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环境税收立法应首先明确哪些问题
时间： 08:50来源: 经济参考报作者：肖京点击:
& & 新税种的名称，采用&环境保护税&是否合适？立法中是否应当明确新税种的特别税性质？新税种的征收管理机关是哪个部门？环境税是中央税还是地方税？这些重要问题应当在环境税收立法中予以明确回应。
　　对环境税的性质、定位等问题进行分析，是因为相对于其他问题，这些问题具有引领立法方向的意义，将会对我国环境税收立法的质量和实施效果起到关键性决定作用。
　　2015年6月，国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对环境税收立法的目的以及环境税收的纳税主体、计税依据、应纳税额、征收管理等问题作了具体规定，并以附表的形式对环境税收的税目、税额、应税污染物、当量值等技术性指标予以明确。
　　无疑，《征求意见稿》对于推动我国环境税收立法进程具有十分重要的作用。但从该意见稿的具体内容来看，其制度设计未能有效融合环境保护与财政税收的基本理念，突出表现在对环境税收立法若干基本问题的认定尚有待商榷，如对新税种的名称，采用&环境保护税&是否合适？此外，立法中是否应当明确新税种的特别税性质？新税种的征收管理机关是哪个部门？环境税是中央税还是地方税？这些重要问题应当在环境税收立法中予以明确回应。
　　新税种的名称应确定为&环境税&
　　无论是从立法的内容来看，还是从立法的技术角度讲，新税种的名称选择都是我国环境税收立法首先要面对的问题。
　　目前，有学者认为，环境税收是指&为实现特定的环境保护目标、筹集环境保护资金而征收的具有与调节环境污染、资源利用等行为相关的各个税种及其相关税收特别措施的总称&。从这种意义上讲，资源税、消费税等直接涉及环境保护的税种以及增值税、企业所得税等与环境保护相关的税种，都可以归入环境税收的范畴。如此界定环境税收的范围过于宽泛，不符合环境税收专门立法的要求。
　　环境税收，应该是指以保护环境为目的，针对环境污染、生态破坏等行为而课征的独立税种，其征税范围涵盖各种不利于生态环境安全的行为如碳排放、能源消耗等。这种界定有利于立法对具体的税收内容进行详细设计。
　　目前，国际立法中关于环境税收并无统一的名称。各国基于不同的政治、经济、文化和社会背景，尤其是对环境税收范围理解的宽泛程度的不同，采用了不同的称呼。欧洲国家关于环境税收一般都有单独立法，其名称多样，类别也较为全面。如英国的环境税收包括气候变化税、石方税、航空旅客税、垃圾填埋税等。在美国，环境税收包括二氧化硫税、生活环境污染税、城市环境污染税、燃料税、能源税等。这些域外立法对于我国环境税收立法中新税种名称的确定具有借鉴意义。
　　环境税收作为一个新税种的名称问题，国内学者有不同的看法。&绿色税&或者&绿税&是对环境税收的一种美称，其表意形象生动，也能体现环境税收的特性，但这一提法的口语化色彩较浓，不宜在环境税收立法中作为正式的法律用语出现。&环境保护税&强调新税种保护环境的目的和价值取向，运用在环境保护法中有积极引导人们规范行为的作用，但无法解释政府对一定程度的污染行为予以许可等问题。&污染税&仅针对污染环境的行为、产品或服务而征收，范围较窄，与环境税收实践的需求相距甚远。
　　&绿色税&、&环境保护税&、&污染税&这些概念都不能准确反映环境税收的全貌，因而在环境税收立法中应避免使用。就概念的准确性而言，环境税收的名称应能比较准确地概括新税种的内涵和外延，以采用&环境税&或&生态税&为宜。考虑到&环境税&在理论界和实务界已被广泛使用，易于理解和接受，而人们对&生态税&比较生疏，容易产生分歧，因而我国环境税收立法中宜将新税种的名称确定为&环境税&。
　　需要特别指出的是，虽然从理论上划定&环境税&与&环境费&之间的界限并不困难，但二者在现实中并存的局面在较长时间内仍难以有根本性改变。如何协调&环境税&与其他税费之间的关系，是环境税收立法中需要认真对待的问题。
　　应该明确环境税的特别税性质
　　环境税是商品税还是行为税，是直接税还是间接税，是从价税还是从量税，是中央税还是地方税，是价内税还是价外税，这些问题都属于关于环境税性质问题的研究范围。不过，相较于以上问题，明确环境税的目的税属性对于我国当前的环境税收立法而言更为重要，应该引起特别注意。
　　在税法理论上，税收按照用途的不同可以分为普通税（又称一般税）和目的税（又称特别税），凡是用于满足一般财政需要的税收即普通税，凡是用于满足特定经费需要的税收即目的税。之所以要强调环境税的目的税属性，一方面是因为这一问题直接关系到环境税收资金的归属、管理和使用等，将成为环境税收立法中利益相关方进行博弈的关键点之一；另一方面是因为这一问题将影响我国税收体制和财政体制的整体格局，对推进财税体制改革具有十分重要的意义。遗憾的是，《征求意见稿》并未强调新税种的特别税属性。
　　未来的环境税作为整个税收体系的重要组成部分，除承担作为一般税收的满足财政需要、调节收入分配等职能外，还应凸显其有利于环境保护的特质。从我国目前的实际情况来看，环境税收入应当用来满足环境保护实践对经费的特定需要，为预防和治理环境污染提供必要的财政资金支持。环境税收虽然不是环境保护资金的唯一来源，但在特定的时间和地区，有可能是环境保护资金的主要来源，能够在一定程度上甚至在很大程度上缓解环境保护资金不足的问题。世界上很多国家对环境税收资金都采取专款专用的原则，即要求环境税收入只用于环境保护，不能被截留或挪作他用。在我国环境形势严峻、环境税率尚未达到最优水平的情况下，实行环境税收入专款专用是现实可行的，在环境税开征初期尤应如此。
　　强调环境税的目的税属性并在管理和使用中突出专款专用原则，这与我国环境税日益成为地方的主体税种以及地方财政支出的实际情况有关。一方面，环境费在地方税收收入中所占比例越来越大，环境税将成为地方主体税种之一；另一方面，在当前地方政府事务繁多、债务形势严峻的情况下，如果不严格强调环境税收入专款专用原则，则该项资金被挪用的风险会逐步加大。这一问题必须在环境税收立法中予以认真对待。
　　环境税的征收管理机关应为税务部门
　　新税种征收管理机关的选择是我国环境税收立法面临的又一个重点和难点问题。
　　之所以称之为重点问题，是因为这一问题不仅关系到能否实现新税种税款的及时、足额征收，还关系到新税种征收管理的效率和成本等。之所以称之为难点问题，一方面是因为较之其他税种，环境税具有较强的技术性，其征收面临较高的要求和挑战；另一方面是因为环境保护部门与税务部门在环境税的征收上存在一定的职责交叉，公平合理地划分二者的权限、协调二者的关系绝非易事。
　　按照我国的立法传统，能够作为环境税征收管理机关的部门有两个：环境保护部门和税务部门。二者在承担环境税征收管理的功能方面各有优势。在对环境污染情况以及相关企业生产运营情况的了解方面，环境保护部门比税务部门有更加便利的条件。在环境税征收管理的熟练程度方面，税务部门更具优势。因此，理想的状态是，由环境保护部门和税务部门共同负责环境税的征收管理工作。
　　但从现实情况来看，共同征收管理的最大问题在于可能出现权责不明、相互推诿的情况。此外，不同部门有不同的利益，可能产生诸多矛盾和纠纷。因此，在环境税征收管理机关的选择上，比较理性的方案是，明确规定由一个部门负主要职责，其他部门予以配合。
　　具体由哪些部门负责环境税的征收管理，学界对此意见不一。多数学者倾向于由税务部门承担主要职责，环境保护部门予以配合。《征求意见稿》也大致确立了这样的格局。从现实情况来看，环境费征收管理中的许多基础性工作，都是由环境保护部门配合税务部门完成的。因此，以税务部门为主、环境保护部门起辅助性作用的环境税征收管理格局，是具有现实基础的。
　　不过，长期以来，我国环境保护部门一直负责征收排污费，这已经成为一些地方环境保护部门的主要经费来源，一旦确定由税务部门负责征收管理环境税，将直接影响环境保护部门的这部分&既得利益&。
　　此外，在环境税的征收管理方面，中央与地方之间也存在一定的利益博弈。环境税征收管理权的归属问题将改变环境保护部门与税务部门之间的职权划分状况，这一问题需要环境税收立法予以统筹考虑、明确规定。
　　当然，仅在立法中明确环境保护部门与税务部门在环境税征收管理中的地位和作用是远远不够的，还需要构建具体的机制，保障二者在工作中积极合作、互相协同。环境税收立法应当构建以下机制：一是环境税收信息共享机制，二是环境税收征管的沟通、协调机制，三是环境税收问责机制。
　　环境税收入应当由中央和地方共享
　　在规定环境税的征收管理由税务部门负主要职责的基础上，还应当对税务系统内部的分工予以明确。在我国当前的税收管理体制下，中央税以及中央与地方共享税由国家税务部门负责征收，地方税由地方税务部门负责征收。划分中央税与地方税的大致标准是，该税种是否具有宏观调控、再分配方面的属性。
　　环境税收入应当由中央和地方共享。这是因为：一方面，环境问题具有很强的外部性，往往会由地域性问题转化为跨区域性问题，因而环境税收入中应当提取一部分归中央，以统筹治理跨区域环境污染问题。另一方面，大多数环境问题都需要地方政府解决，而地方政府尤其是基层政府治理环境污染的财力相对薄弱，因而有必要赋予地方部分征税自主权和资金使用权。简言之，环境税应为中央与地方共享税，中央的环境税收入用于治理跨地区、跨流域污染，地方的环境税收入用于治理区域性污染。
　　为了保证环境税收入专款专用，我国环境税收立法应当明确规定环境税由国家税务部门征收；同时，考虑到我国环境费征收的现实情况以及地方治理污染的现实需求，立法还应明确规定中央环境税收入中要拿出一部分用于治理地方环境污染，具体额度根据地方政府履行环境保护职责的绩效及具体的环境安全形势而定。
　　近年来，我国环境保护法律制度日益健全、财税体制改革逐步推进，为加快环境税收立法提供了有利的社会背景。同时，环境税收立法必须考虑如何与日益完善的相关法律制度相配套和衔接，因而会更加复杂化。对环境税的性质、定位等问题进行分析，是因为相对于其他问题，这些问题具有引领立法方向的意义，将会对我国环境税收立法的质量和实施效果起到关键性决定作用。
　　（作者单位：中国社科院法学所）
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新税种的名称，采用环境保护税是否合适？立法中是否应当明确新税种的特别税性质？新税
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分析税收立法环境存在的问题
税收执法环境与活动相关，能够直接或间接地影响或作用于税收执法活动，执法的难易程度和最终落实程度由它决定。税收执法环境的好坏与国家税收法律法规的正确实施直接相关，使税收发挥调节经济的重要作用受到直接影响。所以，税收执法环境的好坏对税收的影响相当重要。税收立法环境尚需完善，税收执法外部和内部环境需要提高，这是目前影响税收执法环境的主要因素。针对这些因素提出了相关对策：
一、根据，颁布《税收基本法》，使税法的权威性和严肃性进一步加强。将税收法定原则、税负公平原则、依法治税原则、税法构成要素、、等以法律的形式进行全面规范，将各个税种单行规定的欠缺和漏洞彻底改变，将与税收法律不相适应的条例和规章彻底取消，将税收法律空缺和税法与行政机关不衔接之处加以完善，将税收法规、规章及相关文件加强规范。将税法的系统性、稳定性和规范性加以强化，使税法的权威和法律效力能够上升到更高的层次，形成统一的税收执法环境。
二、将必要的侦察取证等司法调查权从法律上赋予税务执法机关；建立税务**机构和，专门处理涉税犯罪的审判和税务行政诉讼；依法打击涉税犯罪活动，利用刑法强制力保障税收执法有效震慑犯罪和减少税收违法行为的发生。将税务执法与司法惩治不相衔接的现象加以改正，将、认真贯彻执行，以保障创建良好的税收执法环境。本篇文章来自：济南锐动信息技术有限公司，财源管理、、财政数据、系统、非税票管理系统、税收查询分析、预算指标查询管理系统、预算指标管理系统,指标执行分析
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保存至快速回贴明确环境税收性质定位&引领立法关键性方向走势
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原标题：明确环境税收性质定位 引领立法关键性方向走势
　　环境税的征收管理机关应为税务部门
　　新税种征收管理机关的选择是我国环境税收立法面临的又一个重点和难点问题。
　　之所以称之为重点问题，是因为这一问题不仅关系到能否实现新税种税款的及时、足额征收，还关系到新税种征收管理的效率和成本等。之所以称之为难点问题，一方面是因为较之其他税种，环境税具有较强的技术性，其征收面临较高的要求和挑战；另一方面是因为环境保护部门与税务部门在环境税的征收上存在一定的职责交叉，公平合理地划分二者的权限、协调二者的关系绝非易事。
　　按照我国的立法传统，能够作为环境税征收管理机关的部门有两个：环境保护部门和税务部门。二者在承担环境税征收管理的功能方面各有优势。在对环境污染情况以及相关企业生产运营情况的了解方面，环境保护部门比税务部门有更加便利的条件。在环境税征收管理的熟练程度方面，税务部门更具优势。因此，理想的状态是，由环境保护部门和税务部门共同负责环境税的征收管理工作。
　　但从现实情况来看，共同征收管理的最大问题在于可能出现权责不明、相互推诿的情况。此外，不同部门有不同的利益，可能产生诸多矛盾和纠纷。因此，在环境税征收管理机关的选择上，比较理性的方案是，明确规定由一个部门负主要职责，其他部门予以配合。
　　具体由哪些部门负责环境税的征收管理，学界对此意见不一。多数学者倾向于由税务部门承担主要职责，环境保护部门予以配合。《征求意见稿》也大致确立了这样的格局。从现实情况来看，环境费征收管理中的许多基础性工作，都是由环境保护部门配合税务部门完成的。因此，以税务部门为主、环境保护部门起辅助性作用的环境税征收管理格局，是具有现实基础的。
　　不过，长期以来，我国环境保护部门一直负责征收排污费，这已经成为一些地方环境保护部门的主要经费来源，一旦确定由税务部门负责征收管理环境税，将直接影响环境保护部门的这部分“既得利益”。
　　此外，在环境税的征收管理方面，中央与地方之间也存在一定的利益博弈。环境税征收管理权的归属问题将改变环境保护部门与税务部门之间的职权划分状况，这一问题需要环境税收立法予以统筹考虑、明确规定。
　　当然，仅在立法中明确环境保护部门与税务部门在环境税征收管理中的地位和作用是远远不够的，还需要构建具体的机制，保障二者在工作中积极合作、互相协同。环境税收立法应当构建以下机制：一是环境税收信息共享机制，二是环境税收征管的沟通、协调机制，三是环境税收问责机制。
　　环境税收入应当由中央和地方共享
　　在规定环境税的征收管理由税务部门负主要职责的基础上，还应当对税务系统内部的分工予以明确。在我国当前的税收管理体制下，中央税以及中央与地方共享税由国家税务部门负责征收，地方税由地方税务部门负责征收。划分中央税与地方税的大致标准是，该税种是否具有宏观调控、再分配方面的属性。
　　环境税收入应当由中央和地方共享。这是因为：一方面，环境问题具有很强的外部性，往往会由地域性问题转化为跨区域性问题，因而环境税收入中应当提取一部分归中央，以统筹治理跨区域环境污染问题。另一方面，大多数环境问题都需要地方政府解决，而地方政府尤其是基层政府治理环境污染的财力相对薄弱，因而有必要赋予地方部分征税自主权和资金使用权。简言之，环境税应为中央与地方共享税，中央的环境税收入用于治理跨地区、跨流域污染，地方的环境税收入用于治理区域性污染。
　　为了保证环境税收入专款专用，我国环境税收立法应当明确规定环境税由国家税务部门征收；同时，考虑到我国环境费征收的现实情况以及地方治理污染的现实需求，立法还应明确规定中央环境税收入中要拿出一部分用于治理地方环境污染，具体额度根据地方政府履行环境保护职责的绩效及具体的环境安全形势而定。
　　近年来，我国环境保护法律制度日益健全、财税体制改革逐步推进，为加快环境税收立法提供了有利的社会背景。同时，环境税收立法必须考虑如何与日益完善的相关法律制度相配套和衔接，因而会更加复杂化。对环境税的性质、定位等问题进行分析，是因为相对于其他问题，这些问题具有引领立法方向的意义，将会对我国环境税收立法的质量和实施效果起到关键性决定作用。
(责编：闫璐、杜燕飞)
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中国环境保护税立法问题探讨
作者：&&&&文章来源：&&&&点击数：2612&&&&更新时间：
&&&&摘要：环境保护税是世界各国普遍开征的一种行为税，实质是通过税收手段来实现环境与自然资源的保护和有效利用。环境保护税问题既是税收问题，更是法律问题。外部负效应理论、公共产品理论、税收法定理论是环境保护税立法的理论依据；环境保护税保护对于实现可持续发展和社会稳定方面有很大功效。环境保护税的立法不仅应对税制要素进行精心设计，而且有必要探讨税种立法与税权划分、税的开征与公民参与、税费改革与纳税人负担等问题。
&&&&关键词：环境保护税；税费改革；税种立法；纳税人负担
&&&&一、环境保护税立法的理论依据
&&&&（一）外部负效应理论
&&&&“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。”[1]外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者的考虑范围内的时候所产生的一些低效率现象；也就是某些效益被给予，或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。[2]经济人除了自利的特点之外，也常常促进社会的利益，这说的是正的外部性。新古典学派的创始人马歇尔则首次提出了“外部经济”的概念，为外部性分析奠定了基础。而马歇尔的弟子庇古则在马歇尔的外部经济的基础上大大拓充了外部性理论，并在《福利经济学》中提出了解决外部性的方案，即征收庇古税。在庇古这里，外部性实际上指的是边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的不一致。在没有外部效应时，边际私人成本就是生产或消费一件物品所引起的全部成本。所谓的负外部效应指的是由于某一厂商的环境污染，导致另一厂商为了维持原有产量，必须增加的外部成本。庇古税的主要思想就是以向负的外部性的制造者征税的方式来补贴和资助正的外部性的制造者，使私人边际成本和社会边际成本相一致。这便是著名的“修正性税收方案”,即污染者必须对每单位的污染活动支付税收, 税额等于负外部性活动对其他经济行为者造成的边际外部成本。庇古税的设计与“污染者付费原则”是一致的,因而征收污染税是目前被各国政府采纳。
&&&&从理论上讲，庇古税作为一种以税收的公用决策的方式实现公共利益的方式，其使外部性内部化的方法是较为完善的。尽管庇古税可能是有效的制度安排，也可能是低效的制度安排。但基于外部性现实存在，在法治尚不健全的经济社会交易成本还很高的情况下，只要使用税制的成本低于消除外部性带来的收益，那么可以说环境保护税的设定就是在经济上有效率的，也是可行的。
&&&&（二）公共产品理论
&&&&社会经济分为私人部门和公共部门。私人部门提供的产品叫私人品，公共部门提供的产品叫公共品。公共品指的是私人不愿意生产或无法生产而由政府提供的产品和劳务，它具有两个特征：一个是非竞争性，一个是非排他性，前者指的是社会的公共需要不是每个个体的需要的简单叠加：后者指的是一个人对公共品的消费不影响其他人消费，增加一个消费者不会减少原有消费者的消费数量，新增消费者引起的边际成本为零。
&&&&环境或资源都具有相当明显的非竞争性和非排他性，属于纯公共物品的范畴。对公共品收取的价格必须是强制性的，因为通常而言人们会选择隐藏自己对公共物品的需求而选择搭便车的行为，这就对公共物品的定价产生的困难。在对资源环境的消费之中，搭便车对于每一个人来说是具有经济理性的，每一个人所追求的个人利益的最大化都尽可能多地消耗环境资源而不愿意去承担环境保护和治理的费用，最终会导致公地悲剧。为了避免免费搭车的现象，政府必须通过一定的方式向所有使用环境公共物品的人收取价格――税收。环境保护税至少有两方面的作用，其一是提高公共物品的供给，其二是矫正公共物品的外部性。环境税一方面以偿付使用环境资源带来的外部成本的形式表现出来，只要环境公共物品的使用不再是无成本的，就部分地解决了环境公共物品的拥挤的问题；另一方通过环境税的专用制度则能够对那些提供了正的外部性的企业进行补贴和资助，以达到社会福利的最大值。另外，环境税的征收其实还间接地提高了环境公共物品的供给，使得公共物品不再有匮乏之虞。
&&&&（三）税收法定理论
&&&&税收法定理论包含两个方面的内容：其一是税种法定、税收要素法定、税收程序法定；其二是税收支出要素、税收支出程序、税收支出责任法定。将税收支出法定纳入法律规制的框架不仅有益于矫正过去那种只重视税收征管片面注重保护国家利益的倾向，而且更有利于降低运用税制纠正外部性的成本，使得税法在环境保护这一个方面起到调控的作用。
&&&&环境保护税的开征必须立法，必须以税收法定理论为指导。因为包括环境保护税在内的任何形式的税都意味着人民让渡财产权利的一部分，且在公民财产权和国家税权的互动之中税权往往占据着强势地位，所以才会在税种、税收要素、税收程序方面要求法定。只能由狭义上的法律来规定税收的构成要件，并以此确定纳税主体纳税义务的有无及大小；征税机关依照法定程序征税，纳税人依照法定程序纳税。
&&&&税收法定理论要求同时为税收征收主体和税款支出主体设定了权利和义务框架，不仅为纳税人提供了稳定的预期以便于纳税人进行经济决策，而且税收征纳和税款支用各方因为事先有了法律的规定，而对其依法进行的税收行为后果相互了解，环境保护税法为当事人提供一种稳定的预期功能。[3]
&&&&二、环境保护费改税的实际功效
&&&&环境保护费到环境保护税的嬗变并非仅仅财政收入的组织形式的简单改变，虽则在客观上都为国家筹措了数目可观的资金，而其性质、产生方式、适用范围、用途等都有很大不同。在实际功效方面，环境保护税都展现出相较于环境保护费的优势，这主要表现在以下几个方面。
&&&&（一）保护环境功效
&&&&从环境保护税的保护环境的功效强于环境保护费。因为我国各地区经济发展水准、资源禀赋差别巨大，环境保护费的征收和使用都不可避免地带有地方性的色彩。这就使得环境保护工作在各地方能够做到水准不一致。而环境保护税具有税的一般特点，统一标准和普遍征收，在适用范围广，财政收入有保障。
&&&&从环境保护税本身来看，环境保护税的征收对企业至少有两种影响。其一，环境保护税的征收无疑加大了高污染高排放企业的成本，这就从市场的层面压缩了其生存空间。市场的自发的秩序就是这部分企业要么面临高成本压力而倒闭实现落后产能的挤出效应，要么就是引发低污染低排放的绿色技术的替代效应。这两种效应是从“质”和“量”两个层面改变了高污染企业。其二，环境保护税的使用是可以对那些能够带来正的外部性的企业予以补贴，这种补贴表现在价格上就是低价的优势，使得环保企业的市场生存能力更强，既可以使得更多的环保企业可以继续生存下去，也能够让更多的企业向环保企业靠拢。
&&&&（二）可持续发展功效
&&&&可持续发展包括三方面的内容：经济可持续发展、生态可持续发展、社会可持续发展。首先，环境保护税为国家治理环境问题，提供环境公共产品提供了稳定而数量庞大的财政资金，这为国家的产业转型，从高污染低效能的传统产业转型到低污染甚至无污染的第三产业提供了契机，从而有力地推进了经济的可持续发展。其次，环境保护税的普适性比环境保护费更加强调更具普遍意义的单位和个人缴纳就更好地体现了公平原则，减轻了以往环境保护费的不同地域的巨大差异，从全国的整体来看推进了生态可持续发展。最后，环境保护税比环境保护费的征收和使用的层级更高，更能体现国家意志和法律的严肃性、强制性，从另外一个侧面体现了国家对于环境保护工作的重视。这对于加强纳税人环保意识，矫正消费者的消费方式，在全社会形成环保的意识和潮流，推行绿色环保理念有很大帮助。
&&&&（三）社会稳定功效
&&&&市场经济激发了理性经济人创造财富的潜能的同时，其自利行为也不可避免地对人类赖以生存的资源和环境的巨大威胁。人与自然的和谐关系能否实现，经济发展能够与环境资源相适宜，社会能够稳定快速健康可持续地发展，是摆在每一个发展中国家的难题。经过三十年改革开放的经济发展，我们在经济高速发展的同时也付出了沉重的环境代价。时至今日，环境问题显得尤为急切。这就需要法律以其强制性来抑制生产和消费活动中的任意性，制裁破坏资源和环境的违法行为，法治才是实现可持续发展、维护良好生态环境的必要手段。环境税的征收和使用能够充当社会发展的“稳定器”：它既能够制裁滥用公共环境这一公共产品的行为，又能够对有利于社会环境保护和社会稳定的行为进行鼓励和支持，所以环境保护税也具有社会稳定的功效。
&&&&三、中国环境保护税立法要素
&&&&我国的环境保护税的范畴和内涵还众说纷纭莫衷一是，我国目前有资源税、消费税等是环境相关的税种，但还没有以环境税命名，专门以环境调控为目的的独立的环境税税种。笔者认为我国的环境保护不仅需要改费为税，更需要开征新的税种，构建一个由针对废气、固定废弃物、污水等在内的独立环境税体系。
&&&&（一）主体要素
&&&&环境保护税是从污收费和使用者收费的基础上变换过来的。所以其纳税人按照《排污费征收使用管理条例》的规定即直接向环境排放污染物的单位和个体工商户 。只要是向环境排放了二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物等废气、固定废弃物、污水的个人和单位，都是环境保护税的纳税人。
&&&&（二）范围要素
&&&&废气污染税主要包括了二氧化硫税、二氧化碳税和氮氧化物税。二氧化硫是造成酸雨的主要污染物，在大气污染方面有很大影响。其计税依据则是针对不同的污染排放源，能实际检测的，按实际监测值征收；对于那些量大面广、规模小、监测困难或者根本不具备环境监测的条件的情况下，可以按照燃料中的含硫量折算征收。[4]二氧化碳税则是为了控制二氧化碳的排放而针对煤、石油、天然气等化石燃料按含碳量设计税率征收，鉴于征收技术上的问题，二氧化碳税往往不是直接对二氧化碳的排放量征收而是对矿物燃料如石油、煤等进行征收。氮氧化物税是对氮氧化物的排放征收的污染税，其计税依据因为技术上的原因只能通过对环境中的监测的氮氧化物的浓度。固定废弃物税则针对的是工业废弃物和农业废弃物、生活废弃物，包括了尾矿、煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、冶炼渣、建筑废物、农作物秸秆等进行征税。水污染税一般是按废水排放量定额征收，但由于各种废水中污染物的种类和浓度差异很大，所造成的污染的程度也千差万别。所以一般可以将排放的污水的污染浓度折换成标准单位进行纳税。
&&&&（三）税率要素
&&&&废气污染税的税率可以依照定额税率，即按照实际监测的污染水平折算成硫的数量进行征税。并且在全国不同的地区，因为污染浓度的不同而有等级差异，在污染浓度大的区域可以依照较高的税率征收，在污染浓度较低的区域可以依照较低的税率征收。这并非人为地制造税率上的不公平，而是为了均衡地区间环境治理水平的差异。固定废弃物因为其种类的差异非常大，治理难度也各不相同，所以按照统一税率进行征收明显有不公平。所以在税率的考量上，针对生活废弃物可以按照按住房面积划分不同的税率征税。针对工业废弃以根据按工业废弃物的种类的不同，按照体积、重量等区分税率进行征收。[5]水污染税的税率依照污水最终折算成的标准单位，每一单位进行定额缴纳的方式征缴。
&&&&（四）其他要素
&&&&在税收优惠方面，征税者可以当企业的排放已经达标的时候对已经征收的二氧化硫税、氮氧化物税实施返还或者给予补贴。对于二氧化碳税，可以在一些特殊行业，比如能源密集型的企业内实行低税率或者减征。对于水污染税，则可以在关系国计民生的重大企业的征税上予以适当减免。[6]在纳税方式上，环境污染税主要依靠企业的自行申报，但是在二氧化硫税、氮氧化物税以及水污染税上需要辅之以环境监测的数据由职能部门确定税金数额。
&&&&四、环境保护税立法的几点思考
&&&&（一）税种立法与税权划分
&&&&中央与地方税权划分问题既是国家税收法律体系中的核心内容,也是财政体制的重要内容。在我国现行的税制中，虽然划归地方的税种也不少，但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然增值税、企业所得税和个人所得税作为地方中央共享税收入较为稳定，但也不能成为地方主体税种。一方面是地方财力的困顿，而从环境保护的政府责任来看，地方政府比中央政府承担了更多的对地方环境问题处置的责任。本着有权必有责，有责必有权的理念，将环境保护税设置成地方中央共享税，并且将地方的收入比例加大是很有必要的，而且中央地方税权划分权应在最高立法机关而不是国务院。在多数分税制比较完善的国家，地方政府一般以财产税等非流转性为特征的税为其主要收入来源，但目前我国财产税系尚未形成完备的体系，所以地方财政对土地的依赖性极高。在环境保护税的税收收入中，如果加大了地方所占的比例，不仅能够充实地方政府的财政，使其能够有能力去为纳税人的利益而服务，而且能够促进环境税在地方征收的主观积极性。
&&&&我国绝大多数税种法立法,不是由国务院直接拟定颁布,就是由财政部或税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布,税法的解释或细则的颁布则往往授权财政部和税务总局。在我国现行税种法中,由最高立法机关,即全国人民代表大会及其常委会通过的只有三部,其他则大多是由国务院制定的税收暂行条例。环境保护税的立法如果也采取授权立法的形式，则一方面无法体现税收法定的原则，另一方面也缺乏较高的权威性。环境保护税的地位、效力和形式也直接影响了其纠正外部性的效果,所以为了保证其规范性、权威性,尽管其立法程序可能相对复杂,立法周期相对较长,但对于日后长期的环境保护工作以及税的征收都有很大裨益。
&&&&（二）税的开征与公民参与
&&&&因为税种的设立本身牵涉到国家税权和公民财产权的平衡，故而新的税种的开征不能单纯依照财政需求而定，否则就是征税权的膨胀和滥用。从自然法学派的角度看，这样的税法就是恶法而不应遵守。税的开征需要切实提高拓展公民参与的程度基于以下几个原因：首先，参与权是公民的基本权利。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务" 保障税的开征的过程中的公民参与，就是我国人民行使当家作主权力的形式和途径愈发丰富的体现，也是我国坚持人民主权的宪法原则的体现。其次，税收牵涉到人民的基本财产权与自由权。从征税权的来源来看，从自然状态向社会状态过度的时候人们缔结契约形成国家，人们让渡自己的财产权利的一部分，即向国家纳税；国家在人们的自然权利受到侵犯的时候予以公力救济以保障其他自然权利的行使。这说明税乃是经由人民同意纳税的意志才能进行征收的。所以人民群众自然有通过理性、合法的形式表达自己的利益诉求的权利。最后，公民参与有利于加强对于新税开征的税收认同感，如果环境保护税的制定有公民的积极参与，那么在税收的征收和执行监督方面就会有很好的群众基础。这有利于新的税种在短时间内获得认同，降低征收难度。
&&&&（三）税费改革与纳税人负担
&&&&因为环境保护费具有补偿性的特征，即行政性收费标准应仅能涵盖行政特别支出成本，或者说是是对成本的部分补偿。[7]这一特点决定了政府在进行环境保护费的征收的时候往往是短视的，表现在现实情况中就是先污染后收费，且收费范围覆盖面小，收费使用和管理都存在很大问题。环境保护税的设立并不必然造成纳税人负担的加重，其理由二：其一，采取逐步以税代费的形式过渡，减少了纳税人的税负痛感。环境保护税和环境保护费不是并行的体制，而是前者取代后者的趋势，所以总量上并不会极大增加纳税人负担。其二,由于环境保护税的税基更为宽，由于税负转嫁等因素的存在，会存在潜在的纳税人增加而每一个人的税负其实是降低的可能。这一点在不同的行业也有体现，例如因为税率、计税依据的不同，新兴的绿色产业和传统产业的税负就因为费改税而大不相同。其三，环境税作为既定的政策，企业也会针对环境税的存在而进行减排节能的改进。而经过技术进步和革新，企业的整体污染水平下降后所缴纳的环境税未必有所增加。退一步说，即便在对某些特定的纳税人的负担加重了，就整体福利而言并非降低。首先，部分企业税负的提高正是庇古税纠正负的外部性的手段的体现，只有通过税负带来的成本提高，才能让高能耗、高污染的企业从市场淘汰，这也正是动用税收手段将外部性内部化的初衷。其次从税用的角度看，只有国家通过环境保护税获得了足够的财政收入，才能提高环境公共产品的供给和对具有正的外部性的纳税人的财政上的支持。
&&&&作者简介：彭礼堂，华中科技大学财税法中心教授，博士，博士生副导师；程宇，华中科技大学财税法中心2013级硕士研究生。本文系华中科技大学“中央高校基本科研业务费资助”课题“一体化税法问题研究”（）湖北省省级教学研究项目“作为整体的一体化税法教程研究”（2014057）的阶段性成果。
&&&&参考文献：
&&&&[1][美]萨缪尔森，诺德豪斯.经济学[M].北京：华夏出版社，.
&&&&[2][美]兰德尔.资源经济学[M].北京：商务印书馆，.
&&&&[3]田开友, 阮丽娟.税法功能研究的新视角――基于法经济学分析路径[J]. 西安财经学院学报, ): 56-60.
&&&&[4]王金南,葛察忠,高树婷, 等.中国独立型环境税方案设计研究[J]. 中国人口资源与环境, ): 69-72.
&&&&[5]同上[4].
&&&&[6]高萍, 计金标, 张磊. 我国环境税税制模式及其立法要素设计[J]. 税务研究, 2010 (1): 36-40.
&&&&[7]李慧玲,环境税费法律制度研究[M]. 中国法制出版社, 2007.
&&&&（本文原载于CSSCI扩展版来源期刊《生态经济》2015年第6期）
文章录入：王晓红&&&&责任编辑：王晓红&
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