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地方政府债务(Local Government Debt)
　　地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为，由于以往大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的和政府道义上偿付责任的。
　　(一)的来源
　　1．。在占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。而其他一些国家，则通常会有一到两家银行占据地方政府信贷举债市场的主导地位。因此贷款申请条件比私人借贷者更宽松，而这可能会挤出。同时，银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的，那么。银行对地方政府举债行为的约束和监督町能不足。形成一些管理漏洞。
　　2．。在较为发达的美国，是地方政府债务的主要形式。通常，的利率要低于银行贷款利率。有几种分类方式：①按照偿债财源和地方政府的还款责任，地方债可分为和。是以发行机构的全部声誉和信用为，并以政府为支持的债券。而则是与特定的项目，其还本付息来自于特定项目的收入。②按照发行方式的不同，地方债又可分为和。是指向社会公开发行，任何均可购买的债券，它可以在上转让。是指向与发行者有特定关系的少数投资者募集的债券，其发行和转让均有一定的局限性。③按照是否，地方债还可分为和应税债券。
　　3．政府公共资金借款。在一些国家，地方政府可以向上级。在法律不允许中央给地方政府的国家，可能专门为住房、环境保护、等项目设立政府基金提供优惠或发挥培训作用，帮助地方政府学习贷款申请程序、基本的信用分析等，为地方政府的打下了基础。
　　由于各国的不同，和的发展侧重与发育程度存在差异，因此，各国地方政府的主流举债方式与自身发展状况密切相关。
　　转轨国家的不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等fⅡj题。相比之下，银行借款和地方债券等市场化融资手段则更能优化。目前，在欧洲部分国家，金融体系的主体是银行，银行借款是的主要资金来源；而在美国，资本市场比较发达，银行借款在地方政府债务重所占比重极小。
　　据观察，比通过受到更大的约束，更有助于控制地方政府债务的风险：①透明度高，债券时必须向披露相关；②时必须明确还款来源，有助于建立“、量力而行”的举债原则；③专业化的评级机构呵以负责债券的，有助于揭示债券风险；④与银行贷款相比，债券发行数额不可随意变更，资金使用面临“”，可以提高资金使用效率，避免随意为项目追加贷款的情形；⑤债券具有流动性和收益性兼顾的特点，可以为社会资金提供更多的投资渠道。
　　(二)地方政府投融资所涉及的领域
　　政府投资领域一般应为较长的公益性和基础性支出。
　　美闷地方政府是的主体。州及以下地方政府债务融资主要集中用于三个方面：为公共资本计划提供资金，如学校、道路、给排水等；支持并且补贴私人活动，如私人住房抵押贷款、学生贷款或工业发展①；为短期周转性支出或特种计划提供资金。另外，如果利率下降，地方政府有可能借新债还旧债()。
　　日本《地方财政法》第5条第l项规定了可以将作为的适债项目，在日本被称为“五条债”，具体内容如下：①交通、煤气、水道、医院、地铁等地方公营企业经营项目所需的经费；②向因满足地方政府的行政目标而设立的公共性较高的出资时所需的经费；③地方债还本付息所需的经费；④灾害应急项目、灾后以及救灾项目所需的经费；⑤文教设施、福利设施、公共设施(公园等)、公用设施(办公楼等)等建设性项目以及这些项目用地的所需经费。为了保证地方债的特定用途，地方政府需要设立专门的地方开发事业团(简称为事业团)。
　　政府性债务的形成既有政策性挂账和等历史沉淀的原因，也有国家政策变化和统筹监管缺乏等无法回避的现实原因。除此，具体分析其形成原因主要有三：
　　(一)国有不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。
　　《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使，地方各级人民政府不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地。事实上，中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段，国有土地地方化似乎成为常规，地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权，而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应，土地收益分配体系也就呈不合理状态，土地收益分配主体严重错位，与土地相关的大量事权与财权被瓜分，地方政府享有大量土地所有权收益。
　　的模糊，势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为平台公司慷慨解囊的。此外，各地在划拨的使用上也是做足了文章，未办理出让手续的划拨用地既保持着划拨性质的权利和义务，却又享有出让性质的土地价格水平，或在补交出让金后也可以进入，混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清，也为地方政府的土地财政提供了有利的外部条件。
　　(二)地方政府财权与事权
　　不匹配和建设项目配套与不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。我国在之后，财权大幅上提，而事权大量下沉，财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府通过承担的和公共卫生等刚性服务责任不断下移。
　　一方面是地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应，另一方面中央却大多需要可支配财力，本就拮据的地方政府在资金上予以配套，双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。
　　(三)城市化发展的地方政府主导模式和地方政府投融资体制的局限性是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。
　　政府主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由政府来主导，另一个特点是现行政府考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑，而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的，因而多渠道融资举债势必成为“全能政府”的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届任期的情况下，地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范，往往具有很强的投融资冲动。但是，在现有的法制环境及下，地方政府缺乏必要的(如地方政府不允许发行公债)，而外部的却相对宽松，政府只得通过变相融资模式进行举债。因此，利用专设地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。
　　地方政府债务的正效应，即积极作用集中体现在三个方面：
　　1.有利于缓解地方政府的。如果地方财力满足不了地方政府履行职能的需要，意味着地方政府这架机器运转面临瘫痪危险，轻者制约地方经济发展，重者面临无力乃至带来社会秩序混乱，甚至百姓无法安生。当地方财力不足以满足地方自身行政需要时，通过举债来补充行政经费不足，叮保证地方权力机构的正常运行，维护地方经济社会秩序保持在正常水平。
　　2.有利于改善地方政府调控经济的水平。地方政府调控经济，一靠，二靠，三靠地方财政杠杆和地方信贷。“三靠”的前“两靠”只具有方向性的意义，而促使方向变成现实，主要靠。一般说来，地方财力不足，地方性金融机构发展也较弱，尤其需要地方财政投资来引导。地方政府通过举债补充调控经济发展资金，对于改善地方经济结构具有“四两拨千斤”的作用。
　　3.有利于提高地方政府公共产品和服务的供给水平。大力发展地方基础设施建设和公益性事业，是现代市场经济条件下地方政府的重要职责。而地方政府财力弱是制约地方公共产品和公益性事业发展缓慢的重要因素。地方政府通过举债增加财力，用于地方基础设施建设和公益性产品的生产，可直接改善地方发展和民生环境，为经济快速发展奠定基础。
　　地方政府债务具有负效应，即地方政府债务还有消极作用。地方政府债务超过地方财政的可承受程度，就会直接演化出三个结果：
　　1.导致地方政府偿债压力过大而难以自拔。地方政府债务过重，注定了地方政府不得不在相当一段时间内耗费大量人力、物力，通过拆东墙、补西墙来偿付到期债务，陷入偿债旋涡。一旦拆兑不及时或无法按期足额偿还到期债务本金时，就会影响政府的其他项目正常支出，重者甚至造成地方政府难以正常履行职能。
　　2.导致地方政府威信下降。一旦超出的可承受力，极易导致地方政府行为走偏，开辟不正常的渠道用于偿债，如向企业和社会巧立名目滥收费，或自定政策过度征税等，造成企业和百姓怨声载道，增加企业和百姓对政府的不信任感。
　　3.导致地方债务危机和财政危机转移。造成地方债务不能按期偿还的不确定因素很多，如经济因素、自然因素、严重因素，甚至严重流行病毒因素等，其中任何一种不确定因素成为现实，都会直接导致地方政府的脆弱财政雪上加霜，如果债务风险放大成债务危机，极有可能导致大量突发事件。我国现行的决定，与地方财政本质上是一体的，中央财政对地方财政负无限责任。因此，一旦地方财政出现债务危机，中央财政就得救驾，这样就把地方债务危机和财政危机直接转移到国家财政。地方财政危机倒逼国家财政风险加大乃至发生财政危机。
　　可见，地方政府债务的双重功效如同“双刃剑”。如果适度，债务使用合理，当期未来都可受益。当期抓住了发展机遇，债务可能成为地方实现大发展的良好开端。对未来而言，因债务适度，有条件实现举债偿债的良性循环，可推进地方经济社会和财富增进。如果地方政府举债过度，当期得到雄厚的资金支持力，地方可能显露出快发展的种种迹象，见到一时成效。然而对未来而言，即使了，但因地方政府债务负担过重，无法按期偿还，不仅无力调控引导地方经济的结构调整，而且问题会凸现。地方政府债务过重可能就是地方未来经济社会发展的祸害。
虽然我国至今在法律上不允许地方政府发行公债，但针对诸多事实上的地方政府债务，各级地方政府以及中央政府都在不断探索解决之道。为进一步做好地方政府性债务，本着有利于全面掌握地方政府性债务信息，便于管理的原则，财政部在对原有地方政府性债务报表进行修改完善的基础上设计了地方政府性债务报表，从2005年起，以为主体设计报表。一是将地方政府性债务分为和担保债务两大类。其中，将直接债务按照有无还款来源分为一般债务和专项债务两类。二是考虑到粮食和棉花政策性挂帐的特殊性，将其作为附加单列。这样分类，债务人责任一目了然，同时也便于统计，．有利于清理和有针对性地化解债务o。此种分类方法可以比较具体的反映地方政府各部门，各性质债务情况。但由于对各个项目数据收集比较困难，因此，本文将结合我国国家分类、国际地方政府债务分类以及其他分类方法的基础上对于地方政府债务从不同角度进行分类分析。
　　1．Hana Polackova“财政风险矩阵”分类法
　　的高级顾问汉纳·普拉科瓦(Hana Polackova)在2002年首先提出了著名的“财政风险矩阵”(FIscALRISKMATRIX)。从法律责任和道义责任的角度将政府负债划分为“”和“”，从债务责任确定性和非确定性的角度将政府负债划分为“直接负债”和“间接负债”。(1)()：是指由特定的法律或合同规定的。如、国债转贷、本级政府解决地方金融风险专项借款等。(2)()：是指由法律规定的当某特定事件发生时必定由地方政府承担的债务。如地方政府担保的，地方政府担保的国内金融组织贷款等。(3)()：不是由合同或法律规定的，而是由中长期公共支出政策中预先确定的责任所形成的债务。直接隐性债务是政府没有明确承诺，但是人们预期其债务最终会由地方政府负担的债务。如基础设施建设投资形成的债务。(4)()：通常是指没有正式确认的、在某一事件发生后才发生的债务，是迫于公众和道义压力而接受的债务。如地方金融机构的债务，自然灾害和环境等。结合Hana Polackova的“财政风险矩阵”分类法对我国地方政府债务作如下划分：。
　　地方政府债务分类及其构成
地方政府债务
1．国债转贷
2．政府统借统还外债
3．专项借款
4.施欠上级的(1999年已取消)
5．、拖欠工资
7．借款8．国内金融机构借款
9．向单位借款10向个人借款
1．政府担保外债(包括，
2．政府担保内债(国内金融组织贷款，
单位借款，个人借款，中外合资融资租
赁公司特定贷款)
3．拖欠企业离退休人员养老金
1．教育负债
2．基础设施建设负债
3．应该由地方政府负担的
粮食亏损补贴(政策性挂帐债务)
4．社会保障支出负债
(社会保险)
1．地方金融机构呆坏账
(银行的破产倒闭)
2．国有企业改革成本(地方政府保稳定的支出)
(企业私有化过程中剥离债务的资金缺口)
3．公共部门的违规担保(未经中央政府担保
的地方政府和其他机构的偿债资金缺口)
4．政府直接干预下形成的、
5．项目单位不能偿还的从政府借的资金
6．下级政府财政危机
　　2．政府层次分类法
　　根据政府的层级可以对地方政府债务进行纵向划分，即省级、地市级、县级政府、乡镇债务(见下表)。这样可以清楚的掌握各级地方政府债务的相对规模、、债务风险程度、社会影响程度等．此外，根据政府负债流动性程度可分为和。
　　市县乡政府债务主要类别比较
政府级次政府债务主要类别
政府统借统还外债、国债转贷、国内金融机构借款、国际金融组织贷款、专项借款、向单位借款、
向个人借款、拖欠行政事业单位人员工资和离退休费、应该由地方政府负担的粮食亏损补贴
(政策性挂帐债务)、地方政府担保借款、社保基金缺口、下级政府财政危机、国有企业改革成本等
用于市政建设的国内金融机构借款、国债转贷、专项借款、、、政府担保内债、
政府违规担保、国有企业改革成本、社保基金缺口、向单位和个人借款、下级政府财政危机等
基础设施建设贷款、拖欠工资、教育负债、粮食企业亏
损挂账、向单位和个人的借款、政府担保内债、下级政府财政危机等
公益事业负债、拖欠工资和工程款、为应付税费上缴任务和各
级达标活动的负债、乡镇企业债务兜底、农村合作基金会专项借款等
　　在自由市场时期公债作为弥补财政赤字的手段，为政府提供公共品和服务发挥了其应有的作用；在政府干涉时期，政府债务就成为必不可少的手段，发挥其不可替代的积极作用。主要体现在：弥补，这是国债最基本的作用，也是国债产生的主要动因：筹集建设资金；调节经济，国债将集中起来，反映了资源的再分配效应，是财政调节经济的重要手段之一。地方政府债务也具有相似的功能，当然，中央政府通常是与其奉行的密切相关，而地方政府举债则更加注重考虑为本地的公用事业服务，为本地区的教育、、、市政建设、工业援助等与人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所需要的基础设施建设筹资。地方政府根据本地区经济社会发展的需要，在了解地方需求和掌握相关信息的基础上，通过举债筹集资金。因此，地方政府债务具有筹措资金快速及时，针对性、灵活性强等特点，切实的解决地方急需解决的问题，为地方经济发展创造良好的环境条件。地方政府举借债务提供地方性公共品，实现财权与事权相统一的原则。地方政府债务的功能具体体现在以下三方面：融资功能，资源配置功能以及经济稳定和发展的功能。
　　1．融资功能
　　对于地方资本性项目，如能源、交通、科技教育等，发达国家一般是通过发行地方公债为这些项目筹集资金，且主要以中长期举债方式为宣。而在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金(见表2)，支持地方经济建设和社会发展的需要。
　　2．资源配置功能
　　各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。
　　首先举债融资可以增加政府当期的，如果运用得当，如投向关联程度大，波及力和广泛的公共资本品，就可以通过资金的使用，带动相关产业的发展，而且，还可以为经济社会的发展创造有利的环境条件，带动以后年度地方国民收入的增加，以此增加未来财政收入。其次，政府债务融资还可以调节地区之间资源的流向，这在地方政府以发行公债筹集资金的情况下更为明显。如果地方公债是向本地区以外的企业和个人等发行，则可以增加本地可利用的资源。尤其是在高度发达的国家，资本高度自由流动的条件下，即使面向本地区发行的公债也不能排除地区外资本通过各种直接和间接的途径购买当地公债，同样可以增加本地区可用资源的规模，促进经济社会的快速发展。第三，还可以调节资源在公私部门之间的配置。通过政府债务融资，集中社会闲散资金发展地区经济。
　　3．稳定功能
　　举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。这是所有实行的国家长期实践得出的经验。尤其是在现在各国财权相对集中于中央，地方政府财力难以支持地方公共建设需要的情况下，地方政府通过债务融资，筹集教育设施、道路、供排水等工程所需的资金方面发挥着积极作用。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。另外，一般来说，世界上几乎所有的国家地方政府征集的收入并不一定与相一致，造成了收入可能与地方政府支出的不匹配，因此，往往通过方式弥补财政短期收支缺口，有利于地方政权的正常行使。
　　综观世界各国的地方债务。由于国情和历史不同，有他们各自的特点，但也有一些共同的特征。
　　首先,地方政府发债符合本国财政体制的要求。美国和日本都是三级财政体制，地方政府承担一定的事权。当财权不足时。通过债务融资手段筹集资金是的内在要求。但欧洲各国由于其的发达。政府财权受限，所以主要通过市场化融资方式筹集城市建设资金。
　　其次,地方政府债务结构都是多样化的。美国和日本的地方政府都有一定的发债权，但都按照债务使用方向和带来收益情况不同，分为纯公共性债务和准公共性债务，不同品种债务的偿还方式也不同。纯公共性债务以作为还本付息的主要来源，而准公共性债务则以、财政收入多种资金作为还本付息的财力保证。
　　复次,地方政府债务使用方向多用于。美国的地方债以市政债券为主，日本的地方债也主要用于。地方政府债务的使用方向公共性，一方面。有助于满足城市发展过程中对基础设施和公共产品的需要，另一方面，避免政府债务用于经营性生产带来过多的地方政府债务风险。
　　最后,地方政府发债受到法律和法规的严格限制。日本政府通过严格的地方政府债务计趟与协议审批制度实现地方政府债务。日本中央政府(主要是大藏省和自治省)每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额，对各实行严格的协议审批制度。根据《地方自治法》规定，地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。
　　各国的历史和文化不同，地方政府债务的发行、管理、偿还也有差别。结合本国的国情，选择适合本国的地方政府债务发行和管理模式．能更好地促进地方经济发展，优化。
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以上内容根据网友推荐自动排序生成浅析县级地方政府性债务形成的原因及建议
湖南省审计厅
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地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司等为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。客观地说，适度的政府债务，在促进地方经济社会发展、提升政府公共服务能力特别是城市基础设施建设方面发挥了积极作用，但是，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机，破坏了地方经济平稳运行。正视地方政府债务现状，澄清债务家底，积极寻求有效的化解对策，是贯彻经济社会科学发展的当务之急。本文结合对某县的债务审计，就地方政府债务形成原因及建议谈点粗浅的看法和思考。
一、县级地方政府性债务的主要成因
为加快地方经济社会发展步伐，满足人民群众日益增长的物质文化和生活需要，需要大量、低成本、可长期使用资金来支持发展。在县财力杯水车薪无法保障的情况下，只有通过政府适度举债的办法，才能有效解决发展资金短缺问题，从而保障各项基础设施和民生工程建设，这是县级地方政府性债务产生的根本原因。经分析，县级债务的成因主要体现在三个方面：
（一）地方政府财权与事权不对称形成债务。地方政府财权与事权的不对称是负债风险聚积与形成的制度性原因。地方政府拥有相对较少的财权,&但具有相对较多的事权。为了完成辖区内的建设、管理事务,&使得县政府的财力需求不断提高。对于某些县来说，靠有限的可用财力应付日常运转和保障经济发展都比较困难，更不用说公共服务与民生建设，只能以负债的方式解决资金紧缺的问题。
（二）落实上级资金配套产生债务。近年来，县级相继实施了一批改善民生的大项目和好项目，但在靠转移支付才能保证财政支出的县级财政，这些大项目好项目带来的配套压力也是难以想象的，在实施这些项目中，不可避免地因政策的财政配套资金到位不了引发政府性债务。如某县在实施&“通乡”、“通畅”等交通工程建设中，上级下达的建设任务是硬指标，必须要保证完成，但配套资金对财政十分困难的县来说是无法跨越的难关。如农村公路硬化，虽然中央、省里都有补助，但仍需县级财政配套，即使上级补助资金全部到位，乡村两级仍有很大的自筹资金缺口，只能举债建设。
（三）城市公益性项目建设形成债务。随着县人口的增长和城乡建设规模的不断扩大，城乡公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了发展的需要。例如湖南各县在加快“一化三基”和“四化两型”进程中，实施了一大批城建基础设施项目，但也形成了高额的债务。并且，从多年财政性资金投资的项目来看，建设单位在项目申报时，为确保项目尽快批准立项，压缩资金概算，然后在建设过程中通过变更、增加计划外工程的方式争取上级补助，导致实际支付时超概算情况严重，在地方财力无法解决的情况下，新的债务就无可避免的形成了。
二、县级地方政府性债务管理存在的主要问题
近年来，各县适度举债，有力地缓解了建设资金困难，取得了一定成效。但在举债建设过程中也出现了一些问题。
（一）借贷方面的问题。一是由于政策障碍导致曲线操作。以前县级债务规模底子不清，特别是对于隐性债务，没有进行过摸底调查，由于多种原因，一些单位存在隐瞒举债事实，对于具体有多大规模很难知晓，如工程欠款、干部教师集资款等债务。二是“债出多门”。在举债主体上，既有政府直接举债，也有以财政担保名义举债，还有部门举债；在债务来源上，既有金融机构贷款，也有政策性挂账，还有个人集资款，等等。由于举债主体不是十分明确，一旦举债人消失或还不起债，债务自然转嫁到财政，形成了债务财政兜底的“倒逼”机制。三是融资平台单一规模小，注册资本不高，资产不优，融资能力有限，而且没有实现真正的市场化运作，同时，融资平台存在抵押物不足的问题，现有的几笔贷款，实际抵押物值远低于贷款额度，且融资平台公司没有充足的土地资产储备，后续贷款的抵押近似空谈，融资平台可持续发展能力差。四是融资手段不多。以银行贷款为主。
（二）债务资金使用的问题。一是贷款使用支付审批缺乏严格的管理机制，随意调度现象时有发生，难以做到百分之百的专款专用。二是缺乏科学的政府公益性建设评估机制，项目建设超前、透支现象时有发生。三是融资平台公司运营方式不能适应现代企业的运作和管理，无法从对政府和财政的依赖及束缚中走自主经营和发展之路。
（三）债务偿还方面的问题。一是尚未建立科学可行的偿还机制。对举债建设的积极性较高，但对债务的偿还却很难有明确的资金来源。财政监管仍不是很到位，偿债资金来源不明确，本息偿还未能纳入财政预算。二是由于偿债资金不足，“拆东墙补西墙”的现象时有发生。三是财政风险不断增大。政府债务或是直接以财政名义举债，或是财政担保，最终都是财政兜底。在债务整体规模不断扩大的同时，不良债务规模也在扩大，财政风险也随即增大。
三、对地方政府举债建设的建议
（一）要明确地方政府举债建设应遵循的基本原则。一是总量动态平衡原则。政府举债规模实行总量控制，按照举债规模与偿债能力相匹配的原则合理确定政府举债规模，防范违约风险。要建立举债定量指标体系，保证“借得起，还得上”，增强政府举债的可行性和安全性。二是借贷“双赢”原则。要“借有所值”，地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于弥补地方政府经常性预算缺口，要严格按合约偿还债务，真正做到有借有还，确保借贷方利益，实现借贷“双赢”。三是市场化运作原则。借贷关系要严格遵循市场化原则，财政不得为企业担保，对竞争性、生产性建设项目，由建设单位与信贷机构发生借贷关系，摆脱财政被动担保的风险和压力。同时，要通过市场化运作，以政府举债资金带动投资渠道多元化，真正发挥债务资金“四两拨千斤”的杠杆作用。
（二）要加强地方政府融资平台建设。一是上级政府要支持地方融资平台做大做强，各国有银行要加强与地方融资平台的战略合作，从根本上改变当前地方融资规模小、成本高、周期长和可持续融资能力差的状况。二是地方融资平台要有效控制和经营土地资产。要按照经营城市的理念，强化政府垄断土地一级市场，规范土地二级市场，实行土地批租和招标拍卖，把土地收益集中到政府手中。此外，对有待于商业化开发的国有土地存量进行环境改造，将“生”地养成“熟”地，提升其附加值，形成级差效应，提高土地资产经营收益。三是扶持地方金融机构做大做强。支持城市商业银行往区域性商业银行发展，增强城市商业银行支持政府融资能力。支持农村合作金融机构改革发展，促进农村合作金融机构发展成为农村合作银行，增强合作金融的资金筹措能力。
（三）要提高政府债务资金使用效率。一是要把地方政府债务纳入预算管理。加强债务借管用还全过程的监管。二是要发挥好债务资金的引导作用。要发挥政府债务资金的“杠杆”效应，在基础设施建设和社会事业发展上，通过政府债务资金的投入带动大量社会资本的投入。三要规范债务资金使用方向。政府债务资金要退出竞争性行业，优先考虑非营利性的基础性项目和公益性项目投资，投向中央投资需政府配套的项目、事关民生发展项目、事关长远和发展后劲的项目。
（四）要建立完备的债务还贷机制。一是要明确偿债来源；二是建立偿债基金；三是制定切实可行的债务偿还计划。比如对县财政直接负债，要纳入财政年度预算，每年要有计划地从县可用财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；四是多方筹集资金，妥善解决政府举债融资遗留问题。
（五）要加强对政府债务的监管。加强地方政府债务的归口管理，建立政府举债审批或议事规则，明确政府举债决策机制和审批流程，确保举债有序和合法运行。建立政府举债资金使用监督机制，完善各类项目及政府性投资公司的财务管理办法，由财政、审计部门结合资金使用绩效评估机制，财务收支审计与绩效审计并举，积极开展全过程、全方位的资金使用监督与审计，保证债务资金的使用效率和安全性，保障举债资金合理高效使用。
（六）建议上级财政加大投入化解地方政府性债务。对于教育、交通、卫生等民生工程形成的债务，建议上级财政安排专项资金用于化债，以增强地方财政的抗风险能力，确保地方政权的稳定。
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