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海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见 琼财债〔 号
各市县财政局、洋浦财政局、先行试验区财政局：
&&& 根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）等有关文件精神，结合我省实际，现就我省推广运用政府和社会资本合作（Public& Private& Partnership,简称 PPP)模式提出如下意见：
&&&& 一、充分认识推广运用 PPP 模式的重要意义
&&&& 政府和社会资本合作模式是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务，以特许协议为基础，在基础设施及公共服务领域建立的一种长期伙伴合作关系。推广运用 PPP 模式，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道；有利于发展混合所有制经济，增强经济增长内生动力；有利于深化财税体制改革，发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用。
&&& 推广运用 PPP 模式，是财政部门贯彻落实十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，深化财政体制改革的重要抓手，也是实现公共财政职能，创新财政管理的重要途径。各市县财政部门要充分认识推广运用 PPP 模式的重要意义，大力宣传 PPP 模式的理念和方法，积极做好综合协调工作，切实履行财政管理职责，推动 PPP 规范有序开展。
&&& 二、推广运用 PPP 模式的基本原则
&&& （一）坚持理论与实践相结合原则，大力推动制度创新。各级财政部门和相关企业，要高度重视制度设计和制度创新，不断在实践中总结经验教训，逐步形成有利于 PPP 模式发展的长期制度性安排，建设有利于 PPP 市场规范、透明、健康发展的制度环境。
&& &（二）坚持权责对等原则，处理好政府与市场的关系。在PPP 项目的建设运营过程中，要坚持市场运作，确保项目质量，降低项目成本。特别是政府要切实履行监督管理职责，发现问题及时解决，绝不能随意更改、推诿塞责。
&& &（三）坚持科学决策原则，确保项目“物有所值”。各级财政部门要会同有关方面，积极借鉴“物有所值”（Value for Money,VFM）评价方法，从而在项目选择时进行全面评估，对不同采购方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析,重点关注财政承诺、定价机制、风险分担、项目效率、运营成本等要素。
&&&& （四）坚持激励相容原则，激发社会资本活力和效率。一方面要通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制,确保社会资本回报合理,项目可持续运营。另一方面建立严格的绩效评价机制,对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价,确保项目建设运营达到预期效果。
&&& （五）坚持公共利益最大化原则，有效平衡经济与社会效益。在进行项目设计时，要确保通过 PPP 模式使项目的经济效益和社会效益均有所提高。对社会效益较好、经济效益差的项目，可以考虑适度给予财政补贴。同时，要有效行使监督管理权，对社会资本的行为进行有效制约，切实维护好公众利益。
三、规范 PPP 操作模式
&&& 为保证 PPP 项目实施质量，市县财政部门要按照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》& （财金〔2014〕113号）要求，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节流程。重点做好以下工作：
&&& （一）项目识别
&&& 1.& 项目范围。价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的基础设施和公共服务项目，应积极采用 PPP 模式进行建设和运营，包括城市供水、供气、地下综合管廊、污水和垃圾处理等市政公用设施，港口码头、民用机场、铁路、城市轨道交通等交通设施，教育、医疗、养老等社会公共事业，公共租凭住房等保障性安居工程，水资源综合利用等水利设施项目和资源环境保护等项目。
&&& 2. 项目征集。市县财政部门应向交通、住建、环保、教育、水利、医疗、文化、民政、体育等行业主管部门征集潜在的 PPP 项目，支持社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在项目。财政部门应会同行业主管部门对潜在项目进行评估筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。
& &&3. 项目评估。列入年度开发计划的项目，市县财政部门应会同行业主管部门组织开展项目定性、定量“物有所值”评估和财政承受能力论证。定性“物有所值”评估应重点关注项目采用PPP 模式与政府传统采购模式相比，能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量“物有所值”评估要判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。定量评价工作各地可根据实际情况开展。财政承受能力论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例，确保财政的中长期可持续性。
&&& 4.& 项目储备。各地财政部门应建立本地区项目库，将通过 “物有所值”评估和财政承受能力论证的项目，纳入项目库管理，公开市场准入和投资等方面的信息，并及时报送省财政厅备案。省财政厅将在各市县上报的 PPP 项目基础上，筛选建立 PPP 项目储备库，定期或不定期向社会公布推荐项目清单。另外，市县财政部门对过去实施的与 PPP 性质相同的项目，要进行分类梳理，建立档案。
&& （二）项目准备
&&& 1.& 实施方案编制。通过“物有所值”评估和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。各地确定的项目实施机构应编制项目实施方案。项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。项目运作方式根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求和期满处置等因素确定，主要包括建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让— 运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等。
&&&& 2.& 实施方案审核。财政部门应对项目实施方案进行“物有所值”和财政承受能力验证，通过验证的，报经同级政府批准后实施；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证。
&&& （三）项目采购
&&&& 1.& 采购方式。项目实施机构应当按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》& （财库〔2014〕215 号）等规定，根据项目采购需求特点，采取适宜的采购方式，选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，其中采用竞争性磋商采购方式的，按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214 号）等规定执行。
&&& 2.& 信息发布。项目采购应通过省财政厅指定媒体发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容，但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。
&&& 3.& 合同签署。项目采购完成后，项目实施机构或政府授权机构应与中选社会资本签署项目合同，明确项目经营内容、范围及期限，责任风险分担，产品和服务标准，价格、收费标准、补贴及调整机制，违约责任和争议解决程序等关键内容。各地要按照财政部《PPP 项目合同指南（试行）》 （财金〔2014〕156 号）要求制订合同文本，确保合同合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。
&& （四）项目执行
&&& 1.& 设立项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目实施机构或政府授权机构应与项目公司重新签署正式项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时，政府或项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的，政府及项目实施机构可在项目公司成立后履行必要程序，将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。
&&& 2.& 项目合同执行。社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营，确保项目质量，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。项目实施机构或行业主管部门要根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报。政府有支付义务的，应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。
&&& （五）项目移交
&&&& 项目经营期满或发生合同提前终止情况时，项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组，按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作，妥善做好项目移交。项目移交完成后，财政部门应会同有关部门组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP 模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作的决策参考依据。
&&& 四、加强推广运用 PPP 模式的保障力度
&&& （一）加强组织领导。推行 PPP 模式涉及政府多部门，涵盖多个行业，政策性和专业性较强，各市县财政部门要积极向当地党委、政府汇报 PPP 工作的重大意义和基本运作模式，争取领导关心和支持。各级财政部门要成立 PPP 工作领导小组，明确工作目标要求，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、财政补贴和债务风险管理、绩效评价、信息管理、宣传培训等职责，强化组织保障。
&&& （二）健全工作机制。各市县财政部门要结合当地实际，抓紧制定具体的政策措施和实施办法。并按照当地政府的统一部署，认真做好统筹规划、牵头协调等工作，与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机制，形成工作合力，确保顺利实施。
&&& （三）加大政策支持。一是开展项目示范。对各市县上报的拟运用 PPP 模式的项目，省财政将组织专家或委托专业机构，从可行性、示范性等方面进行项目评估论证，从中筛选出我省运用PPP 模式的试点项目。对于省级试点项目，省财政厅在交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节为市县财政部门提供业务指导和技术支撑。二是完善支持政策。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。省财政对开展 PPP 试点较好的，具有一定示范意义的市县给予奖励或补助。同时，市县财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。
（四）强化宣传培训。注重培育专业人才，积极利用各类媒体资源，广泛宣传 PPP 模式的内涵、意义和作用，增进社会共识，提高公众对 PPP 模式的认可度，营造推进 PPP 工作的良好舆论氛围。认真做好 PPP 模式理论研究和案例分析，组织开展 PPP 模式专题业务培训，加快人才培养。
&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&海南省财政厅
&&&&&&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&&&&&&2015 年 3 月 2 日刷百度推广排名差点欠债千万 有何启示？
前段时间网上有爆料，两男子利用作弊器，模拟点击，使客户的点击量增大，从而提高客户的百度搜索排名。者影响了百度搜索结果，影响其他用户的百度搜索体验，给百度公司也造成了直接的经济损失，损害了百度的品牌形象，结果两人皆因破坏计算机信息系统罪被判刑。
这是利用百度搜索的一些算法漏洞，强行的刷点击，干扰百度的自然搜索结果，然而无独有偶，现又爆出一起刷百度搜索推广结果的案件。市民宋先生报料称，自己因重金购买搜索结果推广排名当了一回&冤大头&，甚至因此差点&欠推广商千万债务&。
事情经过是这样的，一名自称&&(中国)有限公司广州分公司员工的人，自称能帮在增城经营装饰公司的宋先生在网上做推广，一年内付款5600元，保证该公司名称在装饰行业的搜索排名始终在前五位，同时保证一年内不低于12000次的点击量，带来不少于上千客户。正希望做推广的宋先生在&成功企业营销案例&的诱惑下接受了。
8月2日是合同执行的第一天，宋先生却傻眼了：短短几分钟，点击量已达1269次，推广账户中已消费了2584.45元，而按照这个速度，不足一小时点击量就能够超过12000次，&提前&完成营销人员承诺的&包年&计划。
一个小时还不到就能用完5600元，一年至少得5000万元。宋先生被自己算出的账吓出一身冷汗，而自始至终他都未接到任何一个客户打来谈生意的电话。结果该公司当天给宋先生的银行卡退款1200元，随后就没了下文。
短短几分钟时间内够吸引到几千点击量，而且没有一个客户咨询，最大的可能就是不技术手段做虚假点击，也就是我们常说的&刷&。
刷百度推广的点击是经常被提起的，而其中规模较大的就有一些不良代理商为谋求私利恶意刷点击，因为推广结果被点击越多，广告费用用得越多，这些服务商就可以获得更多的自己收益。
所以，选择服务商非常重要，不要被别人一些所谓的成功案例欺骗，也不要被他所谓的可以打折可以优惠所诱惑，不管是做百度推广还是360推广一定要选择正规的合作商，不然后面有你后悔的时候。比如上面这种情况，刷你的推广点击量后代理商就可以拿到更多的返利，而如果你选择正规的服务商，就不会（或很少）发生这样的事。
宋先生所遇的情况只是其中一种，很多不良代理商尽管不会恶意刷点击，但会私下调整你的推广预算、关键词出价、投放地域、投放时段、关键词数量等，这样慢慢的加快你推广账户的消耗速度。
还有更多的恶意点击和无效点击
除了上面这种恶意刷点击之外，其实百度推广还有很多的恶意点击或无效点击，比如竞争同行为了消耗同行的预算费用，使同行广告投放力度减弱，以获得自己的广告排名上升；大量的销售公司和产品推销人员搜索信息，很多销售公司为了获得客户的联系方式，很多都会去直接从百度推广的关键词中搜索到我们的网站产生点击；对广告投放者有报复企图的团体或者个人，通过恶意点击造成广告投放者的直接经济损失等等。
除了特殊情况，一般情况下这些情况造成的损失相比小一点，但仍然不可忽视，没人愿意花冤枉钱。尽管这些情况目前不能完全避免，但我们可以尽量减小损失，除开优化账户结果，提高推广质量度外，还有很多可以做：
1.选取精准关键词
关键词并不是添加的越多越好，一些无效关键词会造成很多广告费的浪费，在考虑到推广成本的前提下，建议企业选取精准的关键词，无用的关键词带来的只是无谓的花钱。已经添加了的关键词也要筛选出没有购买意向的关键词。
2.每日最高消费限制
百度推广后台可以设置账户每日最高消费和计划每日最高消费，很多新账户没有设置上限，运气不好的时候碰上恶意点击，一天就把新开的户钱花光，这可是典型的一次烧光。建议大家都设置，以减少恶意点击造成重大损失的风险。
统计观察一些没用的IP，如果发现某IP有恶意点击嫌疑，就可以通过百度推广的IP排除屏蔽该IP，IP排除分为精确IP排除和IP段排除，IP段排除需要慎用，因为一个IP段有256个IP，以免失去展现机会，错失潜在客户。
4.否定关键词
百度推广账户的否定词功能不用，木木只能说太可惜，通过定制搜索词报告或第三方统计报告，人工的去掉些转化率低或非潜在客户的关键词，比方说一个做生日蛋糕的客户，在搜索词报告中看到&生日短信&关键词就不是他需要的关键词，可以通过后台否定，减少无效点击。
5.关键词匹配
选取了关键词之后，也需要设置好关键词的匹配模式，百度推广匹配方式分为三种：广泛匹配，短语匹配，精确匹配，不同的匹配方式会影响商户在百度展示页面中出现的范围，合理利用匹配会帮助商户吸引精确的潜在受众，同时可以大大节省消耗。
6.地域推广和分时间段推广
推广上线之前就要考虑我们的客户群体主要是来自本地还是全国，比如婚庆公司、搬家公司，这类行业大部分是面向本地客户，那么我们在推广的时候肯定是只选择本地区的，搜索推广可以单独选择某个省，并且现在百度推广后台已经可以精化到市。
分时间段推广需要一个长期的统计出客户的点击时间分布结合公司具体情况，然后设置，并且不断调整。比如你的公司晚上下班后就没人，也不希望对方留言，那么这个时段就可以暂停推广。
7.创意撰写
创意写得好整个推广展示就更精准，减少了很多误点。同时尽管排名主要看出价，但质量度可以给点击节省不少钱，一个好的创意完完全全可以让竞价质量度更近一步。
8.移动推广
这是一个很关键键的问题，PC推广和移动推广是一起展现的，出价默认是和pc价格是1:1的，很多人都不知道自己已经在做移动推，而大部分企业还没有足够重视移动端网站的展示，没有移动站也没有移动APP接入，以至于每天消耗很多广告费，所以移动端推广的情况一定要根据企业自己的情况单独设定。
现在对于大多中小型企业，搜索营销付费推广仍然是最重要的网络营销渠道，越来越多的企业开启推广账户并加大投入。但是首先一定得找准正规的服务商，签订完整的合同，然后不要一味的只是在推广后台提价加钱，砸钱也要砸点效果出来，IP该屏蔽的屏蔽，账户结构和关键词该优化的优化，匹配方式该选的选，推广创意该修改的修改，推广时段该取消的取消。当然如果你拿钱不当一回事，以上内容全是废话！
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证券时报网（）10月28日讯
10月28日，据财政部消息，财政部日前通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。
办法表示，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
办法还指出，在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。以下为办法全文：
　　地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法
第一条 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称《意见》），做好地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作，制定本办法。
第二条 清理甄别工作的目的，是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
第三条 本办法所指存量债务是指截至日尚未清偿完毕的债务。
第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。
第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
第六条 清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展。
第七条 清理工作由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关。债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据。对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报，经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：
（一）2013年全国政府性债务审计确定的截至日的各笔债务，其截至日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的债务增减变化额填报。
（二）日后新发生的各笔债务，其截至日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。
第八条 财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据，凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报。
第九条 对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据，经同级审计部门出具审计意见后，报同级政府确定。
第十条 清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照&权责利相一致&的原则，相应的资产、收入或权利等也应一并划转。
第十一条 甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门商有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中:
（一）通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务。
（二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务。如义务教育债务。
（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。如土地储备债务。
（四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务。
第十二条 地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率。凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字确认。
第十三条 地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日（9月21日）的在建项目。在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求。
第十四条 地方各级政府要以2013年政府性债务审计确定的截至日融资平台公司名单为基础，结合日至日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录。
第十五条 各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认。财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认。
第十六条 地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送。
第十七条 地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额。各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开。
第十八条 地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。具体办法另行制定。
第十九条 财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门，作为今后年度相关审计工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据，对虚增政府存量债务的，相应核减地方政府债券发行规模，并追究相关责任人责任。
第二十条 本办法自下发之日起实施。
第二十一条 本办法由财政部负责解释。
（证券时报网快讯中心）
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为什么需要推广PPP模式——中国债市“十万个为什么”（8）
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财新网“寒飞论债”专栏作家。国泰君安证券首席债券分析师。复旦大学管理学博士，中国人民银行金融研究所博士后，先后在央行研究局和货币政策司从事研究工作，曾担任券商宏观分析师和首席债券分析师。年新财富最佳债券分析师第一名（团队），年《The Asset》亚太区本币债券研究中国区第四名和第五名。
徐寒飞最新文章
　　【财新网】（专栏作家 徐寒飞 特约作者 覃汉 张莉）近期公布的一系列存量政府债务清理解决文件均显示以城投债为主要代表的“旧”地方政府融资模式即将退出历史舞台，供给收缩的逻辑推动城投债收益率在10月份以来出现大幅下降，信用利差已跌落至历史最低分位数水平。与此同时，“新”融资模式呼之欲出，地方政府债全面替代城投债的融资功能是大势所趋，此外，PPP模式也将是未来政府大力推广的方向。PPP到底是一种什么样的模式？如何看待政府对于PPP模式的推广？为什么PPP模式能有效降低地方政府债务风险？
　　多项文件暗示未来PPP模式将会得到政府的大力推广。财政部发布的《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预351号文）虽然是针对存量地方政府债务的处理办法，但均暗示PPP模式可能会是未来政府大力推广的融资模式：
　　表1：2014年以来有关PPP模式推广的重要事件一览
　　资料来源：Wind，国泰君安证券研究
　　（1）征求意见稿第十八条对非政府债务的处置方法四提到“积极推广政府与社会资本合作（PPP）方式处置存量债务”。第二十六条提到“鼓励通过政府与社会资本合作（PPP）模式解决在建项目后续资金缺口。地方政府按PPP有关管理办法，按约定规则对PPP项目承担责任，并将财政补贴纳入预算管理”。第二十九条提到“对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持”。
　　（2）351号文第五条提到“认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式”。第十三条提到“在建项目要优先通过PPP模式推进，确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求”。
　　（3）9月底财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经76号文），作为第一份针对PPP的正式文件，76号文明确指出，财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范。
　　总体来看，政府对于PPP模式的推广势在必行，PPP模式或将是未来城镇化建设的主流融资渠道之一，其对缓解地方政府财政压力、减轻地方债务风险的作用不可低估。
　　PPP模式的英文全称为Public-Private-Partnership，有广义和狭义之分。广义的PPP为公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，又可以分为外包、特许经营和私有化三大类：外包类由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，并通过政府付费实现收益；特许经营类需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益；私有化类需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。其中外包类和特许经营类较常用，BOT模式就属于特许经营类。
　　表2：广义PPP模式细分
　　资料来源：《PPP的定义和分类研究》，国泰君安证券研究
　　狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），其原理与BOT有相似之处，但更加强调公私部门的全程合作，当前政府所推广的就是狭义的PPP模式。与广义PPP相比，狭义PPP模式下的政府和企业合作更加紧密和深入，信息更加对称。政府和社会资本组成的项目公司，针对特定项目，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营。等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府。狭义的PPP模式最早在英国诞生，应用领域十分广泛，既包括公路、铁路等经济基础设施项目，也包括医院、学校等社会基础设施项目。
　　我国广义PPP模式最早可追溯到1980年代，狭义PPP模式诞生于2004年，但直到近几年其应用范围才越来越广。我国早在上世纪80年代就开始在基建领域引入PPP模式，项目主要是由BOT的形式出现，其发展在1997年亚洲金融危机后进入低谷；2003年以后PPP模式开始复苏，但“四万亿”的推出使得大多数地方政府优先选择债务融资来完成项目的建设；2010年以后随着地方债务问题的暴露，PPP模式才又重新被政府重视。就狭义PPP来说，严格意义上国内第一个项目是2004年北京地铁4号线项目，此项目B部分的47亿元由港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司承担，其中港铁股份为49%，首创股份占比为49%，京投占比为2%。
　　狭义PPP模式没有迅速发展起来的原因除了一些公私合作项目的失败导致PPP项目降温之外，合作机制、配套制度和地方政府投融资模式等方面的因素也至关重要。首先，政府部门较私人部门处于强势地位，在项目运营和监管方面私人部门的决策权和经营管理权无法得到有力保障；其次，当前PPP模式没有妥善的退出机制，这也阻碍了投资者的投资热情；再次，相关配套政策不完善，没有专门针对PPP模式的法规制度出台，也没有专门的PPP管理机构；最后，过去几年地方政府的主流投融资模式为债务融资+土地财政，PPP模式的需求相对较小。
　　PPP模式（狭义，下同）的推广有利于降低地方政府的债务风险，主要原因为以下两点：
　　（1）财政软约束消除，地方债务规范化发展。当前地方财政的软约束体现在地方政府在举借债务时不考虑自身的财政收入状况，总寄希望于通过借新还旧或上级政府援助来解决当前的债务兑付问题，最后导致了地方政府的过度负债，以及全国范围内地方债务规模的快速攀升。未来PPP模式推广以后，地方政府与私人部门对于项目投资的风险收益完全自担，政府对项目的投资规模在期初就得以明确，政府的财政支出逐渐透明化。此外，私人部门的进入可以加快项目的建设进程和提高投资效率，改善项目的经营和管理水平，进而激励地方政府的支出与收益匹配，财政软约束的消除将会使地方债务朝着规范化的方向发展。
　　（2）吸引民资参与，减轻地方政府投资支出压力。地方债务增长过快的主要原因之一在于政府部门的投资支出压力过大，而大部分项目的初始期现金流创造能力不足，地方政府不得不依靠过度举债来进行项目融资和偿债旧债。PPP模式可以很好的解决这一问题，由于基建项目通常有投资数额大、建设时间长等特征，初期的投资和收益远不能成正比，这种期限错配完全由政府承担则演变成过度举债融资，而完全由私人部门承担则更加不可能，因此地方政府通过对私人部门给予一定期限内的补贴，来确保PPP模式的参与者能得到合理的投资回报率。根据世界银行的调查，在现有PPP项目中，私人部门收入的39%来自政府协议支付，34%来自用户付费，23%来自税收优惠等各类政府补贴。可见PPP项目大部分收入还是来自政府，但将资产负债表的债务转化成损益表和现金流量表的支出，拉长义务期限，一定程度上解决期限错配问题。
　　短期来看，PPP项目未来现金流具有可预测性，利于相关融资工具的定价。从通过“14穗热电债”融资的广州市电厂垃圾焚烧发电项目和汕头市滨海新城项目的实施来看，PPP项目前期需要公私部门的协调沟通，构建完整的合同体系明确各自的分工，例如汕头市滨海新城项目中政府主要提供资源、政策和操作合法性的支持，还有行政事业上的配合，而项目的筹资、规划、建设、运营则由企业完成；同时还要形成详细的项目规划并预测未来经营收入，例如广州市电厂垃圾焚烧发电项目预计2016年2季度达到投产状态，经营期内达产年收入2.60亿元。在此基础上，企业通过发行项目债或者其他形式筹措资金，继而完成项目的建设和运营。由于PPP模式前期需要进行细致的公私部门的协调和项目规划，未来现金流可控，从而使得PPP项目的相关融资定价较为透明。
　　而中长期来看，我国PPP模式还不够成熟，未必能够起到完善地方政府融资制度的立竿见影的效果，很可能只是为了解地方政府融资的“燃眉之急”。目前我国PPP制度框架顶层设计不够完善，大范围开展可能会地方政府“拆东墙补西墙”的游戏继续，演变为另一个“城投债”问题。根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家更有不小的差距。结合国内PPP试点项目快速推进热潮来看，部分项目前期论证过于简单，有的甚至直接将原有项目改头换面，背离了PPP的实质。而PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，本质上并不能改变项目缺乏现金流的矛盾，大范围推广意味着地方政府承诺每年支出的固定现金流大幅增长，这类应付款属性的支出虽然不用考虑利息，但仍属于债务范畴，同样会给地方政府造成较大的财政负担，长期来看政府财力束缚仍没法解决。
　　而PPP模式的推广对债券市场的影响体现为两方面，一方面有利于减轻地方政府债务压力，使存量城投债风险维持在可控范围之内；另一方面会给债券市场提供新的主流品种，而且具有明显投资价值。前文已论证PPP模式推广能够减轻地方政府债务压力，使得地方政府债务的增量需求减少；此外，PPP模式的推广给予了债务不被划入政府债务范畴的城投平台较好的转型机会，从而能够让失去政府隐性担保的城投平台的债务风险平滑过渡，不至于短期失控。
　　由于发行需求巨大，PPP模式下的项目收益债无疑会成为债券市场新的投资品种，这些项目具有明确特许经营权转让、稳定的现金流及必要的政府补贴，债券发行的主要特征是“项目导向”，发行主体的信用资质不会是影响债券定价的决定性因素。此外，由于项目收益债的发债主体也并非地方政府，其发行利率将会明显高于地方政府债，而项目的属性决定了债券还款来源非常稳定，风险相对可控，具有明显投资价值。
　　总结一下，有如下重要结论：
　　·近期出台的多项文件暗示未来PPP模式将会得到政府的大力推广，PPP模式或将是未来城镇化建设的主流融资渠道之一；
　　·PPP模式有广义和狭义之分，当前政府所推广的是狭义的PPP模式，主要指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV）；
　　·PPP模式的推广有利于降低地方政府的债务风险，主要原因一是财政软约束消除，地方债务规范化发展；二是吸引民资参与，减轻地方政府投资支出压力；
　　·PPP模式的推广对债券市场的影响体现为两方面，一方面有利于减轻地方政府债务压力，使存量城投债风险维持在可控范围之内；另一方面会给债券市场提供新的主流品种，而且具有明显投资价值。
责任编辑：张帆 | 版面编辑：郭艳涛
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