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万某诉分宜县人口和计划生育局计划生育行政管理纠纷一案——计划生育是否属于行政处罚？
作者：新余市中级人民法院 邓俊明&&发布时间： 20:17:34
　　关键词
　　计划生育　行政处罚　行政征收　诉讼时效
　　裁判要点
　　征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受行政处罚法两年诉讼时效的限制，因而征收社会抚养费不存在因超过诉讼时效而免于征收情形。
　　1、《行政处罚法》第二十九条
　　2、全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复法工委复字（96）2号
　　基本案情
　　万某系分宜三小教师，1983年元月与李某结婚，同年11月8日生育女儿万骞，2003年6月与李某离婚。2005年元月万某与詹某（生育两孩，已离婚）同居，两人至今未办理结婚登记手续。日，詹某在宜春市袁州区妇幼保健院计划外生育一男孩，取名万某某。2008年3月起被告多次接到群众实名举报万某计划外生育万某某。经被告调查，万某和詹某共同生活，身边确有一男孩，名叫万某某，詹某承认万某某系亲生，但称万某某的亲生父亲是万某良，万某也否认万某某系亲生，但两人均无法提供万某良的详细情况及居住地址等有效信息。鉴于此，被告根据《江西省人口与计划生育条例》第三十六条的规定，于日、10月14日两次会同分宜县教体局向万某送达了《关于要求万某带万某某去做亲子鉴定的通知》，但万某拒绝做亲子鉴定。被告根据《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第五十七条的解释的规定，认定万某与詹某计划外生育万某某，并报请了分宜县人民政府批示。2013年元月30日，万某向分宜县教体局出示一份愿意配合计生部门做亲子鉴定的材料，但未实际履行。被告于日向万某送达了《关于万某计划外生育事实的认定告知书》和《江西省征收社会抚养费告知书》，日，被告作出分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》，决定对万某征收社会抚养费21686元。万某不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。
　　裁判结果
　　江西省分宜县人民法院于日作出被告作出的社会抚养费征收决定认定原告与詹某计划外生育万某某，认定事实清楚，证据确凿，有事实和法律依据。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，原告主张被告向其征收社会抚养费已超过二年时效，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持分宜县人口和计划生育局日作出的分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。
　　一审判决后，原告万某不服，向新余市中级人民法院提出上诉，新余市中级人民法院于日作出（2014）余行终字第4号判决，判决驳回原告上诉，维持原判。
　 裁判理由
　 江西省分宜县人民法院认为，被告作出的社会抚养费征收决定认定原告与詹某计划外生育万某某，认定事实清楚，证据确凿，有事实和法律依据。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，原告主张被告向其征收社会抚养费已超过二年时效，没有事实和法律依据，不予支持。　　
　　案例注解
　　本案的争议焦点为征收社会抚养费是否属于行政处罚，如是则应当适用行政处罚法第二十九条关于诉讼时效的规定，万某因其违法行为在两年内未发现，则应当免于处罚。如不属于行政处罚，而是行政征收则不适用诉讼时效的规定，只要一经发现，便当征收社会抚养费。
　　第一种意见为，社会抚养费的征收属于行政处罚，应当受2年诉讼时效的限制，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现，则当免于处罚。结合到本案中，因万某计划外生育的行为在两年内并未被发现，因此应当应当免于处罚，撤销分宜县人口和计划生育局的（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。
第二种意见为，根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，应当维持分宜县人口和计划生育局的（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。
一审法院和二审法院的判决均采纳的是第二种意见，显然是根据法工委复字（96）2号的答复内容，社会抚养费征收并不属于行政处罚，因而不适用行政处罚法关于诉讼时效的限制。因此，维持了分宜县人口和计划生育局的（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。
本文想就社会抚养费征收的性质及全国人大常委会法工委答复性质作延伸讨论。
（一）关于社会抚养费征收的性质商榷
　　 笔者认为社会抚养费征收应当属行政处罚，而非行政征收。理由如下：
1、根据《宪法》第十条的规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。从《宪法》的框架和原则设定来看，征收必须基于公共利益，而且必须依照法律规定的权限和程序，因此只有满足这个两个条件方能采取征收，此外征收并未无偿的，而是应当给予适当补偿，由此看，征收社会抚养费并未对被征收人予以适当补偿，比照国家对土地的征收，征收社会抚养费不宜纳入行政征收。依据法律的层次位阶和效力，宪法是母法，其他任何法律法规均不能与之相抵触，不宜将社会抚养费纳入行政征收，
2、行政征收是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。行政征收须以公民、法人或者其他组织负有行政法上的缴纳义务为前提，其实质是国家以强制方式无偿取得管理相对人一定财产所有权。 最典型的是征收税收，但是根据国际通行惯例及目前我国的立法现状，税收征收必须遵循法定原则，即税收法定，因为其涉及到被征收人权益的受损，必须由法律予以明确规定，规定征收的主体、程序和权限等。比照税收法定原则，目前社会抚养费征收的法律依据为中华人民共和国国务院令第 357 号 《社会抚养费征收管理办法》，属于法规，而非严格法治意义上的法律，与税法等法律完全不可同日而语。其次，从时间先后顺序上看，法工委复字【（96）2号】于96年作出，而 《社会抚养费征收管理办法》则在2002年才开始实施，因此在 《社会抚养费征收管理办法》未出台之前，即使我们认同法工委复字【（96）2号】，但其行政征收的法律依据显然不足，不符合行政征收的法定原则。因此，不宜将社会抚养费征收纳入行政征收。
3、在法工委复字（96）2号】出台之前，司法实践中对社会抚养费的性质是属于行政征收还是行政处罚是有争议的，并未达成充分共识。正因为如此，那么很多计划外生育行为因超过2年才发现，如若将其认定为行政处罚，则面临无法处罚，无法对被处罚人征收社会抚养费的困境，法工委复字【（96）2号】正是在这样的背景下出台的，而且该答复明确，社会抚养费征收不受诉讼时效的限制，显然作出了有利于行政执法部门的法律解释，而不利于行政相对人，有部门立法之嫌，因此，将社会抚养费强行认定为行政征收不利于行政相对人的权益保护。
4、全国人大的释法文件《中华人民共和国人口与计划生育法释义》指出：“我国已加入的国际公约规定：所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。公民依法行使生育权应当受到法律保护。因此，公民的生育权当属基本人权，受法律保护，对公民生育权作出限制，有违人权保护之嫌，对公民计划外生育征收社会抚养费侵害了公民的生育权，缺乏法理正当性。
5、从目前社会抚养费征收的运行实况来看，根据北京《新京报》日的报道，我国征收的200亿元巨额社会抚养费，尚无一个省市公布去向和用途，社会抚养费的征收是基于公共利益难以让人信服。而且因各地操作标准不一，显然有违征收法定原则，因此不宜将其类同税收等纳入行政征收的范畴。
（二）全国人大常委会法工委答复的性质商榷
　 法工委复字【（96）2号】作为法律询问答复的性质：
法律询问答复，是指《立法法》所规定的、全国人 大法工委对有关具体问题的法律询问进行研究后做 出的答复。根据《立法法释义》的表述，法律询问的 范围主要包括：“（一）国务院所属机构在执行法律过 程中提出的具体法律问题；（二）最高人民法院、最高 人民检察院的工作机构在司法过程中提出的具体法律问题；（三）省、自治区、直辖市人大常委会工作机 构在工作中提出的具体法律问题” 等，即是针对 各机关单位和团体“在法律实施过程中”的具体 法律问题的询问。从属性上进行判断，对于具体法 律问题的询问，需要对其进行的研究和答复，均涉及到了对于法律的理解和解释。而这种理解与解释， 又是作为立法机关的工作机构的全国人大常委会法 工委所做出的。那么是否代表着这种法律询问答复，是一种立法解释呢？
1、法律询问答复并非立法解释。我们通常所称的立法解释，其只是学理上的一个概念。对具有同一内涵的概念，在我国官方的正 式法律文件中的表述略有区别。例如，在《立法法》 中，其被表述为法律解释，与学理中所称的立法解释 和司法解释不同；在法律文件中，其是以法律解释与 具体应用解释的表述作为替代的。因此，考察法律 询问答复是否是立法解释，也即是考察其是否属于 我国法律中所规定的法律解释制度的范畴。 法律解释，是指有权机关“对法律规范的含义以 及所使用的概念、术语、定义等所作的说明与阐 述。” 从这个角度来看，法律询问答复虽然符合说 明与阐述的特征，但其在前提条件上存在着先天不 足。法律询问答复的做出机关，并不属于法定的有 权机关。根据我国《立法法》第四十二条之规定：法 律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。而法 律询问答复的做出机关，只是全国人民大表大会常务委员会的工作机构，与正式的立法机关有着本质 的差别。全国人大常委会之所以拥有对于法律进行 解释的权力，在于其自身是法律的制定者，其以立法 者的身份，所制定的对于法律的解释，也具有和法律 相同的效力。而人大常委会的这种立法权力，也是 人民主权的一种派生，与人大常委会的权力机关的 属性息息相关。而人大法工委，作为人大常委会的 工作机构，其只是一种行政上的服务机构，不具有权 力机关的性质，也不具有立法者这一属性。因此，法 律询问答复的做出机关，并不是法律解释的有权做出机关。 同时，虽然在《立法法》第 55 条的条文的后半 段，存在有关于备案的内容。但此种备案的规定，也 并不能使得法律询问答复成为有权机关做出的法律 解释文件来解决有权主体的问题。
2、法律询问答复也非具体应用解释 。“由于把答复定位为立法解释逻辑上比较牵强， 因此有学者试图将其定位为应用解释。” 〔6〕 以周伟教 授为代表的学者，以全国人大常委会 1981 年 6 月 10 日《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称 “ 81 决议”）为依托，从中寻找相应条文来证明其将 法工委法律询问答复作为具体应用解释的观点。 “ 81 决议”中规定：不属于审判和检察工作中的其他 法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部 门进行解释。论者抓住这一规定，进而认定法律询 问答复是有权的主管部门，即是法工委根据此决议， 对不属于审判、检查工作的法律具体应用问题做出 的解释。然而笔者以为，法律询问答复也并非具体应用 解释。
3、法律询问答复不具有强制约束力。法律询问答复，是“对有关具体问题的法律询问 进行研究予以答复”。因此，法律询问答复是一种面向具体问题的答复文件，作为规则的“普遍”的要求，似乎很难得到体现。
首先，法工委作为人 大常委会的工作机构，“不可以以独立名义发布执行 性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务 的。”其与人民法院、人民检察院之间也不可能存 在着领导关系，其所做出的法律询问答复不具有命 令审判、检察机关予以执行的效力；其次，我国《宪 法》第126条及《人民法院组织法》第 4 条规定：人民 法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、 社会团体和个人的干涉。这条规定赋予了人民法院 依法独立行使审判权的权力。其所依之法，指的是 法律。人民法院在审判案件时，只能依照法律的规 定做出判决，其他的一切法律规范性文件对于人民 法院并不存在强制的适用要求。这也代表着人民法 院有权依照法律，在法律以及其他不同的法律规范 性文件之间做出合法性的评价与选择。事实上，任 何法官都拥有对不同层级规则进行选择的权力，当 法官对某法律询问答复的理解存在质疑时，他完全有权选择不予适用。同理，我国《宪法》第 131 条也 赋予了检察机关同样的权力。 审判、检察机关有权选择不适用法律询问答复 的理解阐述，那么，这种不适用是否能成为一种不利 后果呢？ 换言之，如果人民法院和人民检察院不适 用相应规定，能否成为案件上诉甚至申诉的理由呢？ 笔者以为，相关机关不适用法律询问答复的行为不 能被称为一种上诉理由，而应当是上诉理由中“适用 法律错误”的一项证据表现。现存却未被采用的法律询问答复可作为有效证据，用以支撑当事人认定 审判、检察机关适用法律错误的主张。
综上，全国人大法工委的询问答复并非立法解释，也非司法解释，不具有强制约束力，不宜作为“法律”适用，因而笔者认为宜将社会抚养费纳入行政处罚的范畴，不当被认定为行政征收。
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分宜县公安局
分宜县公安局为县人民政府主管治安行政管理和刑事执法的工作部门，依法负责全县安全保卫和治安管理工作，防范和打击刑事、经济犯罪活动。正科级。
分宜县公安局主要职责
（一）贯彻执行国家的法律、法规和公安工作的路线、方针、政策，研究拟订有关公安工作的规定和实施办法，对全县公安机关实施组织领导和指挥，负责对全县公安工作的部署、指导、检查和监督。
（二）掌握影响稳定、危害国内安全和社会治安情况，分析形势，制定对策。
（三）负责刑事侦察工作，组织、协调处置重大案件、治安事件、治安事故、恐怖事件和骚乱。
（四）负责全县公安机关依法查处危害社会治安秩序行为，依法管理户籍和门牌、流动人口、边境通行证、居民身份证、枪支弹药、危险物品和特种行业等工作。
（五）负责出（入）境和外国人在我县居留、旅行的有关管理工作，负责全县公安外事工作。
（六）负责全县消防和警卫工作。
（七）负责全县维护道路交通安全、交通秩序以及车辆、驾驶员管理工作。
（八）负责全县公安机关对国家机关、社会团体、企事业单位和重点建设工程的治安保卫工作以及群众性治安组织的治安防范工作。
（九）负责全县公共信息网络安全监察工作。
（十）负责全县公安机关依法承担的执行刑罚和监督、考察工作；负责看守所、拘留拘役所的管理工作。
（十一）负责全县公安法制建设，指导、检查、监督公安机关执法活动。
（十二）承担全县呈报劳动教养案件的审核工作。
（十三）负责禁毒和缉毒工作。
（十四）组织全县公安科学技术工作，规划公安信息技术、刑事技术和行动技术建设。
（十五）负责全县公安机关装备、被装配备和经费等警务保障工作。
（十六）领导全县公安消防部队建设，对武警中队执行公安任务及机关业务建设实施领导和指挥。
（十七）领导全县公安政治工作和队伍建设；组织、实施全县公安教育、培训以及技能训练；组织全县公安宣传工作；按规定权限管理公安干部人事工作。
（十八）制定全县公安队伍监督管理工作规章制度，分析队伍状况，组织实施并指导全县公安机关督察工作；按规定权限实施对干部的监督；查处或督办公安队伍违纪案件。
（十九）县森林公安分局和亚林中心公安分局列入县公安局序列，受主管部门和县公安局双重领导；县森林公安分局和亚林中心分局为县公安局负责组织指导、查处森林刑事和治安案件的职能部门，其业务工作以县公安局领导为主。
（二十）承办县委、县政府交办的其他工作。
分宜县公安局内设机构
（一）内设机构职能
1、政工监督室（副科级，挂督察大队牌子，并与纪委、监察室合署办公）
与市局政治部人事处、教育训练处、宣传处、纪委监督室、督察支队、离退休干部管理处、机关党委（含工、青、妇）业务对口，负责公安政治思想、人事、教育训练、宣传、纪检、监察、督察、审计、老干部、党务和工、青、妇等方面的工作。
2、警务保障室
与市局财务装备处、科技处业务对口，负责财务装备、警务保障、科技管理和后勤管理服务等方面的工作。
与市局法制处、信访处业务对口，负责公安法制、信访等方面的工作。组织法制宣传教育；组织草拟或审核本局执法方面的规范性文件；指导、监督全县公安执法工作，组织开展全县公安执法检查、执法质量考评、法制调研等工作，审核本局业务部门办理的刑事、行政案件；办理本局管辖的行政复议、行政诉讼、国家赔偿、劳教少教案件，组织本局行政案件的听证工作和行政诉讼案件的出庭应诉工作；负责所外执行人员的考察；指导、监督全县公安机关执法责任制和执法过错责任追究工作；完成局党委及领导交办的其他工作。
(二)执法勤务机构
1、指挥中心
与市局办公室、指挥中心、信息通信处、信息中心业务对口，负责接报警和指挥处警工作；负责授权的警务指挥及协调工作；负责公安情报信息的收集、汇总和研判工作；负责办公文秘、档案管理、调查研究和起草重要文件工作；负责统计、机要、通信、保密和单位内部综治等工作。
2、国内安全保卫大队
与市局国内安全保卫支队业务对口，负责国内安全保卫和社会政治稳定的案件、事件的侦察、控制、防范和处置工作；负责反邪教和其他危害社会的气功组织的监控、防范和打击工作；负责对维权活动、非政府组织进行调查工作；负责民族、宗教、意识形态领域、高校文化领域、经济领域及特殊领域等方面维护国家安全工作。
3、治安管理大队（挂爆炸危险物品监管大队牌子）
与市局治安支队、警卫处、公共信息网络安全监察支队业务对口，负责治安管理、警卫任务和公共信息网络安全监察等工作；负责车站、码头、广场、街道及校园周边等社会面的治安防控工作；负责对公共场所、特种行业、危爆物品的管理，依法对社会上吸毒、卖淫嫖娼、赌博等违法活动进行治理；组织、指导全市公安派出所基础和各项业务工作建设；负责突发事件协调处置等工作。
4、刑事侦查大队(挂禁毒大队牌子)
与市局刑警支队、行动技术支队、禁毒支队业务对口，负责刑事侦查、反恐怖、禁毒侦查工作；负责刑事科学技术和行动技术支援工作；承担县级禁毒委员会的日常工作等。
5、巡逻防暴大队
与市局指挥中心、特警支队、治安支队（部分）业务对口，负责巡逻执勤、出警处警工作，参与处置暴力恐怖犯罪、重大治安事件、群体事件和其他突发事件，为危难群众提供紧急救助服务，担负重大活动的安全保卫任务和其他特殊任务。
6、经济犯罪侦查大队
收集经济犯罪情报资料、案件信息，掌握经济犯罪动向，分析、研究经济犯罪情况，拟定预防、打击对策略；按照级别管辖受理、承办经济犯罪案件和上级交办的经济犯罪案件；完成局党委及领导交办的其他工作。
7、人口综合管理大队
负责全县人口信息管理和全县人口统计工作；组织、指导和监督全县户籍、常住人口、重点人口、流动人口、暂住人口和出租房屋的管理工作，研究拟订有关管理办法；承担和指导全县人口登记、居民身份证办理工作；办理临时居民身份证；指导公安派出所户政业务和社区人口综合管理警务工作；配合有关部门做好门楼牌编制、计划生育工作；负责全县人口信息管理系统的维护保障工作；受理、审批出境、入境申请；掌握、收集出入境信息；查处本国公民出入境违法行为；查处外国人违反出入境法律法规案（事）件；完成局党委及领导交办的其他工作。
8、交通管理大队
研究、拟定道路交通安全管理办法，参与道路建设和交通安全设施的规划；组织、指导和监督全县道路交通安全管理工作；负责查处道路交通违法行为和交通事故；负责交通安全宣传、交通指挥、维护交通秩序、道路清障和机动车牌证发放、驾驶员考核发证及管理等工作；负责城乡道路交通安全和路面治安管理，开展经常性的交通沿线的治安巡逻，强化社会面的控制；负责道路交通方面的警卫工作；完成局党委及领导交办的其他工作。
9、分宜县看守所
依法对羁押的在押人员实行武装警戒看守，定期进行安全大检查，保障监所安全；负责对在押人员进行教育；负责管理在押人员的生活和卫生；依法保障侦查、起诉、审判工作的顺利进行；对判处有期徒刑一年以下或余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行劳改的罪犯，留所执行刑罚；组织开展深挖犯罪，打击牢头狱霸等专项工作；依法保障在押人员的合法权益；完成局党委及领导交办的其他工作。
10、分宜县拘留所
负责治安拘留人员的关押和管理，确保安全；对被拘留人按教育与处罚相结合的原则进行法制、道德教育；组织被拘留人参加劳动；开展深挖犯罪工作；负责管理拘留人员的生活和卫生；完成局党委及领导交办的其他工作。
(三)派出机构
（1）收集、掌握、报告影响社会政治稳定和治安稳定的情报信息；（2）管理辖区内的实有人口；（3）管理辖区内的重点行业、公共娱乐场所和枪支、弹药、爆炸、剧毒等危险物品；（4）指导、监督辖区内的机关、团体、企业、事业单位的内部治安保卫工作；（5）宣传、发动、组织、指导群众开展安全防范工作；（6）办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件；（7）办理治安案件，调解治安纠纷；（8）参与火灾、交通、爆炸、中毒等治安灾害事故的预防工作；（9）接受群众报警、求助，为群众提供服务。
分宜县公安局领导班子
政法委书记、
局党委书记
　　党委副书记
交管大队长
610办主任、
政监室主任
城西所所长
指挥中心主任
局长助理、国保大队队长
局长助理、杨桥所所长
清除历史记录关闭分宜县人民政府，办公室地址位于全国的国家新能源科技城--新余，新余 政府大院，我单位主要提供民政，联系方式单位地址：新余 政府大院 - 固定电话：(联系人：候硕手机号码：未提供邮政编码：336600工商信息和基本资料法人名称：分宜县人民政府主要经营产品：经营状态：在业所属分类：所属城市：
人气值：359次分宜县人民政府的法律诉讼：文书名称日期编号　 分宜县钤山镇长埠村民委员会花园村小组与分宜县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)一审行政裁定书 （2015）余行初字第4号上诉人分宜县英歌矿业有限公司诉被上诉人分宜县人力资源和社会保障局、分宜县人民政府工伤行政确认一案二审行政裁定书 （2015）余行终字第21号位置地图
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分宜县房管局“三抓”服务创业
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