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盐铁专营利弊
&&古代盐铁专营制度的利弊
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新中国成立以后的盐专卖制度
发布时间:&
中国财经报
&一、1949——1952年&国民经济恢复时期
　　1、中国盐务总局及其下属机构的建立&
　　1949年末召开的全国税务会议、全国盐务会议以及全国城市供应会议共同确立了盐业产销分管的原则，并在这一时期首次建立了统一的盐业管理体制。1949年11月24日，中央人民政府政务院财政经济委员会（简称中财委）召开第一次全国税务会议，会议明确了盐税作为一个单独的税种，在全国范围内征收。财政部下设盐务总局，负责管理全国盐的生产和盐税征解。同年12月5日至16日，第一次全国盐务会议在北京召开。新中国以前的盐业大都是产、销、税统一属盐务机关管理，实行专卖或公营，尤以运销环节管制最为严格。1949年底全国的盐业产销政策和盐务分工尚未统一，因此会议就生产运销的方针与任务、盐务分工与组织机构、产销关系及销区划分、税收政策与缉私等重要问题进行了研究和初步计划。&
　　这次会议确立了产销分管的基本原则，为中国盐务总局和中国盐业公司的建立奠定了基础。但建国初期，真正实行产销分管的只有华北、华东和中南三大区，由盐务总局管理产盐事务，盐业公司管理运销环节，并且在1952年即改为由中国盐业公司对产销税进行统一管理。&
　　表1&&1949年底全国的盐业产销政策&
公营盐滩的比例&
公私兼营、自由运销（其中私营居多）&
　　资料来源：《中央人民政府政务院关于全国盐务工作的决定》福建省人民政府公报&1950（3）&
　　表2&&1949年底全国的盐务分工&
东北、华北&
生产、税收&
华东、西北、内蒙&
产、销、税&
　　资料来源：《中央人民政府政务院关于全国盐务工作的决定》福建省人民政府公报&1950（3）&
　　1950年1月20日，政务院由周恩来总理签署，以政财字第二号令颁布了《中央人民政府政务院关于全国盐务工作的决定》。该《决定》在分析1949年全国盐业情况的基础上，对1950年的方针和任务作出了以下规定：&
　　（1）生产方面，采取公私兼制，按销定产，提高质量，增加产量，减低成本的方针。1950年全年生产任务定为6842万担。&
　　（2）运销方面，东北继续统销，关内各地区，由盐业公司负担，资金除国家增拨200万担盐作为投资外仍须注意吸收私资扩大运销。运销任务为内销食盐3706万担，工、渔用盐650万担，对外争取输出1200万担，三项共计5556万担。&
　　（3）税收方面，为照顾财政需要，采取“提高税额”与“税不重征”的方针。从量核定，就场征收，战前一般盐税，每担约130斤~170斤米，抗战期间表面看去降低，实则层层封锁，节节征税，销区盐价反较战前为高。现因交通恢复，运销无阻，取消了重征，提高税额，估计对人民生活影响并不大。1950年税收任务为食盐税及渔盐税折粮32亿斤，为保证收入，盐税可按制定地区之粮价，由盐务局授权各区盐务管理局及直属局随时调整。&
　　（4）缉私方面，基本上要依靠组织群众缉私，但亦应适当扩大缉私武装，使产区与销区缉私相结合，并配合其他缉私，以收互助之效。&
　　（5）盐务分工方面，根据国家经济要求，原应采取生产归工业、运销归贸易、税收归财政的大分工制，以达到分工严、责任专。但由统一走向分管，变化很大，准备不够，反于工作不利，因此第一步只能采取“产税统一，运销分开”的方针。除西北与内蒙古维持现状外，华北、华东、中南等区的运销工作，统由贸易部门指定其各级盐业公司负责，西南另定。生产、税收、缉私确定仍由财政部门的各级盐局负责。&
　　1950年3月8日，中国盐务总局在北京成立。1950年4月6日，中财委批准了《中央人民政府财政部各级盐务机关组织规程》，规定全国盐务管理机构实行五级制，即盐务总局、大区盐务管理局、总局直属或区属省级盐务管理局、盐场管理处和分场、场务所。&
　　（1）盐务总局&
　　盐务总局是中央财政部领导下的管理全国盐务行政的全能机构，又是直接领导相当一部分大中型国营盐场（厂）、中央公私合营制盐企业以及部分地区运销企业的经济实体，具有政企双重职能。《规程》规定盐务总局的主要职能有：①研究拟定全国性盐务法令章则及盐税税率；②盐业生产计划、税收及财务计划之制定、执行、审查、分配事项；③盐务机关设置变更之拟议及所属干部之任免奖惩事项；④盐务会计之监理及票照之制定颁发事项；⑤盐务稽征缉私之指导监督及缉私部队之管理调遣事项；⑥产盐技术、建设工程之指导考核及盐务之调查研究统计事项。&
　　（2）各区局&
　　经过两年调整和补充，到1952年时，全国除西藏和台湾外共设有大区盐局4个（东北区、西北区、华东区、西南区），总局直属盐局7个（长芦、山西、察哈尔、绥远、内蒙古、两广、中南），区属省级盐局16个。&
　　表3&&产销分管原则下各区盐局的职责划分&
生产、税收、缉私&
盐务总局和区盐务管理局&
财政部（后划归轻工业部）&
西南、西北&
区盐务管理局&
财政部（后划归轻工业部）&
华北、华东、中南&
中国盐业公司&
东北粮食部门&
　　资料来源：据《中国盐业史·近代、当代编》北京：人民出版社，1997年，第371页整理。&
　　1952年6月，中财委决定将财政部盐务总局及其所属机构划归轻工业部领导。历史上的盐务部门大都以征解盐税与缉私禁私为主，划归轻工业部以后的中国盐务机构明显地烙上了工业生产的烙印，“标志着盐业管理从财政税收为主向以发展生产为主的历史性转变。”&
　　2、中国盐业公司的建立&
　　1949年12月12日至26日，中财委召开了全国城市供应会议，会议决定由中央贸易部组建12个全国性的专业公司，其中包括中国盐业公司，负责经营盐的运销。1950年2月15日，中国盐业公司在北京正式成立。公司的机构分为四级，从上到下依次为：中国盐业公司、区公司及直属公司、省级分公司及直属分公司、支公司及海滩办事处。此外，各级公司可视业务需要设立分销处或门市部，但不进行单独的会计核算。其中，区级公司有3个，分别是天津直属公司、华东区公司和中南区公司，分公司有15个，支公司和办事处若干。&
　　中国盐业公司主要负责经营华北、华东、中南三大区盐的采购、运输、调拨、销售、保管及出口业务，其职能还包括扶持合作社的发展、草拟购运销及出口计划和工作章程、批准所属各单位的业务与财务计划并进行监督指导、制定食盐批发价与出口价等。&
　　1950年8月5日至25日在北京召开了第二届全国盐务会议，中国盐业公司也召开了经理联席会议。会上总结了前一阶段的工作经验，草拟了有关盐业产销、盐田收归国有等5个决定的草案。&
　　3、产购销制度安排&
　　（1）盐业生产环节——公私合营&
　　①采取公私合营，以恢复和发展生产为首要目标。&
　　建国初期，全国各地长期受战争破坏，滩田荒芜、设备破损，生产处于全面崩溃的境地。这一时期的主要目标在于大力恢复生产，满足需要。在这样的背景下，为了调动个体盐民和资本主义盐场的生产积极性，根据“公私兼顾”方针，对私营制盐业采取了扶持的政策，如在1950年时由中央或地方财政出资收购盐区的存盐，以帮助这些私营盐场恢复生产。除此之外，1951年盐务总局召开会议，决定将有发展前途的民营盐滩、盐井等，鼓励私人投资，必要时实行公私合营；无发展前途，但又为当地民食所必须的，维持现状；条件很差且与民食关系不大的，积极转业，减产废裁。通过这一系列整改措施，提高了生产效率，使得1952年的盐产量比1950年增加了近两倍。&
　　②将大盐田收归国有，建立起一批社会主义国营盐场&
　　在“共同纲领”中曾规定矿产资源均归国有，1950年6月30日中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》第十八条规定“大盐田收归国有”，按照政务院批准的《关于大盐田收归国有的决定》，对国民党政府兴办的和官僚资本经营的盐田，以及原日伪经营的盐田，一概没收接管，对民族资本家经营的盐田，予以登记经营，对个体盐民经营的盐田，维持现状，并通过租营、代营和赎买等方式逐步吸纳国营盐场周边的个体小盐田，从而扩大了国营盐场的范围，充实了国有资本。&
　　③实行制盐申请许可证制度&
　　为了进一步加强对盐业生产的统一管理，有计划地开发利用盐资源，盐务总局拟定了《制盐申请许可规则》，申报中央财政部批准后，于1950年10月14日起公布施行。《规则》界定了制盐户的范围和定义，规定制盐户须将申请交由该管盐场管理处审核登记，再转请盐务管理局核发许可证并登记备查。制盐许可证的有效期限属于试制者不得超过2年；制造、采掘、再制者不得超过10年。制盐户须领得制盐许可证后才能办理工商登记，许可证不可抵押、租借或转让，违者撤销许可证。产权转移的须报主管盐场管理处核准过户，换发许可证。通过实行制盐许可证制度，制止了历史上长期存在的乱晒、乱煎、乱挖现象，规范了盐业生产，使得盐业管理趋于完善。&
　　（2）盐业收购环节——产盐公收，统一放销核价&
　　根据《中央人民政府政务院关于全国盐务工作的决定》，从1950年6月起相继在各盐区实行了产盐由盐务机关统一收购的政策，即“公收”政策。&
　　公收政策是由产区盐务管理部门在盐产区交通便利的地点，建设集中仓坨，将国营盐场和民营盐场的产盐，按照规定的价格收购集中储存，并按计划统一组织放销的一项盐业基本政策。盐务管理部门以公收价收购产盐，附加公收费用和公收差价，再以出场价卖出。公收价格由制盐成本、利润、盐场建设费组成，基本保证生产者的收入略高于农民，能维持简单再生产。&
　　&其中，公收费用包括场内运输费用、储存费用和其他费用，根据各地实际支出标准加权平均核定定额，核入出场价内。公收差价是在公收价和出厂价之间核定一个差额，由盐业管理部门按定额核入出场价内。其目的是为了照顾产运条件较差但又为保证供应所必需的小盐场，平衡出厂价，公收差价由盐业管理部门专款存储，用于调节价格，补助生产成本高的生产者。结余作为财政收入上缴，亏损由总局核拨补足。&
　　公收盐在盐总产量中的比重逐年上升，仅两年时间就占到了盐总产量的四分之三以上。公收政策保证了盐民的销路，为盐业再生产的维持起到了相当大的积极作用。&
　　表4&&年的公收盐数量及占比重&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
公收盐产量（吨）&
公收盐占盐总产量的比重&
1,824,169&
3,805,939&
　　资料来源：《中国盐业史·近代、当代编》，北京：人民出版社，1997年，第402页&
　　（3）盐业运销环节——公私兼运兼销&
　　建国初期的食盐运销大致分为三种形式：东北地区由粮食系统兼营，实行统购统销；西南、西北地区由盐务管理局统一管理产销；华北、华东、中南三大区实行产销分管，由贸易部辖属的中国盐业公司经营盐的运销，并在贸易部授权下，负责盐的市场安排和运商管理。&
　　①对产销关系的改进&
　　解放前期和建国初期，由于连年战乱，市场缺乏管理，商人囤积居奇，导致上海等地物价猛涨。为了平抑盐价，各地盐业公司在中财委的部署下紧急调进产区存盐。翌年，物价下跌，经济稳定，食盐则出现了滞销状况。因此在1950年的第二届全国盐务会议上，总结前期经验与不足，在产销关系上作了进一步的调整与完善。统管生产的盐务局与管理运销的盐业公司共同起草了《关于改进产销关系的决定》，将华北、华东、中南三区交由盐业公司包购、包销、包税。包购和包销的方法是：公司按月向盐局订购盐斤，每月按收购计划分两期付款，由当地盐局与公司签订具体合同；在华东地区，购盐由盐局代管，运销交由公司负责；场放牌价，公司可以在征得盐局同意作适当调整。包购包销的方法划清了盐局和盐业公司的界限，使得二者分工合作，职能明晰；盐局和盐业公司统一在财经委员会的管理下，对场价都具有一定的协商权；盐局从生产角度出发，重在裁废低效盐场，缓解当时产能过剩问题。此次对产销关系的调整主要在于将收购任务交由盐业公司，虽产销分开，但实则从此时开始，已有了千丝万缕的联系，并为以后的产销统一奠定了基础。&
　　“三包”协议不仅包括购销税的统包，三大区内的各级盐业公司的购销经营任务、供销合作社的海滩报运、私营运商的购运以及近场放销等，均包含在“三包”任务之内，实际上形成了盐的统购、统销和全面计划管理的局面。中国盐业公司通过运销经营活动，不仅要保证“三包”任务顺利完成，而且要负责全面安排盐业市场，组织公私力量做好批发供应和城乡市场零售业务，满足人民的需要。&
　　②设立产销计划委员会&
　　&为进一步协商解决产销关系上的问题，由产区省级、大行政区级及中央级盐局与公司共同设立产销计划委员会，旨在商订全年生产、运销、税收计划，决定场价与场放牌价，解决产销纠纷等。&
　　③实行运商登记管理&
　　1950年3月28日至4月4日，在北京召开了食盐运商管理会议，会上制定了《食盐运商暂行管理规则》，经政务院批准，由中央人民政府贸易部于4月5日颁布施行。&
　　该《规则》授权中国盐业公司办理食盐运商登记，并管理其运销事宜。食盐运商是指直接到盐场或盐的大集散点一次购盐297担以上，运至各地销售之批发盐商，其中运销范围在本区以内者为区内运商，跨区的为区际运商。凡经营食盐的区内与区际运商，均须向所在大行政区盐业公司申请登记。运商应严格执行经核准的分季、分月、分地区的运销计划。运商购运盐斤，均须按规定缴足价款，换领盐税税票。盐、票同行，到销地后向盐业公司报告到盐日期、种类、数量，并缴验税票。如需变更原定运销地点，应呈报原审批公司，经盐务局改注盐税税票后方可起运。盐商售价，以能维持再运成本并有适当利润为原则，不得投机、抬价、掺假，如有违犯，中盐公司及其所属机构可以与当地工商部门协商取缔之。&
　　办理运商登记的地点规定为天津、上海、济南、广州、杭州、福州等6个城市，汉口可办理转运商登记。中国盐业公司核准登记的区际运商共380家，资金1000万元，区内运商由大区盐业公司核准登记。&
　　④鼓励私商运销&
　　1949年5月至1950年2月，全国先后出现四次物价大涨风，盐价随之上涨。中财委随即出台一系列措施稳定物价，打击囤积居奇的投机行为。到1950年初，物价回落，盐价下跌，但食盐滞销情况严重。1950年1月政务院提高盐税税率，盐商在成本和销路的双重打击下，货币回笼困难，资金紧张。1950年6月1日起，中央决定盐税减半征收，相应调低了牌价，盐商经营更加困难。在供销社尚未完全建立的情况下，为了鼓励私人贩盐，1950年6月12日召开了盐业运销会议，决定对盐税减半征收，并由财政补贴减半前商人手中的重税存盐，规定天津、上海等10个城市的经销商可以组成报运小组，前往产区购盐，鼓励私商运盐下乡。上述政策调动了私商经营食盐的积极性，1950年下半年，国家财政经济状况和市场情况好转，食盐市场亦购销两旺，全年销盐200万吨，其中私商报运量占总销量的42.18%，发挥了私商对国有经济的补充作用。这一阶段主要是国营盐业运销网点尚未普遍建立，因此鼓励私人运销。到1951年时运商户数由380户减少为346户，资金由1000万下降为557万，报运比由42.18%下降为31.61%。&
　　（4）盐税制度&
　　&1950年1月1日，中财委公布了全国食盐税按当地主粮斤盐斤粮征收的决定。同年1月20日，政务院颁布的《关于全国盐务工作的决定》中，对盐税税额、任务和征管工作，均作了具体规定。&
　　1950年6月1日，中财委发出《关于减半征收盐税的决定》，同时公布对盐商库存重税盐损失补偿办法。税率调整为：&
　　表5&&调整后的盐税税率&
芦、淮、鲁、浙、闽&
广东、广西、东北、内蒙古&
山西运城潞盐、西南地区井盐&
西北地区湖盐&
　　注：渔盐按食盐税额的30%计征。&
　　资料来源：《中国盐业史·近代、当代编》，北京：人民出版社，1997年，第423页&
　　1950年2月13日，中财委召开全国财经会议，确定：“税收统一，关税、盐税、货物税、工商税统一集中到中央，每日结算，解缴国库。”此后又制定了《盐税报解制度》，规定由盐务机关填写缴款书，由购盐人直接向银行缴纳税款后凭银行收据单向盐务机关索要税票，凭税票购盐。随着1953年对私营工商业社会主义改造的完成，由国营运商和供销社经营食盐批发占到食盐市场的大多数，盐税税票逐渐失去意义，因此1958年盐税交由税务部门负责以后不久即停止使用。&
　　1952年6月，盐业由财政部划归轻工业部领导，中财委对此作出“盐税任务，按照中央规定数字，由中央轻工业部代中央财政部征收”的决定。&
二、1953——1957年&产销税统一与盐业的社会主义改造
　　1、产销关系调整&
　　1953以前根据第一次盐业会议确定的产销分管原则，在华北、东北和中南三区实行产销分别管理，生产划归盐局领导，运销则由中国盐业公司负责，为保证盐的供应和稳定盐业市场发挥了积极的作用，但与此同时，也产生了诸多矛盾和问题。最主要的一点是产销脱节和供需矛盾，一方面盐场产盐积压，盐民生活困难；另一方面市场供应不足，甚至造成脱销。造成产销矛盾的原因在于，各盐区盐场的产、运条件差别很大，有的盐场盐田集中，产量大，质量好，成本低，运输便利；有的盐场则相反，盐田分散，产量少，质量较差，成本较高，运输困难。盐务局在安排生产、收购、放销时，需要统筹兼顾；而中盐公司为了节约费用，降低购销成本，则往往偏重于购销大盐场（厂）的盐。此外，对近场地区，盐局要求扩大小盐场就场放销的范围，公司则认为销区人口均已计算在“三包”任务中，盐场放销增多，势必影响公司的销量。因此，中共中央华南分局和广东省财委于1953年致电党中央和中财委党组，要求将两广盐务管理局和广东省盐业公司合并，要求实行产销统一，以改进业务管理，并且可以巩固海防。该要求于同年10月得到批准并开始实行。&
　　1953年8月18日，第五次全国盐务会议上，有关产销矛盾与是否要进行产销统一的问题得到了进一步的研究讨论。轻工业部党组书记龚饮冰于1953年8月24日向中财委主任陈云提出《关于全国盐务机构产销合一的意见》，列举了几年来盐业产销工作中出现的矛盾，主要是：（1）统筹兼顾大小盐场所产之盐的问题。（2）盐场附近供应廉价食盐的问题。（3）贴补亏损问题，主要是运销小盐场的盐，盐业公司要求盐局予以补贴，此外产不敷销时新盐随产随驳，水分含量大，杂质多，盐业公司要求补偿。&
　　这个问题反映到党中央，经毛主席指示，中财委于1953年12月12日颁布了《关于盐业产销统一领导的决定》，就产销统一的原则以及机构、任务、财产交接、领导关系都作了明确的规定。按照《决定》的安排，中央商业部所属中国盐业公司系统，全部组织机构、干部、财产、档案移交中央轻工业部，并由轻工业部统一领导产、销的经营管理工作。东北、内蒙古盐业运销业务，仍由粮食部门负责领导不变。轻工业部盐务总局于12月22日发出通知，要求各产销单位在产销合一过程中，务必处理好相关问题。中央轻工业部和中央商业部于1953年12月31日，发出《为明确盐业产销统一领导后的几个问题的联合通知》，要求盐务总局和中盐公司的组织机构同时并存，西南、西北及两广区的产、运、销组织维持原状，由盐务总局直接领导；有销无产地区，保持盐业公司的组织不变；有销有产的地区，公司、盐局采取联合行文办法进行领导。中财委的《决定》和轻工业、商业两部的联合通知，为新中国成立后盐业实行工管商、工贸合一的管理体制奠定了基础，也为平衡产销、统筹安排盐业市场、促进盐的生产流通提供了重要条件。&
　　1954年2月16日，召开了第一次盐务局长、盐业公司经理联席会议，会后由轻工业部向中财委提出了《关于盐务总局、盐业公司局长、经理联席会议综合报告》，对产销统一做出了具体的组织安排：①成立中南区盐务管理局。后因中央决定撤销大区一级行政机构而未成立。②国营盐场主要由区局或总局领导。&
　　1954年4月1日，中国盐业公司并入盐务总局，总局内部增设了相应的运销机构。食盐成为中国盐业公司统购包销商品，因此各地供销合作总社相继停止向产区直接购盐。&
　　1956年6月19日，中央人民政府委员会通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》。各大区的盐业机构，西北、西南两局暂时保留；华东区盐务管理局撤销；东北区盐务管理局改为辽宁盐务局，运销业务仍由粮食部门经营。各省、自治区、直辖市的盐业管理机构相继进行了合并调整，实行由盐务总局和省、自治区、直辖市轻工业厅（局）或商业厅（局）双重领导，以总局领导为主。省局之下，生产系统设分局、盐场管理处、支局、场务所；运销系统设分公司（批发站）、支公司（批发部）。盐场和分公司为独立核算单位。在生产较集中、运销量较大的集中仓坨所在的港站，设立相当于分公司一级的产区运销站，统一管理集中仓坨盐的收放和分配、调拨、发运工作，统一管理包装用品，负责结算货款，解缴盐税，成为生产和运销企业之间的纽带和桥梁。经过调整后的盐务总局，既是全国盐业产销的行政管理单位和盐税征解代管单位，又是直接经营盐业生产、运销的经济实体。&
　　1956年5月12日，人大常委会通过议案，成立食品工业部，将盐业划归食品工业部领导。1957年5月食品工业部进行部内职能调整，将盐的运销业务划归部内供销局领导。1958年2月食品工业部并入轻工业部，盐务总局又再次归轻工业部领导。&
　　2、私营盐业的社会主义改造&
　　对私营盐业的社会主义改造主要是对私营制盐企业和私人盐场、个体盐民、私人运商和零售商的社会主义改造。&
　　（1）对私营制盐企业和私人盐场的社会主义改造&
　　对私营制盐企业的社会主义改造主要有以下几种：①生产规模大，资金及、人员及设备较多的私人资本主义制盐企业，由资方提出要求后，经政府批准，实行公私合营。如四川的自贡久大制盐厂、青岛的永裕制盐股份有限公司等。②生产规模小、滩田分散的盐场，实行先联营再公私合营的政策。如长芦盐区的汉沽、塘沽盐场。③先对规模较大的私营企业进行公私合营，再进一步扩大合营范围。如自贡公私合营建华制盐厂。④以国营盐场为基础，吸引私营的制盐企业。如四川五通桥的国营金山寺盐厂。&
　　到1953年时，私营制盐企业的社会主义改造基本完成，如北京市“仅剩两家私营盐商，只占社会供应量的2.99%；到1954年5月，北京私营盐商只剩同庆有限公司一户，仅占社会供应总量的1.3%”，三个月后，同庆有限公司申请停止购运计划，至此私营盐商彻底退出北京市的食盐市场。&
　　（2）对个体盐民走合作化道路的引导。&
　　对个体盐业生产者的社会主义改造，基本上采取了由互助组到合作化的道路。主要经历了以下三个阶段：（1）1951年~1953年，按照自愿互利的原则，典型试办。（2）1953年~1955年，按照公布的过渡时期总路线，发展以生产资料入股为主要特征的半社会主义性质的初级盐业生产合作社。（3）1955年~1956年，盐业合作化高潮和个体盐业社会主义改造的基本完成。到1956年底，全国共有各种类型的盐业生产合作社1767个，入社盐民达98504户，占当时盐民总数的96.86%。&
　　（3）对私人运商和零售商的社会主义改造&
　　&&&&在盐业公司统购包销的背景下，私人运商和批发零售商逐渐被排挤，如1953年末，西南区盐务管理局发出通知：“目前国营盐业公司已能全面掌握批发，盐业运商属中间（批发）商性质，现经营比重极小，对市场供应已不起作用，根据共同纲领及国家总路线规定，并经西南财委同意，自1954年起停止招商认运”。四川省财经委员会党组决定，自1954年1月起，盐业批发统一由国家经营，原有运商转业工作由统战部领导，盐业部门做具体工作。1954年，随着城乡对私改造深入发展，成都市食盐零售商由省盐务管理局成都营业部与市贸易公司共同改造，安排为食盐计划批购零销商244户；温江地区各县食盐零售商在当地政府领导下，由各县盐业部门与供销合作社共同安排为食盐计划批购零销商1132户，从而将分散的城乡食盐零售商全部纳入国家计划轨道。产地井灶经过生产结构调整和改造，陆续国营或公司合营，实现了生产运销由国家直接经营和管理。&
三、1958——1966年&盐业体制波动时期
　　从1958年开始，盐业管理体制开始层层下放，另一方面，生产、建设、流通进入“大跃进”、“支持工农”时期。由于这一时期分散管理和左倾思想的指导，盐业出现了一定程度的曲折徘徊，1961年起中央逐步收回管理权，酝酿创办工交系统的托拉斯，到1964年时建立中国盐业总公司（托拉斯）。托拉斯创办两年，取得了显著的成效，但1966年“文革”爆发，又使得盐业系统陷入暂时的混乱当中。这一时期国家加大了对盐业的基础建设投资，建成了一批大中型盐场和三条运盐专用铁路线，为盐业后阶段的发展卯足了后劲。&
　　1、管理体制变革&
　　（1）产销下放政策&
　　1956年4月25日，毛泽东在《论十大关系》的报告中提出应在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方权力，充分发挥中央与地方的两个积极性。同年11月15日由国务院公布了《关于改进工业管理体制的规定》，要求“适当扩大省、自治区、直辖市管理工作的权限，将目前由中央直接管理的一部分企业，下放到地方，由省、自治区、直辖市领导”。&
　　1957年12月28日，国务院正式批准《食品工业部对下放企业的交接方案》和《食品工业部下放企业和事业单位名称表》，但当时考虑到当时占食盐主要部分的海盐丰歉不定，需要全国统筹调剂，故并未对大型盐场进行下放。1958年盐业局并入轻工业部以后，6月2日中央作出《关于企业、事业单位和技术力量下放地方的规定》，要求“轻工业部所属各企业、事业单位，除四个特殊纸厂和一个铜网厂外，全部下放”。此次下放的有辽宁盐务局、长芦塘大、汉沽盐务局，山东盐务局、淮北盐务局以及上述盐局所属的诸多盐场。&
　　在下放盐业生产企业的同时，1957年11月27日，食品工业部根据国务院《关于改进商业管理体制的规定》的精神，向国务院提出了《关于1958年盐业运销体制问题的意见的报告》，建议自1958年起，将食盐市场管理及发售工作等业务下放给省、自治区、直辖市等管理，负责组织各省、自治区、直辖市二级站一下批发业务与零售业务管理及工、农、渔业用盐的发售工作。同时，将各省、自治区、直辖市现有盐业运销机构、人员、资产等一律移交给地方，并由省、自治区、直辖市指定一个部门，统一领导和管理盐业运销工作。移交后，食盐市场价属于中央掌握的物价点，继续由中央有关部门管理；各省、区、市依照中央物价点的价格，自行确定所辖地区内的食盐价格。国务院随即同意了食品工业部的此次意见。如中国盐业公司北京市公司就在此时被下放给北京市副食品商业局领导。&
　　1958年的产销下放，其目的主要是调动地方发展经济的积极性和主动性，克服“一统就死”的僵化局面，但短期内将中央绝大部分直属企业下放到地方，也造成了一定的混乱局面。就盐业来说，其主要原因在于地方财力人力有限，难以支持某些大型盐厂，下放后盐业和烟酒蔬菜业吃大锅饭，以盐业利润冲抵蔬菜等行业的亏损，取消专业管理后的盐业管理粗放，机构重叠，导致盐业利润下降。&
　　（2）盐税征管划归税务部门&
　　1958年以前，盐税征解一直由盐务局负责，后盐务局几经组织结构调整，从财政部到轻工业部再到食品工业部，此后又回到轻工业部，盐税征管一直作为盐局工作的重要组成部分。1958年7月1日起，国家决定将盐税的征收与管理，划归税务部门，由轻工业部与财政部门交接。盐税征管划归税务部门，体现的是经济分工的原则，盐务总局以历史上管税为主，到建国初期产运销税统管，转变为只管产销环节，实为一个历史性的转变。&
　　1959年初，为了解决盐的生产成本不断增加，盐业利润不断减少的问题，国家提出提高盐的出场价，相应降低盐税，保持市场牌价不变。场价与盐税的涨跌互抵，所带来的只是税收与企业利润之间的平衡。&
　　（3）对原盐实行统一调配&
　　&&&&轻工业部和食品工业部合并以后，根据“统一规划，分级管理，加强协作，共同负责”的精神，制定了《中华人民共和国轻工业部原盐分配销售管理办法》，自1959年1月1日起执行。该原盐分配办法将原盐列为中央统一调配物资，由轻工业部负责综合平衡核定全国原盐分配销售计划。“全国各省、自治区（西藏除外）、直辖市的商业部门、生产企业所需要的原盐，不论用作民食、工业盐、农牧盐、渔盐，均需由省、自治区、直辖市人民委员会同意向轻工业部进行申请，并按照核定的原盐分配销售计划办理购运。”&
　　2、盐业生产上的“大跃进”&
　　1958年，中央提出“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的总路线，从1958年到1960年三年“大跃进”时期，盐的计划产量指标不断上马，1958年将1956年原定的计划指标增加了两倍。由于工农业的“大跃进”对盐产量的需求增加，进一步推高了盐的计划产量指标，大大超过了客观实际。尽管三年时间盐产量大增，但大部分年份仍未完成指标，严重挫伤了盐务职工的积极性。&
　　在“多快好省”的思想下，各地盐产地日夜苦战，食盐产量大增。但内陆地区只顾生产不管运销，导致大量盐生产出来无法安排运销而被浪费的情况。如青海省“20余万吨食盐不得不堆放湖边任凭沙侵雨淋，直至报废”，内蒙古吉兰泰、雅布赖盐场，“两年共产盐275万吨，但仅销出55万吨，其余200万吨均露天堆存湖内，相当部分被风沙污染而报损”。这样的例子在产销失调的情况下屡见不鲜，在“大跃进”时期蓬勃发展的青海、内蒙等内陆湖盐场多由于运力问题而不得不关闭，紧接着的“三年困难时期”使得盐产量与销量均剧减，尤其是外销盐量的减少，1958年青海外销盐3.6万吨，1959年降至不足9000吨，1961年减少到2000吨以下。在年三年困难时期中，盐业产不敷销的状况严重，迫使许多销区实行凭证购盐，如四川的成都市及温江地区。&
　　盐业生产“大跃进”的另一个标志是盐化工遍地开花，土法、洋法双管齐下，先土后洋，一场变多场，为农业生产大跃进服务。这些小化工厂，因为设备简陋，技术落后，生产的产品成本高，质量次，后来很快就倒闭了，但给我国的盐业生产和社会经济造成了很大的损失。如的“大跃进”期间的北京市盐业公司，“在一些脱离实际口号的影响下，给盐业市场的供应工作导致了许多的失误和损失……1958年北京郊区农业社，自发地参照南方经验，用盐试制“土化肥”，仅58年9月份就售出大盐11万6千多担。为了支援农业生产“大跃进”，为农业生产“土化肥”，方面农业社购盐，北京市盐业公司从1958年1月起所属四个批发部全部经营农牧盐。职工为了支援农业，昼夜不停的销售出库。1958年农业化肥用盐销售136338担。后据中国农科院指出，这种自制土化肥，对北京郊区一般土质不适宜，害多利少。虽已制止住盲目生产“土化肥”，但已造成盐的极大浪费”。在三年困难时期，北京的盐也是供不应求，极为紧张，不得不从1961年6月起实行凭证（北京市居民购货证）按人定量供应，农民每人每月1.5市斤，市民每人每月1市斤，机关团体的正式户口，每人每月1市斤。本办法执行至1963年7月12日，由于盐产量增加，供需矛盾减轻，食盐改为不限量敞开供应。&
　　3、大跃进后的调整时期&
　　“大跃进”和人民公社化运动中“左”的错误，加之当时的自然灾害和外交方面的原因，造成了年三年困难时期。为解决“大跃进”时期出现的问题，主要是缓解市场供应矛盾和内陆地区有产难销、运不敷销问题，1960年11月轻工业部党组向党中央提出了《关于解决当前原盐运输问题的报告》，党中央对此作出批示，要求铁道部、交通部及各地党委统筹协助修建运盐铁路专线等。此外，根据调整方针，重新修订了1962年的生产指标，改进工资奖励制度，加强设备维修，加速了生产力的恢复。&
　　在1961年1月中共中央《关于调整管理体制的若干暂行规定》要求“经济管理的大权应该集中到中央、中央局和省（市、自治区）委三级。最近两三年来，应该更多地集中到中央和中央局”，认为“1958年以来，各省（市、自治区）和中央各部下放给专、县、公社和企业的人权、财权、商权和工权，放得不适当的，一律收回。”1962年5月，国务院作出《关于商业部系统恢复和建立各级专业公司的决定》，当年即有15个省、自治区和直辖市恢复或健全了盐业公司（盐务局）。1962年9月19日，轻工业部党组向国家经委党组提出《关于收回部分企业增加编制的报告》，翌年将河北省盐务管理局及其所属盐场收回，改为轻工业部长芦盐务管理局。&
　　1963年7月，轻工业部和商业部联合向国务院提出了《关于加强盐业运销管理，由轻工业部统一核定资金，恢复专业核算的报告》，根据此报告，国务院对盐业运销机构的建制作出了具体的安排：&
　　①将轻工业部制盐工业局改为盐务总局，并成立中国盐业公司，与盐务总局一套机构、两块牌子，管理全国盐业运销业务，实行统一经营，统一核算。&
　　②将原产区的运销机构改为运销办事处，实行独立核算，办理原盐的分配销售与发运工作；省、自治区、直辖市一般应设立盐业公司，已设立的交由中国盐业公司；运销机构与其他国营商业企业合并经营的，无论是否独立出来，均应单独核算，以便统一管理；由供销社兼营盐业运销业务的河北、山西、山东、福建、内蒙古五省，也应将盐业运销业务移交中国盐业公司，或移交轻工业厅（局），实行产销合一，由中国盐业公司统一核算。&
　　③中国盐业公司在市场安排上接受商业部的领导。&
　　④在盐业经营分工上，由中国盐业公司系统负责原盐批发业务；零售业务，在城市原则上由国营商业部门负责，在农村原则上由供销社负责。&
　　因此，从1963年到1964年，中盐公司陆续收回了20个省、自治区、直辖市的盐业运销企业和河北、辽宁、江苏三省的17个大中型盐场，并对企业的经营管理进行了初步整顿。&
　　4、建立盐业托拉斯&
　　60年代初期，出于对经济管理中存在的多头领导、重复建设、分散经营等弊病的认识，在毛泽东等一批领导人的提一下，党中央决定借鉴西方工业发达国家的企业管理经验，在工业和交通部门试办托拉斯。托拉斯（trust）是一种高级形式的垄断组织，由生产同类产品的企业或生产的产品有密切联系的企业合并而成。资本主义的托拉斯旨在垄断市场、争夺原料产地和投资范围，加强竞争力量，以获得高额垄断利润，但社会主义的托拉斯则是政府整合市场，控制产供销链条的一种国家资本主义形式。尽管盐业托拉斯仅实行了短短两年时间，就被随之而来的“文化大革命”冲击至撤销，但托拉斯这种组织形式对日后专卖管理制度的建立具有深远的意义。&
　　1964年6月，国家经委党组提出了《关于试办工业、交通托拉斯的意见报告》，报告提出在1964年内先试办12个托拉斯，其中全国性的托拉斯共9个，轻工业部所属的盐业公司和烟草公司都属于这9个之内。同年，国务院任命张圻之为盐务总局局长兼中国盐业公司经理，开始试办盐业托拉斯。中国盐业公司隶属于轻工业部，是社会主义全民所有制的集中统一管理盐业的经济组织，是在国家统一计划下的独立经济核算单位和计划单位。公司统一经营直属盐场、盐化工厂和运销企业，以及附属科研机构、设计勘察学校等单位。对地方国营盐场和集体所有制盐场进行归口管理。规定公司的基本任务是：贯彻党的鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线，发展盐业生产，保证盐的供应。对盐场产品实行统一分配，统一调拨，统一安排市场，统一管理盐价，合理组织商品流通，保证国内和出口的需要。实际上就是对产、运、销、价作出基于全国范围的统一部署。在组织机构方面，继续上收地方企业，加强集中领导。到1965年底，托拉斯直属生产企业36个，产量占全国总产量的70%，直属省级运销企业23个，销量占全国总销量的90%。&
　　1965年5月，国家经委在北京召开了托拉斯试点工作座谈会，会上充分肯定了托拉斯的成绩。就中国盐业公司而言，其主要成效在于应对1964年的海盐歉产和加强管理、提高效率方面。由于1964年气候异常，海盐产量只有计划的50%，市场面临巨大缺口，盐业托拉斯一方面积极调剂存盐，一方面联络铁路运输部门，以内地其他盐种填补海盐缺口，保证了当年市场用盐的供应，避免的盐荒的出现。在内部机构上，进一步加强了管理和改革，对商品流通网点和线路进行了梳理和调整，打破行政区划配盐，“市场急需时，还采用汽车将盐从产区直运各县仓库，加快了商品流通，节省流通费用，满足了市场需要”，大大提高了运销效率。通过调整批发网点，使每吨盐的铁路运输平均由1963年的604公里下降为1964年的580公里，1965年全系统商品流通费水平比1964年降低16.45%，利润增加61%，节省运费、搬卸费380万元，节约装袋300万条。此外，托拉斯成立以后，纠正了“大跃进”时期形成的平均主义的分配制度，实行奖励工资、计件工资制度，在盐业生产上实行固定工和临时工、季节工相结合的机动劳工制度，大大激发了职工的生产热情。&
　　到1966年，盐业托拉斯才运行两年，在改进企业管理、应对海盐歉产、调整运销机构上取得了一系列重大的成效之际，就受到随之爆发的文化大革命的猛烈冲击，组织混乱，机构坍塌。盐务总局和中国盐业公司在1968年底即被撤销。&
四、1967——1980年&文革分散管理与调整时期
　　1、产销再次下放&
　　1966年夏，“文化大革命”席卷全国，托拉斯被当作“资本主义的经营方式”加以批判，，各地的盐务局（盐业公司）不断受到红卫兵和各种群众组织的冲击。盐业公司和其他企业一样“造反”、“夺权”、干部下放、领导靠边，管理指挥系统处于瘫痪状态。“革命大批判”把行之有效的规章制度，斥为“管、卡、压”，把加强经济核算提高经济效益，斥为利润挂帅，把按劳分配斥为“资产阶级法权”，把钻研技术学习业务，斥为白专道路，颠倒是非，混淆黑白，严重干扰了政策的生产和工作秩序。&
　　1968年前后，盐务总局和全国盐业系统的绝大部分干部被下放到“五七”干校劳动锻炼，长期被排除在业务工作和科学研究之外。如1968年12月，山东省盐业公司干部除6人到省生产指挥部工交办公室一轻组办公外，其余50余人下放到寿光县清水泊农场参加劳动。同年11月，盐务总局和中国盐业公司（托拉斯）被撤销。1969年1月，按照毛主席关于“应当更多地发挥地方积极性，在中央统一计划下，让地方办更多的事”的指示，经国务院批准，第一轻工业部把盐业托拉斯所属的产销企业再一次全部下放给有关省、自治区、直辖市，地方又层层下放给市、县。省级盐业管理机构，除北京、上海、山西、贵州、广西、新疆等地仍保留盐业公司（盐务局）外，其他地区生产管理多并入轻工、轻化工厅（局）或工交办，运销业务多划归商业、粮食或供销系统。&
　　2、文革期间的食盐紧张&
　　文革期间，盐业生产受到很大破坏，年五年的平均产量低于1965年，其中1966、1969和1970年都是产不敷销。海盐区的单位面积产量下降。在四川省，由于文革期间产区煤电供应、企业管理和正常工作秩序受到干扰破坏，“导致四川省卤水减产，城乡市场几度出现紧张抢购，被迫实行凭证供应”，与三年困难时期的情况相似。在流通领域，由于交通运输部门打派仗，造成铁路运输秩序混乱，直接影响到盐从产区运往销区，造成市场供应一再出现紧张局面。盐的铁路平均日装车数从1965年的463车下降到1967年的322车，下降30.67%。全国商业库存由1965年末的319万吨，下降到1969年的不足200万吨。安徽省1969年5月至8月间，因铁路货运中断，粒盐未进，省内不少地区排队抢购食盐，市场常常处于半脱销状态，被迫于11月实行定量供应。盐业管理涣散和食盐供应紧张也导致了私盐的出现，1969年，四川有些地方的黑市盐价，竟高达牌价的23~29倍。&
　　这一时期，内地和沿海一些产盐地区受“文化大革命”影响，盐业生产陷入停顿，国内出现了食盐供应紧张的局面，而在内陆地区人烟稀少的青海等地，所受干扰和破坏较少，前期基础设施建设业已完成，运盐的铁路通畅，盐业借此机会反而有了较大的发展。&
　　3、调整时期&
　　1977年8月，党的第十一次全国代表大会宣告十年文革结束。1978年12月，党的十一届三中全会恢复了实事求是的工作作风，对国民经济实行“调整、改革、整顿、提高”的方针。在此方针的指导下，1980年1月轻工业部提出《试办中国盐业总公司实施方案》，经国家经济委员会批准，成立中国盐业总公司，同时恢复盐务总局，与公司一套机构两块牌子。规定中国盐业总公司是社会主义全民所有制的企业性公司，又是对地方盐业生产、运销实行归口管理的行政机构。总公司统一管理全国盐的产、运、销、存，统一经营直属产销企业，以有利于统一规划、综合平衡、灵活调度、经济合理地组织商品流通，提高经济效益。可以看出，这时期的盐业总公司是脱胎于盐业托拉斯的，也是长期实践经验的结果。至此，盐业统一管理机构正式设立，经过上世纪80年代的计划管理，为90年代的食盐专营打下了坚实的基础。&
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