浅议部门预算编制工作
东财法〔〕号
浅议部门预算编制工作
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浅议部门预算编制工作
摘要：部门预算是非常科学精密的预算管理方式，特别是在实行政府收支科目分类改革后，更彰显了部门预算的科学和规范。部门预算的实施，严格了预算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐败的重要手段和预防措施之一，是当前财政改革的重要内容。随着部门预算改革的深入，财政预算管理更科学更精细，财政资金的使用效益有很大程度的提高，但在编制过程中还是存在一些问题，必须采取相应措施予以改进。关键词：部门预算；编制；问题；建议自2000 年全国财政部门推行部门预算改革以来，经过十几年的不断探索和完善，部门预算改革取得成效显著。但由于一些主客观因素的影响，还存在不少需要研究解决的问题。为了打造“阳光”预算和“绩效”预算，还必须进行长期的、不懈的努力和探索。一、部门预算改革的意义在我国公共财政框架的构建中，预算制度改革始终是一个焦点。国家“十一五”发展规划中提出继续深化“部门预算、国库集中支付、政府采购和收支两条线管理制度改革。”部门预算改革是一项系统工程，与其他改革和管理息息相关，要深化部门预算改革，必须统筹兼顾，协同推进，推进非税收入管理和收缴改革；完善转移支付制度，清理规范专项转移支付；完善国库单一账户体系，加强中央和地方国库现金管理， 加大实行公务卡的覆盖面；继续扩大政府采购范围和规模，强化政府采购的预算管理， 加强政府采购的监督检查；加强行政事业单位资产管理；推进政府机构编制改革、投资管理体制改革，逐步实现预算与人员编制衔接，预算计划与投资计划、税收计划的统一。随着经济的高速发展，财政收入持续增长，资金量不断变大，财政资金的安排越来越透明，公共大众知情权也要得到充分落实，按传统方法编制的预算弊端日益凸显， 比如部门预算编制方法不合理、调整过于频繁、管理不到位、监督制约机制不健全、透明度不高等等传统的预算编制形式已不能适应当前社会经济发展的需要， 这就要求必须推行部门预算改革，不断完善和规范部门预算的编制。二、部门预算存在的主要问题（一）预算编制工作管理粗放我国预算编制比较粗，许多项目沿袭了过去切块打捆的编报方法，没有按要求细化到具体项目，在具体执行上存在很大的不确定性，与国库集中支付和政府采购等管理制度很难衔接。从编审时间上看，预算编制周期短，在这样短的时间内认真仔细审议预算是非常困难的。（二）预算编制方法不够科学预算编制缺乏科学、合理的标准，编制依据缺失。在具体编制过程中，因多年惯性和国家对农业、教育、社保、科技必须保持法定增长比例以及“零基预算”、“综合预算”需做大量的核实、确认工作，而现有财政力量保证有困难，所以，实际操作中仍没能完全摆脱传统做法的影响，即在上年预算基础上增增减减就变成新一年的预算。另外，我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。财政与其他部门之间由于职能和分工的不同，存在着严重的信息不对称，致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额。财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为转移的局面。（三）收入未全部纳入预算对非税收入预计不准确，往年结余管理不完善，导致收入未全部纳入预算。政策规定指标结余要纳入下一年预算。单位预算指标结余（主要是专项资金）在年度决算时全部划转单位作其他资金管理，个别预算单位将指标结转后没按照资金性质和项目分列明细， 总的列为其他资金，导致不能正确反映项目实施进度和资金使用情况，也有个别单位将项目专项资金挪作它用，改变资金用途。另外生产性资金和基本建设资金长期未纳入部门预算编制范围，影响部门预算的完整性及严肃性。（四）部门项目预算编制缺乏有效考评机制项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。项目预算编报中无依据设置项目、公用支出设置项目、项目支出在部门间差异悬殊等问题相当普遍。另外各级财政部门普遍缺乏项目预算管理的经验，项目编制后又无必要的追踪调查，未形成一套行之有效的管理方法，导致实际中存在各部门争着上项目，多立项多要钱的现象，降低了财政资金的效益。产生这一问题的主要原因，一是项目预算的内涵与外延还未明确，即项目预算的定义是什么，哪些支出可以作为项目支出，公用支出作为项目支出的情况屡见不鲜，笔者就曾发现某地财政部门把某机关大楼的电梯运行费用作为项目支出编入部门预算；二是项目预算的具体支出内容还未细化，即某项目中多少用于专项设备购置，多少用于外聘专家等没有明细规定，导致大量项目支出被用于人员及公用支出。（五）没有科学合理的预算定额体系现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的，这样的定额，承认了以前不公平的部门间“苦乐不均”支出水平。这样核定的经费与单位的实际执行情况差距较大。而且我们的定额一但确定很长时间不变，造成预算与实际脱钩，严重影响预算执行的效果。像公用经费是保证机关、单位正常运行的基本条件。但是人均标准差距更大，小则几倍，大则几十倍，由于县、市级财力有限等因素影响，存在编制标准偏低，如有的县机关人均公用经费预算2000 元-3000 元，部门预算的业务招待费很少或没有，显然不能满足工作需要，一些单位为了能够生存运转，只能挤占专项资金。所以我们应制定能随着市场经济发展而变化的“定额”标准。（六）预算执行不够严肃现行部门预算编制实行“二上二下”制度，部门预算方案一般是上年八、九月份测算编制完成， 再经人代会审查批准。预算年度（每年1 月1 日至同年12 月31日）的起始先于人代会审批日（人代会一般在3 月份召开）， 造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4 的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的部门预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使部门预算的严肃性大打折扣。另外预算编制数和实际发生数存在着差异，影响了预算收支的准确性。像山东省菏泽监狱每年以上年度九月至当年八份的罪犯平均人数为基准，编制下年罪犯生活费和罪犯改造经费预算，使得罪犯实际人数与预算人数会有较大差距（有时会相差二三百人），造成罪犯生活费、改造经费等财政拨款与实际支出相差甚远，故只能挤占其他经费，导致部门无法按批准的预算方案执行，预算执行缺乏应有的严肃性。三、推进部门预算编制工作的建议（一）增强对部门预算改革重要性的认识科学编制部门预算既是贯彻落实《预算法》的要求，也是单位正常开展各项业务工作的有力保证。编制部门预算不仅仅是财会人员的工作，单位领导需要高度重视，并结合年度目标工作任务，统筹考虑部门预算收支安排情况，协调相关部门积极配合， 共同编制切实可行的部门预算。同时，也要及时调整充实业务精、素质好的财会人员， 提高财会人员的综合素质，以适应部门预算改革的新要求。（二）加强软件开发力度，促进“金财工程”建设“金财工程”是财政管理重要的基础建设，是国家电子政务工程的重要组成部分。在财政部统一领导、统一规划下，使信息技术成功融入财政核心业务，政府预算管理信息化系统建设得到长足发展。“金财工程” 的各项工作取得了较大进展，现在已经初步形成了以部门预算编制为源头，以国库收支管理为预算执行主线的系统框架。财政供养人员管理系统、工资发放系统、行政事业单位资产清查管理系统、非税收入收缴管理系统等操作软件的广泛应用，健全了数据信息库，摸清掌握了部门“家底”，使预算的编制与执行更加规范，使资金转起来、账目透起来、管理细起来、财政强起来。初步实现了财政管理方式的创新，将对财政管理带来革命性的变化。（三）收入全部纳入预算管理2011 年我国全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。为全面反映政府收支活动，加大财政综合预算改革的力度。将单位的各项收入全部纳入部门预算，把单位的所有财政性资金置于财政部门统一监管之下，编制真正意义上的综合预算。规范了政府资金的分配秩序，保证了预算的完整，推动了由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的有机衔接的政府预算体系建设。另外对乱收费、乱罚款和乱摊派等不良现象进行了规范，维护了市场经济秩序，从源头上治理腐败。有利于强化财政资金管理，加强人大和社会各界对财政资金的监督，提高财政管理透明度和依法理财水平。（四）加强项目预算控制，强化项目支出滚动管理加强项目支出预算管理的有效办法是建立滚动项目库，从满足发展的需要而储存项目。合理界定项目类别，明确项目性质，什么样的项目为一次性项目，什么样的项目可以在下一年度继续予以安排，进行科学的论证和评审，对其构成因素采取标准化定量核定的方法， 确定绩效目标，制定考评办法，优胜劣汰，逐步实现项目的滚动管理。平时就要做好编制预算前期的准备工作。项目支出既要有立项批件，又要量财而行。进入项目库的项目支出既要有总的支出， 也要有明细支出，并按轻重缓急予以合理排序。项目支出预算要从最基层单位开始编制，经过周密的论证审核后上报。加强项目支出的论证审核，建立健全项目审核资料，对项目支出实行绩效管理，增强对项目实施和完成情况的追踪问效考核与评价规范项目预算编制，实现项目库中项目支出预算的滚动管理。（五）建立科学的定额体系，完善定员定额标准粗略估算、简单平均、硬性包干等形式简单的预算方法往往导致部门间苦乐不均的情况发生，合理性差。随着市场经济的发展，财政部门应加强对预算编制标准的调研，通过对部门更细致、有效的调查， 准确掌握预算单位的各项基础数据，在全面摸清预算单位“家底“的前提下，既要考虑工作需要，也要考虑财力可能以及可操作性，不能一味地采用部门和单位的历史决算数据，要结合实际情况，既要充分考虑各部门单位的个性，也要考虑其共性，遵循公平公正原则，合理划分部门单位的类档，制定科学和符合实际的支出标准和预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确数据。稳步提高部门预算编制的科学性、规范性与合理性。随着地方财力的增强以及政府各部门公平性意识的提高，人员、公用支出定额标准趋向公平的改革已势不可挡。（六）推进预算绩效管理工作预算绩效管理是一项公共管理领域的制度创新，运用科学、规范的绩效评价方法，以成本效益分析为核心，对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。其评价的角度则是支出的经济性、效率性和有效性。绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门工作等方面效果明显。将公众利益最大化目标细化到公共支出过程每一环节的绩效指标上，对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由公民代表对政府的公共服务进行评价， 从而形成有效的激励和约束。绩效考核与部门官员的利益相挂钩，可以有效地改变各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法，促使各级部门多办实事，避免“形象工程”、“面子工程”。另外，财政、审计等监督部门应对预决算情况组织定期或不定期的检查，并将业绩的考核与预算执行情况相挂钩，激励部门或官员认真履行职责，积极开展工作。 上传我的文档
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2015年部门预算定额标准
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预算定额与单位估价表的编制
来源：环球网校
1Z103036 预算定额与单位估价表的编制　　一、预算定额的编制　　预算定额是在施工定额的基础上进行综合扩大编制而成的。预算定额中的人工、材料和施工机械台班的消耗水平根据施工定额综合取定，定额子目的综合程度大于施工定额，从而可以简化施工图预算的编制工作。预算定额是编制施工图预算的主要依据。　　预算定额项目中人工、材料和施工机械台班消耗量指标，应根据编制预算定额的原则、依据，采用理论与实际相结合、图纸计算与施工现场测算相结合、编制定额人员与现场工作人员相结合等方法进行计算。　　表1Z95年《全国统一建筑工程基础定额》中砖石结构工程分部部分砖墙项目的示例。　　预算定额的说明包括定额总说明、分部工程说明及各分项工程说明。涉及各分部需说明的共性问题列入总说明，属某一分部需说明的事项列章节说明。　　砖墙定额示例 表1Z103036　　工作内容：调、运、铺砂浆，运砖;砌砖包括窗台虎头砖、腰线、门窗套;安装木砖铁件等。　　计量单位：l0m3 & & 定额编号 & & 4-2 & & 4-3 & & 4-5 & & 4-8 & & 4-10 & & 4-11
& & 单面清水砖墙 & & 混水砖墙 & & 项 & &目
& 1砖半 & 人工 & & 综合工日 & 工日 & 21.79 & 18.87 & 17.83 & 20.14 & 16.08 & 15.63
水泥砂浆M5 & 水泥砂浆MI。 & 水泥混合砂浆M2.5 普通黏土砖 水 & m3
5.641 1.13
2.25 5.341
2.04 5.350
1.07 & 机械 & & 灰浆搅拌机200L & 台班 & 0.33 & 0.38 & 0.40 & 0.33 & 0.38 & 0.40(一)人工消耗量指标的确定　　预算定额中人工消耗量水平和技工、普工比例，以人工定额为基础，通过有关图纸规定，计算定额人工的工日数。　　1.人工消耗指标的组成　　预算定额中人工消耗量指标包括完成该分项工程必需的各种用工量。　　(1)基本用工　　基本用工，指完成分项工程的主要用工量。例如，砌筑各种墙体工程的砌砖、调制砂浆以及运输砖和砂浆的用工量。　　(2)其他用工　　其他用工，是辅助基本用工消耗的工日。按其工作内容不同又分以下三类：　　1)超运距用工。指超过人工定额规定的材料、半成品运距的用工。　　2)辅助用工。指材料需在现场加工的用工，如筛砂子、淋石灰膏等增加的用工量。　　3)人工幅度差用工。指人工定额中未包括的，而在一般正常施工情况下又不可避免　　的一些零星用工，其内容如下：　　①各种专业工种之间的工序搭接及土建工程与安装工程的交叉、配合中不可避免的停歇时间;　　②施工机械在场内单位工程之间变换位置及在施工过程中移动临时水电线路引起的临时停水、停电所发生的不可避免的间歇时间;　　③施工过程中水电维修用工;　　④隐蔽工程验收等工程质量检查影响的操作时间;　　⑤现场内单位工程之间操作地点转移影响的操作时间;　　⑥施工过程中工种之间交叉作业造成的不可避免的剔凿、修复、清理等用工;　　⑦施工过程中不可避免的直接少量零星用工　　2.人工消耗指标的计算　　预算定额的各种用工量，应根据测算后综合取定的工程数量和人工定额进行计算。　　(1)综合取定工程量　　预算定额是一项综合性定额，它是按组成分项工程内容的各工序综合而成的。　　编制分项定额时，要按工序划分的要求测算、综合取定工程量，如砌墙工程除了主体砌墙外，还需综合砌筑门窗洞口、附墙烟囱、垃圾道、预留抗震柱孔等含量。综合取定工程量是指按照一个地区历年实际设计房屋的情况，选用多份设计图纸，进行测算取定数量。　　(2)计算人工消耗量　　按照综合取定的工程量或单位工程量和劳动定额中的时间定额，计算出各种用工的工日数量。　　1)基本用工的计算　　基本用工数量=∑(工序工程量×时间定额) (1Z)　　2)超运距用工的计算　　超运距用工数量=∑(超运距材料数量×时间定额) (1Z)　　其中，超运距=预算定额规定的运距-劳动定额规定的运距。　　3)辅助用工的计算　　辅助用工数量=∑(加工材料数量×时间定额) (1Z)　　4)人工幅度差用工的计算　　人工幅度差用工数量=∑(基本用工+超运距用工+辅助用工)×人工幅度差系数　　(IZI03036-4)　　(二)材料耗用量指标的确定　　材料耗用量指标是在节约和合理使用材料的条件下，生产单位合格产品所必须消耗的一定品种规格的材料、燃料、半成品或配件数量标准。材料耗用量指标是以材料消耗定额为基础，按预算定额的定额项目，综合材料消耗定额的相关内容，经汇总后确定。　　(三)机械台班消耗指标的确定　　预算定额中的施工机械消耗指标，是以台班为单位进行计算，每一台班为八小时工作制。预算定额的机械化水平，应以多数施工企业采用的和已推广的先进施工方法为标准。预算定额中的机械台班消耗量按合理的施工方法取定并考虑增加了机械幅度差。　　1.机械幅度差　　机械幅度差是指在施工定额中未曾包括的，而机械在合理的施工组织条件下所必需的停歇时间，在编制预算定额时应予以考虑。其内容包括：　　(1)施工机械转移工作面及配套机械互相影响损失的时间;　　(2)在正常的施工情况下，机械施工中不可避免的工序间歇;　　(3)检查工程质量影响机械操作的时间;　　(4)临时水、电线路在施工中移动位置所发生的机械停歇时间;　　(5)工程结尾时，工作量不饱满所损失的时间。　　由于垂直运输用的塔吊、卷扬机及砂浆、混凝土搅拌机是按小组配合，应以小组产量计算机械台班产量，不另增加机械幅度差。　　2.机械台班消耗指标的计算　　(1)小组产量计算法：按小组日产量大小来计算耗用机械台班多少，计算公式如下：　　分项定额机械台班使用量=分项定额计量单位值/小组产量 (1Z)　　(2)台班产量计算法：按台班产量大小来计算定额内机械消耗量大小，计算公式如下：定额台班用量=（定额单位/台数产量）*机械幅度差系数（1Z）二、 位估价表的编制　　在拟定的预算定额的基础上，有时还需要根据所在地区的工资、物价水平计算确定相应的人工、材料和施工机械台班的价格，即相应的人工工资价格、材料预算价格和施工机械台班价格，计算拟定预算定额中每一分项工程的单位预算价格，这一过程称为单位估价表的编制。　　单位估价表是由分部分项工程单价构成的单价表，具体的表现形式可分为工料单价和综合单价等。　　(一)工料单价单位估价表　　工料单价是确定定额计量单位的分部分项工程的人工费、材料费和机械使用费的费用标准，即人、料、机费用单价，也称为定额基价。　　分部分项工程的单价，是用定额规定的分部分项工程的人工、材料、施工机具的消耗量，分别乘以相应的人工价格、材料价格、机械台班价格，从而得到分部分项工程的人工费、材料费和机械费，并将三者汇总而成的。因此，单位估价表是以定额为基本依据，根据相应地区和市场的资源价格，既需要人工、材料和施工机具的消耗量，又需要人工、材料和施工机具价格，经汇总得到分部分项工程的单价。　　由于生产要素价格，即人工价格、材料价格和机械台班价格是随地区的不同而不同，随市场的变化而变化。所以，单位估价表应是地区单位估价表，应按当地的资源价格来编制地区单位估价表。同时，单位估价表应是动态变化的，应随着市场价格的变化，及时不断地对单位估价表中的分部分项工程单价进行调整、修改和补充，使单位估价表能够正确反映市场的变化。　　通常，单位估价表是以一个城市或一个地区为范围进行编制，在该地区范围内适用。因此单位估价表的编制依据如下：　　1.全国统一或地区通用的概算定额、预算定额或基础定额，以确定人工、材料、机械台班的消耗量。　　2.本地区或市场上的资源实际价格或市场价格，以确定人工、材料、机械台班价格。　　单位估价表的编制公式为 ：　　分部分项工程单价=分部分项人工费+分部分项材料费+分部分项机械费　　一∑(人工定额消耗量×人工价格)+∑(材料定额消耗量×材料价格)+∑(机械台班定额消耗量×机械台班价格) (1Z)　　编制单位估价表时，在项目的划分、项目名称、项目编号、计量单位和工程量计算规则上应尽量与定额保持一致。　　编制单位估价表，可以简化设计概算和施工图预算的编制。在编制概预算时，将各个分部分项工程的工程量分别乘以单位估价表中的相应单价后，即可计算得出分部分项工程的人、料、机费用，经累加汇总就可得到整个工程的人、料、机费用。　　(二)综合单价单位估价表　　编制单位估价表时，在汇集分部分项工程人工、材料、机械台班使用费用，得到人、料、机费用单价以后，再按取定的企业管理费费用比率以及取定的利润率、规费和税率，计算出各项相应费用，汇总人、料、机费用、企业管理费、利润、规费和税金，就构成一定计量单位的分部分项工程的综合单价。综合单价分别乘以分部分项工程量，可得到分部分项工程的造价费用。　　(三)企业单位估价表　　作为施工企业，应依据本企业定额中的人工、材料、机械台班消耗量，按相应人工、材料、机械台班的市场价格，计算确定一定计量单位的分部分项工程的工料单价或综合单价，形成本企业的单位估价表。
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