&&&&& [北京大军经济观察研究中心编者按：此篇文章比较长，独立成篇，单独列出来。]
发件人：&zlx&
&tgyh@public3.bta.net.cn&&&
14:39:00 +0800
收件人： &zdjun&
抄送：标题：这是给中国土地规划研究院做的课题。因文章太长，写了一个提要放在前面。张路雄，
中国土地规划研究院的课题
中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择
中国经济体制改革研究会副秘书长& 张路雄
2008年12月
&tgyh@public3.bta.net.cn
中国农村的土地承包制已经实行近30年了，农村的经济社会发生了极大的变化，耕地制度和经营形式面临着许多必须给予回答的政策选择。但国家的政策几乎一直是那简单的几句话，很多问题都没有列入政策考虑的视野，所以本文对耕地制度存在的问题和必须予以回答的政策选择提一些看法。由于原报告有4万字，资料很多，所以再写一个提要。
一、研究中国的耕地问题有这样一些问题应该予以关注：
1、农户耕地规模经营太小。这是一个有共识的问题。规模经营过小所带的问题一是劳动生产率极低，在开放的国际贸易条件下大田作物基本上没有国际竞争力（主要是小麦、玉米、大豆、棉花这四种大宗农产品）。在大宗粮食作物中只有水稻因美国等国适宜面积有限，中国的主要竞争对手是东南亚国家，所以不在此列。小麦、玉米都是中国的主要粮食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。所以，耕地规模过小实际上关乎中国的粮食安全问题。
耕地规模过小，而且每户的耕地还分成几块，所以，中国的农户在生产的许多环节中无法独立操作。在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面，农户很难成为独立的生产经营者。这就是中国在实行分户经营以后，必须搞双层经营体制的客观原因。由于种种原因，双层经营体制在90年代前期达到高峰后逐步消亡，现在在现实中几乎已经不存在了。农户在生产经营中只有寻找其他一些费时费工费力的办法。最明显的是，现在农田基本建设在农村已经全面停止；农村中大量灌溉系统都因水费收不上来而报废，农户争相打井以代替灌溉系统，带来更多的环境和效益问题。这种现象几乎没有进入中央农村政策研究者的视野，更没有引起领导层的关注。
2、承包地只强调稳定，不允许调整，带来一系列经济和社会问题。
从一些实地调查的情况看，承包地是稳定还是不稳定，对同样的情况，立场不同，结论完全相反。所以，究竟是要稳定，还是要调整，关键是要全面考虑，衡量各种利弊。目前的法律规定是出于稳定的目的，在全国实行“一刀切”的30年承包期。在承包期内，耕地不得调整。这必将带来一系列问题。一方面是新生儿及新婚嫁者没有承包地，二是因各户人口变化出现耕地占有的明显差别。积累多年，无地人口会以亿计，农户之间的占有不均等也会很严重。这会形成很大的社会问题。另一方面，承包权的稳定并不会造成承包地块经营权的稳定。随着劳动力和人口的城市化、非农化，会有大量耕地流转，对接包者、承租者来讲，所面临的是更不稳地的局面。
所以对承包权的稳定要全面衡量、不可绝对化，尤其不可认为只要是稳定了承包权就是稳定了使用权。
3、耕地流转比重很低，问题不少。耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但几十年了，与劳动力转移的速度和比重相比，差距甚大。目前，农村劳动力中在非农产业就业的劳动力近40%，而耕地流转只占耕地面积的5%左右，两者相差8倍。这说明我们的政策是不利的。
另外，在耕地流转中还存在一些列问题。一是三分之二的流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的三分之二。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。二是、实行规模经营的基本上是农业企业，而不是家庭经营的农户（此问题后面会专门讲）。三是、实行规模经营的转移中，种植大宗粮棉油作物的很少。据农业部经管司在调查县的统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9％，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4％。
4、公司制企业已经成为规模经营的主体。笔者从各方面数据估算，在实现规模经营的三种形式中公司型种植农场按耕地面积算占60%以上，集体农场和以自己家庭劳动为主的家庭农场合计计算不会超过40%。公司制农业企业已经成为中国规模经营的主体形式。
中国农业经营形式的发展方向是什么？是按世界上其他发达国家的模式走，还是另走他路？这是一个必须回答的问题。中央现在对公司制农业企业只是采取不提倡的态度，这在政策上没有任何作用。
5、目前我国农村中农户的兼业情况已经相当普遍，而且很快也会形成与日本、台湾一样的以“二兼户”为主的情况。我国农户兼业经营已经显示了与日本等国相同的规律：兼业化是提高农民收入的重要途径；以农业为主的兼业有利于农业的发展；而以非农业为主的兼业不利于农业的发展。
在人均耕地很小的东亚国家，与美欧等国国情不同，对兼业化要采取不同的政策。必须鼓励二兼户离农，把耕地转移给其他务农者。
二、我国目前面临如下一些必须给予回答的政策选择：
在耕地制度方面我们无法回避的问题有：
选择之一：是进一步推进耕地私有化，还是利用集体所有制的优势？
按照西方国家的民法制度，使用者没有转让使用权的权利。对照这种法律制度，我国的耕地所有制实际上已经实现了在一定期限内的私有制。进一步私有化只是要使私有化名正言顺，而对农业的现代化和耕地规模经营的推进不会有任何促进。日本和台湾的经验已经证实了这一点。
耕地的集体所有制是我国的宝贵财富和可以利用的重要制度和组织资源，这是世界上其他国家所不具有的优势，所以，要更超脱一些来看这个问题，比较利弊，进行选择。如果我们选择进一步完善集体所有制，就有可能在耕地规模经营的发展过程中走出一条比日本更为顺利的路子。
选择之二：承包制是单纯维护稳定，还是兼顾稳定与平等？
单纯强调稳定，只是保持了承包权的稳定，对承租户和接包户来讲反而更加不稳定，而且长期不变会造成一些列社会问题。所以笔者认为，必须实行“兼顾稳定、适当调整”的方针。一方面对承包期不搞一刀切，一般规定5至8年为一个承包期，期内不得调整；承包期满，针对人口、劳动力变化情况进行小调整，保证继续务农者对承包地块的连续承包权。另一方面，将调整权交由村或村民组，三分之二社员同意方可调整，乡政府有监督权。承包合同是整体与部分成员的关系，而不是两个独立的法律主体的关系，要按此特点修改完善土地承包法。
选择之三：是维护承包者权益还是维护耕作者权益？
目前，耕地转包、出租户占6.9%。但随着农民工政策的进一步全面落实，转包、出租比重还将大幅度增加。刚实行分户承包时，承包权与使用权、承包者与耕作者是统一的。随着城市化步伐和城乡分割制度的改变，两权分离、两者分离的情况将日益增加。战后日本耕地制度经历了由实行“耕者有其田”原则向“保护耕作者”原则的转变。在我国承包者与耕作者日益分离的情况下，我们到底是保护承包者的利益还是保护耕作者的利益，这已经成为一个无法回避的政策选择。
准确地讲，耕地是由耕作者使用的，耕作者是农产品的生产者。在目前条件下，农民不等于是农产品生产者，承包者也不等于是农产品生产者，所以，我们的政策必须以调动耕作者-这些农产品真正生产者的积极性为目标和出发点。单单维护承包者利益的政策，绝不等于保护耕作者的利益。而且，一些单纯保护承包者利益的政策更加剧了出租、转包土地的不稳定和耕作者利益的受损。只有保护耕作者利益，才能调动耕作者积极性，才有利于中国农业生产的发展，这是一个非常简单的道理。
保护耕作者利益，一方面要促进耕地向务农者手中集中。要完善进城落户农民交回耕地的制度。在户籍制度及相应配套制度改革后，收回承包地的条件应该规定为：转为城市户口或者是转移到城市居住；有稳定的就业；已经享有城市居民的社会保障待遇（包括医疗、养老、失业等主要社会保险）；已经不再耕种土地。具备这四个条件者就应该交回承包耕地。只要是符合这四个条件，不论转移到何种城市，都应该交回承包耕地。
这些年我国在城乡关系和土地政策方面有一种政策倾向，就是：不给进城农民与市民平等的权利，却让进城农民与留村农民争利益，这是带方向性的政策错误。一位日本记者认为：“农民的困境在很大程度上是信奉新自由主义经济而造成的，中国信奉新自由主义经济的程度超过了美国，对农民的利益视而不见”。虽然现在有改变的意向，但步伐太小。中国要理顺耕地政策，首先要给进城农民争取与市民平等的权利。不但要放宽农民在各类城市安家落户的条件，而且要为他们安家落户创造各种有利条件。
要鼓励离农者放弃耕地，对放弃耕地者给予奖励。另外对已经取得城市社保者应实行以社保换地租的办法。我国农户规模太小，即使达到最低合理耕作面积，租用耕地也要占90%以上，耕作者地租负担过重。由于我国还难于是形成相统一的社保制度，所以可对进城后一项由社保，但还无法放弃承包权者实行以社保换地租的办法。
保护耕作者利益必须对出租、转包耕地的期限、合同内容等有详细的管理规定，切实保护耕作者利益。对地租要由上限规定，对出租者收回耕地要有严格限定。对合同期比较长者（如10年以上者）给予一定奖励。
中国的耕地制度应该以耕者有其田为基本原则。从各国历史经验和我国的实际情况出发，持续的耕者有其田只有在集体所有制下才会比较容易实现。但由于不能完全限制出租和转包耕地，所以，在坚持耕者有其田原则的同时，要实行保护耕作者的制度。
在经营方式上我们面临如下问题：
选择之四：独立的家庭经营还是双层经营？
对中国小规模经营农户成为独立经营者的条件要有符合实际的认识，对完善双层经营体制的必要性和可能性也要有比较现实的估计。
坚持和完善双层经营体制，可以发挥集体调整耕地，使其连片的作用；集体经济组织在组织农户进行农田基本建设中也有着不可替代的作用。虽然全面建立双层经营体制的条件不具备，但如果提倡还是会有一定效果。在目前条件下，双层经营体制很难达到其最高峰的水平，必须以建立农会的办法来给以补充。
在目前，乡政府已经基本上变为乡公所，发展农村的生产生活服务应该学习日本台湾的经验，以乡为单位建立农会。关键点在于领导人必须由农民选举产生，不得实行任命制；农会必须有开展金融业务的权利，使金融业务成为农会收入的主要来源。这样农会就会承担起农村的生产、生活服务职能。
这些年对农村基层组织到底采取何种形式，一直实行模糊战略，既要保留集体经济的名义，又不制定有关法律，使农村组织处于半真空状态。既然目前不能“砍旗易帜”，不能取消土地的集体所有制，就必须使这个组织有一定程度的发展，如果不想让其发展得过分强大，也要建立替代的组织形式，而不能出现组织真空。
选择之五：家庭农场还是公司制农业企业？
考察世界各国农业发展的历史，可以看到家庭农场在农业现代化过程中确实是发展的方向。
回顾历史，也可以看到，我国的老一辈领导人从来都把集体农场作为农业现代化的发展方向。现在也只有农业部门的人普遍认为家庭农场是农业现代化经营形势发展的方向。而其他人普遍对此并不认同，这就是政策上只有不提倡说法的根本原因。
欧洲美国形成家庭农场为主体的局面是市场经济自发竞争的结果。从我国公司型农业企业的发展中可看到强烈的政府干预的作用。对此，应该学习日本、台湾的办法，禁止私法人企业进入农业领域、租赁耕地等。
选择之六：新农村建设还是培育自立经营农户？
我国现在农村常驻从业人员中30岁以下的年轻人占24.3%，很多村子里极少见到年轻人。农村劳动力的老龄化、低素质化问题极为严重。到目前为止，国家并没有提出过有效的政策措施，以改变这一发展趋势。虽然有培养新型农民的口号，有的部门提出过一些证书制度，但都没有触及根本。造成以上现象的根本原因是农户规模太小、收入无法达到与城市居民同样的水平。日本在六十年代即提出培育自立经营农户，其标准包括经营规模和收入水平。经过几十年的努力，日本自立经营农户的数量和比重已有相当增长。这些经验确实值得我们学习。
目前的新农村建设主要内容是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，缺乏自立经营农户的建设，这无疑是一项重要的缺失。
概括地讲，在耕地经营形式方面，我们必须给与回答的问题是：第一、要改变集体经济组织徒有其名的状态，通过立法，使其职能有所发挥，尤其是通过健全民主制度，使其成为真正民主的经济组织；同时普遍建立农会组织，代替集体经济组织消弱后形成的组织真空。第二、要从理论和政策上把家庭农场作为农业经营形势发展的方向。学习日本的办法，禁止私法人和非农法人企业进入农业。第三，要把培养自立经营农户作为农村工作的重要环节。
（写于12月中旬）
中国实行分户承包制已经将近30年。从一开始，理论界和政策界就在土地所有制问题上争论不休，但国家在土地制度上基本上则一直是执行几句话的方针。即使是2002年颁布的《农村土地承包法》其基本精神也还是那几句话。除了家庭联产承包制长期不变，自愿、依法、有偿流转耕地之外，几乎没有更深入具体的规定。目前农村的情况与30年前发生了很大变化，农村劳动力大量外出，农业结构和生产条件（包括机械化水平）也发生了极大改变，实际上，耕地制度和经营形式面临着许多必须给予回答的政策选择。本文主要是分析目前中国耕地制度和使用的基本情况及问题，并且指出那些不可回避的政策选择。
一、户均耕地规模过小是我国种植业的最基本特点
按照2006年全国农业普查数据，我国有农业生产经营户2亿户，住户农业从业人员3.42亿人。共有耕地18.27亿亩（1.22亿公顷），户均耕地9.13亩（0.61公顷）劳均5.3亩（0.36公顷）。由于各地人口和土地占有不均等，户均和劳均耕地有很大差别。如下表所示：其中，最高的黑龙江省每个农户平均42.3亩，每个从业人员20.6亩，最少的北京市只是分别为2.4亩和5.25亩，分别相差17倍和4倍。
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表1、部分省市人均耕地情况表
9.13亩（0.61公顷）
5.3亩（0.36公顷）
2.4亩（0.16公顷）
5.25亩（0.35公顷）
5.1亩（0.34公顷）
5.85亩（0.39公顷）
3.3亩（0.22公顷）
6亩（0.4公顷）
42.3亩（2.82公顷）
20.6亩（1.37公顷）
11.1亩（0.74公顷）
5亩（0.33公顷）
与世界其他国家按农业人口人均耕地数量比较，中国为0.1公顷，印度0.3公顷，越南0.2公顷，日本1.2公顷，韩国0.2公顷，英国5.9公顷，美国30.6公顷，巴西2.5公顷，阿根廷8.2公顷。中国只是印度的三分之一，越南的二分之一，日本的十二分之一，韩国的二分之一，英国的近六十分之一，美国的三百分之一。就规模来讲，中国的户均规模几乎是世界上最小的。而且一户的耕地还分成好几块。经营规模太小是中国农业（主要是种植业）的最主要特点，也是其存在的主要问题。
但是中国自实行分户经营以来，这种体制还是很成功的。与同样是人口大国的发展中国家印度相比。印度的耕地面积有1.7亿公顷，是中国耕地面积的1.47倍。但中国的人均谷物占有量（国内生产量）是313公斤，肉类是58公斤，而印度是219公斤和6公斤。年人均粮食增长率，中国为4.4%。印度为0.9%。可见这种分户承包的经营体制是相当成功的。
经营规模过小是中国种植业经营的最突出特点。其带来的主要问题是：
1、过小的经营规模，使得劳动生产率很低。虽然中国的人均生产量比印度高，但生产率比印度还低。年每个农业劳动者生产的农业增加值，中国仅为印度的96.6%。中国每个农业劳动者生产的农业增加值只相当于美国的1%。在没有国际竞争的环境中劳动生产率低的问题并不突出，但在加入WTO以后，在开放的国际贸易条件下，中国的谷物产品竞争力太低，这其中隐藏着巨大的危机。以放开的品种大豆为例，中国自90年代以来已经发生数次这种情况：一方面国产大豆滞销，但同时还要进口大量大豆。这对中国农业生产者的利益造成极大冲击。其原因就在于国内大豆种植规模小、劳动生产率低，导致产品价格高。在国内产品价格高于国际市场的情况下，企业自然是买进口大豆而不要国产大豆。
&&& 2、小规模经营的确不利于农业的机械化。在刚开始分户承包时，不少人担心农业机械化的发展。在初期，全国确实经历了大农机向小农机的演变。90年代以后，农机服务户发展起来，大部分农户是雇用别人的农机代为耕作。到2007年，农用大中型拖拉机是1978年的3.7倍，小型拖拉机是11.8倍。2007年中国亩均（按播种面积计算）农用机械动力为4.99千瓦/公顷。2006年农业普查时，机耕面积占59.9%，机播面积占32.3%，机收面积占24.7%，分别是1978年的3.6倍，2.9倍，7.5倍（按作业面积计算）。这些数字比分户经营前都有所增长。
从日本的经验看，经营规模小阻挡不住机械代替劳力的进程。据1999年联合国粮农组织统计，日本农业机械化程度世界第一，耕地拖拉机为0.4708台/公顷，耕地收割机为0.2487台/公顷。其原因在于：一是大量劳动力向非农产业转移，二是农民的收入在不断增长。但是，单位面积的农机数量比美国还多，只是表明了其效率比较低。小规模的机械化带来的是农机使用效率的降低。
亚洲国家农机使用比较（台/公顷）
拖拉机使用量
收割机使用量
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从上表看，在农机使用数量(不知道农机的功率)上中国在亚洲几国中是最落后的。尤其是与日本和韩国相比，更是落后许多。但问题就在于，如果按日本和韩国的农业机械化道路走，中国的单位面积农机使用量也会排在世界前列，这无疑会大大增加农机的作业成本。前面已经讲过，日本的农业机械化水平按单位面积计算世界第一。这种方式对中国是合适的吗？中国如果要达到日本的农业机械化水平，农机总量还要增加6倍，中国的机械作业成本要有多高？中国目前农户的经济实力较弱，很多农户无力购买全套的小型农业机械。但是用别人的机械代耕，一是费用高，二是不方便。所以，只要有经济实力，农户就会自己购买小型农业机械。这也是日本小型农业机械数量众多的基本动力。由于中国户均耕地面积大大小于日本，所以，中国单位面积的拖拉机数量必须大大超过日本，才有可能达到日本目前的机械化水平。
&&&& 3、耕地规模太小使得绝大部分农户在许多生产环节无法独立操作。笔者1987年直接参与了中央农研室在河北玉田的农村改革试验区工作。在大量的实地调查后笔者深刻地认识到：在中国，因农户耕地规模太小，许多生产环节无法独立完成，这是分户经营后一个非常突出的特点。具体表现为：（1）灌溉。不但自流灌溉的渠系和灌溉的时间要统一安排，而且在井灌中，打井的位置和深度也要统一计划和管理。（2）排水系统更需要统一管理和协调，这单靠县乡两级政府是不行的，必须要有村级集体经济组织的协调和组织。（3）机耕等农机作业。在刚开始分户经营时，许多农户买不起农机，个人拥有的拖拉机很少，所以必须由集体的拖拉机统一作业。现在，不少农户有了自己的拖拉机，无机户找有机户代耕已经很普遍。但比起集体统一作业，代耕成本高、费用高。（4）统一计划、连片种植。这是机械耕作、植保作业和种植优良品种的必须要求。在一小块、一小块的插花地上作业问题很多，不但作业成本高，而且，还有别的问题，如品种的混杂，使用农药时互相影响等。在中国许多优良品种推广很难，就是由于无法连片种植，造成品种混杂，这也影响了产品的售价。（5）农田基本建设。不论是平整土地、修梯田，还是建小水库、修水渠等各项水利工程，几乎不可能不涉及别人家的耕地，如果没有集体的组织根本无法开展。
分户经营实行30年了，但到现在，许多从事农村工作的人对以上这些情况并没有清晰地认识，更不要说那些非农村工作者了（但这些人往往掌握着决策权和舆论工具）。在中国，从开始分户经营以来，就有许多人大讲什么“使农民成为独立的生产经营者”。其实，这不过是脱离实际的空想。尤其是使所有农户都成为独立的生产经营者是完全不可能的。只有减少农民、并且培养一批有文化的、有一定规模、并可以自立经营的农户，还要创造机制使那些离农者的耕地不断向这批农户手中集中，才会逐步形成一批有独立经营能力的农民。
对中国农户在耕地作业的许多环节无法独立完成这个基本现实必须要形成基本共识，尤其是对政策制定者和决策者来说，使之成为制定政策时的基本依据之一。不然，许多政策和法律就会脱离实际。
为什么在中国农业中要实行双层经营体制，其基本根据就在这里。农户在农业生产的许多环节无法独立完成，所以必须要由集体统一经营层次来承担和补充。这就是中央提出这一体制目标的客观依据。笔者在1987年搞调查时，针对当时的情况，指出这是“一个完成了一半的改革”，其含义是：一方面双层经营体制只形成了家庭经营层次，集体经营层次还有许多地方没有建立起来。另一方面，双层经营体制当时并没有形成立法，所以，这只是一个完成了一半的改革。笔者当时就担心，有可能这个体制将来难以形成。现在看来这个预言变成了现实，对此笔者感到十分可惜。
目前双层经营体制虽然已经载入宪法，但在《农村土地承包法》中，只是片面保护了农户的利益，而对土地的所有者―集体经济组织的职能没有相应的法律保护。必须要强调的一点是，承包经营是一个整体与其所组成的成员之间的关系。这不同于合同法中两个独立的法律主体，而是整体与部分的关系，对此，承包法中并没有阐述和规定。这使得双层经营体制的根本内涵没有形成法律规定。
二、承包地的稳定与调整，立场不同结论相反
分户承包经营刚刚普及，1984年中央即提出了土地承包期15年的规定（文件的原文是：“土地承包期一般应在十五年以上”）。1993年又把承包期延长到30年。1998年又以法律的形式规定了“一刀切”地实行30年承包期。中央政策不断地延长承包期，目的就是要稳定。
在土地分户承包后到底承包耕地稳定还是不稳定？到底应该如何看待耕地的调整，调整与稳定的关系应该如何处理才更合理？这些问题有不少人做过研究，本文在这些研究的基础上作进一步的分析。
本人找到的由中央部门组织的全国性土地调整情况的调查有2个。一个是1988年国务院农研中心的调查（因当时实行承包制时间较短，不用此资料）。另一个是1997年全国农村固定观察点办公室对全国266个村的抽样调查。
据1997年调查数据显示：自80年代初实行联产承包责任制以来，266个村中，只有54个村未进行过土地调整，占20%。调整过的村占80%。只调整过一次的村为72个，占27%；调整过两次的村为67个，占25%；调整过三次的村为49个，占15%；调整过四次的村为18个，占6.8%；调整过五次以上的村为15个，占5.6%。其中，因人口变动与耕地增减而调整的村占81%，因种植结构调整的村占2.8%，因规模经营调整的村占2.8%，因耕地搁荒而调整的村占2.8%，因其它原因调整的村占10.6%。这个调查是1997年做的，从1982年算起有15年。调整过一次就是至少7年半至15年才调一次，调整过两次就是5-7.5年调一次。按此资料合计计算，没有调整过的村和5年以上调一次的村占了72%。
另外，笔者还找到一些研究者所作的调查面比较大、影响也比较大的调查资料。一是1994年国务院发展研究中心龚启圣、刘守英等关于浙江，河南，吉林，江西的80个村的调查。该调查显示：多一半的农户拥有同一块地的时间达7年以上，到1993年底所有村平均只调了1.5次，而且在所实行的调整中，近70%的调整只涉及了那些人口有变化的农户。调查还发现61.9%的样本户不认为他们的土地会在合同结束前被拿回去，农户并没有明显感到地权不稳定。一直都没有经历大调的组占到了33.3%,但是大调整2次以上的也占到了32.3%。就平均而言，调整还是很频繁的，但平均6次调整中5次都是小调整，而小调整的平均涉及人口和面积分别只有42%和14%。组里给出的小调整的频繁程度是惊人的（调整10次以上竟占到了20.8%），但是我们也看到农户经历的小调整并不多，平均只有1次，比大调整还少。这个调查表明，涉及调整的村比例很大，但由于小调整较多，平均每个农户在1982至1993年的11年间平均只经历过一次调整。这种调整频率应该是很低的。这个调查由于区分了大调整和小调整，是对全国农村固定观察点调查的很好补充。
&第二个研究者的调查是中国人民大学和美国农村发展研究所2005年组织的17省农村土地调查。每个省至少选取100个村，每个村内调查1～2个农户，共收回来自1773个村的1962份有效问卷。这个调查涉及面比较广，但每个村只选一个户，使得其反映的问题有一定的局限性。该调查表明：自20世纪70年代末期实施土地第一次分配到户以来，被调查村进行过土地调整的次数的中位数为2次，74.7％的被调查村至少进行过一次土地调整，55％的村子进行过2次或2次以上的土地调整，3.7％的村子进行过9次或9次以上的土地调整。二轮承包之后仍有32.8％的村进行过土地调整，其中73.2％的调整主要是因为人口变化，13.7％的调整主要是因为征地。从这个调查可以看出，没有调整过和只进行过一次调整村占了45%。调整的中位数是两次，从1980年至2005年25年平均只调整过两次，就是说所有的村平均算是8至12年调整一次，这算是频繁调整吗？
第三个研究者的调查是农业部农研中心的一些同志1999年在全国6个省12个县36个村824户农户所作的户际调查和村组问卷的数据，样本省包括河北、陕西、安徽、湖南、四川和浙江，取样兼顾了东、中、西部地区。农户经历的大小调的比例关系为：全村农户及地块打乱重分和全组农户及地块打乱重分分别占了24%和29%，而个别农户和个别地块间调整占了29.4%(全村范围为1.1%,全组范围为28.3%)。这个调查表明，大调整只占约四分之一的比重。
第四个研究者的调查是杨学成等2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县（市、区）742个村的调查。调查表明：实行土地家庭承包制以来，89.6％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为3.9次。其中，大调整的次数平均为1.9次，调整最多的为一年一调。这个调查所反映的调整情况比前几个调查似乎都要频繁一些，调整过的村近90%，大调整平均为6至9年一次（1982年至2000年为18年，如果是6年一次，2000年又该大调整了，如果是9年一次就是调查前刚刚大调整过），其原因在于：由于时间较长（25年期间），而且又经历了政策大变动：实行30年承包期。大多数农户之间耕地占有不均，所以在第二轮承包前进行大调整。
应该说，考虑到时间长和政策大调整的因素，以上这5个调查所放映的情况是基本一致的。但持不同观点的人会有完全不同的结论。认为应该稳定的人认为只要是调整了就是不稳定，而强调公平的人则认为，隔几年进行的适度调整，更有利于维护公平原则。笔者认为以下是一些需要讨论和澄清的问题。
1、把所有地块都打乱重分的可能性极小。有农村生活经验的人都知道，在一个村里，如果耕地类型很多，分地时要按不同类型分，所以一般的村内，每户都要分几块地（这都是不同类型的耕地），所以即使是大调整，把所有地块都打乱，重新丈量，再分一次的也极少，因为工作量太大。不但干部的工作量大，而且各户的矛盾也很多，极难实行。除非是为了实行30年承包期而进行的大调整。那种仅仅是因为人口变动所进行的调整，几乎不可能把所有地块都打乱重分。那些几乎是年年都重分地的村，只能是那些耕地条件很一致的村，如《付村的土地调配》一文中所讲得李南村民小组每年一小调，五年一大调，其前提就是全组耕地很一致。这种村在全国数量极少。以上所列举的农业部农研中心的调查只是讲扫地块打乱重分，但并没有说是所有地块都打乱重分，因为这样做困难太大。
2、老百姓对土地制度的最基本要求是平等的使用权。
华中科技大学一批农村问题学者的一些实地调查较有说服力。《为什么有农民不原意土地私有化？》一文的作者指出：与其聊过天的农民，几乎都提到一个问题，由于“土地政策永远不变”，带给了农村“土地的两极分化”。农民们还认为“田还是要归集体好，但要经常调整才公平。如果土地归个人，就不能变了，那样不好”。其他一些学者也承认农民的这种观点。如农村学者吴思原来主张土地私有化，但在农村调查时听了农民的意见后改变了观点。党国英是主张土地私有的，但他2008年7月在阳光卫视的访谈中也承认，农民不同意土地私有。学者梅东海在浙、鄂、渝三地调查农民土地意识后写到：73.4%的人认为“农民应该拥有耕地的所有权”，不过，如果仅据此就推出农民要求土地私有化尚显武断。因为农民并不支持土地买卖，这说明，农民并不真的要求土地私有化。他的结论是：农民心中的“所有权等同于独立的使用权和完全的处理权”。
从与农民和农村基层干部的接触中，笔者认为，农民对土地制度最根本的要求是土地使用权的平等。所以在承包制的稳定和调整中应该探索一种平衡机制，既照顾到稳定又兼顾平等。
&&& 3、土地长期承包会使土地的使用权不平等化。平等的土地使用权是这些年农村经济、农业经济快速发展的制度基础。虽然目前30年承包期已经法律化，但在此前的20多年中，大部分村的耕地都进行过调整，所以，因人口变化而产生的不均等情况还不太严重。但在30年承包期的法律落实后，随着时间的推移，耕地占有的不均等情况会日益严重。
一方面，新生人口和婚嫁人口没有承包地。农村每年的新生儿会超过1000万人，婚嫁者一年也有此数。光这两项，10年累计就会超过2亿人。2006年农村常住人口为7.46亿人，比1996年减少14.7%，考虑到一部分外来户和城市人到农村居住，实际比例会比这还大，有可能达到15%。按此比例推算，2016年农村人口是6亿人，无承包地者将占三分之一。这种情况如果出现，那农村如何稳定？
另一方面，因各种因素引起的人口变化累计几年，比例会很大。可以设想：每年新出生人口为2%，死亡人口为1%，劳动力外出2%，因婚嫁人口变动为2%，这样一年人口变化就有7%，5年即达35%，估计所涉及的农户要在三分之一左右。如果累计30年，那各户之间的土地占有会极不平均，出现“土地的两极分化”。那些一直务农的农民所担心就是这种情况。
&&& 4、长期承包制度有利于谁？中国现在已经不是农业社会，而处于工业化城市化的快速发展期。农业普查的数据表明，10年中农村人口减少了15%，劳动力减少了20%。如果按30年计算，离农人口和劳力都会超过一半以上。实行长期承包制度，这些离农人口就会或是把土地出租出去，或是撂荒及应付性耕作。出租土地的人凭借着承包权而获得收益，但真正种地的农民还要增加地租支出。这些离农户是长期承包政策的真正受益者。同时，这些人保留的承包地也成为真正的福利田。实际上离农户比起仍在务农户的人均收入多，生活水平也高，相对而言这些人比较富裕，是农村中的较富阶层。所以长期承包政策实际上是有利于较富的人。
这些年我国在城乡关系和土地政策方面有一种政策倾向，就是：不给进城农民与市民平等的权利，却让进城农民与留村农民争利益，这是带方向性的政策错误。一位日本记者认为：“农民的困境在很大程度上是信奉新自由主义经济而造成的，中国信奉新自由主义经济的程度超过了美国，对农民的利益视而不见”。虽然现在有改变的意向，但步伐太小。中国要理顺耕地政策，首先要给进城农民争取与市民平等的权利。不但要放宽农民在各类城市安家落户的条件，而且要为他们安家落户创造各种有利条件，同时鼓励他们放弃耕地。
三、耕地流转比重很低，问题不少
据农业部经管司的数据，<span lang="EN-US" style="font-family: 仿宋_GB年全国农村土地流转面积<span lang="EN-US" style="font-family: 仿宋_GB.2万亩，占家庭承包耕地面积的<span lang="EN-US" style="font-family: 仿宋_GB%，比<span lang="EN-US" style="font-family: 仿宋_GB年增加了<span lang="EN-US" style="font-family: 仿宋_GB%。到2007年底，全国流转面积占承包耕地面积5.2％，比上年增加0.7个百分点。
流转面积占承包面积比重较高的前10个省（直辖市）中，有6个属于东部地区，还有重庆市和四川省除因农村劳动力外出务工较多外，政府积极推动也是十分重要的因素。但总的看，流转比重较低的10个省（自治区）都在中、西部地区。2007年流转面积占承包总面积的比重：上海市49.9％、浙江省23.5％、广东省14.2％、江苏省10.03％、天津市10.3％，重庆15.9％、四川11.6％。
目前农村土地在农户之间流转占流转总面积63.9％，受让方为企业等其他主体的占36.1％。农户间自发流转，多数不签订合同。
第一、种植大宗粮棉油作物的很少。据农业部经管司在调查县的统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9％，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4％。浙江湖州市2006年全市耕地流转总面积35.59万亩，占全部耕地的17.55%。流转的主要去向是水产鱼业养殖，蔬菜、瓜果、苗木种植等，而流转给传统的粮、油、桑种植大户不多。四川省崇州市2007年7月统计农用地流转面积亩，其中耕地64898.32亩，占总流转的63.25%，非耕地37703.63亩，占总流转的36.75%。全县100亩以上的业主有110家（其中1000亩以上的业主有12家），流转农用地面积达20496.86亩，耕地占35.94%：主要种植以黄金梨、粮食、蔬菜、龙尾竹、柜按、杨树等。成都大邑县截至2006年8月份土地流转面积达16.7万亩，比去年同
目前，耕地流转显示出如下一些基本特点：
1、耕地流转比例不高。按照农业部的统计数字这两年耕地流转速度虽然加快，但也不过占耕地的5%，这与农村劳动力转移到非农产业的比重相比差距太大。2005年全国从事非农业的农村劳动力占农村劳动力总数的40.5%（按照2006年农业普查数据，农村户籍的劳动力中从事二三产业的占38.9%）。另外，2006年农民纯收入中工资性收入占36.1%，加上家庭经营纯收入中的非农收入，非农收入占农民纯收入的47.6%。与农村劳动力转移的比例相比，耕地流转的比例只相当于八分之一，可见耕地流转的速度大大落后于劳动力转移的速度。
2、各地发展很不平衡。在河南，土地流转面积210多万亩，占全省家庭承包经营面积的2.34%。而在浙江，到2006年底，全省土地流转面积为393万亩，占全省家庭承包经营面积的19.8%。据江苏省对全省26个县（市、区）的调查，2002年全部调查乡（镇）农户土地流转面积达到35.5万亩，占耕地面积的13.4%，涉及农户14.35万户，占总农户的23%。北京市农村2007年土地流转面积占耕地的45.7%。
3、流转速度在加快。据江苏省对全省26个县（市、区）的调查，2001年、2002年和2003年调查户当年土地流转面积分别比上一年增长37.8%、42.5%和90.6%，土地流转规模呈明显上升趋势。重庆市农村耕地流转面积2003年是104万亩，2004年是126万亩，增加21.1%，2005年为138万亩增长9.5%，2006年为217万亩，增长57%。
4、三分之二的流转面积没有促进规模经营。在全国农村土地流转总面积中，转包、转让、互换、出租、入股和其他等6种形式所占比例分e为53.65%、8.84%、4.84%、21.87%、4.61%和6.19%。转包、转让、互换、出租这四种土地流转形式是写入《农村土地承包法》的。在这四种流转形式中前三种是集体经济组织成员内部的行为，后一种是对外的行为。在这四种流转形式中，转包是数量最大的一种，各地的统计一般都占一半左右。如果把转包、转让、互换都看作是农户之间的流转，那农户间的流转占了整个流转的三分之二。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。
5、在大约占三分之一实现规模经营的耕地转移中，存在很多问题：
期增加11%。其中耕地流转4.49万亩，非耕地流转12.21万亩。规模经营面积达14.15万亩，其中50--500亩的业主78个，500--1000亩的业主21个，1000亩以上业主32个。流转土地主要用于规模发展林业、花卉、中药材、茶叶、食用菌、蔬菜、水果等大邑县优势产业。一位大学教师对成都平原14个区县、25个乡镇、932户农户、84户业主进行了问卷调查。大多数业主转入土地后主要投资开发花卉、水果、药材、种苗等效益高的项目。从笔者实地调查所接触的情况看，这种情况代表着全国性倾向。
第二、实行规模经营的基本上是农业企业，而不是家庭经营的农户。笔者据农业部的统计推测，耕地流转中出租的占21.87%，加上入股和其他形式，要占到总数的近三分之一，这些土地基本上流向了企业经营。而农业部经管司的数据是：“受让方为企业等其他主体的占36.1％”，超过三分之一。把土地由农民手中集中起来，统一租给企业是乡村两级组织用行政手段来实现的。许多地方以此为招商引资的重要形式。如河南省舞钢市制订了优惠政策：对土地流转面积500亩以上、用于高效农业的投资商，市政府连续两年补助70%的租金，并免费办理相关手续，享受各种惠农政策。各地都这么宣传：公司制农业使农民得到了地租和工资两份收入。许多企业取得农业用地，是要借用其中一些耕地可以用于非农业用途的政策，企图以非农用地来赚取利润。
第三、种粮大户中真正的家庭农场数量有限。种粮大户中有相当一部分是以雇工为主的私人农场或者是公司型企业。农业部从2004年开始每年表彰全国的种粮大户，但农业部一直没有一个明确的标准。农业部2004年提出的申报标准是：“粮食播种面积有一定的规模(具体规模由各省确定)；粮食单产水平比当地平均水平高5％以上；良种或专用品种覆盖率达100％；是当地粮食生产和经营的带头人，讲诚信，有群众基础”。种粮大户应该是标准的家庭农场，但农业部对什么是家庭农场，种粮大户是不是家庭农场没有提出标准。在各地报道的种粮大户的事例中，可以看出其经营方式基本是采取雇工经营。
为什么耕地流转的比重与农民中农转非的比重相差很大，土地流转的政策意愿与实际结果相距很大？
第一个原因、土地还是农民的基本社会保障。目前，绝大部分进城农民工都没有得到与城市居民一样的社会保障（包括医疗保险、尤其是养老保险）。重庆市农委、农办2007年对1000户农民工作了入户调查。在被{查的995农民工中，有308人明确表示不愿意放弃承包地，31.0%；有419人表示在有优惠条件下可以考虑放弃承包地，42.1%；只有268人，愿意放弃承包土地，仅占{查人数的26.9%。在不愿意放弃承包地的原因中，有62.3%的人认为放弃后生活]有安全感；12.7%的人认为对政策不了解；16.0%的人认为优惠政策不颍恢挥7.6%的人是在等待土地升值，此外还有2.4%的人是其他原因。近一两年，一些地方已经开始给农民工缴纳养老保险，但由于养老金账户在各省之间不能转移，甚至在同一省内也不能转移，所以，真正能享受到养老保险的农民工很有限。失业保险绝大部分农民工也不能享受。虽然，目前政府有关部门正在考虑完善这方面的政策，但政策的颁布和实施还将是一个缓慢的过程。所以，土地成为农民工养老、失业的基本保障。这是耕地流转慢的一个非常重要的原因。
第二个原因、在耕地转包中没有发挥集体经济组织的应有职能。集体经济组织在耕地流转中的第一个职能是接受转包耕地。1984年一号文件规定：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1987年5号文件明确规定为：“长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人”。文件虽然没有规定，但这些人由于还是农民，还保留社员身份，所以，如果回村的话，他们还有耕地承包权。
&集体经济组织在耕地流转中的第二个职能是调整地块，使接包户耕地尽可能连片。在耕地实现规模经营中，这是一个非常重要的职能。农户间自由的转包是无法实现连片耕作的，只有集体通过调整地块，才能实现这个目标。由于目前的政策限制集体经济组织的这个职能，所以，绝大部分农户之间的自由转包不能连片，对规模经营没有任何促进。所以在促进耕地的流转中必须赋予集体经济组织必要的职能。
一些研究者认为，集体的土地调整权对于集体在公共服务领域中发挥作用至关重要，集体丧失了土地调整权，集体的其他职能都会萎缩，集体没有了土地调整权村民自治就失去了经济基础。
有不少学者认为，耕地没有实行私有、产权不清是限制土地流转的根本因素。但从日本和台湾的经验看并非如此。日本自60年代以后一直鼓励通过土地的买卖促进规模经营，但效果极为不理想。根本原因是农民不愿意卖地。因为地价上涨很快，农民更愿意把土地当作资产保留，而不愿意出售。
在东亚人多地少的地区，这是一个共同规律。在台湾，从1962年起搞了两次土地改革，都以扩大经营规模为目标，但成效不大，仅仅有7.84%的农户放弃了土地所有权。原因是买卖双方都不愿意。卖方认为：“土地为祖遗财产，不可轻易处分；目前没有使用大笔资金之需要，卖了土地所得价款不知如何处理；土地不卖，留着只会涨价；万一子女在都市失业，回来有地可种，耕地等于保险金”。买方认为：“农业收益不高，买地无利可图；地价昂贵，不堪负担，借款买地，得不偿失”。所以，如果大陆也实行土地私有决不会促进耕地所有权的转移，还会成为耕地集中的障碍。
四、公司制企业已经成为规模经营的主体
1、规模经营发展的三种形式。
2006年农业普查与1996年农业普查对比，农业生产经营户由19308.8万户增加到20015.9万户，增加3.7%，农业从业人员数由4037.3万人减少到32155.3万人，减少19.4%。按此计算，10年来户均耕地规模不但没有扩大还有所减少，而劳均耕地规模有所扩大。如果按农业普查的速度，农业劳动力每10年减少20%计算，再过20年，全国农业劳动力也还会在2亿人以上，假设耕地面积不减少，劳均也不过9亩（0.6公顷），还是世界上规模最小的经营单位。
有人据此提出中国没有搞规模经营的条件。确实，按照平均规模，中国确实没有条件搞规模经营，但本来各地区人地比例就不同，另外，各地区农业人口转移的速度也不同，所以不能排除在少数地区有条件推进规模经营。笔者认为，我们关键是要创造一种机制，使得离农人口的耕地能够不断向继续务农者集中，形成一种能够使经营规模不断扩大的制度。这样，即使我国的耕地经营规模无法与美国等国相比，但随着经济社会的发展，我国耕地经营规模可以不断扩大，劳动生产率虽然不会有质的飞跃，但总会有量的增长。有此基础，加上国家对农业的补贴，就会形成一批自立经营农户（自立经营农户是指那些依靠农业可以达到与城市居民一样生活水平的农户）。
目前，我国对耕地规模经营既无定义，也没有全国性统计。我们只能从几种经营方式中做一些分析。耕地规模经营的经营方式有如下几种：公司型种植农场（日本叫私法人经营的农业企业），这其中应该包括以雇工经营为主的种植大户；集体农场，由集体经济组织统一经营的农场；家庭农场，在集体经济组织的帮助下，农户家庭形成大规模连片经营，并且以自己家庭的劳动力为主进行机械化耕作。
第一种、公司型种植农场。按农业部的数字在流转耕地中公司经营的占36.1%，按此推算，占到全国耕地面积的1.88%。也可以说公司型种植农场目前已经占了全国耕地面积的1.5%-2%。
第二种、集体经营的农场。就全国讲，经济发达地区集体经济实力较强的村存在这种经营形式。另外，近几年在黑龙江地区也发展了一批集体统一经营的规模经营农场，当地称为农机合作社。估计全国集体农场的经营面积不到耕地的1%。
集体农场的形成，关键因素是该村集体经济实力强，而且绝大部分劳动力都转移出去了。但是如果把地集中给几户种植，有两个问题，一是农机是集体的，农户还无法拥有全套农机具；二是如果只让几户去种，这几户收入可能会大大高于其他户，造成分配不公。所以在这种村一般都选择了集体农场的经营形式。黑龙江的农机合作社是以国家财政的农机补贴危机遇发展起来的。
第三种、以自己家庭劳动为主的家庭农场。目前，除了在东北地区，尤其是黑龙江有一定数量外，其他地方很少。笔者只看到上海郊区在推行家庭农场，据报道该市松江区2007年开始在全区推进规模100-300亩的家庭农场。2008年初全区已有597家“家庭农场”签约，共涉及9万亩水稻，占松江区水稻生产面积的60%。为鼓励“家庭农场”这一新事物，松江区、镇共给予“家庭农场”每亩200元的补贴，加上国家给的每亩150补贴，合计每亩350元财政补贴。而农业部表彰的种粮大户中大部分是以雇工经营的公司型企业，而非真正的家庭农场。笔者估计，家庭农场的占地面积达不到1%。
按以上三种规模经营形式算，在全国，超过户营规模的种植农场面积应该不到3%。不过有一个十分值得注意的问题，就是在中国的土地规模经营中已经形成了以公司制企业经营为主的局面。这是一个重大的原则问题。在世界上大多数国家的农业都实行家庭经营制度，在中国农地规模经营难道要走公司化经营的道路吗？
2、世界上其他国家的经验。
日本是东亚地区人多地少的国家，在第二次世界大战所进行的土改以后，日本形成了自耕农体制。此后日本一直限制私人公司进入农业领域。日本在土地改革后的相当时期内不允许法人从事农业生产，只允许个人或家庭为农业生产单位，并取得土地。1962年《农地法》修改中首次允许农业生产法人的存在。以后在历次《农地法》修改时对农业生产法人的条件不断放宽，但直到2000年《农地法》修改，农业生产法人的主体依然是农协等合作社法人，股份公司可以入股农业生产法人，但所占股份不能超过四分之一。
所以在日本，直到目前为止，依然是不允许私人所有的法人企业直接进入农业生产领域。其主要原因在于：第一、“在日本农业生产条件下，即使公司管理和资本运用的很好，也很难获得利润，除非不考虑环境因素，进行破坏性经营”。第二、“股份公司参与农业的真正目的是为了获得土地，然后想方设法将农业用地转化为非农使用，如开发房地产、建厂房和其它休闲设施，以获取利润。他们通常的做法是购买农地耕种几年，由于不盈利而休耕，再过几年将荒地转为非农用地”。
台湾也是人多地少的地区。自1947至1953年完成土地改革之后，台湾省确立了耕者有其田的自耕农制度。据1973年统计，自耕农达到80%，还有10%农户为半自耕农。到台湾后的《中华民国宪法》规定：“国家对于土地之分配和整理，应以扶持自耕农及自行使用土地为原则，并规定其适当经营之面积。”上世纪50年代出台的《土地法》第30条也规定：“私有农地所有权之转移，其承受人以能自耕者为限”。这种法律制度保证了自有自种的自耕农制度的施行。这个制度一直坚持了50年。在2000年修改《农业发展条例》时修改了《土地法》第30条，耕地转卖必须由自己耕作的条件被取消，规定除私法人不得购买土地外，都可以购买土地。就是说，私人为了出租土地而购买耕地也是允许的。但是还是不允许私法人（即私人公司）直接进入农业、经营耕作土地。
美国是人均耕地较多的国家。美国农场多年来一直维持以家庭农场为主的格局。“根rI部芯烤2007年出版的《Family
Farm& Report》，2004年美r鲇211f家，其中206f家榧彝マr觯伎r档98％，包括以Y、合夥或家族公司等型BI，且未雇用r鼋I管理者（Farm&
manager）的r觯环羌彝マrH占2％。家庭r鲋rI生a值占rIa值之85％，I面e占rII面e之94％，平均每艚I面e183公”。
是何种原因使得美国农场长期保持家庭农场的经营形式？有资料说“为保护家庭农场，防止垄断，美国很多州制订了限制公司从事农业活动的立法”。但本人没有找到有关法律规定。可是有另外的资料说：美国的税制促进了“农场公司化”。“由于企业税较个人税有更低的税率和累进幅度，并且可以以赠送股份的方式来达到赠与农业资产的目的，既不影响正常的农业生产也避免了实物资产不易分割的困难，所以组织结构的变化也是农业税影响的对象之一”。
3、为什么世界上的农业会形成家庭经营占主体的局面？
笔者认为，农业生产的特点（社会再生产与自然再生产的结合）使之不适于采用雇用劳动的生产方式。由于农业生产的季节性、及因气候变化时需要突击工作、加班加点，这对于雇佣劳动者是难于胜任的。即使是在完全自动化的工厂化饲养行业，饲养者的责任心、负责精神也对经济效益有极大的影响。一位荷兰学者也认为，家庭农场成为农业的主导形式，其原因在于：“主要焦点是使用劳动力的代价”，“用经济学术语来说，家庭农场使用内部劳动力的‘交易费用’比较低”。
4、对中国的公司制农业企业需要进行政策反思。
目前在中国，公司制农场已经在土地规模经营中成为了主体。在种植业和养殖业中，公司制的农场比比皆是。尤其是在那些所谓的现代农业园区，以及在高收入的种养业领域中，公司制农场几乎占了主导地位。这是中国在推进农业产业化进程中一个需要反思的问题。因为这种做法与世界农业发展规律不符。
笔者认为，中国的这些公司制农场之所以可以生存，并不是由于其经济效益高。而是因为：一方面目前农户没有这么大的资金实力来兴办这类企业；另外，这类农业企业与非农企业不同，目前都不承担职工的社会保险等费用，这大大降低了企业的成本。
对中国的决策者而言，现在必须要回答：农业经营方式的发展前景是按照世界农业的发展规律，保持家庭经营方式，还是发展以雇佣劳动为主体的公司制农业企业？这是中国农业发展中一个无法回避的原则性问题。
这里还有一个要分清概念的问题。在中国叫同样的名称，但内涵却不同。都叫家庭农场，但有的以雇工经营为主，有的以自己家庭劳动为主。在世界上家庭农场的通行概念是以自己家庭劳动为主的，那种以雇佣劳动为主的就叫私人农场或公司制农场。&&&
另外，种粮大户也是一个模糊概念，其中大部分以雇工经营为主，以自己家庭劳动为主的不多。
还有，农机合作社也是包括了不同类型的组织。黑龙江的农机合作社都以村为单位组织，社员以土地入股，农机也归集体所有。但全国其他地区的农机合作社基本上都是农机手的合作社，由农机手共同拥有农业机械，并为其他农户代耕。也有的农机合作社自己也租种土地，成为多种经营的农业公司。
&& &实际上，以上所提的家庭农场、种粮大户、农机合作社的混肴概念中都涉及公司制农场的问题。所以，在法律、政策以及统计标准上，都有必要对各种概念作非常明确的定义。这样才能分清何谓家庭经营，何谓公司型农场。
五、农业中兼业经营有利有弊&
&&&&&&& 1、农户兼业的情况
全国的农户兼业情况数据只有农业普查的数据才有。但农业普查中农户的收入数据是农户自报的，其可信度显然无法与农户家计调查的数据相比。按照2006年农业普查的统计，农村常驻户(农村常驻户中有2.9%不是本地户籍住户)中纯农户占84.5%，两种兼业户合计为15.5%。笔者认为兼业户的比重不合理。2006年农业普查显示，农村户籍的从业劳动力总量为5.61亿人，其中外出劳动力占23.6%，平均60%的户有一个外出劳动力。加上在本乡内的非农就业劳动力，共占到农村总劳力的39%。外出和在本乡非农就业的劳动力合计，相当于平均99%的户都有一个劳动力在非农行业就业。另外，按照统计年鉴的农户家计调查的数据，农民收入中来自非农业的收入（包括工资性收入和家庭中的非农业经营收入）占近50%。所以，本文不采用农业普查中关于农村中兼业户的情况的数据。
学者余维祥（1999）根据国家统计局农村调查总队1987年对6.7万户农户家庭的抽样调查，估算出我国的纯农户（只从事农业生产）占全国农户的比重是23.4%，以经营农业为主的兼业户（简称“Ⅰ兼户”）的比重为66.0%，以经营非农产业为主体，非农业收入大于农业收入的兼业户（简称“Ⅱ兼户”）占农户总数的比重为10.6%，兼业户的总比例为76.6%。农村固定观察点办公室提供的《全国农村社会经济典型调查数据汇编（）》显示，1995年，纯农户比例为41%，Ⅰ兼户比例为38%，Ⅱ兼户比例为14%，非农户为5%，其他为2%，兼业户总计为52%；1999年，纯农户比例为40%，Ⅰ兼户比例为37%，Ⅱ兼户比例为16%，非农户为5%，其他为2%，兼业户总计为53%。这两个数据显示，农村兼业户的比例较高，大大超过农业普查的数据。笔者认为这个数据比较合理。
按照统计局家计家计调查的数据，1995年农民纯收入非农收入占农民纯收入的33.2%，而2007年已经占到49.4%（见下表）。农民非农收入的比重在90年代增长较快，但2000年以后比重增加较慢，2000年至2007年平均每年比重增加不到0.5个百分点。
农户非农业收入比重
非农业收入
农村固定观察点办公室数字中，农业兼业户减少，而非农业兼业户增加的趋势是正确的。由于农户的非农业收入在1995年至2000年增长很快，所以，笔者估计，兼业户的总比重和以非农业为主的兼业户的比重都会上升，而以农业为主的兼业户比重会下降。从一些省的调查数据可以看出这种趋势。2004年宁夏非农业兼业户的比重为25.3％，到了2006年上升到35％，上升了9.7个百分点，相应的宁夏纯农户的比重由2004年的50.2％下降到了2006年的40.7％，下降了9.5个百分点。宁夏是西部的不发达地区，发达地区的兼业户比重应该更高。2004年广东省2560户抽样调查的农户中，纯农户有279户，占全部调查户的10.9%；农业兼业户有690户，占27%；非农兼业户1234户，占48.2%；非农业户357户，占13.9%。从不同分组农户所占比重变化情况看，近几年兼业户的户数也有递减，而出现逐步转向非农业户的势头。从2002年到2004年，非农业户所占比重从9.6%上升到13.9%，同时农业兼业户和非农兼业户的比重从80.1%下降到75.2%。
&&& &&&&2、如何看待兼业农户
1989年日本的纯农户占14.4%，一兼户占13.7%，二兼户占71.9%。纯农户、一兼户、二兼户的农业固定资产额之比为1：1.2：0.34。纯农户、一兼户、二兼户的农业所得率分别为39.3%、46.6%、27.3%。以农业为主的兼业户的各项经济指标都比纯农户好。1977年，专业农户的土地利用率为109%，而二兼户则为97.5%，并且二兼户的单位面积的纯生产和单位固定资本的纯生产只为纯农户的42%和70%。这些资料虽然是几十年前的情况，但确实非常准确地反映了兼业状况不同的农户在农业生产中的表现。从中我们可以得出结论：农户兼业有利于农户收入的提高，以农业为主的兼业户一般来说有利于农业的发展，以非农业为主的兼业户不利于农业的发展。
&&& &我国对于农户兼业情况缺乏全面的统计分析，只有一些学者作的小范围的统计分析。在可以找到的资料中，武汉科技大学文法与经济学院梅建明等的调查较有深度。
梅建明等对湖北省兼业户的调查显示：纯农户和以农业为主的兼业户在单产和产值等各项经济效益指标中各有高低，如水稻的单产以农业为主的兼业户高，小麦的单产纯农户高，但在几乎所有的项目上，以非农业为主的兼业户不但单产低，而且经济效益也不好。该文原来是山区、丘陵、平原数据分开的，为了做综合比较，笔者作了简单平均（以下各表均作了这种处理）。祥见下表：
各类农户的简单平均生产率指标
生产率指标
量（公斤）
水稻（公斤/亩）
小麦（公斤/亩）
生产成本（元/亩）
单位土地净产值（元）
单位劳动净产值（元）
按上表计算，纯农户与一兼户与二兼户的水稻单产比是：1：1.27：0.93；小麦单产比是：1：0.82：0.74；生产成本之比为1：0.88：0.91；单位土地净产值之比为1：0.84：0.77；单位劳动净产值之比为1：0.79：0.36。
他们的调查还显示：“在耕地利用状况方面，兼业农户耕地实际利用率在下降，土地抛荒面积在丘陵和平原地区都超过10%，土地部分或全部转包面积所占比例也较大，在丘陵地区甚至超过26%。在兼业农户中，二兼农户的土地抛荒及部分或全部转包面积又多于一兼农户”。在日本的统计中，土地利用率指的是复种指数。梅建明等没有做这种调查是一个遗憾。
另外，从投资方面来考察，“各地区纯农户的总投资要明显多于兼业农户，一兼农户也要明显多于二兼农户（山区除外）。但在单位土地投资上，纯农户并不占明显优势，甚至在平原地区，兼业农户的单位土地投资要多于纯农户，其它两个地区二者的差距也不明显。就一兼农户和二兼农户的比较来看，大多数情况下无论是在总投资还是在单位土地投资上，前者都要多于后者，但山区是个例外”。以下是笔者根据原文计算的各类地区农户简单平均农业物质投入情况表。&
各类地区农户简单平均农业物质投入情况
总投资（元/户）
单位土地投资（元/亩）
&& &日本区分一兼户与二兼户使用的家计调查的数据，所以区分很准确。梅建明等的湖北调查，在农户收入上很难有家计调查那样准确，所以这份资料中对一兼户与二兼户的区分可能会有不准确之处，这必然影响其一些分析的结果。梅建明等的调查报告似乎是要证明：纯农户、一兼户、二兼户依次递进的规律，但实际上，一兼户的很多表现比纯农户还好。这种统计结果大概就是由于一兼户与二兼户区分不清造成的。
还有一个较有说服力的调查报告：陈晓红来自苏州农村的实证调查。该调查显示：“纯农户仅占样本户的3.5%，一兼农户占7%，二兼农户占40.5%，非农户占49%。农业产值构成中：纯农户占27.6%，一兼农为36.5%，二兼农为31.4%，非农户占4.5%。纯农户经营的农业用地仅占9.3%，一兼农占13.7%，有77%的农业用地集中于非农兼业户和非农户；与此相对应的是，一普时期的数据分别地22.24%、22.31%和55.45%。不同类型农户单位农业用地所产生的纯收益存在明显差异。其中，纯农户与一兼农的亩均收益分别为2399元和2305元，二兼农为848元，非农户则仅为603元。造成这一差异的主要原因是，绝大多数二兼农与非农业户基于农业经营收入只占家庭总收入很小比例这一事实，已经将农业生产副业化了，其对农业的劳动投入呈现出严重的老龄化、女性化倾向，农业固定资产投资也微乎其微”。
按以上数据进行分析，比重为10.5%的纯农户和一兼户，用23%的农用地，生产了64.1%的农业产值；而比重为89.5%的二兼户和非农户用77%的农用地只生产了35.9%的农业产值。纯农户、一兼户、二兼户、非农户的亩均收益比是1：0.91：0.35：0.25。纯农户一亩地创造的收益是二兼户的3倍，是非农户的4倍。可见二兼户及占有耕地的非农户对耕地资源的浪费。
从以上的分析中可以看出不论在中国还是在日本，农业发展中出现农户的兼业现象是正常的，这是农户提高收入的重要手段。而且一般来说以农业为主的兼业对农业发展一般还是有利的，至少对农业发展的影响不大。但是以非农业为主的兼业户，由于农业收入所占比重很低，所以二兼户不重视农业，对农业的投入明显减少，引起单产下降，并且会降低耕地利用率（不但使复种指数减少，甚至会出现撂荒现象）。
兼业农在世界上是普遍现象，不但在东亚人多地少的国家存在，而且在地多人少的国家也很普遍，连美国现在总农场数中，兼业农场也占了大部分。2004年农场所得中平均农业所得才占5%。即使是年销售在25万美元以上的大＜彝ヅ┏〉钠骄┮邓靡膊还甲芩玫76％，仍有24％碜耘┏⊥馑。其他欧美国家兼业农业很普遍。“加拿大1986年，二兼农户比重超过33％。原西德1992年，二兼农户比例为42％，一兼为9％，专业农户比例为49％。法国在60年代前，农户兼业比重很小。到80年代后，农户兼业普及到所有地区，20％的农业经营主从事另一项全时非农职业，约70％农户有农外收入”。
但是，在人均耕地多的国家对以非农为主的兼业并不重视，因为其耕地资源丰富，兼业农对农业的影响很有限。但在像日本及我国这样的国家，人多地少，土地经营规模太小，第二类兼业普遍化后，农业的发展将受到极大影响，尤其是耕地效益的提高以及规模的扩大。农业产业本身所具有的社会性使得兼业不单单是兼业户个人的行为，应该从对国家整体发展有利的角度来制定政策，引导以非农业为主兼业户逐渐放弃耕地，退出农业生产领域。
现在的实际情况是不但二兼户不放弃耕地，而且一些非农户（农村的非农户是有承包地，但自己不耕作，搞非农业经营）也不放弃耕地，如以上苏州的资料所表明的，非农户已经占农户总数的近一半了。2006年农业普查中非农户已经占3.7%，而农村中的非经营户也已经占7.2%。非农户和非经营户的占地情况，农业普查资料中没有公布。根据苏州和别的一些地方的调查，这些户是占有耕地的。这是一个非常值得重视的问题。
在台湾，2000年修改政策和法律，放弃的耕者有其田的原则，结果“未Ir牧I或完全自o型r舸蠓黾”，到2005年，这两种农户已经占总农户的16%。未经营农牧业或完全自给型农户对社会的农业生产几乎没有贡献，如果这种农户比重过大，必将影响整个农业的发展。
在中国，目前，口粮自产户占73.3%，购粮户和救济户占26.7%。在自产户中有相当一批为自给自足户，根本不出售粮食。在中国出售商品粮食的户估计也就占50-60%。这与经营规模太小有关，但也有制度问题。但更为值得重视的是那些农村中的非农户和占有土地的非经营户，这些户占有耕地，但不进行农业生产，这对农业产业的社会性有极大冲击，尤其是在我们这类人多地少的国家，此类型农户的增加将会极大地影响农业的发展，尤其是粮食类产品的基本自给目标将无法实现。
六、耕地制度的政策选择
回顾我国实行联产承包制以后耕地制度的情况，并且比较国际上其他国家的经验，我国农用地制度确实还有需要完善之处，这其中就面临着一些必须做出的政策选择。
&选择之一：是使耕地进一步私有，还是要利用集体所有制的优越性？
&&&&& 1、农用地实际上已经实现了在一定期限内的私有权。
目前，按照2002年颁布的《农村土地承包法》，2004年修改的《土地管理法》，2007年颁布的《物权法》，农户家庭承包的土地一律实行30年承包期。
《农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年”。第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”；第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。小调整只能是“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”，而且“必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。该条中还规定：“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。按照这些法律规定，集体经济组织在承包期内几乎没有任何权力。
《农村土地承包法》第三十二条规定：“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。就是说，除了没有规定对承包地有抵押权，农户几乎具有一切权力。但实际上，没有规定抵押权，不等于承包人没有抵押权，只是一方面，银行可以不承认其抵押权，不能以抵押承包地来获得银行贷款；另一方面，承包地抵押给别人，如果承包人想要回承包地，法律不保护依抵押而获得土地的人。所以，在实际上，农户在30年承包期间几乎拥有了一切权力。事实上，30年承包权一次性出租、出让、出卖的事例在全国比比皆是。
据报道，在《农村土地承包法》的起草过程中，“2000年初，法律起草小组接到上级指示，要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质。最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权”。所以，笔者以上的观点决不是主观臆想。
我们可以对照一下西方国家民法的有关规定。
中国的法律规定：按照《物权法》第一百四十三条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押”。按照《农村土地承包法》第十六条规定承包户“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”。按照这些规定，实际上土地的使用者有了在使用期内的几乎所有权利，甚至有土地使用权转让的权利。
西方国家民法的有关规定：公元六世纪制定的《法学总论》即罗马私法第五篇中明确规定：“使用权人不能把使用权出卖、出租或无偿让与他人”；《法国民法典》第631条规定：“使用权人不得出租或出让其权利于他人。”；《德国民法典》第１０８０条条文是：“用益权不得转让。”“用益权既不得抵押，也不得用作担保或者再设定用益权”。西方国家的民法中是不允许使用权人出租、转让土地的。
我国的《物权法》到底是专门的法律专家制定的法律，所以《物权法》第一百二十八条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”《物权法》没有规定承包人有出租的权利。但实际上《物权法》并没有改变承包人在承包期内几乎享有一切权力的规定。
使用权的自由转让，实际上是对所有权的侵占。就是说，使用者在使用期内实际上享有了此阶段内的部分所有权。这就是中国目前土地使用制度最显著的特点，不论是非农用地还是农用地，都具有这个特点。有一点不同的是，对非农用地使用者，法律规定了其有转让和抵押的权利，而对农用地，法律没有规定使用者的这些权利，但承包者实际上可以有此权利。从实际情况看，在农用地承包后，集体在此阶段内几乎没有任何权力。因此也可以讲，在一定的时间内（农用地在承包期内），土地的公有制只是徒有其名。现在有不少人还在争论农地是不是要私有化的问题。其实，在实际上农用地在相当程度上已经私有化了，或者说已经有了私有化之实，只是没有私有化之名。那些主张土地私有的人实际上所要的只是私有的名义，使土地私有更加名实相符、名正言顺。关于土地私有化的争论实际上毫无疑义，因为争论的前提实际上已经不存在了。
2、实行耕地私有，所有者不会对土地有更多地投入。
我们可以假设一下如果实行土地私有，所有者会如何加大对耕地的投入力度。所谓对耕地的长期投入，一方面是农田水利建设方面的投入，另一种是有机肥的投入。农田水利建设，包括平整土地（包括修梯田等）、兴建小型水利设施等。在一户平均只有几亩地，而且还被分成若干块的情况下，即使是一些农户有此心、也有实力，但基本上无法进行这项工作。因为这些工程都会涉及别人的耕地，没有集体的统一协调组织是不可能实施的。30年来分户经营的实践已经证明了这点。
有机肥的投入。除了在有条件的地方，现在全国还在施用有机肥的地方已经很少。目前绝大多数农户都不饲养牲畜、许多农户不经营养殖业，根本没有有机肥的原料。看看美国等发达国家，这些国家耕地都是私有的，为什么农场主都不施用有机肥呢？因为农牧结合的农场只占很少比重，其他农场没有有机肥。所以，关于在中国实行土地私有会增加对耕地的长期投入，这不过是一些人的主观臆想，根本没有可靠的事实根据。
替代有机肥的是秸秆还田，这项措施在美国等国家已经普及多年，对土壤有机质的保护有很好的效果。但我国平均耕地规模太小，一家一户搞秸秆还田是不可能的。现在一些地方已经在机收小麦时，由政府强制规定实行秸秆还田，如河南焦作地区。但由于机械不过关，麦草粉碎的质量较差，田里留有大量很长的麦秸，农民还要将其清除，所以秸秆还田推广的速度比较慢。在中国这种条件下，既使土地私有也不会促进秸秆还田。
如果土地私有真的可以对中国农业生产有一个极大的推动力，土地私有制早就在全国普遍开花了。30年来的改革实践证明，中国的改革不论是农村改革、还是企业制度的改革，都是实践在先，而法律和政策承认在后。在实行联产承包制的过程中，应该实行土地私有的呼声一直不绝于耳，理论和舆论环境早已具备。即使在实行联产承包之初不能实行，在90年代中期私有化的浪潮中也必然变为现实。90年代中期国有企业，乡村集体企业在几年之内几乎全部私有化（只剩一些大的国企还没有私有化）。在此浪潮中，如果土地私有可以在经济上带来明显成果，肯定无法阻拦，必然演变成事实。可见，土地私有不可能产生像实行分户经营一样的效果。
3、在私有制下无法一直坚持耕者有其田的原则。
由耕作者拥有自己耕种的土地，这是调动农民积极性的根本手段，也是在封建社会中仁人志士一直追求的社会理想。但实际上在封建社会这个农业社会中很难实现这一目标。世界历史显示，是在进行民主革命和进入工业化时期后，耕者有其田才变为现实。美国是在推翻英国的殖民统治，于1820年确立了将公有土地以低价出售给农户，建立家庭农场的农业经济制度。1862年通过的“宅地法”，规定向在土地上耕作5年以上、年满21岁的个人或一家之主免费赠送160英亩的公有土地。这样就在美国普遍形成了耕者有其田的家庭农场。西欧各国也都是经过民主革命和土地改革实行了耕者有其田的制度，比如德国在1930年制定的《土地法纲要》中规定，“现今取得土地者，限于自身耕作的人”。日本是在第二次世界大战以后，在美国占领者的主持下进行了彻底的土改，建立了耕者有其田的制度。我国的台湾也是在国民党退居该岛后实行彻底的土改，建立了耕者有其田的制度。
但从历史发展的过程看，在土地私有的条件下，无法一直坚持实行耕者有其田的原则。以日本农业在土改后的发展历史可以证明这点。
&在土地改革完成之后，1952年日本颁布了《土地法》，该法第一条规定：“农地由耕作者本人所有是最为适当的”，有人称这一规定是“自耕农主义”的集中体现。耕者有其田确实是日本《土地法》的基本宗旨。关谷俊作认为：“在《农地法》中，把‘耕者有其田’作为《农地法》体系的基本理念”。在日本的《农地法》中，“耕者有其田”原则不只是在一个时点实行，即不只是在土地改革的过程中实行这一原则，而且在土地改革完成后，从1952年至1970年期间（农地法有关内容修改前）一直不断回收土地出租者的土地，再转卖给佃耕者，从而持续实行耕者有其田的制度。在这18年间，“如果把农地租赁出去，收回的可能性一般几乎是零”。
从1962年开始，《农地法》经过了6次修改，主要是放松对土地买卖和租赁的限制，以鼓励扩大土地经营规模。一开始政策是鼓励通过土地买卖，来扩大经营规模。农户以买进土地的办法来扩大经营规模，依然坚持耕者有其田的原则。但事实证明这个办法对土地经营规模的扩大用处不大。
原因在于：第一、土改后，随着日本经济的起飞，农户的经营形态发生了很大变化。农户中的兼业户比重不断增加，而且，那种以非农业为主的兼业户比重也不断上升。1955年日本专业农户占34.9%，第一类兼业户占（以农业为主的农户）37.6%，第二类兼业户（以非农业为主的农户）占27.5%，到1980年专业农户只有13.4%，第一类兼业户占21.5%，第二类兼业户占65.1%，就是说，以非农业为主的兼业户已经占到全部农户的近三分之二。
第二、由于城市化及非农用地价格的飞涨，导致了农用地价格的大幅度上涨。从1960年到1973年，非农业用地的稻田价格上涨了13-14倍，而高地田上涨了17倍，同期农用稻田上涨了10倍,高地田上涨了14倍。农业用地价格的不断上涨，使得农户不愿放弃土地，而把土地作为资产长期拥有,以达到保值增值的目的。
由于以上两个原因，加上日本农业机械化的发展，使得农户更愿意采取兼业经营的方式并保留农地。因此，在这10年中退出农业的农户很少，耕地经营规模难以扩大。政府部门在1962年修改土地法时预计：经过十年时间，使全国农户数量从600万户，下降到300万户，在耕地面积不变的情况下，使得农户的规模扩大一倍，“自立经营农户”发展到120万户，占总农户的40%左右，成为日本实现农业现代化的支柱。但政策实施的效果是：从1960年到1970年农户总数只下降了1.2%，并没有出现农户之间土地大量转让的情况，而“自立经营农户”的发展并没有达到设想的结果，兼业化经营现象反而更普遍。从1960年到1970年，专业经营农户反而出现了急剧下降的趋势。
从1970年之后，《农地法》经过了一系列的修改，放宽条件，鼓励耕地出租，这才使得耕地规模的扩大得以推进。在1970年修改《土地法》时规定：在不从事农业之前已经拥有该耕地10年以上的所有权的人可以拥有一定面积的农地，并允许其出租，而不收回其所有权。由此规定开始，日本的农地租赁才得以发展。全国农地出租面积由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%;大规模经营农户比例也提高了，经营面积在2公顷以上农户占的比例由1970年的5.9%提高到1980年的7.3%。
但是必须看到，日本在1970年对《农地法》修改之后，就逐步放弃了耕者有其田的原则。因为规模较大的那些“认定农业生产者”都是以租地为主进行生产的，这些耕作者并不是全部耕作土地的所有者。要鼓励土地流转，鼓励土地租赁，就只有放弃耕者有其田的原则。关谷俊作把这种转变称为，由“自耕主义”到“耕作主义”的转变。并且与战前日本的农地法及修改后的农地法相衔接，其认为：“‘耕作者主义’更能体现《农地法》的理念”。
日本《农地法》由坚持耕者有其田的原则到转变为保护耕作者原则的实践证实了，在土地私有的条件下难以一直坚持耕者有其田的原则。
美国也在土地私有制下经历了实行耕者有其田，到放弃耕者有其田原则的历史变化过程。美国的农地自有率，在19世纪前期占95％以上，到20世纪初为50％以上，1990年以前还有30％以上，到1999年只有25.6％了。与此相适应，主要依靠租用别人的土地进行经营的农场主越来越多：1950年以前，这种农场的比例在37％以下，70年代上升到50％，进入90年代进一步增加到60％以上。从美国农业发展史看，在平均占有耕地的耕者有其田制度建立以后，随着时间的发展，自有耕地所占比重逐步降低，土地所有制越来越背离耕者有其田的原则。目前，自有耕地率为四分之一，以租种土地为主的农场已经近三分之二，这种情况已经不能再称之为“耕者有其田”了。美国的历史也证实了在土地私有制下无法坚持耕者有其田的制度。
4、利用集体所用制的优势，补充分户承包的缺陷。
土地私有制可以调动耕作者的积极性。这是在所有者与耕作者一致情况下产生的效果。如果在所有者与耕作者分离的情况下，调动的将不是耕作者的积极性。所以，在后一种情况下，结果将与私有制拥护者的观点产生矛盾。也就是说，在工业化、城市化的条件下，所有者与耕作者迅速分离，土地私有将不利农业的发展。在中国实行分户承包制以后，一些日本农经学者认为，在坚持土地集体所有的条件下，中国在规模经营的道路上可能将比日本更顺利。土地集体所有将更有利于实行耕者有其田的原则，并且在集中离农者耕地的手段方面，比实行土地私有制有更多有效办法。
在中国，土地集体所有不但是现有的法律制度，而且已经是一种历史财富。上世纪50年代的土地集体化，在当时并没有出现群众性抵制，其原因在于集体化后实现了一种平均主义的公平。80年代，又以平均分地的方式很顺利地实现了分户经营，这还是得益于平均主义的公平。这种集体所有制的土地制度，在全世界目前几乎是唯一的。笔者认为，应该利用其优势，使其在中国农业的现代化中发挥一种特殊的作用。这种制度优势是日本、台湾所没有的。发挥这种制度的优势，会使我国在城市化、工业化的人口转移中，更有效地把耕地集中给那些继续务农者。关键是看我们如何利用这一优势。如果按目前的政策趋势，进一步加大私有产权的比重，进一步限制集体作用的发挥，集体所有制将不能发挥任何优势。如果采取两者兼顾的政策，使集体发挥一定的作用，就可能创造一种在现代化过程中，在人均耕地很少国家中，新的、更有效的逐步实行耕地规模经营的模式。
所以，耕地的所有制将走向何方，确实是所面临的重要政策选择。即使是保持集体所有制，也要进一步完善集体所有的耕地制度。
选择之二、承包制是单纯维护稳定，还是兼顾稳定与平等？
这是在分户承包基础上，利用集体所有制优势需要考虑的一个问题。中国为了维护分户经营承包制的稳定，可以说是办法使尽。到了目前，除了宣布耕地私有，其他办法都用上了。在如何处理耕地承包权的稳定和使用权的平等两者的关系上，必须重新考虑如何协调处理农户承包权与集体调整权的关系，重新设计政策思路。
第一、承包权与使用权正在逐步分离。按照2006年农业普查的数据，在村的非农业经营户已经占到17.5%，从苏州市的调查材料可以看到这些非农户都占有耕地。他们的土地全部出租或者撂荒；另外，不在村的全家长期外出的户也有不少（在村不到半年者统计为外出人口），他们也是耕地的出租或撂荒者。虽然，按农业部的统计耕地流转率只有5.2%，但按照2006年农业普查的数据，出租、包出过耕地的户占6.9%，租入、包入、转入耕地的占8.2%，租入或租出耕地的户占14.8%。
必须区分承包者和使用者对长期承包的不同感受。对耕地出租者来讲，长期承包带来的是承包权的稳定，但他们所出租地块的使用权并不稳定。如果从耕作者的角度看，无论是长期承包还是土地私有，稳定的都是承包者和所有者，对真正的耕作者都更加不稳定。耕作者耕作自己承包的耕地是稳定的，但他们租入的耕地是十分不稳定的。农业部的资料讲：土地流转中“农户间自发流转，多数不签订合同”。除了由乡村组织的对企业出租地一般会签订比较长期的合同，其他出租、转包即使签订合同，期限也很短。浙江省对绍兴、金华两市的调查，在对“当前制约你进一步增加投入的最大因素是哪个”的回答中，回答“土地承包期太短”、“个人经营能力受限”、“缺少技术”、“资金不足”所占比例分别为62.7％、20.0％，9.3％、7.0％。承包期太短是规模经营农户的最大担心。所调查的300个大户土地承包期平均为6.4年，且不少承包期间已过半。而上虞市新订的承包合同，期限在3年以下的占了45.9％，合同一年一订的占了18.0％。租期短的最关键因素是地租价格，因为粮价和成本是年年变动的，国家的补贴政策也在不断调整，所以，租金如果一次订死是不现实的。
其实，这些大户的承包期短，还受到原承包户的制约。集体给这些大户的耕地都是从原承包户手中集中的。如果原承包户要地，就会产生纠纷。2004年以后，由于30年承包期法制化，原来放弃耕地的农户纷纷回来要地，而集体已经将其原来交回的耕地转包给别人，并且合同期还未到，这就引起了纠纷，许多地方的这类纠纷一直到现在也未解决。这是政策没有连续性、一刀切引起的。
所以，不论是实行长期承包还是土地私有，其所带来的稳定都是相对而言。对真正的耕作者来讲长期承包（土地私有）所带来的是弊大于利，他们租入的耕地越多，就会越感到不稳定。因此，对于稳定问题要有全面地了解。不能只看到承包权稳定，就认为承包地块的使用权也稳定了，承包权的稳定与使用权的稳定是不同的。
前面已经分析了耕地私有化对耕地投入几乎不会有大的正面影响。同样，在长期承包和土地私有的情况下，对那些出租的土地，所有者和承包者并不会加大对其地块的投入；而使用者由于使用权毫无保证，也决不会爱惜土地。所以，从有利于耕地养护的角度讲，并不是承包期越长、越稳定就越好。
第二、平等的土地使用权是调动农民积极性的基础制度。农民对对耕地最根本的要求是平等的使用权。当然只有土地的集体所有制才会实现这种平等的权利。农民要求定期按人口变化调整耕地，也正是基于土地集体所有制而产生的要求。土地调整确实是土地集体所有制的产物。否定了集体的土地调整权，土地集体所有制就只能是徒有其名了，由土地集体所有而形成的平等使用权也就不可能存在了。
笔者的建议是：（1）耕地承包制度应该兼顾稳定和平等。目前，所需要的事，在强调稳定的同时，要利用集体所有制的优势，允许耕地的适当调整。强调稳定就是不能年年调地，并且不实行全部地块打乱重分的大调整。前面已经分析了，在农村进行全部地块都打乱重分的可能性极小，所以应该避免大调整。兼顾平等就是隔几年根据人口变化，进行一次小调整。一般地说，小调整应该5年左右搞一次。保证耕地调整公平公正的关键是按照法律规定，要有三分之二以上社员的同意，同时还要有乡政府的监督。
（2）土地调整中最重要的手段是发挥社员的民主权利。健全民主制度是保证公平公正的最基本条件。对于集体所有制来讲，没有了集体经济组织内部的民主，就没有集体经济的生命。有一个认识问题笔者觉得应该予以澄清。我们的决策者在这些年的政策制定中，总是把少数违法乱纪村干的行为，误认为是绝大多数村干部的行为，采取了一种不相信基层干部的决策原则。这是耕地承包期越搞越长的一个重要原因。其实，村干部也是农民，就绝大多数情况讲，他们的立场与农民是一致的，尤其是在健全民主制度后更是如此。所以，不能把农村民主制度不健全与村干部大多都会营私舞弊两者等同起来。
另外，必须看到，我国村级干部目前还是任命制与选举制并存的。大部分地方实际决定权在乡政府（乡党委）。而且在农业税取消后，村干部的补贴都由财政发放，这更加重了行政支配的权利。对于发扬村内民主，健全村民和社员的民主制度来讲，这决不是一件好事。
（3）因地制宜，不搞一刀切。在耕地承包期问题上，现在的法律实行了一刀切的30年不变的规定。中国是一个国情差异很大的大国，在80年代实行联产承包制的过程中和以后的相当长阶段，都实行了因地制宜、允许多种承包经营形式的政策，这是非常符合中国国情的，而且有利于群众创造性地发挥。在中国实行一刀切的办法肯定是脱离实际的，也极大地限制了群众创造性地发挥，这是不相信群众的政策，应该予以重新调整。在承包形式、承包期限、如何保证耕地使用权的平等各方面，都应该允许各地、各村有不同的做法。
在中国农村，耕地既要保持稳定又要兼顾公平，这样才能使绝大多数农民长期保持生产积极性，这是30年来承包制的最重要经验。如果一味强调稳定，不再兼顾公平，从长期看农村可能将不会稳定。所以到底是要承包权的稳定还是要农村社会的稳定？这是一个值得慎重决策的大事，不可一意孤行，不可只听一面之词，而应全盘了解农村的实际情况，在相信农村绝大多数干部的前提下进行决策。
选择之三：维护承包者权益还是维护耕作者权益？
这是在分户承包基础上，利用集体所有制优势需要考虑的另一个问题。
1、承包者与耕作者的分离日趋明显。
在城市化和工业化发展的现阶段，承包者离土经营、进城务工经商的趋势是不可阻挡的，而且其速度很快。现在，由于城乡分割制度所造成的障碍还在阻碍着农民在城市落户的速度，所以出现了农村劳动力转移到非农产业近40%，而在城市安家、落户的极少，农民工成为世界上一个极为特殊的现象，处于季节性流动中。但随着城乡分割制度的逐步打破，尤其是在社会保障、就业、在城市中购房（租房）、子女义务教育等方面的改革逐步到位，已转移农民进入城市安家落户的比重将大大增加。目前，耕地转包、出租户占6.9%，将来这一比例会较快上升。
这些转包或出租耕地者形成了承包权与使用权的分离，同时形成承包者与耕作者的分离。在刚刚实行分户经营时，承包权与使用权、承包者与耕作者都是统一的，以后随着劳动力向非农产业的转移和农村家庭向城市的迁移，两权分离、两者分离。现在不只是承包权与使用权的分离，而且承包者与耕作者也在分离。于是我们的政策确实面临一种选择，到底是保护承包者还是保护耕作者的利益？笔者在理论讨论和政策讨论中都还没有看到对这两者的区分。所以，特别在此予以强调。
2、应该借鉴日本保护耕作者的经验。
日本早在二战以前即有保护耕作者利益的土地制度。在对土地租赁的管理中有许多保}