据悉，该女子身体携带艾滋病毒及梅毒等传染性疾病。
当地3200人不分国籍，全数裸体并将涂成不同色调的蓝。
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　　资产荒背景下，P2P平台业务同质化严重，竞争白热化，得优质资产者得天下。多家平台开始在原有P2P业务上发展P2G、PPP等商业模式。但在短期内，P2G比PPP更容易落地。
　　何为P2G?
　　P2G，是peer-to-government的简称，即撮合民间资金与政府信用介入的互联网金融服务。P2G模式主要服务于政府直接投资项目、政府承担回购责任的投资项目、国企(央企)保理项目、国有金融机构债权回购项目及其他有政府信用介入的项目。P2G的优势在于，可以通过“互联网+”的高效便捷，引导民间资金缓解地方政府融资的“燃眉之急”，同时帮助民间投资人实现财富增值。
　　何为PPP?
　　PPP即公私合作模式，区别于传统政府的融资模式，是社会资本(民资)参与到政府投资项目，如收费公路、发电厂、自来水工程、土地一级开发等，分享决策权和收益权。
　　财政部在2014年年底印发的PPP指南中，有一条规定值得注意：作为PPP模式主体的“社会资本”，“指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。换句话说，政府鼓励发展的新PPP，融资和运营主体、建设的决策方和受益方，不一定要是民资，还可以是不受本级政府直接控制的其他各地、各级政府。
　　P2G和PPP的异同?
　　P2G本质上是一种创新型的PPP模式。二者的相同之处在于，P2G和PPP都是由政府信用背书的项目，借款都是直接用于地方政府基础设施建设。而最大的不同之处是融资主体的区别，P2G的融资主体主要是个人，PPP的融资主体则更广泛，囊括了民营企业、个人以及不受地方政府直接控制的异地、不同级的政府。
　　为什么说P2G比PPP容易落地?
　　PPP模式自党的十八届三中全会后开始兴起，近两年的发展一直不温不火。截至去年底，全国公布推荐的PPP项目达6650个，总投资额达8.7万亿元。相较于互联网金融庞大的市场体量，PPP模式明显远未爆发。
　　P2G起步时间和PPP差不多，但被更多P2P平台实践。最主要的原因就是P2G更容易落地，项目安全，收益稳健，还款来源也更精准，期限也比较灵活，大多在3个月到1年不等。国内很多P2P平台已经开始尝试在P2G模式上创新：四川的国资系平台投促金融，在国内首创
　　P2G模式;做政信资产交易的民营系平台浙金网，推出了P2G+P2P+O2O商业模式;新联在线最近也涉足P2G供应链金融，推出政府信用类保理产品，通过商业保理或担保机构对应收账款进行风险及项目评估后，将此保理资产转让给新联在线平台上的投资者，最后由融资企业、政府工程企业和项目企业股东三方构成还款来源。在P2G供应链金融项目“国应通”中，新联在线充当信贷信息撮合的角色，除了鉴别和筛选优质项目，还专门设立“曙光计划”风险储备金用于回购逾期或违约的项目资产或债权，为投资人提供100%本息保障。
　　目前国内涉足PPP的平台寥寥无几，大多项目还停留在中央或地方政府官员的嘴边。为什么PPP落地这么难?
　　首先是PPP立法尚不健全。这又涉及到市场准入和退出机制、PPP项目审批、管理程序、合同框架、纠纷处理机制、政府监管、公众参与等方方面面的内容。PPP毕竟是有政府信用背书的基建工程，目前对于私营部门的进入还是有诸多限制，未来只有放宽民营企业投融资领域，部分放开登记事项、前置审批等限制，才能推行真正的PPP，让民间资金流入公共项目。
　　其次是PPP自身特点限制了其融资渠道。与期限较灵活、起投门槛低的P2G不同，PPP因为要和政府部门合作，基建项目动辄好几年甚至十几二十年，资金需求是长期且大额的，这也就决定了PPP项目期限长、资金量大的特点。在当前急功近利的投资氛围下，国人似乎更青睐短期的高收益，把钱砸向一线城市的楼市，带着长远的战略目光投资PPP的还在少数，而且最有闲钱和时间的大爷大妈很少触网，PPP项目的口碑营销明显没跟上，基本养老保险等政策也无形中限制了退休人士的投资领域。
　　最后是PPP没有项目担保基金，仅靠地方政府信用还信不过。很多地方官员其实并不懂PPP，只是将这种模式简单看作弥补地方建设资金缺口的融资方式，然后盲目推项目，这样一来，本就对地方政府存有戒心的民营企业和个人肯定更加反感。就算项目落地，如果采用的是目前国内最常见的BOT模式(PPP的模式之一，具体操作是投资方成立一个项目公司，或是投资方独资或是与当地政府国企合资，花钱建好项目后，运营赚钱，最后再移交)，而非由政府付费的私人融资项目，也会因为项目本身不具备盈利能力或没有用户付费导致收入来源堪忧，到最后，地方政府国企还不上款，作为投资方的个人或民营企业还拿不到项目担保资金，咋整?相信还是有人注意到了PPP这个先天缺陷，开始玩起拆标错配、假股真债、中途股权退出等把戏，妄想把投资期限缩短，误导投资者可以很快提现，而且还想利用地方政府企业承诺回购股权这一点，拿到当地财政对项目建设或运营的补贴。
　　综上，中央政府就算有心发展市场经济，引入民间资本拉动实体经济，也要先清道再铺路，不是一味砸钱说“鼓励”“促进”就能取得预期效果。而P2G和PPP谁能发展得更好更快，真的要看各自造化了。
　　（来源：老汪说
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公私合作(PPP)和特许经营等相关概念
发布日期：来源：本站编辑：
　　清华大学建设管理系王守清刘云
　　1 项目融资的概念
　　要将特许经营概念和PPP概念的联系与区别搞清楚，首先就要从&项目融资&基本概念说起。项目融资有广义和狭义的两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即&为项目进行融资&;从金融学而言，是指债权人(如银行)对债务人/借款人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动，其实这就是传统的企业融资
(Corporate
Finance)。狭义项目融资是指&通过项目去融资&，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动;从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动。因为狭义项目融资最适用于基础设施(路、桥、港口等)、公用事业(电、水、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源开发(采油、气、矿等)项目，而这些项目往往都需要政府的特许授权，因此，狭义项目融资也常常称作&特许经营项目融资&。下文所涉及的PPP、BOT、PFI等绝大多数都是基于狭义项目融资的，以后简称作
&项目融资&，以与国际上的Project Finance(狭义)对应。
　　2 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念及其比较
　　2.1 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念
　　企业参与公共产品(含公共服务和准公共产品/服务，下同)的提供，是需要政府授权的，因此，我国官方文件一般叫做&特许经营&，这是从英文
Concession直译过来的，但现在中文的含义远比英文更广，正如第一作者正在参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(日征求意见稿)，特许经营是指&各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。&当然，更准确地应叫做&政府特许经营&，以区别于提供非公共产品的连锁店之类的商业特许经营(Franchise)。上个世纪90年代中国第一轮社会资本参与公共基础设施建设的热潮中多使用BOT
(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)模式或其演变形式，主要是由用户支付;1992年英国则提出了PFI (Private
Initiative，私营主动融资)的概念，主要是用于政府支付的公用事业，如学校、医院、养老院、监狱等;之后国际上(特别是世行和亚开行等)又提出了更广义的PPP
(Public-Private-Partnership，公私合作/合营/伙伴关系)概念，但早期的PPP更强调政府在项目公司中占有股份，以加强对项目的控制，保障公众利益，共担风险和共享收益;后来的PPP则更广义了，一般作为政府与私营企业长期合作提供公共产品各种模式的统称，包括前述的BOT、
PFI及其各种演变形式。
　　2.1.1 BOT的概念
　　BOT是应用最早、相对简单或典型的特许经营模式，但国际上不同机构的定义也不同，如：
　　l 联合国工业发展组织(UNIDO)：私营机构在一定时期内对基础设施进行融资、建设、维护和运营，此后所有权移交为公有;
　　世界银行：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人或某国际财团愿意自己融资、建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此设施交给政府部门或其他公共机构;
　　世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责;
　　亚洲开发银行：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目;经所在国政府特许在一定时期内经营项目;特许期到期时，项目资产所有权移交给国家;
　　我国原国家计委：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商或民企为特许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项目公司将特许项目无偿交给政府部门。
　　总而言之，BOT是指政府(主要是省市级)通过特许权协议，授权私营企业(含外商)进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常为10~30年)内向该项目的使用者收取适当(经政府批准的价格)费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。在我国，BOT是政府通过与外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/国企(九十年代后期起)签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作&特许权或特许经营招标&或&法人招标&。
　　其实，BOT本身也是一种统称，共有3种最基本的形式：
(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)，这是最经典的BOT形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。
(Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：与基本的BOT主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比BOT稍长。
(Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：与前两种形式主要不同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至永久拥有)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO是完全私有化，不属于PPP。
　　除了上述三种基本形式之外，在各国应用BOT的过程中，出现了很多演变形式，以反映项目的主要特点，例如：
　　BT (Build-Transfer，建造-移交)
　　BOOST (Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-经营-补贴-移交)
　　ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer，修复-经营-移交)
　　BLT (Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交)
　　ROMT (Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复-经营-维护-移交)
　　ROO (Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营)
　　TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)
　　SOT (Supply-Operate-Transfer，供应-经营-移交)
　　DBOT (Design-Build-Operate-Transfer，设计-建造-经营-移交)
　　DOT (Develop-Operate-Transfer，发展-经营-移交)
　　OT (Operate-Transfer，经营-移交)
　　OMT (Operate-Manage-Transfer，经营-管理-移交)
　　DBFO (Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营)
　　DCMF (Design-Construct-Manage-Finance，设计-施工-管理-融资)等。
　　其中，BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府则一般在2~4年内向企业分期支付(即回购)。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其它资源如土地补偿)。BT在我国自90年代末以来大量应用，但因法规不完善、操作不规范，特别是地方政府不顾财政(回购)实力，造成大量地方债务，主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，而且，由于企业仅是参与建造，没有参与运营，没有考虑全寿命期的效率提高(我国BT项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10~20%)，2012年12月已被中央有关部门禁止(见财预[号通知)。
　　2.1.2 PFI的概念
年，英国在BOT的基础上改善和创新地提出PFI的概念，强调私营企业的主动性和主导性，而政府则相当于&租用&企业提供的设施/服务。采用这种模式时，政府发起项目，由私营企业进行项目的建设和运营，并按事先的规定提供所需的设施/服务，但有些核心服务如教学和医疗等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，以实现资金的&物有所值&(Value
Money)，而非直接投资建设并持有基础设施和公共服务设施。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用私营企业提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私营企业或交回公共部门，取决于所签PFI合同。英国政府为各个行业制定了PFI的标准合同文本，极大提高了项目实施效率。
　　由此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT旨在公共设施的最终拥有，而PFI在于公共服务的私营提供。一般情况下，BOT比较适合用于发展中国家的基础设施项目，依赖于项目自身的运营收入，而PFI多用于发达国家的公共服务项目，尤其是项目自身盈利能力不足的项目，目的是提高公共服务的效率和水平。由于我国是公有制的社会主义国家，政府一般不太可能完全放弃这些公共产品项目的最终所有权，而且，由于我国政府资金短缺，只能多依赖于用户主要支付的基础设施项目而非政府主要支付的公用和社会事业项目，所以BOT比较适合我国现阶段的国情，这也是我国BOT比较流行的原因之一。
　　2.1.3 PPP的概念
通常直译为公私合作/合营/伙伴关系，但在我国，因为过去一二十年以来，这类项目的主要参与者是公有的央企/国企，但也都是以独立法人的形式参与的，因此，PPP译成&政企合作/合营/伙伴关系&更为准确。类似于PFI，PPP的本质是&政府向社会购买服务&，而不是政府投资建设提供这些服务的设施(当然，最终所有权多是政府的)，但如前所述，狭义PPP还强调政府在项目公司中占有股份。其实，不同国家/地区和国际机构对PPP的定义都有不同，对PPP
的具体模式和分类也尚未有一致的看法。以下列举几种有代表性的PPP定义，以供参考。
　　英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任，联合投资资本，共担风险和利益。
　　l加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。
　　澳大利亚把PPP定义为政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表政府或辅助政府满足政府职责所提供的基础设施和相关服务，而私营部门要负责所建造设施的全寿命期可使用状况和性能。
　　德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。
　　《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议，PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。协议通常包含一个政府机构和一个私营公司达成修复，建造，经营，维护，和/或管理一个设施或系统。尽管公共部门通常保留设施或系统的拥有权，私营部门拥有在决定项目或任务如何完成方面的额外的决策权力。
　　印度金融部的经济事务部门把PPP定义为一个政府或政府法定实体和一个私营部门公司为了交付一个基于用户支付费用的基础设施服务项目的协议或特许权协议。&
　　香港效率促进组将PPP定义为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等几种方式。
　　欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。
　　世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。
　　亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面，公共部门和私营部门的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营企业出资、经营提供服务，公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。
　　总体而言，广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。但现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括BOT、PFI等。无论是广义还是狭义，PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。
1是广义PPP模式(含外包、特许经营和私有化各类模式)的递进关系，其中特许经营类可以认为是狭义PPP(当然，如前所述，我国特许经营的含义比图中特许经营含义更广)。图2则大概表示了狭义PPP(蓝底框内部分)和广义PPP(框内和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角则有私有化的意思)的框架和要素(所有权、政府角色、风险转移)和狭义PPP的特点;类似地，图3中左列框则更像是广义PPP(私企获政府授权替政府做事)，右列框则更像是狭义
PPP(政府占股份)。
　　图1 广义PPP不同模式(含政府交付、特许经营、私有化)的递进关系
　　图2 广义PPP和狭义PPP
　　图3 广义PPP和狭义PPP
4是德国学者的PSP(私营部门参与)即广义PPP概念，以及狭义PPP概念;而图5则是美国学者对项目交付各种模式的汇总和分类，可见其PPP概念是更广义的，甚至包括政府融资的(当然，这不是国际主流看法)。我国也还有很多带有类似意思但不完全相同的其他说法，如政府与社会资本/力量/市场合作、政府向社会力量购买公共服务、社会资本进入/民间参与基础设施/公用事业、公商/官商合作/合营/伙伴关系、带资承包、招商引资、市场化、企业化、民营化、私有化，等等。
　　图4 德国学者的PSP(广义PPP)和狭义PPP概念
　　图5 美国学者总结的项目交付模式与更广义PPP
　　另外，由于我国存在国有、集体、私营等多种经济主体，对于PPP的理解，还有一个重要问题需要澄清，即我国PPP中的&私&并不是单指私营经济主体;经济主体的外在形式只是资本性质的载体，所谓&公&与&私&的区别更应强调的是资本目的的&公&与&私&;在我国，&公&应该指追求社会公益性，&私&应该指追求经济利益，两者的根本区别不是经济主体性质之间的区别，而是追求公共利益与追求经济利益的区别;当前国有企业是国内PPP市场上最重要的主体，具有较高程度的逐利性，并非以追求公共利益为最高目的，因此可以认定为PPP中的&私营投资主体&，除非该国企是直接受签约方政府直接管辖操控的，但应限制国企在项目公司中的股份。基于我国实际，建议将PPP称为&政企合作&，即简洁直接，也易与国际接轨。
　　3 小结
　　综上，建议我国PPP立法中应采用国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式，要特别强调合作过程中政企双方的平等、风险分担、利益共享、效率提高和保护公众利益，但不应包括BT，因为企业没有参与运营;最好也不应包括BOO，特别是如果项目所有权完全交给了私营企业。
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京ICP备号-1浅谈PPP模式对国家建设项目审计的影响
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浅谈PPP模式对国家建设项目审计的影响
刘浪（湖南省常德市审计局）
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PPP模式的英文全称为&PublicPrivatePartnerships（以下简称PPP模式）&，是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系来提供公共产品或服务的一种方式。将PPP模式引入项目建设领域，对于缓解政府财政资金不足、提升项目管理效率和投资效益具有十分重要的意义。随着PPP概念的出现，国有资产在基础设施项目中所占投资比重将日益降低，非国有资本的介入对政府投资项目建设管理和审计产生重要影响并带来巨大挑战。我国经济进入新常态后，财政收入增速减缓，地方政府债务压力较大，对公共项目的政府投资力度下降，公共产品和服务供需矛盾越来越突出，PPP模式成为缓解这种矛盾的良方。PPP模式在我国已有多年尝试，BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT(转让-经营-转让)等均属于其范畴。对PPP模式公共项目进行政府投资审计在法规和实践中均遇到障碍，无法完成审计全覆盖的要求，该问题在审计机关内部已有意识，但尚未展开系统研究。PPP模式通过政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方订立合同，明确责权关系，由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共项目的大部分工作，并提供公共服务，政府通过&特许经营&及必要的财政补贴对公共服务进行对价支付，并对公共服务的价格和质量进行监管。在公共项目中采用PPP模式基本不需要政府进行当期的财政投入，还可以通过资产的转让消减政府债务，成为解决当前矛盾的良方。笔者从以下四个方面谈谈PPP对国家审计的影响和应对措施。一、目前国家审计是否可以审计PPP项目 《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。《审计法实施条例》第二十条规定，《审计法》第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过%，或者占项目总投资的比例在%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。PPP模式推行后，政府投资比例和范围都在缩小，国家审计机关建设项目审计边界的法律规定与目标需求产生了冲突。从广义上说，PPP项目有三种运作方式：一是外包（Outsource），二是特许经营（BOT，BOOT，DBT，BTO等），三是私有化。外包类PPP项目一般由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。对这类项目而言，国家审计机关依然可以审计。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益，对这类项目而言，国家审计机关可根据不同投资主体的投资比例和政府是否拥有项目运营实际控制权两个指标确定能否审计。私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润，对这类项目而言，国家审计机关无权审计。二、目前PPP模式下是否是国家审计的对象 谁是国家建设项目审计的对象？我国建设项目的建设过程表现为有诸多参与单位通过建造、安装等方式将人、财、物等各种资源转化为固定资产，参与单位主要包括投资人、建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、使用单位（客户）等，这些参与主体有各自的利益需求：投资人以投资收益回报为主要目标；建设单位接受投资者的委托通过项目管理实现建设目标；承包方（勘察、设计、施工等单位）与监理单位等通过投标等方式获取项目建设和监督管理资格，通过提供服务追求收益；使用单位通过项目竣工后的运营过程满足使用需要并获得收益，因而更加关注项目的质量、功能和绩效。PPP模式改变了投资主体。社会资本更多地将非国有企业带入投资人角色，国家审计如果不考虑PPP项目这一特点而忽略了对投资人的审计，就无法满足项目建设与管理需要，导致审计定位偏失，审计效率将会事倍功半。三、目前PPP模式下应采取那种审计方式 当前，跟踪审计已成为国家建设项目审计中最为主要的审计方式。PPP模式的出现改变了项目建设程序，社会资本的进入加剧了项目建设管理的复杂程度。&在PPP项目的整个交易结构中，参与方数量大为增加，法律关系从二维平行关系转向多维复杂关系&。这种多维复杂的结构关系改变了参与项目建设和管理的各方利益关联者的利益格局和责任边界，这必然要求建设项目审计内容和审计重点要实现新的转移。PPP模式的出现，需要我们重构PPP项目审计方法体系。在公共项目中推广PPP模式是国家的重大政策，对PPP模式的公共项目进行政府审计是审计全覆盖的需要，审计机关应开展理论研究，推动法律完善，重视对审计方法和重点的研究，充分发挥审计促进国家治理现代化的作用。四、完善PPP模式国家建设项目审计的具体措施（一）完善现行法律法规，重新界定审计范围&&&&& 纵览国内外建设项目投融资体制和项目管理理论的发展演变，PPP模式主要适用于公共服务、基础设施类项目。这些项目关系到国计民生，政府审计如不涉及，则无法体现服务于国家治理的审计定位。PPP项目已进入六大安全领域，属于其安全要件之一。从维护国家安全的角度，国家审计机关应开展PPP项目审计。PPP模式的出现，要求我们重新审视现有法律法规，并择机对其进行修订和完善。（二）维护关联方利益，丰富审计内涵就PPP项目来说，政府投资主体与社会资本投资主体的利益取向不同，政府更关注公共利益的维护和实现，着眼于建设项目的质量控制、进度控制和投资控制，更加关注项目功能实现的社会宏观绩效，但合作者更加关注微观利益及财务效益，因此，基础设施的公共属性因PPP模式的施行而被切割开来。审计制度安排是利益相关者利益协调的过程。而政府是合作广度最大的集体，这一特征决定只有政府审计才能够代表包括所有社会公众在内的利益相关者对经营者进行监督。（三）基于主体与客体双重视角，重塑建设项目审计目标PPP模式改变了投资主体和建设程序，因此要求我们关注各参与单位的利益目标和项目建设目标，改变单一主体目标现状，注重体现审计目标的系统性，并在系统的目标体系下，调整审计工作重点。（四）转移审计重点，优化审计模式我国的建设项目审计起步于基本建设项目的财务竣工决算审计，随着审计工作的不断深入，逐步拓展至工程造价审计、工程管理审计和投资绩效审计，并快速走向建设全过程的所有作业内容全覆盖，形成了全过程跟踪审计新格局。结合PPP项目特点，国家审计机关应在现行审计框架下，进一步关注如下几个方面审计内容，并突出审计重点。.重视对投资估算或设计概算编制过程的审计。投资估算或概算是确定建设项目总投资额的文件，是政府确定社会资本和合作伙伴出资比例、数额及相关的权利、义务和责任的重要依据，如果估算或概算不实，将从根本上影响PPP模式的运行效率效果，因此，开展估算或概算审计十分必要。.重视对合作伙伴选择过程的审计。国家发改委发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［］号）意见要求：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设&运营&移交（BOT）、建设&拥有&运营&移交（BOOT）等模式推进；对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设&运营&移交（BOT）、建设&拥有&运营（BOO）等模式推进；对于缺乏&使用者付费&基础、主要依靠&政府付费&回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设&拥有&运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。无论选择哪种方式，都涉及合作者选择的核心问题，审计人员需要对选择方式、选择程序及形成的合同文本进行全面、系统审计，对审计人员的胜任能力提出了更高要求。.重视建设期间的质量和进度审计。PPP项目主要以社会资本投入为主，政府和社会公众更关注项目的质量和效果，因此，国家审计机关应从财务审计主导转移到质量和进度审计方面，这也是稳增长审计的客观要求。.重视风险管理和内部控制，深化建设项目管理审计。对于PPP项目，国家审计机关应以风险为导向，将管理审计延伸到内部控制审计、经营责任制审计等方面，体现管理审计的层次性和系统性。.以效果性为主导开展投资绩效审计。对于PPP项目来说，经济效益是合作伙伴的主要利益目标，政府更加关注的是PPP项目的建设效果和公共服务能力，因此，PPP项目的绩效审计应以效果性为主导，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，形成效果性审计、经济性审计、效率性审计和环境性审计&四位一体&的绩效审计内容体系。对于PPP项目来说，应该将跟踪审计时点前伸至立项阶段，推行关键环节跟踪审计模式。对于不同的项目，也可以尝试阶段性跟踪或开工前审计、在建期审计和竣工后审计&三段式&并重的模式。 （五）整合审计资源，提升审计质量 在PPP项目审计领域，审计资源的整合需要在如下方面有所考虑。.审计机关内部审计资源的整合。通过统一组织和协调，实现人力资源的优势互补，避免重复审计和局部审计问题发生。.依赖社会审计资源进行国家建设项目审计。扩大建设项目外包审计范围，加强外包业务的管理，完善外包管理制度和体系，将更加重要。.依赖内部审计资源开展国家建设项目审计。内部审计机构由于置身于建设单位内部，熟悉组织环境和项目建设过程，更胜任全过程跟踪审计和管理审计。审计机关在内部审计过程中进行监督、指导，在内部审计完成后进行抽查、评估，并充分利用其成果。（刘浪）
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