村支部书记、村长，什么情况下构成贪污罪和挪用公款罪？- 王献锋律师 - 110法律咨询网
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村支部书记、村长，什么情况下构成贪污罪和挪用公款罪？
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全国人民代表大会常务委员会讨论了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，解释如下：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。现予公告。[释义] 本法律解释是关于村民委员会等村基层组织的人员，在什么情况下属于刑法第九十三条第二款中规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应当以国家工作人员论的说明。根据宪法和立法法的规定，法律解释权属于全国人大常委会，法律的规定需要进一步明确具体含义的，或者法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，由全国人大常委会解释。1997年刑法实施后，有关部门反映，实践中村委会等农村基层组织的人员利用职务上的便利，非法侵占、挪用公共财物，索取、收受他人财物的情况很多，对于这些人员实施上述行为的，应当如何处理，一些部门的意见很不统一，建议全国人大常委会就此类人员是否属于国家工作人员，实施上述行为是否构成犯罪，应当如何适用法律予以明确。全国人大常委会经过对刑法有关规定的讨论，提出了本解释。本解释实际上只是明确了村委会等村基层组织的人员在哪些情况下可以依照刑法第九十三条第二款的规定，以国家工作人员论，并不是对刑法第九十三条第二款所作的全面解释。根据刑法第九十三条第二款和本解释的规定，在处理涉及村民委员会等村基层组织人员利用职务之便实施的违法犯罪活动如何正确适用刑法有关规定的问题上，要注意把握以下几点：第一，村委会等村基层组织人员的含义。根据宪法和村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。我国农村的基层组织比较多，除村委会外，还有村党支部、村经联社、经济合作社、农工商联合企业、治保会、妇联、团支部、民兵排、村民小组和各种协会等。从目前出现的情况看，发生在村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的人身上的问题比较多。《解释》中所说的“村委会等村基层组织人员”，主要是指村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员。因为他们是农村中最主要的可能协助政府从事行政管理工作的人员。第二，应当以行为人是否从事公务作为是否应当将其以国家工作人员论的标准。关于村委会等村基层组织人员与国家工作人员的关系，实践中存在不同认识。有一种观点认为，国家工作人员是依法行使国家赋予的公共管理职权的人员。根据宪法和村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会主任、副主任等村基层组织组成人员由村民直接选举产生，而不是依法任命；村委会成员不脱离生产，也不享受国家工作人员的工资福利待遇。对村委会等村基层组织人员以国家工作人员论，既与其实际享有的职权不符，也与其实际享有的待遇不相称，权利义务不对等。应当说上述观点是有一定道理的，村委会等村基层组织人员从其产生、任命、管理和实际承担的职责来看，均与一般国家工作人员有所不同，因此确实不能简单地说村委会等农村基层组织的人员就是国家工作人员。那么，究竟应当以什么标准来确定刑法第九十三条规定的国家工作人员的范围呢？既不应当简单地以行为人形式上所具有的身份，如是否经过有关机关任命来判断，也要防止随意扩大范围。根据刑法第九十三条的规定，国家工作人员分为三类：一类是国家机关中从事公务的人员；一类是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；还有一类就是其他依照法律从事公务的人员。第一类国家工作人员即国家机关中从事公务的人员是本来意义上的国家工作人员，其内涵和外延是比较清楚的。后两类按照法律规定是以国家工作人员论的。但是不论是哪一类国家工作人员，其共同点都是“从事公务”。即使是在国家机关中工作的人员，如果其所承担的具体工作不属于公务活动，仍然不能作为国家工作人员。比如各级各类国家机关中的工勤人员等。当然，如果这些人员临时受指派从事公务活动或者虽然在内部编制上属于工勤人员，但是实际上承担从事公务活动的职责的，也属于国家工作人员。比如，一些国家机关中“以工代干”的人员。同样，对于刑法第九十三条第一款规定的国家机关工作人员以外的，以国家工作人员论的人员来说，也应当以是否从事公务作为能否将其以国家工作人员论的标准，而不能随意扩大范围。根据村委会组织法的规定，乡镇基层人民政府对村民委员会的工作给与指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。从实践中的情况来看，村委会与乡镇基层人民政府之间的关系是非常密切的，村委会的很多工作需要乡镇基层人民政府的指导与支持，乡镇基层人民政府的很多工作也离不开村委会等村基层组织的支持和协助，有一些具体工作也常常委托村委会等村基层组织来开展。因此村委会等村基层组织的人员依法协助基层人民政府开展工作或者受基层人民政府委托办理一些行政管理事项时，就属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”之一，应当以国家工作人员论。第三，应当注意准确理解“依照法律从事公务”的含义。根据刑法第九十三条第二款的规定，村委会等村基层组织的人员依照法律从事公务时，应当以国家工作人员论。因此准确理解“依照法律从事公务”的含义，对于正确适用刑法的有关规定至关重要。“公务”按照一般理解是指公共事务，按照其性质可以分为国家事务和集体事务。国家事务是指为了实现国家的政治、军事、经济、文化等职能而进行的组织、领导、监督、管理活动。集体事务是指集体组织内部的事务的组织、领导、监督、管理活动。刑法第九十三条规定的公务显然是指国家事务，而不包括集体事务。由于村委会等村基层组织担负着从事大量的村集体事务的职责，同时又要协助乡镇基层人民政府的工作。这些基层组织的人员在从事国家事务或者本集体内部事务的过程中，都存在利用职务之便实施违法犯罪活动的可能性，但是其所构成的犯罪的性质又可能完全不同，因此在认定其所从事的公务的性质时，要注意具体问题具体分析，防止任意扩大公务范围的倾向。实践中在处理涉及村委会等村基层组织人员利用职务之便的违法犯罪活动时所产生的不同认识，往往就是因为对其所从事的公务活动的性质理解不一。为了明确村委会等村基层组织人员从事哪些活动时属于依法从事公务，以便于正确理解和适用刑法的有关规定，本解释明确规定上述人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作，以及协助人民政府从事其他行政管理工作时，属于依照法律从事公务。救灾、抢险、防汛、优抚，是国家维护社会稳定和经济发展、保护人民生命财产安全而采取的重要措施，是政府的一项重要工作。实践中在农村的很多救灾、抢险、防汛、扶贫、移民、救济工作需要村委会等村基层组织来发动、组织村民积极参与，有的相关款物需要委托村委会等村基层组织管理。这种管理活动本身属于国家救灾、抢险、防汛工作的组成部分，村委会等村基层组织人员管理这些款物就是在从事国家公务。这些人员在管理上述特定款物的过程中侵吞、挪用或者索取、收受他人财物，构成犯罪的，应当依照刑法关于国家工作人员贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定追究刑事责任。这里的社会捐助公益事业款物的管理是指村委会等村基层组织人员协助人民政府实施的对社会捐助公益事业的款物的管理。如地方政府根据情况安排社会捐助公益事业的款物给某村用于村公益事业，并且委托村委会进行管理的，就属于从事公务。就是说这里的对社会捐助公益事业的款物的管理必须是带有政府公务性的，实践中有的自发的、零散的社会捐助并不一定通过政府部门管理和发放，比如公民或者单位自发向某村特定或不特定的村民捐助款物，村委会人员在参与这些款物的管理时不属于从事政府性的公务。如果发生侵吞、挪用或者索要、收受财物行为的，不能按照贪污罪、挪用公款罪、受贿罪追究，而应根据情况，分别按照民事侵权行为或者刑法关于侵占、挪用资金罪等规定处理。上述事务的共同特征就是都已经超出了村集体事务的范围，属于应当由政府从事管理的事务的范畴。除此而外，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作也都属于这一范畴，这里不作赘述。协助人民政府从事其他行政管理工作，是指除上述几项工作以外的其他属于从事公务的情形。由于基层政府与村委会等村基层组织之间的关系非常紧密，村委会等村基层组织人员受基层人民政府依法委托从事上述公务以外的其他公务活动时，也应当以国家工作人员论。实践中在认定这类情形时，要注意从行为人所从事的公务性质、内容、来源进行区分，防止把这些人员从事的本村的公共事务的管理认定为协助政府从事公务，从而不当地扩大公务的范围。
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相关法律知识如何解决农村征地冲突？别选族长当村长！| 政见CNPolitics
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如何解决农村征地冲突？别选族长当村长！| 政见CNPolitics
摘要在农村征地的过程中，如果族长不去当村长，他们或许还会与村委会相互制约，保护村民的权益；但是如果族长兼任了村长，他们手中的官方权力和宗族影响力就会使其贪欲大增，导致征地冲突愈演愈烈。张友浪 / 政见观察员最近一项针对中国农村的研究发现，当宗族精英同时兼任村委会干部时，农民的土地权益会更容易遭到侵犯。&研究者认为，传统的宗族观念让村民们很容易追随宗族精英的号召。因而，当宗族精英成为村级干部后，他们可以借助宗族影响轻易得到村民的顺从，继而顺利达到土地征收的目的。调查数据发现，在宗族精英加入村委会后，土地征收的概率会提高 14% 到 20%。由于他们的权力缺乏制约，征地过程中不乏对村民财产权益的大肆掠夺。&传统宗族关系对于社会治理是利是弊？&在过往的观念中，人们通常认为宗族关系等非正式规则有助于促进基层社会的合作治理。&前诺贝尔奖得主埃利诺·奥斯特洛姆的研究表明，草根性质的社会组织有助于保护集体产权，并在政府力量薄弱的地方保证社会成员各尽其责。具体到中国，许多研究者也发现宗族关系和庙会组织可以通过非正式激励来提高村委会干部对村内问题的回应性。&但在最近一项研究中，来自美国加州大学伯克利分校的 Daniel Mattingly 认为，像宗族关系这样的非正式社会制度或许有助于提高公共产品的供给水平，却对产权保护构成了严重的威胁。&以中国农村为例。由于公共产品的供给是一种重复性的博弈，村委会每年都需要制定预算和提供公共服务，干部和村民可以在多次博弈后实现相互制衡的状态。例如，如果村里的干部踏踏实实为村民们谋福利，他们往往能够在宗族成员中享有更高的社会和道德地位，形成一个良性循环。&与此相对，宗族观念也会导致同时担任村委会干部的宗族精英的影响力过大，从而让他们有机会参与腐败和侵占产权。在农村土地开发这种一次性的博弈中，高额利润只会出现一次，一旦村委会干部发现了这个机会，就有很强的背离公共利益的冲动，并利用手中权力和社会影响来夺得其他村民的土地。事实上，中国每一个村子平均每年在公共产品上的花费为十万元左右，但征收土地所带来的财政收入和潜在租金远高于此。而发现损失后的村民则通过上访、抗争等方式表达不满，形成一个恶性循环。&谁控制着农村土地？&中国近现代史的主题之一就是如何分配土地。在新中国成立初期，毛泽东先后提出的方针是打土豪、分田地和建立农村集体所有制。在 1970 年代末，经过多次反复，土地制度改革的结果是最终确立家庭联产承包责任制，农民从集体手中承包小块土地的长期使用权。这一改革促成了中国农作物的长期增收和贫困率的大幅度削减。1986 年的《土地管理法》开始允许土地使用权的合法转让，于是出现了由政府控制的土地交易市场，并刺激了过去二十多年的城市化进程。&与国外的土地市场不同，中国的土地市场完全由政府垄断。为了实现对土地的开发，县级及其以上的政府有权力变更农村集体土地的产权，然后将土地的法律性质从农业用地转化为建设用地，最后再拍卖土地使用权。当然，政府所得到的土地出让收入通常远高于对农民的补贴。从近些年的数据看，土地出让金已经占地方政府收入的 30% 到 70%。&尽管只有县级及其以上的官员有决定土地使用的权力，但农村集体所有制仍然让村委会干部在具体的土地征收过程中发挥着重要作用。&第一，他们作为农村集体的代表，可以单方面和更高级政府或企业就土地使用规划进行协商。土地开发的过程中产生了大量的腐败机会，村级官员可以从土地交易中获得数倍于他们合法收入的回扣。&&第二，村委会干部有时会使用他们手中的权力在村内重新分配土地，从而留出一部分土地用于小规模的工业或住宅开发项目。有学者认为，村委会本质上就是 “社会主义地主”：在 1980 和 1990 年代，地方官员使用他们手中的土地分配权力来保证农村集体企业能优先获得土地；到 2000 年代，大规模的土地再分配成为了变相开展土地征收的手段，因为这种再分配可以在不给予补贴的情况下，让每位村民手中的土地变得更小。直到 2003 年《农村土地承包法》的出台，才部分限制了村委会的再分配行为。&'族长当村长'的后果——掠夺性征地&传统的宗族关系广泛地存在于中国农村。在许多农村地区，同一宗族的成员会有同一个姓，并起源于同一位祖先。农村宗族之所以重要，是因为他们主导了农村社会的规则，并深刻地影响着村民的行为。例如，宗族关系鼓励村民之间的协合，并以奖励更高社会地位的方式鼓励村民为整个宗族做贡献。&&与此同时，宗族观念同样鼓励各个成员听从宗族长辈和权威人物的号召。直到今天，宗族领导仍然会被称为长老或族长，他们具有三个重要特征：第一，在婚丧嫁娶等大事中提供建议和劝告；第二，在私下里调解村民之间的冲突；第三，作为农村社交网络的核心节点，他们是村民们的重要信息来源。&借助一项调查实验，研究者发现，相对于由一位普通村民或村委会提出的土地征收计划，被访村民往往更接受由宗族精英提出的征收计划，从而证实了宗族精英对村民们的重要号召力。&因此，当农村的宗族精英加入到村委会中，将会同时拥有来自官方的权力和来自宗族关系的影响力。面对土地开发过程中的高额利润，这些宗族精英很有可能会背离传统的道德约束，主动侵占村民财产。为证实这一点，研究者首先选取了广东省东部的两个村子进行访谈。&这两个村子在经济、社会和政治等条件上非常类似，但二者的一个关键区别在于宗族精英是否独立于村委会。在第一个村子中，宗族精英同时是村长和支书。他们于 2009 年将 30 亩农业用地征收并划给一个邻近城市的企业家。在具体策略上，他们首先说服宗族内部的几个大户，与其结盟，然后再去劝服小户来支持土地征收计划。然而在廉价征地计划实施后，当地村民遭受了巨大的经济损失。&而在另一个村子中，宗族精英并未加入村委会。由于村长和支书在宗族关系中缺乏威望，村民们并不听从他们的号召。宗族精英们则常常主动为了村民利益和村委会讨价还价，并收集资金以补贴退休老人、穷人或宗教活动。由于这些宗族精英可以轻易的动员村民，对于村委会来说是一个重要的威胁（距离该村不到两个小时的车程就是曾经轰动全国的乌坎村）。因而尽管该村离城市不远，而且在高速公路旁，但村委会干部并没有主动提出土地征收的计划。&之后研究者利用 2005 年中国综合社会调查的农村数据，发现在控制了夜晚照明、到县城的距离、地形、农业发展、乡政府对选举的控制、与乡政府的距离、姓氏和民族的碎片化程度、住户数量和省级固定效应等因素后，当宗族精英成为村委会领导，土地征收的可能性会提高 14% 到 20%。&在此基础上，研究者还发现，当担任村委会干部的宗族精英开展土地征收时， 村民的就业和收入并没有得到明显改善，而且村民参加抗议活动的概率也会提高 38%。这说明这些由担任村领导的宗族精英主导的土地开发计划往往更激进、更不公平。&总而言之，这项研究说明，基层精英可以结合正式的官方权力和非正式的社会影响力来获得超常的执行力。但在农村征地的过程中，缺乏制约的权力只会让他们的贪欲大增，导致征地冲突愈演愈烈。与此相反，如果宗族精英没有参加村委会，他们或许会与村委会相互制约，反倒能保护村民的权益。&打赏支持政见运作参考文献Mattingly, D. C. (2016). Elite capture: How decentralization and informal institutions weaken property rights in China. World Politics, 68, 383-412.文字编辑：郝小书微信编辑：张烨 &&图片编辑：江锦最新合辑下载百度网盘: http://t.cn/RGCasriGitHub：http://t.cn/RG9BdvX&Dropbox：http://t.cn/RG91Exk我们是政见CNPolitics（微信号：cnpolitics2011）。我们致力于拆掉知识的高墙，让普通人读懂学术研究。关注我们，获取更多新知。分享我们的文章，传播更多靠谱观点。
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