株洲推行PPP投融资模式的思路_参考网
株洲推行PPP投融资模式的思路
【摘要】株洲市是全国首批PPP模式改革试点城市。我们在分析我国PPP模式发展实践和存在的主要问题的基础上，分析了株洲市近三年PPP模式的发展情况，并提出了株洲市进一步推进PPP模式的思路与政策建议。【关键词】株洲 PPP模式 思路与建议一、PPP投融资模式的内涵与特征PPP模式（Public Private Partnership）是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建设的合作模式。PPP包括外包类、特许经营类、私有化类三大类，在我国目前开展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT，在选择PPP模式时主要考虑收费定价、投资收益、风险分担、融资和改扩建需求及项目期满处置等因素。PPP模式具有以下几个特征：第一，PPP模式是公共部门与私人部门之间的合作模式；第二，PPP合作的领域是基础设施建设和公共服务提供，合作的目的是提供公共产品与服务。第三，PPP合作要实现利益共享，合作共赢，同时风险共担。二、我国PPP模式发展实践和存在的主要问题（一）我国PPP模式发展实践推行PPP模式是我国城市建设投融资体制改革与创新的重要举措，不仅有利于减轻地方政府债务压力，更重要的是有利于提高我国公共产品和服务的供给效率，进而倒逼政府职能转变和相关制度体系变革。1995年，原对外经贸合作部出台了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，这是我国最早关于PPP的相关政策。为了鼓励民间资本参与参与公共基础设施和公共服务领域建设，2001年12月，原国家计委发布了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，明确“鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2010年5月，国务院发布了《关于鼓励和引导民间资本健康投资发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域等。2014年9月，财政部发布了《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》，完善了财政投入及管理方式。2014年11月国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资的具体意见。随着PPP模式的进一步推进，需要各层面的政策法规不断完善，确保PPP模式健康快速发展。在PPP模式相关政策制度建设过程中，我国PPP项目也在实践中不断发展。早在1990年我国就开始实施了PPP项目，1994年，刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目，2007年有107个项目采用了PPP模式，截止2015年，我国采用PPP模式运作的项目超过1000个，总计投资额超过9000亿元，主要分布在能源、水务与污水处理、交通和通信领域。采用特许经营、运营与维护、租赁合约等形式的PPP模式在我国基础设施建设领域得到了应用，其中以BOT特许经营的应用最为广泛。经过30多年的发展，已形成PPP模式运作的诸多典型案例，具体包括泉州刺洞大桥、北京地铁四号线、上海萃奉金高速公路、南京地铁一号线、南京长江三桥等项目，这些项目取得的经验与教训为我国今后PPP项目建设提供了重要的参考。进入2015年，PPP项目的发展步伐得到进一步加快，在2015年3月，国家发改委与国家开发行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》；2015年4月，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；2015年5月，国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；同月国家发改委公布了PPP项目库1043个项目，总投资1.97万亿元。（二）存在的主要问题随着PPP模式的推进，各级政府对PPP热情很高，但社会资本则相对冷静，目前我国各级政府推出的PPP项目中，只有十分之一左右的项目与社会资本达成初步意愿。我国PPP项目推进中，暴露出了很多问题，主要表现在下面几个方面。1.对PPP模式的本质认识存在误区，导致政府与市场的职能界限不清。部分专家学者和政府部门将PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在宏观经济持续回落背景下，有关部门和地方政府将PPP模式误导为一种投资刺激工具和政策安排。将PPP理解为一种新的融资安排是明鲜的认识偏差，虽然PPP客观上会产生社会融资效应，不过就其本质而言，PPP模式是为了更有效地满足社会对公共产品和服务的需求，更充分地利用好政府财政资源，进而促进政府职能的转变。2.缺乏统一的法律法规体系，未形成稳定的法律环境。PPP项目投资周期长，通常不会在一届政府任期内完成，需要建立诚信、稳定的合作关系，需要稳定的法律环境保障。国家相关部门和地方政府为推进PPP模式发展，出台了很多规章制度和政策，但这些规章制度和政策可变动性很强，而且政出多门，社会资本与政府的合作过程中，面临着政府违约的风险；与此同时，社会资本在维权追责方面处于弱势地位，对公共投资领域投资存在很多顾虑，缺乏稳定的投资预期，不敢轻易进入PPP投资项目。PPP项目投资大、周期长，缺乏稳定的法律环境，离开了相应的法律、法规作保障，社会资本的进入就会存在根本性的障碍。3.PPP项目落地过程中出现很多偏差，形成潜在风险。各级地方政府推广PPP项目热情很高，推出了一系列PPP投资项目，但很对属于伪PPP项目。加上经济下行压力不断增多，地方政府地方债务压力大，导致一些地方政府通过政府承诺、让利、捆绑当地特色资源等方式进行项目策划，将政府招商引资的政策优惠的一套做法用到了PPP项目上，最后还是需要政府买单，不仅没有减轻地方政府的债务压力，反而增加了政府债务，形成新的债务风险。而且由于在公共服务领域推出的很多PPP项目，前期投资大，但盈利前景不明确，导致社会资本合作意愿不高。据民生证券了解，截止2015年6月，国家相关部门推介的1043个PPP项目，签约资金2100亿元，仅占总额的1/8。
4.存在的其他问题。一是项目策划的指导思想上存在偏差。地方政府推出的项目基本上偏向于没有现金流或现金流缺乏的投资项目，没有充分考虑社会资本的利益诉求。二是缺乏有效的退出机制，影响社会资本投资的积极性。三是民营企业偏重于建设，缺乏专业的运用能力。三、株洲PPP投融资发展现状（一）积极推进投融资体制改革，形成多元投融资格局株洲是国家确定的62个新型城镇化试点的城市之一，从2014年底开始，株洲市以试点任务为中心，大力改革投融资体制，促进投融资方式从要素驱动为主转向信用驱动为主，形成了政府主导、市场运作与社会参与的多元投融资格局。通过深化改革，将8家市级政府性投融资公司进行了重组，出台了规范市本级政府性项目投融资管理的办法，建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。株洲市设立了5.3亿元的专项发展基金和6亿元的偿债基金，以此为基础，与银行合作设立4个专项基金，总规模达到85亿元，由此可撬动社会资本和金融机构融资500亿元，形成了财政资金—股权资金—信贷资金和社会资金逐级放大的投入模式。（二）完善规章政策，推进PPP项目落地株洲是全国首批PPP模式试点城市，2015年3月，株洲市人民政府颁发了《关于规范市本级政府性项目投融资管理意见》，对政府与社会资本合作模式（PPP模式）作出了明确规定。2014年12月，湖南省发布首批30个PPP示范项目，株洲市枫溪污水处理厂一期入列。2015年7月，湖南省第二批PPP（政府和社会资本合作）52个示范项目名单对外公布，株洲市有5个项目入选，分别为有轨电车2号线一期项目、市城市排水有限公司PPP项目、市机动车驾驶人考试中心PPP项目、醴陵官庄水厂工程、酒埠江生态新镇建设，总投资达66.12亿元。2016年5月，湖南省第三批117个PPP项目，株洲市有四个项目入选，分别是天易科技城自主创业园工程、醴陵市东城大道醴陵段建设运营项目、醴陵市渌江古城之瓷城古韵文化休闲带建设项目、醴陵市渌江新城核心区工程建设运营项目，总投资115.25亿元四、株洲推行PPP投融资模式的思路与建议（一）要充分认识PPP模式对提升公共服务效率的重要性株洲作为首批PPP模式的试点城市，必须充分认识国家大力推行PPP模式的根本目的，否则就会偏离方向。PPP模式作为投融资制度的创新，是我国制度供给的伟大创新，通过引进社会资本进入公共产品与服务领域，将极大地缓解地方政府公共财政资金的压力，缓解地方政府债务压力，但必须充分认识到PPP的根本目的是要提高公共产品与服务的供给效率，倒逼政府职能转变与制度体系变革。因此，要防止伪PPP项目的出现，避免通过保底承诺、回购安排、明股实债进行变相融资的行为。（二）完善相关制度和政策株洲市应尽快出台政府与社会资本合作的指导意见，需要制定统一的PPP项目规范的操作流程；制定鼓励社会资本参与PPP项目的相关政策措施，如PPP项目奖励与补助资金，应该享受的税收优惠和行政事业性收费的减免，应该享受的财政扶持政策等；建立株洲市基础设施投资基金。（三）项目选择与运营上要充分考虑社会资本合理回报与投资风险社会资本投资公共产品与服务领域不是做慈善事业，其本质是要逐利和规避风险。因此，所有的项目前期设计过程中，要与参与的利益方充分沟通；需要设计项目预期风险，并且明确一定年限后需对某些风险进行重新评估，调整个别条款；同时设计社会资本退出机制。社会资本综合融资成本在8%左右，考虑回报，就要在9%左右，如果政府确定的综合融资成本低于9%，就意味着该项目吸引力不大。株洲市作为试点城市，要舍得将好资源拿出来与社会资本对接合作，在定价机制上要敢于突破，形成政府与社会资本之间合理的风险分担机制。参考文献[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）.[2]贾康，苏京春.PPP：制度供给的伟大创新[J].经济学家周刊，2014（12）.[3]李晓琳.推广PPP要回归理性和逻辑化[J].宏观经济管理，2015（11）.[4]贾康，孙洁.公私合作伙伴机制：新型城镇化投融资的模式创新[J].中共中央党校学报，2014（1）.[5]姚东旻，刘思旋，李军林.基于行业比较的PPP模式探究[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2015（4）.[6]郭培义，龙凤娇.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015（8）.基金项目：本文系2016年株洲市社科联课题（社科基金项目）《株洲推行PPP投融资模式的思路与政策研究》（课题编号：ZZSK16026）的阶段性研究成果。作者简介：谭文培（1965-），男，湖南攸县人，硕士，教授，主要研究方向：金融理论与金融监管。
2016年27期
时代金融的其它文章出自 MBA智库百科()
PPP模式（Public—Private—Partnership，公共私营合作制）
　　PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设项目。或是为了提供某种和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
　　为了弥补的不足，近年来,出现了一种新的模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过形式与中标单位组成的签定特许合同(一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的)由特殊目的公司负责、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行的协议，而是一个向承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的和来换取基础设施加快建设及有效运营。
　　PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。80％的工程项目按规定工期完成，常规项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80％的工程耗资均在之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。至今已完成36个项目，投资额60亿。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
　　在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的。在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
　　为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基础设施建设,但是单靠政府资金已不能满足需求。随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，是目前比较成熟和应用最广的模式, 但是这种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高；投资方和人风险过大,没有退路,使举步维艰；参与各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在期内，政府对项目失去控制权；等等。
　　PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：
　　第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期、以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
　　第二、PPP融资模式可以使更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
　　第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
　　第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和提供服务。
　　PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的；二是高层次目标，指引入参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次如图1所示。
　　图1 项目机构目标分解图
　　PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。
　　项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的。金字塔的是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其运作思路如图1所示。在图2，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
　　PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的、和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：
　　（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用,并且建设工期都能按时完成。
　　（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在方面减轻政府压力。
　　（3）促进了。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳和经验。
　　（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。
　　（5）使项目参与各方整合组成,对协调各方不同的利益目标起关键作用。
　　（6）风险分配合理。与等模式不同, PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。
　　（7）应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
　　从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：
　　（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的和服务--却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。
　　（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
　　（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行，这需要比较复杂的法律、和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。
本条目对我有帮助<b id="vote-link" data-count="
&&如果您认为本条目还有待完善，需要补充新内容或修改错误内容，请。
本条目相关文档
& 104页& 18页& 2页& 2页& 3页& 2页& 2页& 3页& 3页& 2页
本条目由以下用户参与贡献
,,,,,,,,,,,,,,,,,,.
(window.slotbydup=window.slotbydup || []).push({
id: '224685',
container: s,
size: '728,90',
display: 'inlay-fix'
评论(共127条)提示:评论内容为网友针对条目"PPP模式"展开的讨论，与本站观点立场无关。
发表评论请文明上网，理性发言并遵守有关规定。
以上内容根据网友推荐自动排序生成君，已阅读到文档的结尾了呢~~
杜继锋：《PPP投融资模式及政策法律风险防范》（第8版）——所有资料文档均为本人悉心收集，全部是文档中的精品，绝对值得下载收藏！
扫扫二维码，随身浏览文档
手机或平板扫扫即可继续访问
杜继锋：《PPP投融资模式及政策法律风险防范》（第8版）
举报该文档为侵权文档。
举报该文档含有违规或不良信息。
反馈该文档无法正常浏览。
举报该文档为重复文档。
推荐理由：
将文档分享至：
分享完整地址
文档地址：
粘贴到BBS或博客
flash地址：
支持嵌入FLASH地址的网站使用
html代码：
&embed src='http://www.docin.com/DocinViewer--144.swf' width='100%' height='600' type=application/x-shockwave-flash ALLOWFULLSCREEN='true' ALLOWSCRIPTACCESS='always'&&/embed&
450px*300px480px*400px650px*490px
支持嵌入HTML代码的网站使用
您的内容已经提交成功
您所提交的内容需要审核后才能发布，请您等待！
3秒自动关闭窗口ppp五大投融资模式全解析_百度文库
两大类热门资源免费畅读
续费一年阅读会员，立省24元！
ppp五大投融资模式全解析
总评分4.6|
浏览量134638
用知识赚钱
&&ppp项目五大投融资模式全解析。
阅读已结束，下载文档到电脑
想免费下载本文？
定制HR最喜欢的简历
下载文档到电脑，方便使用
还剩33页未读，继续阅读
定制HR最喜欢的简历
你可能喜欢}