中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估-其它管理学论文-论文联盟
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中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估
作者：陈昌盛　蔡跃洲&
一、我国公共服务绩效评估中应坚持的基本价值取向
　　对一项并没有统一评价标准的事物的评估，首先需要明确所用评估体系的基本价值取向，否则人们就不可能知道你的评估传递的是什么信息，而且也不可能在各种评估之间进行比较。公共服务。正是这样一类事物，对于应该由谁来提供、怎样提供、提供多少、如何分配等一系列 问题 ，都没有统一公认的标准。所以，在展开对公共服务的评价之前，需要明确本文对公共服务的基本价值取向，即什么是公共服务的效率，什么是公共服务的公平。
　　(一)公共服务的效率观
学中，对效率的回答比较清晰而且争议较少，通常指成本收益之间的关系，反映的是既定成本下的收益多少的比较，或者既定收益下投入成本多少的比较。这种效率概念
到公共服务的投入与产出时，则需根据相关概念的本质内涵对其外延进行拓展。就公共服务提供的投入和成本而言，与普通产品的投入并无区别，无外乎投入的“人、财、物”的合计，比较容易测度；但是对公共服务的产出和收益而言，使用传统 方法 进行衡量则显得相当棘手，因为绝大多数公共服务都具有非竞争性或非排他性特点，使得对各个消费者实际公共服务的受益难以度量，而且很多公共服务产生的结果事实上都无法以货币形式来进行度量。虽然 理论 上提出了很多试图解决公共服务受益测度的方法，但是尚没有一种能真正用于。
　　在现实中，对既定成本的某项公共服务，我们可以知道它支持了多少具体的服务，并且这些服务将与最终效果直接相关。例如，虽然我们不能测度到一项公共医疗对所有接受服务的人群所产生的总收益，但是我们可以知道该计划投入了多少医生、护士和设备(成本)，也可以知道一共提供了多少服务(如多少次检测、多少次门诊、多少次手术等)，而且这些服务将直接 影响 接受服务人群的健康状况。显然，所有这些服务的加总就是该项计划的总产出，这些产出与传统经济学意义上产出最大的区别可能就是它们无法有效地用货币进行度量，甚至并不存在一一对应关系。然而它们都具备同样的本质，即都是某项活动(生产活动或公共服务提供)带来的结果，可以看作是一种广义的产出。于是，对公共服务效率的测度问题，常常转变为对上述广义投入与产出转化关系的测度。可以运用运筹学中数据包络 分析 (Data Envelopment Analysis，简记DEA)方法来测度公共服务的相对效率。
　　(二)公共服务的公平观
　　与效率概念不同，公平的概念在经济学，乃至
上从来就没有达成过一致认识。而且对于公平的主体(谁跟谁公平)、客体(哪些方面要公平)、原则(如何判断是否公平)同样争论不休。从公共服务自身特征出发，结合我国国情实际，明确自己的倾向，以便于大家进一步理解我们的观点和结论。
　　1.公平的主体。关于公共服务公平的主体选择问题，主要由问题的轻重缓急来决定。 历史 告诉我们，相对于个体之间的不平等，群体之间不平等问题的严重性更突出。因为，由于 自然 和
原因形成的群体，往往被内部成员和旁观者视为一个整体，并形成一定程度的认同感。认同感一旦成形，群体之间的差别(不平等)则很可能就变成它们之间相互冲突的根源(王绍光， 2006)。当前，我国最突出的差别是经济
的地区差别和二元结构下的城乡差别，这都属于群体性不平等问题，所以更值得高度关注。公共服务的性质和特点决定，其应该成为熨平群体和个体之间不平等的重要工具，例如让所有人都享受公平的基础
是缩小个人未来收入差距的重要手段。而公共服务要发挥这种熨平作用，首先要求其自身应该是基本公平的。本文虽然也关注个体之间的公共服务水平，但是从问题的紧急程度看，我们优先重点分析群体间的公共服务公平问题，特别是地区间和城乡间公共服务公平问题。其实，关注并消除群体间的不平等，其本身也是减少和消除个体间不平等的有效切入点和重要途径。
　　2.公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(平等)的对象”，是 研究 公平问题最核心的问题，争论异常激烈。理论上直接支持公共服务应该成为公平分配对象的学说主要包括：有长期影响的机会平等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源平等说和阿马蒂亚·森的能力平等说。本文首先遵循的是阿马蒂亚·森的“基本能力”平等说，其次是罗尔斯和大卫·米勒二者混合的资源平等说，最后是实质机会平等说。至于哪些公共服务最应该优先被纳入平等分配的范围，我们同样根据以上优先顺序，认为国防、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、保护、基础设施、 科学 技术、一般公共服务等九类公共服务应该优先纳入，即这九类公共服务构成了我们基本公共服务的范围，是本文中公共服务公平的客体。考虑到我们对平等主体的选择重在群体间的平等，特别是地区和城乡间，所以对国防这种纯全国性公共物品，本文暂时不将其纳入分析。
　　3.公平的原则。明确了谁与谁公平，对什么进行公平分配，进一步就需要明确如何保证公平分配，即如何分配才是正义的？对这个问题的回答，本文中的意义在于告诉大家，我们如何看待一项公共服务的分配是否正义。在众多关于分配的正义原则中，本文优先采取的是罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持自由平等原则(罗尔斯第一正义原则)基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异(差异原则)，但是公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对最弱势群体最为有利(最大最小原则)。但是我们认为光有罗尔斯的最大最小原则，还不足以保证公共服务分配的正义，因为对最弱势群体公共服务提供的改善，并不一定能保证他们在“基本能力”上的平等。比如虽然增加了对弱势群体基础教育的支持，使他们的状况有所改善(例如普及九年义务教育)，但是这种支持程度不足以使他们获得基本能力上的平等(比如至少要求普及12年教育)。所以，我们还必须引入均平分配原则，强调基准的公共服务的供给水平应该平均，即所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。值得注意的是，一般意义的均平分配原则强调的是分配结果的完全平等，我们这里指的是“底线完全平等”，而不是公共服务的结果必然完全一样。当然，随着社会的发展和所处阶段的差异，这种基准性公共服务也会发生变化。
　　综上所述，本文中公共服务的“效率”指的是公共服务的投入与产出转化关系，即用多投入、多产出下的“广义生产率”来测度公共服务提供主体间的“相对效率”；而公共服务“公平的主体”主要指地区间和城乡间的群体公平(评估的重点着眼于省辖区这一层次)，“公平的客体”主要包括基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、—般公共服务等八类基本公共服务，“公平的原则”主要强调使最弱势群体的状况得到最大的改善，同时必须使所有的群体和个人享受公共服务的“底线完全平等”。而在公共服务的公平与效率的优先顺序上，主张“公平优先，兼顾效率，并努力用最有效率的方式去追求公平”。
　　二、主要发现与结论
　　基于以上背景和价值取向，本文在全面梳理新 中国 公共服务供给制度演进的基础上，开发了一个含 8个子系统和165个指标的指标体系，以全国31个省级行政区域(不包括 台湾 、香港和澳门)为评估重点，用基准法和数据包络分析两种成熟的评估方法，全面评估了我国政府公共服务()的综合绩效(等级)、投入—产出效率、改善程度和地区差异状况，有以下几方面的主要发现和结论。
　　(一)综合绩效等级方面
　　(1)从投入、产出和效果三方面综合评估，我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到A级，一般公共服务上海、北京达到A级以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于 B级以下。从年5年的平均水平看，则所有地区基本公共服务综合绩效都处于B级以下(见表1)。基本公共服务供给不足的矛盾十分突出。区域分布上，基本公共服务绩效整体东部优于中西部、经济发达省份优于经济落后省份。这主要是因为经济发达地区财力状况好于欠发达地区，基本公共服务领域的投入也更多，在基本公共服务与经济增长互为因果、互相推动下，加上多年来的不断积累，共同促成了 目前 的区域分布格局。
　　(2)从各类基本公共服务绩效看，一般公共服务、基础教育和公共卫生绩效得分相对较高，其余5类基本公共服务绩效普遍偏低，使得基本公共服务的综合评分总体也处于较低水平(见图1)。备受公众关注和批评的教育、医疗问题，虽然问题重重，总体依然供给不足，但相对于其他公共服务(如社会保障、科学技术、环境保护)，其已经处于相对高的绩效水平。事实上，其他公共服务对于转变经济增长方式、构建社会主义和谐社会也意义重大，应该对其他公共服务的供给不足问题给予足够的重视。
　　(二)绩效改善方面
　　(1)总体看，近年来各地基本公共绩效都取得一定程度的改善，但改善速度远远落后于各地区的经济增长速度和支出增长速度，总体改善幅度不是十分显著。年间，基本公共服务累计改善幅度有17个省份在10%—20%，有 14个省份都在10%以下(见表2)；而同时期人均GDP累计增幅最小的省份也为43%(海南)，最大的为93% (内蒙古)，同期人均财政支出最小增幅为56%(云南)，最大的达到144% (浙江)。说明在我国经济和财政支出总体快速增长的同时，基本公共服务总体投入不足，公共支出结构不合理，非公共服务支出比重偏高。转贴于论文联盟 http://www.lwlm.com
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本栏目最新更新成都市推进基本公共服务均等化的成效与基本经验
经过近七年的发展实践，成都市在统筹城乡发展方面取得了巨大的进展，其推进基本公共服务均等化的力度很大，取得了很好的实践效果，积累了值得在全国推广的宝贵经验。
　　(一)成都市推进基本公共服务均等化取得的成效
　　经过七年来的努力，成都市在推进基本公共服务均等化方面取得了长足的进展，城乡之间、群体之间基本公共服务的非均等化现象得到明显缓解，初步形成了基本公共服务城乡统筹的格局，产生了以往改革发展过程中很难取得的多方面的综合效应。
　　1.城乡基本公共服务均等化程度大幅提高。在基础教育领域，通过加大对农村中小学的设施建设，使农村中小学的总体硬件设施情况有了极大地改善，农村初中、小学人均标准校舍面积分别达到12.9平方米和6.1平方米：已经超过城市的水平;同时，通过打破了行政壁垒和区域壁垒：采取教师“区管校用”、名校教育链、名师讲课信息传播以及通过职称晋升、福利增长来吸引优秀师资走向薄弱学校等一系列措施，优质教育资源覆盖面迅速扩大,教育均衡发展态势明显，
　　城乡居民子女获得的教育机会日益公平。
　　在劳动就业领域，健全完善了统筹城乡的就业普惠、就业扶持和就业援助制度;建立了城乡一体的劳动力市场、就业技能培训、就业工作责任体系和从市到村的公共就业服务网络，全市劳动力市场信息网络实现联网运行，覆盖到城乡社区村镇，为城乡居民寻求就业机会提供了便捷的服务，实观了城乡共享。
　　在社会保障方面，社会救助制度实现了城乡一体化，农民新型养老保险制度和新型合作医疗制度普遍建立，并且与城镇职工的养老医疗制度相衔接，福利水平差距也在不断缩小。
　　在公共卫生和医疗保障方面，随着农村地区医疗服务机构的不断壮大和医务人员水平的不断提高，农村居民获得的医疗卫生服务质量不断提升，已实现城乡基本医疗卫生服务网络全覆盖，达到了“城市居民10-15分钟，乡村居民20-30分钟健康圈”的可及性目标，尤其是2010年成都市在将人均基本公共卫生服务经费标准提高到每年每人20元后，还按每人每年20元的补贴标准在全市范围内实施了全民身体健康检查制度。截至2009年底，全市基本医疗保险参保人数达1106.83万人，乡镇公立卫生院总服务量1000万人次，城乡居民重点人群服务率达92.28%，还为农村居民建立个人健康档案258万份。2009年，成都市城乡居民人均预期寿命(粗算)超过77岁，孕产妇死亡率11.06/10万(户籍人口)，较上年下降40.9%;婴儿死亡率7.7%。，较上年下降6.9%;五岁以下儿童死亡率10.33%。，较上年下降10.9%：全市甲乙类急性传染病发病率由于受甲型H1N1疫情影响，较上年增长14%;医疗机构治愈有效率96.98%，较上年略有增加。
　　在公共文化建设方面，成都市于2007年即启动城乡基层公共文化设施达标全覆盖工程，截至2009年底，全市城乡3341个村(社区)的综合文化活动室全面达标开放，城乡居民可以便利地获得相关公共文化服务，基本建成了城乡一体的“15分钟公共文化服务圈”。
　　在环境治理方面，乡村垃圾也能够及时得到处理，农村居民生活环境因此而获得了明显改善。
　　可见，成都市基本公共服务在城乡之间的差距被大幅度缩小，均等化程度确实在显著提升。
　　2.城乡收入分配差距不断缩小,城乡居民生活水平得到了提高。由于坚持城乡统筹发展和推进基本公共服务均等化，成都市在保持经济高速增长的同时，并没有像其他地区一样出现城乡差距持续拉大的局面，而是出现了城乡差距缩小的可喜现象，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距从：1缩小到2009年的2.62：1。如果再考虑基本公共服务城乡一体化所带来的农村居民福利收益增加与生活成本下降等因素，成都市城乡实际差距较全国其他地区明显要低。
　　一方面，农村居民社会保障待遇的发放(如各项社会救助待遇、农民养老金等)以及耕地保护基金补贴、农村产权交易等给农民带来了收入的增加：如耕地保护基金补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元：2009年全市在农村土地确权颁证后实现产权流转共计6.53万宗，金额达33.62亿元：这些直接增加了农民的收入;
　　另一方面,农民通过享受相应的公共服务。实质上大幅度降低了生活成本。如义务教育免费、城乡居民基本医疗保险对医疗费用的报销、就近提供就业信息服务、技能教育培训补贴以及集中开放式的政务服务，均大大地降低了城乡居民尤其是农村居民的生活成本与办事代价。
　　可见，推进基本公共服务均等化确实对改善收入分配关系、缩小城乡差距和提高城乡居民的生活水平有巨大的作用。
　　3.人民群众反映强烈的一些社会问题从根本上得到缓解，社会和谐程度明显上升。上学难、上学贵、择校风，曾经是教育领域遭受公众诟病的焦点;看病难、看病贵，因病致贫，使公众对医疗卫生极不满意;就业难动摇着民生之本，是全国性难题。然而，成都市由于推进基本公共服务均等化，使这些社会问题获得了根本缓解。以教育为例，成都市通过科学规划中小学校布局并投入巨资新建、改建校舍、在实行九年义务教育免费的基础上又从2009年起实行中等职业教育券制度，以及采取名校集团发展、城乡互动联盟、城乡百校结对、城乡师徒牵手、网络全域覆盖、开展区域合作等措施，使城乡教育质量差距不断缩小，优质教育资源覆盖面急剧扩大，上学不再难也不再贵，择校风的问题在很大程度上得到缓解。
　　在医疗卫生领域，通过乡镇公立卫生院、村卫生站标准化建设，城乡医疗卫生服务机构得到壮大，卫生机构总量、医疗机构床位、卫生工作人员总量持续增加，不仅从根本上缓解了城乡居民看病难的问题，还通过社区卫生服务机构为居民建立健康档案并对老年人、慢性病人开展定期检查与全民免费体检;同时，医疗保险已经覆盖城乡居民，2009年全市城镇职工和城乡居民基本医疗保险统筹基金报销比例分别达78%和60%，“看病贵”的问题也得到有效缓解。
　　在劳动就业领域，通过建立覆盖城乡居民的就业培训和就业扶助制度，以及便捷的就业信息网络，基本实现了城乡比较充分的就业，城镇登记失业率低于3%，明显低于全国平均水平，新增劳动力和农村富余劳动力基本能够找到合适工作，全市消除了“零就业家庭”，就业难的问题不再突出。正是由于这些人民群众反映强烈的社会问题得到了极大缓解，社会和谐程度也明显提升。
　　4.促进了经济增长方式转变和城镇化、新型工业化和现代化的进程。一方面，由于基本公共服务均等化的推进，大幅度地减轻了城乡居民尤其是农村居民的生活负担，也刺激了居民消费。如农村社会救助制度的建立，就直接提高了农村贫困群体的即期消费能力;而养老、医疗保险制度的普遍建立，使农民的养老、医疗风险有了制度保障，后顾之忧迅速被缓解;即期消费倾向增加，广大农村的消费市场即被打开。据统计，成都市的社会消费品零售总额2003年为776亿元，2009年上升到1621亿元，6年增长了11O%。
　　公共服务均等化在刺激城乡居民尤其是农村居民消费的同时，也创造了大量新的就业岗位，成都市的大量农村剩余劳动力能够实现就地转移。在当地的学校、社区服务中心等公共服务机构就业，确实有利于调整产业结构。随着公共服务均等化建设的推进，成都市的一、二、三产业从业人员比重也由2002年的44.2：25.7：30.1变为2007年的26.1：30.6：43.3，就业结构和产业结构实现了重大转变。
　　可见，基本公共服务均等化的推进，确实有利于实现从投资和外贸拉动型经济增长向内需驱动型经济增长方式的转变。
　　另一方面，基本公共服务均等化既是我国城镇化、新型工业化和现代化中的重要内容，又反过来促进了城镇化、新型工业化和现代化的发展。城镇化和新农村建设是实现公共服务城乡均等化的两条重要途径，成都市通过农村产权制度改革，明确了农民的财产权和收益权，实现了产业的规模化经营和乡村的城镇化进程，而公共服务均等化建设，使基础教育、劳动和社会保障、卫生与医疗、现代文化体育事业等现代社会的基本公共服务进入农村地区，使农村地区不仅通过集中居住、房屋建设等硬件设施上实现了城镇化，而且在各项公共服务领域实现了软环境的城镇化。
　　公共服务的均等化还推动了新型工业化的进程，基础教育在农村地区的普及，职业教育在农村地区的推广，就业信息和就业培训服务在农村地区的延伸，都促使农村居民技能得到提升，能够较快实现从农民向产业工人的身份转换，这为新型工业化提供了充足的人力资源。2009年，成都市城镇新增就业13.9l万人,其中失地农民和农村富余劳动力向非农产业新增转移就业12.82万人，农民集中居住区的就业率达97%，流动人口就业率达89%。公共服务均等化还通过公共文化建设、公共卫生和医疗事业发展等公共服务的拓展，实现了现代文明的传播，推动农村居民实现物质文化生活的现代化。
　　5.调动了农村居民的参与意识和民主意识，完善了基层治理方式，改善了干群关系，巩固了政权基础。无庸讳言，我国许多地方干群关系紧张，群体事件不断，直接影响到了政权的稳定。成都市在统筹城乡发展实践中，创建了一种“两委”(村党组织、村委会)加“一会”(议事会)的基层治理方式，其成员均经过民主选举产生,实现了决策权、执行权、监督权的相对分离。为了确保村级公共服务和社会管理中利益表达与农村居民权利的实现，2008年11月，成都市委、市政府出台《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》，它以完善村级公共服务和社会管理的民主管理机制为“抓手”，让农村居民在村级公共服务和社会管理的过程中自主决策、民主管理、民主监督，探索建立了由农民通过村民议事会自主决定公共服务内容和供给方式的新方式，凡政府专项投入的公共服务资金必须经村民议事会民主讨论决策,村委会再加以实施。
　　可见，公共服务均等化建设使广大居民有了参与基层民主的动力和兴趣，使基层民主制度建设有了新的内容。推动了自下而上的政治民主化进程，也提高了群众的满意度，改善了干群关系，巩固了政权基础。
　　综上，七年以来，尤其是被确立为国务院试验区以来，成都市在城乡分割分治、城乡差距巨大、“三农”问题突出的大背景下，自觉践行科学发展观并将统筹城乡发展落实到城乡发展一体化和推进公共服务均等化上，确实取得了堪称卓越的效果。
　　(二)成都市推进基本公共服务均等化过程中积累的宝贵经验
　　成都市在推进基本公共服务均等化过程中积累的宝贵经验，主要可以概括为以下五个方面：
　　1.革新观念，领导先行，对推进城乡基本公共服务均等化至关重要。长期以来，城乡分割分治的历史路径和以往过分强调效率优先的政策取向，在全国各地普遍形成的是重GDP增长轻社会事业、重城市轻农村、重管理轻服务的发展观念。成都市领导意识到在传统观念指导下不可能推进城乡统筹发展，更不可能推进基本公共服务均等化，就从2003年开始，以革新发展理念为先导，通过开展“统筹城乡经济社会发展”试点和多个政策性文件来确立统筹城乡发展与城乡一体化的基本思路，同时采取相应的组织措施来帮助各级政府与各部门领导更新观念。
　　一方面，成都市2007年明确提出“全域成都”的发展概念，立足城乡统筹与城乡一体化的理念来规划全域成都的发展，将农村摆到推进城乡一体化与基本公共服务均等化的优先位置，并具体落实到不断出台的相关政策中，用政策推动各级各部门革新观念。另一方面，成立专司城乡统筹发展的工作机构，具体规划并推进包括基本公共服务在内的城乡一体化发展。成都市委、市政府先后成立成都市推进城乡一体化工作领导小组、成都市统筹城乡发展工作委员会，全面推进城乡一体化工作战略部署，同时将统筹城乡发展作为考核领导干部的重要指标，明确要求各级各部门领导干部不换思路就换人，使全市上下逐渐形成了统筹城乡和走城乡一体化发展道路的共识，这对于协力推进城乡基本公共服务均等化至关重要。
　　尤其需要指出的是，在调研中还发现，在现行体制与旧观念的双重约束下，地方主要领导同志的观念是否革新、推进城乡统筹发展的决心与工作力度是否大，构成了城乡一体化发展成败的重要影响因素甚至是决定性的影响因素。成都市统筹城乡发展及城乡基本公共服务均等化能够在全国率先全面推进并取得巨大的成绩。就与先后担任成都市市长、市委书记的李春诚同志七年来坚持不懈努力是密不可分的。
　　2.创新公共服务管理体制，重塑公共服务供给机制，是推进基本公共服务均等化的关键所在。在现行的行政体制架构下，不同类型的公共服务是由不同的政府部门负责的，它们之间相互分工，条条分割，从中央纵贯到乡镇基层，但是与政府行政部门基于专业分工要求而进行的部门分工不同，各种基本公共服务必须面向基层群众，应当以尽可能地方便群众为基本原则，在提供公共服务时强调适当集中，并应当体现为终端服务机构的集中办公，使基层群众可以以较低的成本获得各项公共服务。
　　因此，只有打破原有的行政架构，才可能扫除统筹城乡发展和促进公共服务城乡一体化的体制性障碍，成都市为此成立专门的统筹城乡工作委员会等机构，并按照城乡统筹的要求调整了多个部门的职能，将公共服务管理的重心向基层下移，搭建适度集中的基层公共服务平台，将政府包办、效率低下的基层行政组织转化为集中开放式的政务服务中心，使条条分割、高高在上、城乡分治的基层公共服务管理体制在一定程度上获得创新，实现了从对上负责到面向居民的重大转变。
　　同时，成都市还出台了购买社会组织公共服务的政策，调动市场与社会资源参与，初步形成了公办、公助民办、购买服务、以奖代补等多种形式并存的公共服务供给机制。实践证明，将部门间适当分工写基层公共服务的适当集中相结合的体制改革，将政府公共服务供给与市场供给、社会供给有机结合的机制创新，为基本公共服务的发展与均等化推进带来了巨大的活力，不仅原有公办服务机构具有了主动、就近为居民服务的积极性，一批社会组织也在获得政府一定的公共服务采购份额的条件下获得了发展。因此，体制改革与机制创新是成都市推进基本公共服务均等化的关键所在。
　　3.实行相关制度和服务标准城乡一体化，是推动基本公共服务均等化的前提条件。以往基本公共服务供给的非均等化及其在城乡之间的巨大差距，根本原因是制度分割和缺乏统一标准造成的结果。因为，只有相关制度与服务标准做到城乡一体化，才能确保人力、物力、财力投入在城乡公共服务方面保持相对均衡。
　　成都市通过整合相关制度，建立城乡一体化的社会救助、医疗保险、基本养老保险、公共卫生制度和就业服务体系等，使基本公共服务的均等化程度大幅度提升。
　　同时，成都市通过推行公共服务标准的城乡一体化，使基本公共服务的项目、程序、服务方式等在全域成都范围内有了统一的实施标准，在确保全市统一的公共服务标准得到实施的基础上，各区(市)县还可以根据居民需要与自身能力增加公共服务项目。基本公共服务相关制度与实施标准的一体化，消除了这些制度原先因城乡分割、群体分割而存在的歧视性与资源配置严重失衡现象，尽管城乡之间的差距并未完全消除，但城乡居民获得的基本公共服务确实在大步地向大体均等的方向迈进。如乡镇的政务服务中心、医疗卫生服务机构的服务半径大体相等，城乡居民获得相应的基本公共服务成本耗费亦不似过去相差悬殊。
　　因此，要推进基本公共服务均等化，就必须实现相关制度与服务标准的城乡一体化，这是成都市的一条重要实践经验。从全国范围来看，基本公共服务项目中的基础教育、社会救助、就业培训、公共卫生都应当尽快实现城乡制度一体化，医疗保险制度可以从整合经办机构入手，逐步推进城镇居民医疗保险制度与新型农村合作医疗制度的合并，养老保险制度的紧迫任务是尽快实现制度全覆盖，同时还特别需要加快全市尤其是农村地区老年服务设施的建设，逐步实现各项老年福利服务的城乡均等化。
　　4.以社区和村镇为重点，向农村倾斜，尊重群众的主体性，是推进基本公共服务均等化的合理取向。
　　一方面，可及性是城乡公共服务均等化的重要内容，提高公共服务的可及性就需要将公共服务的重心下移。社区是城镇中最基层的组织，村镇是农村最基层的组织，而农村则是公共服务最薄弱的地方，因此，公共服务应当以社区和村镇为落脚点，向农村倾斜，将基层公共服务供给平台搭建在社区和村镇，以公共服务的可及性和便利性为追求目标。成都市在这个方面做出了有益的尝试，在村镇和社区搭建相对集中的公共服务供给平台，将各项主要基本公共服务的供给末端集中在社区和村镇，极大地提高了公共服务的可及性。
　　另一方面，促进基本公共服务均等化，必须确保政府主导的公共服务符合城乡居民的需要，构建需求导向型的供给体制，这就要求赋予城乡居民以选择权，充分发挥他们在公共服务提供决策中的主体性;具体而言，就是通过多种形式的利益表达机制、民主议事制度在基本公共服务供给决策中实现程序民主，提高城乡居民满意度。
　　成都市在推进城乡基本公共服务均等化的过程中，通过相应的制度安排与资源配置，尊重和发挥农村居民的主体性，让他们在村级公共服务和社会管理过程中自主决策、民主管理、民主监督，真正在村级公共服务提供中“当家作主”。2009年，成都市、县两级财政共预算村级专项公共服务资金71229万元，每个村(社区)平均预算经费25.4万元/年，其中最高30万元/年、最低20万元/年，全部由村民(社区居民)通过民主的方式确定资金使用方式，最终共确定专项资金项目13000多项，其中公共服务设施类项目5882个、公共管理类项目5103个，这种方式得到了广大农村居民的广泛认同。
　　成都的实践告诉我们，基本公共服务的重点必须下移，在重心下移的过程中，必须遵循居民(村民)自治的原则和尊重群众的主体性，同时还要建立费随事转的公共财力保障机制。成都市的这种由受益对象民主决定专项公共服务资金使用方式的形式，对全国其他地区应当具有重要的借鉴意义。
　　5.重视基础建设，强化相关配套，为推进基本公共服务均等化创造有利条件。在实践中，基本公共服务的提供及其均等化，需要有相应的环境条件。例如，公共服务网点的布局需要有合理的规划作为基础，便捷的公共交通服务的提供需要规划布局科学和路网通畅，基础教育服务的均等化同样需要合理布局中小学校和均衡配备师资等。同时，不打破城乡分割的户籍壁垒。便不可能真正让城乡居民在公共服务方面享有平等权利;不明晰农村土地产权并使之流转，农民的土地资源便变得缺乏价值，城乡之间的双向流动也不可能真正实现。因此，基本公共服务均等化离不开相应的基础建设与配套。
　　成都市在统筹城乡发展的过程中，始终坚持规划先行，以制定和实施覆盖城乡的“全域成都”科学规划为龙头和基础，构建新型城乡形态，实现城乡规划一体化，并将公共服务规划作为城乡统筹规划的重要内容，既从制度、组织、财力以及地域空间等方面对劳动就业、医疗卫生、社会保障、基础教育、公共文化等基本公共服务进行着眼于城乡一体化的统筹规划，又将公共服务与产业发展、基础设施、身份转换等统筹城乡其他方面工作通盘考虑。
　　在户籍制度改革方面，成都市通过多次改革，实现了城乡二元户籍制度向城乡统一居民户籍制度转变，使居民可以通过用脚投票来对区域间公共服务非均等化的改善形成倒逼机制，进而促进城乡公共服务均等化程度获得提升。
　　在农村产权制度改革方面，成都市通过建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，创新耕地保护机制，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋所有权流转，为推进基本公共服务均等化创造了有利条件。
　　此外，成都市还将信息化作为推进基本公共服务均等化的重要基础工程来抓，实现了就业信息(包括职位需求信息、‘能培训信息)、社会保障信息、优质教育资源的广泛传播，用较低的成本提供了城乡均等的公共服务信息。所有这些，均为推进基本公共服务均等化奠定了很好的基础。
　　七年来，成都市统筹城乡发展和推进基本公共服务城乡一体化、均等化的发展实践所积累的经验还不止这些，但上述五个方面无疑是具有示范意义和推广价值的宝贵经验。
　　四、推进城乡基本公共服务均等化中面临的问题与建议
　　成都市统筹城乡发展与推进城乡基本公共服务一体化七年来所取得的成就是卓越的，但还必须看到，成都市离真正实现城乡基本公共服务均等化的发展目标还有相当距离，它在实践中还面临着多方面的困难，还有许多工作需要进一步改善。
　　(一)推进城乡基本公共服务均等化中面临的主要问题
　　从成都试验区的实践来看，在推进城乡基本公共服务均等化过程中，还存在着一些未能够完全解决的问题，它将影响城乡基本公共服务均等化的进一步推进。具体而言，实践中存在的主要问题有：
　　1.现行体制仍然对推进城乡基本公共服务均等化有阻碍作用。尽管成都市对公共服务体制进行了多方面的改革，有的甚至是深层次改革：并且确实取得了很大成效，但上下追求对口的现行行政体制及按部门条条分割的格局绝非成都市可以完全改变，部门之间的职责划分也不是一个地方政府可以完全改变的。因此，成都市的公共服务体制改革任务并未完成。
　　例如，在部门设置上，成都市的行政架构依然与国家及省的行政架构大体一致，基本公共服务均等化只能依靠新设的统筹城乡发展工作委员会综合考虑对现有行政部门的职能进行局部调整来推进，而不可能真正根据公共服务工作的需要，按照小政府、大社会的目标和同类归并原则实现真正意义上的大部门制。在这样的情形下，部门分隔的痕迹依然存在，有的基本公共服务(如社会救助等)虽然通过联系会议或其他协调机制暂时解决了相互分隔甚至相互摩擦的问题，但尚未真正融为一体，从而在某种程度上表现为一种依靠外力推动而不是内生动力来推动工作的体制现象;有的基本公共服务(如公共卫生与医疗保障等)虽然通过细分或重新归并主管部门的管理职责取得了重大进展，但要促使同质的一大类公共服务有机融合，客观上仍然存在着难度。
　　2.在公共服务供给机制中，社会力量尚未得到有效利用，市场机制还有发展空间。公共服务走向社会化是其满足城乡居民不断扩张的公共服务需求的必由之路，尽管现阶段可以依靠政府强势推动，但长期而论，必须依靠发达的社会组织与志愿服务，以及对市场机制的充分利用。应当充分肯定成都市在重塑公共服务机制方面已经做出了难能可贵的探索，取得的成效也是巨大的。然而，要真正全面满足城乡居民的基本公共服务需求，并促使这些服务走向均等化，还需要进一步扩大对社会机制与市场机制的利用。
　　一方面，2009年12月，成都市政府发布《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》，为公共服务社会化扫清了政策障碍;2010年7月，成都市政府办公厅又下发《关于开展社会组织登记管理体制改革试点工作的意见》，在西部率先对现行社会组织登记管理体制进行改革，申请人可以直接到登记管理机关进行登记。截止2009年底，经市、区两级民政部门登记的社会组织达到5399个(其中，社会团体2078个，民办非企业单位3321个)：但相对于全市城乡居民不断增长的公共服务需求相比，社会组织数量仍然偏少，服务供给能力很弱。农村社区自治组织更是经费普遍紧张、人员非专业化，难以有效提供更多、更好的公共服务。
　　另一方面，社会组织与志愿者仍然缺乏足够的政策支持，社会组织经费来源有限，财政扶持缺乏力度，专业人才
　　缺乏，结构也不合理，而社区志愿服务尚处于起步阶段。大多数社会组织规模有限，自我发展能力薄弱，在公共服务供给方面很难承担起主要的责任。
　　此外，在市场机制方面还有广阔发展的空间，如私人医疗机构、私立教育机构并不发达，丰厚的社会资源尚未得到充分利用，这必然会影响到部分居民尤其是先富起来群体的公共服务供给，也不利于节约公共资源。
　　3.公共资源的配置还存在着缺陷。一方面，公共资源的投入还不能完全做到费随事转和费随人转，影响了资源服务于人的效率。例如，在公共福利资源方面，政府的福利拨款往往只投向公立福利机构等，对民办福利机构缺乏具体的公共资源配置，从而影响了社会力量兴办福利事业的积极性;在教育资源配置方面，流动人口规模庞大，农民工子女虽然明确了就近入学并享受公平教育机会的政策，但因农民工集中居住地需要入学的适龄儿童多，造成当地中小学校的负担加重，而一些知名中小学校也对农民工子女更具吸引力，大量农民工子女涌入，亦打破了原有的平衡，造成现有教育资源设施负荷加重，这些都是由于教育经费不能做到费随人转而带来的压力;
　　再如在基本财力配置方面，乡镇仍然承担着发展经济、努力创收的压力，不仅分散了基层政权面向本地居民提供公共服务的力量，而且亦使经济发展水平与财力水平不同的乡镇很难真正实现基本公共服务均等化，因为公共服务的政府资源并非完全来自市、区(市)县财政，部分还需要基层政权创收解决。
　　此外，来自中央、省的公共资源仍然要受到上级部门分隔的制约，如新闻出版署实施的“农家书屋”计划，形式上追求村村建设书屋，实际上并不受农民欢迎，农村虽然看到了这一资源被浪费，但也无法改变其用途，类似现象并不罕见。
　　因此，尽管成都市在公共资源配置方面努力寻求优化之道，尤其是面向村级提供的基本公共服务专项投入起到了巨大的推进作用，但资源仍有分隔现象，公共资源的使用效益仍存不良。
　　4.部分公共服务需求不能得到满足。成都市也和全国一样，在老年人服务、残疾人服务、妇女服务、青少年儿童服务等社会事业领域同样滞后，这种现状与人口老龄化快速到来和残疾人、妇女、青少年儿童不断增长的公共服务需求不相适应，也无从弥补因家庭结构日益小型化和家庭服务功能持续弱化带来的服务需求满足缺口。这种具有福利色彩的社会事业发展的滞后，将日益影响城乡居民生活质量的持续改善。
　　以养老服务为例，据成都市老龄委提供的资料，截止2009年年底，成都市户籍人口人，60岁及以上老人年人口1968292人，占总人口的17.27%，其中60～64岁老年人口585088人，65～69岁老年人口467905人，70～74岁老年人口348543人，75～79岁老年人口266434人，80～89岁老年人口253860人，90岁及以上老年人口46462人，从2008年到2009年一年内60岁以上的老人就增长了10万，而且仍呈上升趋势;而至2009年末，成都市共有养老服务机构(含敬老院、福利院)206所，床位数仅有31917张，政府举办的国办的养老院已到了“一床难求”的程度，民办养老院的入住率也达到了90%以上，有的养老院登记排队等候的老人以百位计。可见，针对老残妇幼群体的公共服务还未能够引起足够重视，如何满足这些群体持续增长的公共服务需求将构成未来发展进程中的重大挑战。
　　5.超出成都市范围的公共服务需求与供给还不能得到妥善解决。在当今社会，自由流动已经成为越来越多的人的一种工作与生活常态，成都市的城乡居民虽然在成都境内可以做到无障碍，并享受到相应的公共服务，但走出成都时的养老、疾病医疗等公共服务的需求却要受制于现行全国分割格局的影响，事实上很难得到合理、有效的满足。再如，在与其他地区邻近位置居住的成都市居民，其基础教育、疾病医疗、公共文化服务需求或许从邻近地区获取更加便捷，但碍于行政区划的限制，只能为享受本市的公共服务而付出更多的时间或物质代价，等等。
　　可见，成都市只能推进所辖区域范围内公共服务的一体化和均等化，而很难妥善解决超越成都范围的公共服务需求与供给问题。
　　(二)对进一步推进城乡基本公共服务均等化的建议
　　基于成都市七年试验取得的成效及尚存的问题，特就进一步推进城乡基本公共服务均等化提出如下一些建议：
　　第一，继续深化户籍制度、管理体制、服务机制改革，使之完全适应城乡统筹发展与基本公共服务均等化的要求。在户籍制度方面，应当在现行城乡一元化户籍管理的基础上，彻底剥离附加在户口证上的特定权益或歧视性限制，包括将农村土地产权进一步明晰后实现与农村户籍的分离，真正实现户籍居民在全域成都范围内的自由迁徙。
　　在管理体制方面，应当充分利用作为国务院统筹城乡综合配套改革试验区可以先行先试的优势，本着合理、高效的原则重塑现有政府部门尤其是涉及城乡居民公共服务的职能部门的组织架构，在合理分工、集中监管、保持高效的条件下真正推行具有实质意义的大部门制，彻底扫除阻碍城乡统筹与基本公共服务一体化的行政因素。
　　在公共服务供给机制方面，还需要更加重视发展社会参与机制与市场机制的功能作用。一方面，应当立足社区与村镇，根据城乡居民的公共服务需求增加相应的社会组织，完善公共服务购买政策，让各种社会组织扮演提供公共服务的主体角色，全面满足城乡居民不断增长的公共服务需求;同时，还应当有目的地扶持一部分在不同的公共服务领域通勤发挥枢纽作用的有一定规模的社会组织，让其成为协助政府承担公共服务的合作伙伴，并开展行业自律，使各种提供公共服务的社会组织在规范的轨道上健康、有序发展。
　　另一方面，更加充分地利用市场机制，进一步通过改制、改组等方式减少公立医疗机构的数量，扶持私人或民营医疗系统发展，促进医疗服务系统的竞争，使医疗卫生公共服务质量得到持续提升;同时，切实促进民办教育尤其是职业技能教育的发展。
　　第二，进一步扩大公共投入，优化公共资源配置，并加大调动社会资源参与的力度。包括：(1)针对现行财政支出结构，投入公共服务领域的资金仍然偏少，建议在“十二五”期间进一步强化财政的公共性，将政府公共投入的增长幅度超过财政支出的增长幅度不低于5%作为约束性指标，同时将财政集中到市、区(市)县二级政府，取消乡镇一级财政，以确保乡镇及以下的政权组织与自治组织能够集中主要精力向城乡居民提供公共服务。在此基础上，进一步明确市、区(市)县二级政府在不同公共服务项目中的责任分担比例以及村级、乡镇级基本公共服务投入额并保持相对稳定，以增强乡镇、社区和村级推进公共服务的有计划性、自主性。(2)进一步优化公共资源配置，无论哪一级公共投入均统一按费随事转、费随服务对象转的原则统筹安排使用，确保公共投入均等用于服务对象。(3)通过改制、改组，推进公办服务机构尤其是社会福利机构民营化，以真正促使公共服务走向社会化。(4)建立对公共服务领域中的社会组织接受社会捐献的配额补助制，以利最大限度地调动社会慈善公益资源，促进社会组织持续发展，扩大公共服务的供给能力。
　　第三，进一声推进相关制度的整合，促使基本公共服务均等化程度持续提升。例如，将目前仍然分割的各项社会救助政策整合成统一的综合型社会救助政策，并覆盖所有城乡居民，消除城乡居民基本医疗保险的差别，实现城乡居民基本医疗保险制度的完全统一，并探索与职工基本医疗保险的有机结合，朝着统一的全民医疗保险制度迈进;建立城乡统一的住房保障政策，将政府的公共投入按照城乡合理布局的原则划拨;消除成都户籍劳动者的农业与非农业身份差异，按照同工同酬同制权的原则实现完全平等的就业政策，并强化劳动监察，提升就业质量;进一步完善统一的公共文化政策，将分割的文化、广播电视、新闻出版等资源有机整合，并与学校等进行协调，以促进公共文化大发展;出台统一的促进各项社会福利事业发展的政策，统筹推进全市城乡的老年人福利事业、残疾人福利事业、妇女儿童福利事业的健康发展;等。如果能够在上述几个方面推进相关制度或政策的整合，基本公共服务均等化程度将持续提升。
　　第四，培养公共服务类专门人才，建设一支有质量的公共服务专业队伍，同时大力发展志愿者服务，确保公共服务质量稳步提高。公共服务是直接面向居民并满足其需求的服务，它同样需要相应的专业技能，尤其是面向老残妇幼的社会服务，更需要专业社会工作者。随着城乡居民对基本公共服务需求的增长以及对服务质量要求的标准提高，没有一支庞大的公共服务队伍，不可能满足和胜任基本公共服务的发展需要。因此，成都市应当及早进行公共服务类人才需求预测，制定相应的公共服务类人才培养规划，利用本地高等院校与职业技术学校和专业培训机构，并与现有的职业教育资助政策有机衔接，建设一支有质量的公共服务专业队伍。同时，志愿者是公共服务领域不可缺少的一支重要力量，志愿服务也是当代社会文明程度的象征，应当制定相应的政策来引领居民热心参与志愿者服务，并在助他和互助中实现自助。
　　第五，积极探索跨区域协作机制，妥善解决超越成都范围的基本公共服务需求满足问题。由于人员流动和居住边缘地带的原因，一部分居民不可避免地需要临时或长久居住异地，一部分居民更愿意到邻近的区域城镇获取公共服务，因此，应当积极开展异地协作。如与周边地区建立协作机制，以给予协作区域邻近成都城镇的居民同等待遇的待遇换取对方同样的待遇，或者建立相应的跨区域购买服务方式，以解决边缘地带居民的部分基本公共服务需求问题。对于超出成都边缘地带产生的基本公共服务需求，如异地医疗服务、养老服务等，则可以探索对口协作或分类处理的方式来解决。
　　特别要指出的是，除了成都市自己继续完善相关制度安排与政策措施，还需要中央政府真正高度重视推广成都经验，从国家层面妥善解决体制分割、相关制度整合、公共资源配置、标准化与信息化建设等问题，为全国推进城乡统筹与基本公共服务均等化创造更好的条件。例如，尽快实现基本养老保险全国统筹，可以解除劳动者在全国范围自主择业、自由流动的后顾之忧;建立全国联网的疾病医疗保险协作机制，可以解除患者异地就医的后顾之忧;建立全国统一的就业信息系统，可以在增加劳动者就业机会的同时降低择业成本，等等。
　　五、结语
　　基本公共服务的非均等化，实质上是财富分配失衡、利益不能共享的结果;推进基本公共服务均等化，则是促使社会财富得到合理分配和实现全体国民共享发展成果的必要且重要的途径。在经历近30多年的高速发展后，我国已经是一个跨入了中等收入国家行列的新兴工业化国家，并正在向现代化强国迈进。在这样的时代背景下，推进城乡基本公共服务均等化不仅是市场经济的内在要求和社会公平的基本标志，而且日益成为中国经济可持续发展和整个社会走向和谐的必要条件，从而是国家在新的历史发展阶段必须承担并完成好的一项重大任务。
　　成都市实行统筹城乡发展和推进基本公共服务均等化的七年经历，是对科学发展观的有效实践;成都市已经取得的成效证明，它所走的发展之路完全符合我国工业化、现代化的发展方向;其所积累的丰富经验表明，它具有示范意义和在全国推广的重大价值。
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