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中国的PPP机遇
&&&&PPP（Public&Private&Partnership）模式，在我国被译作政府与社会资本合作模式。在公共物品和准公共物品提供领域，推广PPP模式是国际上公认的市场参与公共资源配置的最有效途径之一。过去20年，PPP在我国发展几经沉浮。党的十八届三中全会后，中央释放出明确政策信号，我国PPP也迎来前所未有的发展良机。
&&&&党的十八届三中全会指出，“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。中央城镇化工作会议提出，“推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能”。《国家新型城镇化规划》提出，“理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。”
&&&&政府与社会资本在基础设施和市政公用领域开展更加长期、深入的合作，是运用市场规则和社会力量优化资源配置的有效举措。推广应用PPP模式不仅是微观层面的操作方式升级，更是宏观层面的体制机制改革，是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度、推动城镇化健康发展要求的一次变革，具有缓解融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难等矛盾和问题的作用，同时也是推行政府向社会力量购买服务、发展混合所有制等一系列重要改革政策的良好载体。
&&&&PPP的概念
&&&&对于PPP的概念，国际上并没有统一的定义，业内比较常见的定义主要来自世界银行、亚洲开发银行、联合国发展计划署、联合国培训研究院、欧盟委员会和英国财政部。尽管这些机构、组织或政府部门对于PPP的定义在内容和表达重点上不尽相同，但我们可以从中找出几个关键词：政府（公共部门）、社会资本（私营部门）、长期合作、替代性、提供公共资产或公共服务、绩效、风险共担，它们构成了PPP概念的本质。
&&&&根据笔者理解，PPP是与传统的“政府提供”方式相对应的一种替代性公共资产或公共服务的交付方式，由政府与社会资本建立长期的合作关系实现，目的在于通过合理的风险分配实现公共产品供给绩效的提升。
&&&&具体而言，PPP的应用目标与作用主要包括：
&&&&提供更多的公共资产。引入社会资本，将原来由政府承担的初始公共资产的短期财政投入，转化为长期的政府付费或使用者付费，从而实现在短期内提供更多公共资产的目的。
&&&&加快公共资产的建设进度同时保证建设质量。将付费与公共服务的可用性进行捆绑激励，可以促使社会资本提高建设效率。由于社会资本需要承担公共资产的运营维护职能，因此其拥有确保公共资产建设质量的积极性。
&&&&降低公共项目的全生命周期成本。在透明、合理的成本核算机制、定价机制和价格调整机制下，社会资本有动力通过改进管理和优化创新降低项目建设和运营维护成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下预算体制缺陷造成的成本管理问题，进而降低政府和（或）社会公众为同等质量公共资产或公共服务所付出的成本。
&&&&通过风险分配提升项目价值。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，PPP模式将风险分配给能够以最小成本、最有效管理的一方承担。与政府承担全部风险的政府提供方式相比，可以降低项目总体风险管控成本，实现项目价值提升。
&&&&提升公共服务的质量。通过对社会资本技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，在同等成本水平下提供更优质的公共服务。
&&&&提升公共管理能力。政府可以专注于公共资产和公共服务的交付绩效监管与总体规划管理，同时可以获得更多、更有效的市场基准信息，在公共监管过程中实现公共管理能力的提升。
&&&&推动相关行业的改革。在一些行业通过PPP模式引入社会资本，将融资、建设、运营、维护、管理等职能与责任进行重新分配，社会资本通过输入先进技术和管理技能、承担项目风险获得相关行业市场及其带来的利益，可以实现行业的市场化改革。
&&&&PPP应用原则和注意事项
&&&&运用PPP模式需遵循以下三个原则：
&&&&风险最优分配原则。PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本。如果风险转移不恰当，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至还可能危及合作伙伴关系的长期稳定性。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
&&&&产出导向原则。产出指PPP项目为响应服务需求、达成期望成果，在项目建设完成后项目资产所达到的各项物理、技术、经济标准和各项服务的交付范围、绩效水平。PPP项目应关注公共服务的产出绩效（通过产出说明与规范进行定义），而非公共服务的交付方式，因此应保留社会资本选择如何交付项目资产和相关服务的灵活性。
&&&&切实履约原则。要实现PPP模式的应用目标，应确保利益相关方对PPP项目协议的切实履行，包括实际履行和全面履行。PPP项目履约管理的目的包括：帮助政府克服相对社会资本的信息不对称；保护社会公众免受竞争不足的危害；确保项目风险实际转移；保护社会资本免受不良对手的侵扰；保护社会资本免受政府机会主义行为的困扰；激励社会资本提高绩效。实质上，政府始终是PPP项目的所有者，因为当项目发生实质性违约导致合作伙伴关系终止时，政府将不可避免地承担起提供核心公共服务的责任。尽管非实质性违约通常不会导致合作伙伴关系终止，并且在违约事件发生后存在相应的救济机制，但履行纠正义务通常需要花费比履约监管更高的成本。
&&&&运用PPP模式也有可能导致一些潜在问题的发生，需要给予特别的注意：
&&&&政府债务问题。PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，尽管中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展，但在其尚未有效建立的情况下，PPP项目仍然可能突破财政承受能力进而导致政府债务风险。
&&&&项目选择问题。PPP项目通常由政府发起，其对于PPP融资功能的依赖容易导致对项目前景过于乐观的估测，在政府承担部分市场风险的项目中，社会资本亦无足够动力对项目进行严谨的分析，从而可能导致错误的项目选择。此外，PPP项目的规划和筛选还有可能受到腐败或政治利益考虑的影响。
&&&&有效竞争问题。公共资产和公共服务的提供通常具有排他性，在一些行业领域甚至存在自然垄断的属性，因此PPP项目的竞争压力通常来自社会资本准入阶段，即政府在选择社会资本合作方时通常采用公开竞争的方式进行。但是对于PPP项目这类具有多样性、复杂性和长期性特征的标的而言，不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报难以进行直接比较，政府无法通过现有政府采购程序有效甄选出最具竞争力的社会资本。
&&&&履约管理问题。当政府选定社会资本并签署PPP项目协议后，双方即进入项目履约阶段。一方面，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下，很难对社会资本的履约情况进行有效的监管；另一方面，由于缺乏有效的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本亦难采取实际措施保护自身权益。
&&&&PPP模式分类
&&&&PPP模式可以按照收入来源和公共职责转移程度两个维度进行划分：按照收入来源划分的是PPP的支付模式，按照公共职责转移程度划分的是PPP的运作模式。
&&&&从PPP项目的收入来源看，PPP可分为三种支付模式，即使用者付费模式、政府付费模式和可行性缺口补贴模式（使用者付费不足的部分由政府补贴，或称混合模式）。
&&&&使用者付费模式是指由公共资产或公共服务的最终用户向PPP项目公司付费的一种支付模式。使用者付费模式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施和市政公用项目，如市政供水、城市管道燃气、收费公路等。通常，使用者付费项目采用政府定价方式，以避免社会资本利用公共资产（有的还具有自然垄断性）牟取超额利润损害社会公众的利益。
&&&&政府付费模式是指由政府使用财政资金直接向PPP项目公司付费的一种支付模式，也称政府购买服务模式。政府付费模式通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如非收费公路、河道治理等。政府购买服务模式下，政府支付的是所购买服务的对价（Payment），而非政府补贴（Subsidy），即该等付费并不补贴项目公司的建设行为，而是以项目进入商业运营为标志，且付费基准为绩效导向，即付费多寡与绩效水平高低挂钩，通常通过基于可用性的绩效合同方式实现。
&&&&可行性缺口补贴模式是指由公共资产或公共服务的最终用户向PPP项目公司付费，但该等付费不足以支撑社会资本获得满意的收益水平，有时甚至无法回收初始投资和运营维护成本，导致项目在财务上不可行，而政府则通过财政补贴的方式弥补可行性缺口，使社会资本可以获得合理的投资和运营回报。可行性缺口补贴模式通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。可行性缺口补贴的方式包括：前补贴（无偿划拨资金、政府出资入股且分红比例低于股权比例、政府无偿或低价租赁项目资产）、后补贴（运营期补贴）、政策性补贴（财政贴息、税收返还、无偿划拨土地使用权）等。
&&&&按照PPP的定义，处于传统政府提供和社会资本提供之间的各种混合模式都属于PPP模式。按照公共职责（规划、设计、建造、融资、运营管理、维护、用户服务）和项目风险（通常随同公共职责一并转移）转移程度的高低，可以将PPP运作模式做如下分类：
&&&&O&M的中文名称为委托运营，是一种将存量公共资产的运营管理职责、维护职责转移给社会资本的PPP运作模式，社会资本从政府处获得委托运营费，政府仍然保留公共资产的所有权。O&M通常采用中期合同的方式（可续签），目的在于引入运营管理公共资产的团队，以解决新建成的基础设施缺乏具备相应运营管理技能和经验的人员的问题。
&&&&Managing&Contract的中文名称为管理合同，是一种将存量公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责（如有）转移给社会资本的PPP运作模式，社会资本从政府处获得管理费，政府仍然保留公共资产的所有权。Managing&Contract通常采用中短期合同的方式，目的在于引入先进的运营管理技能和经验，改进存量公共资产的运营管理效率，通常作为后续与社会资本进行更为深入的TOT合作的过渡模式。
&&&&O&M与Managing&Contract的主要区别在于：前者所需人员均由社会资本自带或招募而来，后者所需人员通常为政府现有人员，社会资本仅派出管理团队；前者以运营管理市场化为目的，后者以更深入的PPP合作为目的。
&&&&BT的中文名称为建设-移交，是一种由社会资本承担新建公共资产规划职责（如需）、设计职责（如需）、融资职责以及建造职责的PPP运作模式。公共资产建成后所有权即由社会资本（指社会资本独资或与政府合资组建的项目公司，下同）无偿移交给政府，政府则向社会资本分期支付回购款和资金占用成本。BT项目的建设期由标的公共资产的规模建设决定，通常不超过3年；回购期则根据政府财政承受能力确定，通常为3~5年。BT的主要目的在于突破财政预算限制，引入社会资本资金提前建造公共资产，是利用PPP模式融资功能的典型模式。
&&&&LOT中文名称为租赁-运营-移交，是一种将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权。社会资本通过向使用者收费的方式回收运营维护成本，同时将部分收费返还给政府，作为存量公共资产租赁费用并用于新增资本性支出。LOT模式的应用目的在于引入先进的运营管理技能和经验改善公共服务水平，进而提高公共资产经营绩效，为政府持续投资提供资金支持。LOT模式在国内的独立应用较少，通常与BOT等其他运作模式组合应用，因此合同期限会长达20~30年。
&&&&需要指出的是，社会资本仅承担单一职责（如设计、建造或某些服务）的外包合同模式，由于合同期限较短、风险转移水平较低，且不将融资职责或运营管理职责转移给社会资本，因而不被算作PPP模式的一种。
&&&&BOT的中文名称为建设-运营-移交，是一种由社会资本承担新建公共资产规划职责（如需）、设计职责、融资职责、建造职责、运营管理职责、维护职责以及用户服务职责（如有）的PPP运作模式。BOT模式存在两个子模式，分别为BOOT（建设-拥有-运营-移交）和BTOT（建设-移交-运营-移交）。二者的区别在于：BOOT模式下，公共资产建成后的整个运营期内所有权均归社会资本所有，运营期结束后再由社会资本移交给政府；BTOT模式下，公共资产建成后社会资本即将所有权移交给政府，仅保留资产运营权，运营期结束后再将资产运营权移交给政府。
&&&&BOT模式下社会资本通过政府或使用者付费实现初始投资和运营维护成本的回收并获得一定的收益，通常合同期较长，达到20~30年。BOT项目资产的最终所有者为政府，通常由社会资本无偿移交（有时为了鼓励社会资本对项目资产进行重置更新，也可以设计有偿移交的机制），因此是政府获得可持续稳定运营的公共资产的一种有效路径。
&&&&BOO的中文名称为建设-拥有-运营，在公共职责转移和回报机制方面与BOT模式基本一致，两者的区别在于BOO模式下项目资产所有权始终属于社会资本，政府的目标是通过该等项目获得持续稳定的公共服务而非掌握公共资产。BOO模式的合同期限通常为30年，在双方没有发生提前终止合同情形的情况下，可直接续约实现持续经营，不存在移交环节。
&&&&TOT的中文名称为移交-运营-移交，是一种将存量资产所有权/经营权转让给社会资本，由其承担运营管理职责、维护职责以及用户服务职责（如有）的PPP运作模式。社会资本通过政府或使用者付费实现公共资产所有权/经营权转让对价和运营维护成本的回收并获得一定的收益，通常合同期较长，达到20~30年。与BOT类似，TOT项目资产所有权/经营权通常会在运营期末无偿移交给政府，主要功能在于通过盘活固定资产融资，同时引入先进的运营管理经验。
&&&&ROT的中文名称为改建-运营-移交，是在TOT模式的基础上将存量资产的改造、升级或扩建职责及其附带的规划职责（如需）、设计职责和融资职责一并转移给社会资本的一种PPP运作模式，除增加了建造和融资功能外，其他属性和特征均与TOT模式一致。
&&&&Concession中文名称为特许经营，是一种将区域基础设施或市政公用事业的全部公共职能（可能存在存量公共资产）转移给社会资本的PPP运作模式。其特点是政府划定特许经营区域，通过授予特许经营权的方式，由社会资本负责该区域内相关基础设施或市政公用事业的规划、设计、融资、建造、运营管理、维护和用户服务，在政府定价约束内通过使用者付费回收部分投资（存量公共资产转让价款及/或新增投资）和全部运营维护成本，特许经营期满由政府回购项目公司股权。Concession模式下，由于政府定价机制和特许经营区域内新增投资和服务需求的不确定性，特许经营期通常长达20~30年，特许经营期满政府对项目公司股权进行有偿回购。Concession是PPP运作模式中公共职责转移最为全面的模式，因为它并不仅仅指向固定边界的基础设施或市政公用项目，而是要求社会资本承担特定区域内的相关公共资产和公共服务的普遍交付义务。
&&&&需要指出的是，前述BT、LOT、BOT、BOO、TOT、ROT等模式的命名方式是以公共资产的控制状态为基础的，在国内实践中应用较多。国际上还存在另一种并行的命名方式，即以政府转移给社会资本的公共职责为基础的命名方式，在该命名方式下，BT+O&M、BOT和BOO的模式分别对应DBO、DBFOT和DBFO。这些概念经常混在一起使用，导致实践者的迷惑，笔者认为有必要进行澄清。
&&&&PPP发展动态
&&&&自20世纪90年代开始，我国已经在基础设施和公用事业领域开展了项目层面的PPP实践和探索，采用PPP模式运作的项目数量累计超过1000个，积累了大量的实践经验与教训。但与此同时，我国在PPP概念和原理的普及、法律体系的建立与完善、PPP专门管理机构的职能建设、PPP项目操作指引和标准化工具的配备方面，与国际上的PPP发达国家相比仍存在较大的差距，导致PPP项目操作过程中产生了运作不规范、风险和利益分配不当、履约管理不到位等问题。
&&&&目前，财政部和国家发展改革委正在积极开展包括特许经营立法、国家级PPP管理中心设立、PPP鼓励政策研究等工作，同时组织行业内的专业机构资源和专家资源参与到特许经营立法、PPP项目操作指引编制、标准化工具开发和各类有关PPP的专业培训中，形成了政府与社会力量合理推动PPP发展的新局面。笔者相信，在我国推广应用PPP模式的过程中，随着这些关乎PPP发展格局的顶层设计工作的逐步推进，我国将形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架，为PPP模式未来数年甚至数十年的健康发展和在良好管理下得到有效运用保驾护航。
&&&&来源：《招标采购管理》&&作者李竞一：南开大学工商管理硕士，曾供职于风险投资公司，现任上海济邦投资咨询有限公司总经理助理、咨询业务总监，济邦咨询天津分公司总经理，是亚洲开发银行注册专家、全球著名的专家网络——格理集团（GLG）中国基础设施产业咨询专家团队成员。曾参与国家基础设施和公用事业特许经营立法的专家咨询工作。新闻源 财富源
PPP项目有哪些付费机制
&&来源：&&作者：佚名&&责任编辑：罗伯特
　　PPP项目的付费机制约定了PPP项目中的风险分配和收益回报。在实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设置合理的付费机制。
　　在PPP项目中，常见的付费机制主要包括三类：
　　一是政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。
　　二是使用者付费（UserCharges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。
　　三是可行性缺口补助（ViabilityGapFunding，简称VGF），是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。（财政部PPP中心）
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干货|PPP项目盈利模式分析
本文源自恒丰资本研究院，摘自：领带金融创新的必要性在传统思维方式下，PPP只是政府进行基础设施建设或开展公共事业的一种新型的融资方式，借此减轻其财政压力。社会资本通过收购股权或收购资产、投融资建设、经营管理或（和）按需求提供服务的方式投入PPP项目，而政府部门则以让渡收费权、支付可行性缺口补助或（和）政府付费的方式给予社会资本合理的回报。此时，公私双方关注的焦点即社会资本的投资回报率或目标收益率：过低的投资回报率或目标收益率不利于社会资本积极性的发挥，甚至将迫使其退出基础设施和公用事业领域；而较高的投资回报率或目标收益率将会给政府带来沉重的财政负担。PPP项目的公私双方过度关注“投入-回报”之间的关系，甚至在确定投资回报率或目标收益率上表现出对抗关系，违背了PPP伙伴关系的初衷。据审计署数据显示，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，如何监控和化解债务风险备受外界关注。2014年，我国政府开始在全国范围内大力推行政府和社会资本合作（PPP），并密集发布PPP的相关文件，其中“国务院关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发43号，以下简称国务院43号文）的基本思想为“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融资平台公司”这一暗道，修了政府债券与PPP两条明渠；然而，国务院43号文在鼓励运用PPP模式化解地方债务的同时还明确指出，“地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。由此可见，对于那些需要政府付费或者给予适当补贴的PPP项目（即非经营性和准经营性公共项目）而言，无论是政府部门还是社会资本，仅仅盯着这一项目既有的收益和财政补贴是不够的，更需要通过PPP项目盈利模式创新“将蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP项目引起的新发生或有债务超出规定范围，社会资本也因此可以在投资回报率或目标收益率上减轻与政府部门的对抗，从而更顺利地实现其盈利。伙伴关系下的PPP项目盈利模式PPP的成功实施需要以伙伴关系思维为基础，公私双方必须摒弃对抗思维，互相尊重且积极主动地参与到项目中去，因此，如何在提高公共产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利，必须是公私双方共同面对、协力解决的问题。PPP项目盈利模式的创新，是在确定投资回报率或目标收益率之前不得不考虑的问题。在现实生活中，交易行为背后隐藏着价值交换，存在一定的价值交换范式或机制，而盈利模式这一概念即为了解释这种价值交换范式或机制；收益和成本决定了组织的经济价值，利润或盈利水平则是企业经济价值的直接体现，因此，盈利模式通常是指按照利益相关者划分的收入结构、成本结构以及相应的目标利润。有鉴于此，本文基于实践中的典型案例，从收益结构优化、成本结构优化、目标利润稳定三方面分析PPP项目的盈利模式（如图1所示），值得注意的是，由于本研究搜集到的案例数量有限，图1所示的PPP项目盈利模式树形框架仍有拓展空间。图1&基于多案例的PPP项目盈利模式树形框架注：①城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目；②医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套服务；③公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等；④投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目；⑤城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式；⑥规模小且分布零散的能源站（供热/冷）、（生活、工业）污水处理、（生活、餐厨）垃圾处理项目；⑦城市供水、能源站（供热/冷）、污水处理、垃圾处理等PPP发展相对成熟的领域；⑧既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑；⑨污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。盈利模式之收益结构的优化收益即财富的增加，其既包括货币收益，又可以包括声誉提高、潜在收益等非货币的。PPP项目可以通过优化收益结构实现盈利。1、捆绑私人产品，配补收益来源当政府希望通过PPP模式获得的公共产品或服务属于非经营性（没有任何价格机制和现金流入，主要产生社会效益）或准经营性（有价格机制和现金流入，但无经营利润，成本无法收回）时，可以为该公共产品或服务配补适当的私人产品并捆绑提供，从而克服收费困难或收费不足的难题，即所谓的公共物品供给的捆绑模式或联合供给模式。最早提出这一思路的为德姆塞茨。“基础设施和公用事业特许经营管理办法”（简称25号令）明确规定，“向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益”，从而充分肯定了这一盈利模式的合法性。　　（1）增补资源开发权，弥补收益不足　　政府以对PPP项目公司进行补偿的方式，将基础设施或公用事业项目（地铁、隧道、环境治理等）周边一定数量的资源（如土地、旅游、矿产）的开发权出让给PPP项目公司，以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力，以确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，即所谓的资源补偿项目（Resource&Compensate Project，RCP）融资模式。例如：　　①香港地铁公司（简称“港铁”）的盈利模式可总结为“轨道交通＋地产商业”的组合，即以轨道交通的投融资建设与沿线地产商业的开发同步进行，由港铁的收益结构可知，地产商业开发的收入占总收入的50％以上，正因如此，港铁成为了全世界范围内服务水平最好、运营效率最高、盈利情况最为理想的地铁公司之一。　　②2004年4月，澳大利亚维多利亚州政府决定在亚拉河畔现有的墨尔本展览中心旁边，建设一个世界级的会议中心，维多利亚州政府通过招标确定由Plenary&Group为首的承包联合体（简称“Plenary联合体”）作为社会资本，负责该项目的开发、设计和建设，并且授予Plenary联合体长达25年的特许期，为了提高该项目的可经营性，公私双方制定了会议中心周边区域的扩充性商业开发计划，包括在新墨尔本会展中心附近建设办公区、住宅区、零售专区以及一个五星级的希尔顿酒店，并翻修码头上一艘名叫波利伍德赛德的老帆船，将其货棚改造成餐厅，从而通过经济乘数效应显著增加了项目效益。　　（2）授权提供配套服务，拓展盈利链条　　当PPP项目供给的基础设施或公用事业建成后，必需相应的配套服务才能正常运转时，政府可授权PPP项目公司提供这种可以产生预期收益的配套服务（如餐饮、物业、绿化），从而通过延长价值链创建现金流、补偿主体项目财务上的不可行。例如：英国国家医疗卫生服务体系（NHS）与百威斯特公司（Bywest）合作的西米德尔塞克斯大学医院（West Middlesex University Hospital）项目，百威斯特公司负责其投融资与建设，西米德尔塞克斯大学医院基金会负责该项目的运营管理，为了补偿与回报百威斯特公司的建设投入，将该医院运营期间的配套服务项目全部交由百威斯特公司负责，包括餐饮、搬运、安全、保洁、维护和物品供给，服务周期或从35年延长至60年，服务费由英国政府支付。　　（3）开发副产品，增加收益来源　　PPP项目公司在提供政府需求的公共产品或服务时，可以附带生产出更具经营性的副产品（如广告、建筑作品知识产权的授权使用），以此弥补主产品项目财务上的不可行，如北京丰台区郭庄子和昌平区回龙观限价房项目中增配的商品房开发，梅州模式公厕项目中用以养厕的店铺、饭店、办公楼、垃圾中转站。具体策划方案既可由公共部门主动提出，也可由社会资本策划提出、公共部门审核批准。　　前者如：英国森德兰市采用PFI方式对市内街道的照明、标志和街道设备（3.05万个灯柱和6000个公路标志）进行设计、安装、运营、维护和融资，合同期限为30年，且要求最长5年内更换完所有设备，该项目中的社会资本在合同期内的前5年获得一次性支付265万英镑用于更换完所有设备，其后运营期每年通过经营灯杆和公路标志广告、交通CCTV（注：闭路电视）增加费等第三方收益（折现共计158.9万英镑），来作为维护投资和获取相应回报。　　后者如：德国将公厕进行市场化运作，以期在弥补政府资金不足的同时，促进公厕在节能、节水、环保等技术上的创新，1990年在柏林市公共厕所经营权拍卖会上，后来被称之为“茅厕大王”的汉斯?瓦尔即承诺免费提供公厕设施及其维护和清洁工作，当时其竞争对手都认为他疯了，于是在缺少竞争、承诺免费建厕、只要求交纳低廉管理费的情况下，瓦尔公司一举拿下全柏林的公厕经营权；瓦尔公司的盈利点显然不在厕所门口0.5欧元的投币口上，其最大的收入来源是这些公厕外墙的广告经营，它把柏林的很多厕所外墙变成了广告墙，加之瓦尔公司的墙体费用比一般广告公司低得多，使得香奈尔、苹果、诺基亚等很多著名公司都在公厕上做广告。2、冠名公共产品，增值社会资本声誉资本对于社会资本而言，能够为其自身增值、为其发展助力的收益不仅限于货币形式的，还可以是提高知名度、潜在收益等非货币形式的，因此，PPP项目还可以冠名公共产品作为社会资本的回报，日本丰田汽车公司就热衷于这一类PPP项目。例如：丰田汽车公司捐赠350万元人民币在天津建造过街天桥，命名为“丰田桥”，虽然丰田桥无法产生任何直接现金收益，但丰田汽车公司通过得到该桥的冠名权，收获了巨大的隐性声誉收益。又如：丰田汽车公司负责了NBA球队休斯敦火箭队的主场——“丰田中心球馆”的投融资建设与维护，但并不负责其运营以收回建设投资，而是通过为体育场馆冠名，来吸引丰田中心球馆看比赛的火箭队球迷购买丰田轿车。盈利模式之成本结构的优化成本是社会资本进行投资建设、特许运营所必须耗费资源的货币表现，因此，成本结构优化既可以是减轻社会资本的一次性建设投入、通过规模经济降低单位产品成本，也可以是其通过技术和管理创新减少日常运营成本。1、集成融资模式，分摊建设投资对于建设期投资规模较大、运营期收费不足的公共项目，可将其进行适当的分割，只对其中部分工程（与运营成本及效率密切相关的）采取PPP模式或对不同部分采取不同的PPP模式细分，从而减轻社会资本对该项目的一次性建设投入，提高其可盈利性。例如：　　①北京地铁4号线的全部建设内容划分为A（征地拆迁和土建工程）、B（机电设备的购置和安装）两部分，北京市政府只将占总投资30%的B部分（投资额约为46亿元）交由香港地铁有限公司（香港特区政府控股的上市公司）、北京首都创业集团有限公司（当地国企）和北京基础设施投资有限公司（当地国企）共同组建的京港地铁公司（SPV）来负责融资建设（即BOT模式）。此外，该SPV负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资，特许经营期（30年）满后将B部分项目设施无偿地移交给北京市政府，将A部分项目设施归还给北京地铁四号线投资有限责任公司。　　②昆明快速公交（BRT）系统项目（包括交通枢纽站、首末站、场站、沿途站牌的建设）建设规模大，收费显著不足，对民间资本缺乏吸引力。为此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融资模式：将资金需求量大、投资收益较好且建设周期长的专用道建设（包括路面建设、交通枢纽站、首末站和场站的建设）部分，采用BOT模式交由A公司负责；将资金需求量相对较小、无收费机制、建设周期短的车辆购置及智能交通系统建设部分，采用BT模式交由B公司负责；A公司建设完成后，通过租赁协议将专用道部分的经营权移交给C公司，同时，B公司在建设完成并由政府回购后，再由政府将车辆购置及智能交通系统部分的经营权移交给C公司，至此，整个BRT项目采用TOT模式交由C公司负责经营。2、打包运作形成规模效应，降低单位产品成本在PPP项目中，社会资本需要进行一定规模的建设投资，或者购买项目一定期限的产权或经营权，那么，若公共产品或服务的需求量过小则PPP项目的产能过剩，导致社会资本的盈利性差或者需要政府对差额部分进行财政补贴。可见，确保PPP项目适当规模的需求，从而降低单位产品的成本是PPP项目盈利的一种思路。　　以各省公布的首批PPP项目清单中普遍受到青睐的污水处理项目为例，规模越大对投资者越有吸引力，而规模小的项目基本不具备投资者对市场化经营的收益要求。因此，对于普遍存在规模小且分布零散特点的乡镇污水项目，国内的通常做法即打包运作、“一厂一价”，如深圳龙岗10座污水处理厂打包转让项目、海南16座污水处理厂打成两个“项目包”委托运营项目、江阴4污水处理厂打包招商项目等。　　又如江西省工业园区污水打包BOT项目：2010年8月，江西省政府颁布了鄱阳湖生态经济区的规划，把工业园区污水处理设施建设列为十大节能减排工程之首，要求在2015年建成102个工业园区的污水处理项目；2011年5月，江西省政府与中国节能环保集团签署全面的战略合作框架（规划日处理量237万吨，总投资146亿），由江西省城投（出资20%）与中国节能环保集团（出资80%）组建的中国节能江西公司（SPV），负责江西省102个工业园区的污水和固废处理、环保节能，工作范围包括投资建设、运营管理，特许期限30年，由政府来进行付费。3、进行管理或技术创新，降低运营成本采用PPP不仅是为了解决公共部门的财政紧张，更重要的是借助社会资本的专业和创新，来提高公共产品的供给效率。因此，社会资本为了拓展其盈利空间，应在特许经营过程中充分发挥其主动创新积极性，通过管理或技术创新不断降低其运营成本。例如：在湖南省长沙市东部近郊的长沙县，牛角冲社区与长沙绿动循环再生资源有限公司合作推出“绿色循环积分计划”，居民们在长沙绿动循环再生资源有限公司注册后，将领取到各自的专属二维码，居民们将家中可回收垃圾打包后贴上二维码投放到社区的专用回收桶后，公司会将垃圾运往循环分拣中心通过扫描二维码确定居民信息，根据垃圾的种类数量换算成积分录入用户账户，居民的二维码垃圾积分达到一定数量后可兑换生活用品或抵用小区的物业费。集中回收后再由PPP项目社会资本进行垃圾分类是一项耗时、耗力的事，而对于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分类却是举手之劳、轻而易举的事，长沙绿动循环再生资源有限公司通过二维码社区垃圾回收模式这一管理创新，充分调动了广大居民的积极性，大幅压缩了其进行垃圾分类的成本，进而极大拓展了其盈利空间。盈利模式之目标利润的稳定获取利润是企业价值增长的主要方式，因此，能否获取稳定、可持续的利润是企业进行投资的重要决策依据。有鉴于此，不但要让PPP项目社会资本“有钱可赚、有利可图”，还要确保其利润的相对稳定与可持续，降低社会资本在PPP项目中实现目标利润的风险，也是其重要的盈利模式设计思路之一。1、将盈亏状况不同的公共产品捆绑，提高目标利润的可持续性基础设施和公用事业领域既有现金流入充裕的经营性公共项目，也有现金流入不足的非经营性公共项目，甚至是没有任何现金流入的非经营性公共项目。经营性公共项目对于社会资本具有强大的吸引力，采用PPP模式有可能造成社会资本“暴利”，置政府于尴尬境地；而准/非经营性公共项目则对社会资本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要进行适当的财政补贴或者需要付费，从而给政府带来一定的财政压力。为了吸引社会资本进入更为广泛的基础设施和公用事业领域，同时确保PPP项目“盈利但不暴利”，可以将盈亏状况迥异的项目捆绑实施PPP，实现“以丰养歉”：既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑。　　代表性项目如：天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目由国家开发投资公司、天津市津能投资公司、天津长芦汉沽盐场有限责任公司按64：34：2的比例共同投资建设与运营管理，该工程由“发电工程、海水淡化、浓海水制盐、供热、土地整理、废物利用”六个分项工程组成，提供电力、热力、淡水、土地、盐化产品、建材等多种重要产品。其中，海水淡化工程是循环经济的关键环节，由于受生产成本及供水体制等约束而一直处于亏损状态，该项目就是将盈利性差的海水淡化工程与盈利性较好的发电工程捆绑，实行“以电养水”的政策，发电工程的盈利弥补海淡工程的亏损；鉴于天津的国投北疆发电厂循环经济PPP项目整体上看是盈利的，其二期工程规划的2台100万千瓦发电机组和30万吨/日海水淡化装置已于日获国家发改委核准。2、运营前期合理设定保底量，提高目标利润的稳定性由于PPP合同的长期性，成本与需求的不确定即成为其显著特征。为了保证社会资本目标利润的稳定性，公私双方通常会设定最小需求保证（minimum&demand guarantee，MDG）或最小收益保证（minimum revenue&guarantee，MRG），即我国PPP实践中所谓的保底量，这本质上是一种公私双方风险共担策略或社会资本的风险缓解机制。由于我国经济与社会发展较快且PPP市场还不健全，运营前期设定保底量的做法在污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的PPP项目，以及新能源汽车充电等市场不成熟的项目中普遍存在，下面介绍污水处理与垃圾处理两个领域的具体做法。　　①污水处理PPP项目通常会在运营期前3-5年，按设计处理规模的一定比例设定阶梯式增长的保底水量，剩余特许经营期内则以设计规模为保底水量，根据按月付费的惯例，若当月实际处理量达不到保底量则仍按保底量计付污水处理服务费（不考虑暂停、罚款等特殊情况），从而使得投资人获得可预期的、稳定的现金流担保；该领域运作比较成功的如合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让（TOT）项目。　　②与污水处理略有区别，垃圾处理项目保底量的设定，需要综合考虑实际垃圾供应量及预期增长速度、设计处理规模、垃圾含水率以及垃圾处理设备的实际负荷能力，如果为垃圾焚烧发电项目还需考虑焚烧率；此外，由于一年之中的垃圾供应量会因季节变化出现较大波动，因此，垃圾供应保底量不是按月执行，而是按年累计执行的，即只在开始付费日起每满一年时才计算年度累计实际垃圾处理量，若该累计量低于年垃圾保底量则按全年垃圾保底量计算全年应付垃圾处理费（不考虑暂停、罚款等特殊情况）；该领域运作比较成功的如荣成垃圾焚烧发电BOT项目。结论相关数据显示，采用PPP并不一定会让政府“更省钱”，国际上判断一个公共项目是否采用PPP，通常都是看其相比传统模式增加的成本相对于公共产品供给效率或公共服务质量的提升是否“物有所值”（Value&for&Money，VFM）。因此，不同于一般工程项目中承发包双方之间“零和博弈”的特征，PPP项目的公私双方更多地追求项目的价值增值，是可以实现“共赢”的。　　有鉴于此，双方应摒弃传统的对抗思维，这就要求双方都以积极的态度进行盈利模式的设计与创新：公共部门应广泛借鉴国内外成功案例的经验，主动地为PPP项目选用合法、适当的盈利模式，或客观地对待社会资本提出的盈利模式方案；而社会资本则应充分发挥其专业、竞争优势，在交易阶段向公共部门提供可行的盈利模式方案，在建设期或运营期通过技术或管理创新优化项目成本。　　此外，盈利模式是获取利润的逻辑与方法，随着价值理论的导入，其研究重心逐渐从关注企业利润转向关注用户价值，从而提出了商业模式的概念；本文认为，项目是具有特定目标的一次性任务，更是组织配置资源、创造价值并最终达成自身战略目标的手段或方式，因此，未来PPP项目社会资本应从公众价值主张出发，以公众需求为中心开展价值创造和价值传递，在实现公众价值的同时获取企业价值。投稿、招聘、加入结构化金融各省分会群请联系漆竹兰微信：qizhulan，邮箱：}