关于中国人民银行与银监会职责分工的探讨
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【期刊名称】
关于中国人民银行与银监会职责分工的探讨
【副标题】 兼评《中国人民银行法》的修订与《银行业监督管理法》的制定
【英文标题】 Probe into the Distribution of Responsibilities between the People’
【英文副标题】 Bank of China and the Bank Supervision Committee
【作者】 【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 ，，
【英文关键词】 People’s Bank of China；Centre Bank；distribution of responsibilities
【文章编码】 X（06―08【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 2
【页码】 6
中国人民银行和银监会的职责分工是修改《中国人民银行法》与制定《银行业监督管理法》的重
要背景。这两部法律对二者的职责作了相对清晰的界定，对其职责协调问题亦有一定规定。虽然两法的
实施绩效尚待观察，虽然在具体实施中仍会产生各种问题，但它们的出台，对于加强人民银行的宏观调
控、规范银监会监管职责的履行、防范和化解金融风险、促进金融体制改革，无疑具有重大意义。
【英文摘要】
The distribution of responsibilities between the People’Bank of China and the
Bank Supervision committee background the amendment of the Law of the People’s Bank of
China and the drafting of the Law of Bank Supervision and Administration．The two laws
clearly distribute respective responsibilities and provide some regulations about the
coordination of the responsibilities，although the efficiency of the implementation of
them still need to be probed into，and there are various problems in the realistic
implementation．The birth of the two laws undoubtedly provide great significance in
strengthening the Macro―regulation of the People’s Bank of China，standardizing the
performance of the responsibilities of the Bank Supervision Committee，reducing financial
crises and accelerating the reform of financial institutions．
【全文】【】 &&&&
　　2003年4月，银监会在千呼万唤之后终告成立。由此而带来的一个问题，就是关于银监会与中国
人民银行的职责如何界分与协调。尽管2003年12月修改的《》与新出台的《银行业监督
管理法》，对两者的职责分工作出了相对清晰的界定，对其职责协调问题亦有一定规定，但其实施绩效
仍有待观察，其理论上的争论也远未结束，还存在许多值得我们进一步探究的地方。
　　一、中国人民银行与银监会职责分工的演进
　　（一）中国人民银行职责的演变
　　中国人民银行的成立及其作为我国的中央银行，迄今已有55年的历史。然而，直到1983年与国有专
业银行的分立，它才成为真正意义上的中央银行。之后它又经历了三次职责上的分离，即1992年证监会
的成立，将对证券市场的监管职责从人民银行中剥离；1998年保监会的成立，将对保险市场的监管职责
加以剥离；及至银监会的成立，其对银行业的监管职责再次被剥离。
　　与此同时，中国人民银行在自身机构设置上也在为其职责的优化不断地进行调整。1995年通过的《
人民银行法》，赋予了人民银行（简称央行）广泛的职责，其基本职能可以归纳为金融调控、金融监管
和金融服务。1997年，经国务院批准，人民银行设立了货币政策委员会，强化了其金融调控的能力。
1998年，央行对分支机构进行重大调整，跨区域设置了九大分行和21个地方监管办，使货币政策由计划
经济时代的直接计划管理向借助市场工具的间接调控方式转变。日，经过修订的《人民银
行法》于十届全国人大常委会六次会议正式表决通过，强化了人民银行在制定和执行货币政策、进行宏
观调控方面的职能，明确地规定了其“防范和化解金融风险，维护金融稳定”的职责。
　　从央行的发展历程可以看出，央行的职责越来越得以专业化，即它已不再像以前那样负责金融业的
方方面面，而是将监管职责逐步剥离开来，使其更关注于货币政策的制定与执行，着眼于整个金融体系
的稳定，从而强化其职责执行的效力，增强其货币政策的独立性。因此可以说，央行的管理体制和基本
职能也随之跨入了一个崭新的历史发展时期。
　　（二）银监会的成立及职责发展过程
　　日，十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，决定设立银行业监督管理委
员会即银监会。同年4月26日，十届人大常委会第二次会议审议通过了《国务院关于提请审议中国银行
业监督管理委员会行使原来由中国人民银行行使的监督管理职权的议案》，使银监会享有了银行业监督
管理的职权。4月28日，银监会正式挂牌成立。为了使银监会所享有的职责得到初步明确，同日公布的
银监会2003年第一号公告将其主要职责进行列举，共分八项[1]。12月27日，《》与
修改过的《人民银行法》同时于十届人大常委会六次会议上通过，为银监会履行监督管理职责提供了明
确的法律依据。
　　纵观银监会的短暂发展历程，可以看出，银监会的成立与职责明确的过程同时也就是人民银行职责
专业化的过程，两者正是在这一期间进行职责分工的明确与细化。央行监管职责的剥离与银监会的设立
，实现金融宏观调控与金融微观监管的分离，是与我国目前的经济、金融发展大环境密不可分的，是金
融监管与调控的对象――金融业、金融市场日益复杂化、专业化、技术化的必然要求。
　　二、中国人民银行所独有的职责
　　《人民银行法》的修改和《》的出台，一个重要的背景就是适应银监会的设立，
将原属于人民银行的金融监管职能分离出来交由银监会行使，使人民银行更加独立自主地制定和实施货
币政策、加强宏观调控，同时藉此增强对银行业监管的规范性、有效性。这一主旨就为央行和银监会两
个机构的职责的界分奠定了基础。然而，透过新修法条的字里行间，我们不难发现，有关人民银行职责
界定的规定能否达到预期目的，仍有待于实践的进一步检验与完善。
　　（一）央行独有职责确立的出发点――货币政策职责与监管职责的剥离
　　货币政策职责作为央行所独有的职责，这是无可置疑、举世皆然的，但在央行应否具有监管职责的
问题上，历来争议颇大。尽管目前看来，废除央行监管职责已是大势所趋、法有明定，但有关论争的观
点仍然值得我们重视与反思，因为这将有益于我们对相关具体制度作进一步的完善。
　　1．坚持央行应具有监管职责的理由
　　坚持央行应具有监管职责的理由，主要包括：（1）货币政策职责与监管职责在实际上是密切联系
的，在一定意义上说，央行货币政策职责的实施是以监管职责为前提的，通过有效而全面的监管来为货
币政策的制定提供实践基础，也为其执行创造有利条件。（2）独立和强有力的中央银行是承担监管职
责的最佳机构。美国联邦储备理事会前主席沃尔克曾经说到：“要进行行之有效的监督，具有一个强有
力的监督机构也是十分重要的。……如果监督者软弱无力，就不能那么有效地施行谨慎性、安全性和健
全性的各项职能……由于政治和其他种种原因，中央银行可能是最强有力的监督机构。这一点是很清楚
的，至少在美国是这样，因为中央银行是独立和严格的，最不受那些常常削弱监督机构监督工作的政治
和其他压力的制约。”{1}尽管这段话针对的是美国的情况，但对于监管职责所要求的独立的和强有力
的特性而言，央行无疑在这方面比起其他机构更胜一筹。而且，我国理论界对于央行独立性地位的呼声
也越来越高，这些都对其监管职责的剥离产生了一定的冲击。（3）央行在承担监管职责上有着许多便
利的信息来源。央行在维护支付、清算系统的正常运行，经理国库，负责金融业的统计、调查、分析和
预测等方面，积累了许多的经验，也创建了不少的信息收集渠道，这些传统的央行职责无疑为其监管职
责的行使提供了有利的条件。尤其是它在宏观调控过程中所进行的再贴现、公开市场操作等职责，掌握
了大量的经济金融信息，使得监管的承担会更加有效与方便。
　　2．废除和剥离央行监管职责的理由
　　尽管存在诸多保留央行监管职责的理由，但随着我国经济的发展与国际金融形势的变化，越来越多
的学者对这一观点持批判态度，提出了许多的辩驳理由，使得废除央行监管职责的观点逐渐占据上风，
并最终通过本次立法得以明确下来。这些论点主要有：（1）从我国的金融实践来看，央行监管职责的
存在不但使金融监管得不到充分有效的行使，还在同时影响到了货币政策的实施。因为在我国的现实国
情下，央行与各被监管的金融机构特别是国有银行金融机构，相互间有着错综复杂的利益关系，根本就
不可能实现真正意义上的有力监管。对此，有学者曾一针见血地指出，人民银行与和四大国有商业银行
之间是“婆媳关系”，它与信用社间更是一种“父子关系”。{2}（2）货币政策与监管这两种职责在本
质上是不同的。货币政策属于短期的宏观政策行为，具有较强的弹性和伸缩性；而监管则属于政府职能
之一，应该从严进行，持之以恒，不能忽紧忽松。{3}（3）央行监管职责的剥离有利于提高货币政策及
监管职责各自的专业化水平。（4）监管职责的剥离有利于央行货币政策的超然实施。
　　笔者认为，以上关于央行监管职责存废的争论，首先在事实上反映了金融业发展过程中不同阶段的
要求。在早期的分业监管时期，由于经济金融形势不太复杂，因此，央行即使一身兼二职，亦能胜任。
但是，随着混业监管时期的到来，以及金融创新和法律变革的挑战，金融监管与调控日益复杂，使得央
行在承担货币政策这一日益繁重职责的同时，要很好地实施监管就成为了一个巨大难题，难免会顾此失
彼。其次，央行的监管还与其独立性的强弱有关。具有较强独立性的央行，一般是不兼有监管职责的，
因为该职责本质上的管理性质使其应该归属于政府职能的范畴，而央行的独立性很大程度上正是体现在
与政府的相对独立上，这也决定其不应具有监管职责。虽然我国目前央行的超然独立性还很难确保，但
它是一个发展的必然方向，因而未来央行独立性地位的确立，同样要求监管职责的剥离。最后，各国的
金融变革也纷纷趋向于央行货币政策与监管职责分立的体制。德国等实行全能银行制的国家和正在向全
能银行制过渡的英国、日本等国，央行已经不再具有监管的职责。同时，经验表明，央行兼有监管职责
的国家，要比央行不负该职责的国家，具有更高的通货膨胀，一般要高出50％以上。{4}深究其原因，
正在于央行货币政策与监管职责的融为一体，会使央行运用“最后贷款人”的特权保护濒临倒闭的银行
，从而导致低质量信贷的增加，通货膨胀也持续上升。
　　（二）修改后的《人民银行法》关于央行独有职责的变动
　　按照央行货币政策与监管职责相剥离的主旨，新修改的《人民银行法》将原赋予央行制定和执行货
币政策、实施金融监管和提供金融服务三方面的职能，调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提
供金融服务。[2]具体而言，此次对央行独有职责的修改主要表现在：第一，强化了人民银行在制定和
执行货币政策方面的职责。第二，明确赋予了人民银行以维护金融稳定的职能，即由过去主要通过对银
行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转
换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能。第三，增加了反洗钱的职能。《人民银行
法》第4条中规定，人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。
　　从以上修改可以看出，央行独有职责的变动主要是体现在日常微观监管职责的剥离与维护金融稳定
职能的明确上。实际上，央行以前同样具有维护金融稳定这一职能，只不过该职能的内容隐含于央行各
项职责的规定之中未予明示罢了。而此次《人民银行法》的修改，则在突出位置（第2条）明确无误地
宣示了央行防范和化解金融风险、维护金融稳定的职能，并为其职责的履行提供了具体的法律保证。关
于这一点，在《人民银行法》修订前央行曾明确为三个方面：一是作为最后贷款人在必要时救助高风险
金融机构；二是共享监管信息，采取各种措施防范系统性金融风险；三是由国务院建立监管协调机制。
而修改后的《人民银行法》更设计了近10个法律条文（参见第9条、第34条、第35条等），具体规定了
各种可供央行行使该职责的法律手段，此足见我国对金融安全问题、对央行稳定职能认识的提高。
　　（三）修改后的《人民银行法》关于央行独有职责规定存在的问题
　　尽管修改后的《人民银行法》对央行的独有职责作出了较为明确的法律规定，但在这些规定的背后
，仍潜在着许多亟待解决的问题。这些问题如解决不好，必然会影响到央行职责的切实履行。
　　1．关于货币政策委员会的定性与作用
　　新修改的《人民银行法》，其第12条是关于货币政策委员会的专门规定。该条相对于原法条，增加
了一款，强调“货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。从中
可以看出，国家立法机构对于货币政策委员会的作用的认识，可以说已经提高到了一个新的高度。
　　但是，《人民银行法》对于货币政策委员会的性质并未提及，因此，关于其定性，只能从国务院颁
布的《》中去寻求答案。按该条例第2条之规定：“货币政策委员会
是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。”无疑，这一规定令委员会只是一个咨询议事机构，而
不享有真正意义上的决策权。然而，该条例却赋予了货币委员会以广泛的职权，包括：依据国家的宏观
经济调控目标，讨论货币政策的制定、调整；提出货币政策控制目标；运用货币政策工具；提出有关货
币政策的重要措施；进行货币政策与其他宏观经济政策的协调等等。应该说，这些职权实际上也是央行
所承担的货币政策职责。但限于货币委员会的咨询议事机构的定位，它所享有的职权能否得到真正的落
实，不能不令人质疑。而如果该委员会不能真正行使这些权利，央行的货币政策职责又如何得以独立地
制定与执行呢？进一步说，修改后的《人民银行法》也只是强调要发挥该委员会的“重要作用”，而不
是它应享有的“决策性作用”，尽管这已是一个很大的进步，但并未达到它最终的目标。如果货币委员
会仍然停留在咨询议事机构的地位上，必然会影响到央行在货币政策上的独立发言权，因为在目前的体
制下，央行还只是国务院领导下的一个组成部门，它没有独立的发言权也就意味着货币政策的最终制定
权还是在国务院手中。因此，可以说，不解决货币政策委员会的定位问题，央行在货币政策问题上的独
特和巨大的作用就很难完全发挥出来。
　　2．关于央行征信管理职责的有无
　　按日公布的关于人民银行的新“三定”方案，央行的主要职责计有14项，其中的第11
项即为：“管理信贷征信业，推动建立社会信用体系。”据此，应可理解为征信管理职责也是央行的主
要职责之一。然而，令人意外的是，修改后的《人民银行法》唯独没有将新“三定”方案中的这一职责
纳入其中。由此带来疑问是，征信管理是不是央行的职责之一？为何不将这一职责明确规定于《人民银
行法》中呢？
　　由央行承担征信管理职责，主要原因在于：一方面，大量的征信信息中，银行贷款记录占了90％以
上，这种情况也已被国外征信实践所证实；{5}另一方面，银行也是征信信息的主要需求方。这两者促
使银行金融机构迫切地需要承担征信职责。但是，由于征信业涉及领域众多，是一项全新的、专门的服
务行业，直接关系到我国诚信制度的创建，因此有必要设立或指定一个部门负责组织实施该职责。鉴于
央行在银行体系中的领头地位及强有力性，成为这一职责的承担主体当不失为最佳选择。
　　事实上，依据人民银行新的“三定”方案，在央行内部就已专门设立征信管理局来负责这一职责，
并且央行也已经实际承担起了征信业的管理工作，如它已经为国务院代拟了《征信管理条例》，对征信
机构运营的各个环节，包括信息的收集、保存、加工和产品出售等做出了规定。正因为如此，针对《人
民银行法》的规定，央行负责人早已明确表示，虽然《人民银行法》并未规定人民银行履行信贷征信业
的管理职责，但管理信贷征信业仍然是人民银行的法定职责之一。[3]
　　笔者认为，由于目前我国的社会征信工作还处于试点阶段，征信业务又需要多方位监管，而部委之
间征信监管分工目前尚不明确，所以一时难以以法律的形式确定下来，这也是改革过程中的正常现象。
但这并不能因此就否定央行的征信管理职能，因为，《人民银行法》第4条所规定的央行最后一项职责
――“国务院规定的其他职责”是一个兜底条款，据此条款，人民银行依国务院批准的“三定”方案享
有的征信管理职责就可以合法地纳入其职责范围之内，只是相对央行的其它职责而言，在法律明确性上
欠缺了一些，应在条件成熟时予以明确。
　　三、银监会的独有职责
　　新出台的《》对银监会的职责作了比较详细的规定，它将央行原来承担的监管职
责转移给了这个新成立的机构，并为其设定了各种职权、实施措施以及制约机制等。
　　（一）《》关于银监会独有职责的规定
　　《》共6章50条，具体地规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、
监管职责和措施等内容。该法第三章对银监会的监督管理职责作出了全面界定，紧随其后又用专章对监
督管理的措施作了专门规定，立法者对银监会监管职责及其行使的重视程度，由此可见一斑。依据该法
的规定，银监会的监管职责主要为：制定和发布有关银行业金融机构监管的规章、规则；审批银行业金
融机构及分支机构的设立、变更、终止及其业务范围；对银行业金融机构实行现场和非现场监管，依法
对违法违规行为进行查处；审查银行业金融机构高级管理人员任职资格；负责统一编制全国银行数据、
报表，并按照国家有关规定予以公布；负责国有重点银行业金融机构监事会的日常管理工作；承办国务
院交办的其他事项等。
　　此次《》对于银监会监管职责的设定体现出了两大特点：第一，大量吸收和借鉴
了国际银行业监管的先进理念和其他国家或地区银行业的法律制度。尤其显著的是，该法将2001年确定
的新巴塞尔资本协议框架对各国监管当局提出的监管理念与要求纳入其中，使之更符合国际化发展的潮
流。其二，该法在具体规定了银监会监管职责的同时，还强化了其监管手段和措施，并对监管权力的运
作进行了规范和约束，系统地建立了对银监会的监督制约和问责机制，体现了依法行政、依法监管的要
求。因而可以说是我国法律体系中的一次立法创新。
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【注释】 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
【参考文献】
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中国银监会和中国人民银行二者是怎样的关系？
都有监管职能 二者具体有何不同职能
【的回答(66票)】:
很早以前是没有银监会的，中国的金融行业都归央行（中国人民）管理。
后来随着金融行业发展，央行要做的事情越来越多，就有点自相矛盾。比如宏观经济出现了泡沫，负责宏观调控的央行应该迅速扑灭泡沫。但是负责监管银行风险的央行要规避行业风险，不能对银行业造成太大冲击，只能很慢慢的扑灭泡沫。或者反过来，有时候央行的宏观调控职能需要它加大货币投放、刺激经济，但是它的监管职责又要求它严控风险、避免坏账、控制信贷规模，两者很难协调。
随着宏观调控规模加大、金融监管严格细致，这些矛盾也越来越明显。最后干脆把监管职能分离出去，另行设立银监会，央行主要保留宏观调控的职能。一家机构只负责一件事情，各自把自己的职责做好就行了，工作起来比较清爽。
现在银监会才是正宗的监管部门，负责监管银行业。
央行最宏观的职责是研究协调金融行业的整体发展，写规划，具体的职责包括定货币政策、汇率政策、搞宏观调控等等。央行也保留了少量监管职能，主要管银行间、同业拆借等市场和征信行业，但是央行主要工作不是监管。
如果算行政地位的话，央行是国务院组成部门，银监会是国务院下属的事业单位，略低半级。
【匿名用户的回答(8票)】:
中国人民银行是老妈，生了银监会、证监会、保监会三兄弟。但这个老妈像慈禧一样，虽然把权分了，但自己还是高高在上，八方来朝，生活水平比三兄弟高。因为很喜欢权力在握的感觉，最近颇感失落，听说还想把儿子的权力再收回来一些，或者垂帘听政。。。。
【蓝兰蔚的回答(2票)】:
中国人民银行是中国的中央银行，货币政策都是由他定的，比如货币发行量，利率的调整等等。
银监会是商业银行（工商行、中国银行等等）的监管机构，监管银行行为是否合规合法。
【知乎用户的回答(0票)】:
不是上下级关系，分工不同。简单的说人民银行管货币政策、货币发行和外汇黄金储备；银监会负责商业银行运行、经营和银行业金融机构的统计数据、报表。人民银行是国务院的组成部分。中国人民银行的具体职责是依法制定和执行货币政策；发行人民币，管理人民币流通；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；作为国家的中央银行，从事相关的国际金融活动； 银监会是国务院的直属机关（比人民银行的地位低）是国务院的银行业监管机构，2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，人民银行把对银行业金融机构的监管独立出来，并最终形成了“一行三会”的金融监管框架。根据国务院的决定要求行使金融业管理的职责。 人民银行负责对中国经济的调整和银行间市场的业务（从宏观经济方便管理）， 银监局管银行的所有业务（银行间市场的业务是对操作层面的管理） 相互之间的关系：中国人民银行为国务院组成部门，是中华人民共和国的中央银行，是在国务院领导下制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的宏观调控部门。中国银行业监督管理委员会根据授权,统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构,维护银行业的合法、稳健运行.
【知乎用户的回答(0票)】:
银监会2012年底全国有近24000职工，这些职工中大部分来自于当年的人民银行。
人民银行现在主要负责宏观，人行总行是公务员，人行地方是纯事业单位，所以地方人行职工的待遇中绩效工资空间较大，受政策限制较少，这也是人行目前待遇普遍高于银监会的主要原因。当初银监会刚成立的时候，银监会职工待遇远好于人民银行，后来进行公务员序列改革后，每况日下，说起来现在银监的那些人行老员工们全是眼泪儿，悔不当初啊。 =,=
人民银行现在手上的监管权只有一个反洗钱，但是人民银行毕竟是百年老店，从上到下对政治的理解高于银监会，所以混得是风生水起，凭一点权力也能让银行服气，动不动就去查反洗钱，银证保也可以说查就查，相当生猛吧。
而且现在各个银行和单位的开账户什么的都在人民银行手上，这可是命脉，关键时候人行若发出停账户的大招，什么单位都可以瞬间让你服气，这就是人民银行厉害的原因了。
银监会成立业已十年，对中国银行监管事业做出了很多贡献，取得的成绩是明显的，现在的银行金融监管的条例也主要都是银监牵头，应该说银监会是银行监管的绝对主体。
世界各个国家的金融监管模式不一样，分业监管和混业监管都存在，中国一行三会的模式以后会不会改革发展成一个大的金管局，其中有银行部、证券部和保险部也尚未可知，要看政策和市场的发展，但当下的情况，并且在相当长的时期内，人行都还是老大，这一次的全会，新闻介绍了周老板列席，但没有介绍尚老板等等就是明证。
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