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2016关于建立中国公共财政的思考
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摘要:公共财政是人类社会进入到市场经济发展阶段后所产生的一种财政模式。公共财政的内容随着社会的发展而不断丰富。中国之所以要实施公共财政模式，既是市场经济发展的客观要求，也是财政职能转变和振兴财政的需要。公共财政模式的构建应以建立现代企业制度，完善市场体系和转变政府职能为条件。要实现从生产建设型财政向公共财政的转变，政府财政应理性地退出私人商品生产领域，而转向为公众提供公共商品和公共服务。同时，还必须推进财政的民主化和法治化建设。 关键词:公共财政;生产建设型财政 中图分类号:Ｆ81文献标识码:Ａ文章编号:(5) 中国以市场化为导向的经济体制改革已进入了第21个年头，随着计划经济体制向市场经济体制的逐步过渡，客观上要求财政模式必须发生相应的转变，即要求必须从计划经济体制下的生产建设型财政(或经营型财政)向市场经济条件下的公共财政转变。在1998年全国财政工作会议上，财政部长项怀诚宣布，我国将在近几年内初步建立公共财政的基本框架，在1999年3月召开的九届二次人代会上，项怀诚部长在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政的基本框架问题。尽管我国公共财政框架的构建已进入了运作实施阶段，然而在财政理论界对公共财政问题仍然存在不同的认识，且反对的声音仍然十分强烈。因此，完全有必要从理论上弄清什么是公共财政，公共财政是怎样产生和发展的，中国为什么要建立公共财政，以及怎样建立中国的公共财政。本文拟就这些问题加以初步探讨，以求在公共财政的构建上进一步清除认识上的误区和障碍。 一、公共财政的产生与发展 公共财政作为一种财政模式并非是从来就有的，而是人类社会发展到特定历史阶段的产物。当人类社会进入到市场经济发展阶段时，才出现公共财政模式。在奴隶社会，“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，奴隶制国家的财政收入，主要来自于对奴隶劳动成果的无偿占有，对外掠夺和弱小国家的纳贡;财政支出主要用于王室支出、祭祀和战争等，此外也安排少量的公共工程支出。在奴隶制国家，国王个人收支与国家财政收支之间并没有严格的界限，且收入的筹集和支出的安排均由最高统治者说了算，根本不可能存在财政的民主性和法治性。到了封建社会，封建制国家的财政依然是为封建制国家王室成员及大小官吏服务的，虽然也有象公共工程建设支出这样的公共性支出的安排，但所占比重极其微小，因而从总体上而言，这时的财政还称不上是公共财政，而仍然是家计财政。同奴隶制国家财政一样，封建制国家财政依然缺乏民主性和法治性。 到了封建社会后期，随着新兴资产阶级的不断壮大，封建制国家的滥收滥支已严重危及到本阶级的利益。因此，在反对封建制国家的长期斗争中，资产阶级把夺取财权作为斗争的一项重要内容。他们要求控制财权，促使王室收支与国家财政收支彻底分离。到了17世纪末，英国规定国家必须向议会提交财政收支报告，且须得到议会批准才能付诸实施。资产阶级取得政权后，不仅建立了比较完善的预算制度，而且大力改进税收制度和公债制度。进入资本主义发展阶段后，市场经济得到了高度发展，并彻底取代了自然经济。至此，财政的公共性越来越明显地体现出来。 在不同的历史时期，由于政府职能范围有所不同，公共财政的内容也在发生不断的变化。在自由资本主义时期，各资本主义国家执行自由放任的经济政策，崇尚市场这一“看不见的手”的力量，认为依靠单一的市场机制的自发调节可以保持资本主义经济的平稳发展，反对国家对经济的干预。以亚当·斯密为代表的古典经济学派主张政府应充当“守夜人”的角色，政府的职能和作用主要在于保护个人私有财产和人身安全，保护本国免受他国的侵犯和维护公共安全，举办公共工程等。因而这时财政的公共性仅局限于提供公共安全、法律秩序和国防等政治服务成本的狭窄范围内。进入垄断资本主义发展阶段以后，特别是2世纪3年代经济大危机以来，以美国为首的资本主义各国纷纷抛弃了古典经济学派的自由放任的经济政策主张，而转向对国民经济的积极干预。经济大危机以后，美国总统罗斯福开始实施的“新政”，以及以凯恩斯为代表的资产阶级经济学家，开出了通过财政及货币政策手段干预和调节国民经济运行，增加和刺激有效需求以带动经济增长，减少失业和抑制经济波动的药方并付诸实施，取得了极大的成功，并由此开了国家干预经济的先河。到了2世纪6年代，财政学研究范围得到了进一步的拓宽，即出现了公共经济学。与传统的财政学相比，公共经济学不再是孤立地研究各种财政现象，单纯地就财政论财政，而是更加注重研究财政收支对经济的影响，在研究方法上更是全面采用了现代经济分析方法。在研究的内容上，除了对财政收支本身的研究以外，还对如公共经济部门存在的必要性和合理性、公共经济部门的职能范围、公共部门定价、公共支出效益分析、政府宏观调控等进行了深入分析和研究。 经过西方国家长期的公共财政实践，以及西方经济学家对公共财政理论的不断探索，逐步形成了以满足社会公共需要和弥补市场失效为基础的现代公共财政理论体系。我们并不否认西方国家的财政具有鲜明的阶级性，在当代，它主要为垄断资产阶级的利益服务。但由此以财政的阶级性抹杀其公共性，无视财政在满足社会公共需要和反映民众意志等方面所获得的空前扩展也是错误的，是一种自欺欺人的行为。 从公共财政产生与发展的历史进程中，我们可以对公共财政作出这样的结论:公共财政作为一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式，首先它是国家通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共商品和公共服务的政府经济行为;其次它是高度民主化的财政，它能最大可能地反映公众的意志，体现财政的民主性原则;再次它是高度法治化的财政，真正做到依法理财，体现财政的法治性原则。 二、中国实行公共财政的必要性 按照中央的布署，中国的公共财政的基本框架正在构建之中。尽管如此，在理论上对于中国为什么要从计划经济时期的生产建设型财政转变为公共财政还没有取得共识，存在一些理论上的错误认识。为此，需要在理论上弄清中国实施公共财政的必要性，以统一认识，为中国的公共财政实践扫除障碍。 1.实施公共财政是中国社会主义市场经济发展的客观需要。在市场经济条件下，政府的作用重在弥补市场失灵和市场不能高效率发挥作用的领域，而不是取代市场。我国要发展社会主义市场经济，就必须构建与之相适应的财政模式———公共财政。在传统的计划经济体制下，由于我们否认市场存在的客观必然性和市场机制作用的合理性，以政府计划取代市场。这时的财政也只不过是政府计划得以实施的一个工具或手段，财政必须服从于政府计划的需要，为政府向公众提供公共商品、准公共商品和私人商品供给必要的财力。随着我国从计划经济体制向市场经济体制的逐步转变，市场经济正在逐步取代计划经济。现代市场经济的一个共性就是不论什么社会制度下的市场经济，都是在国家宏观调控下发挥市场机制在资源配置中基础性作用的经济。在市场经济条件下，市场机制始终是国民经济的最基本的调节机制，它在资源配置中始终发挥基础性作用。政府的宏观调控不是要去取代市场，而是必须建立在市场和市场机制作用的基础之上。我国经济体制的转变和市场经济的逐步建立，客观上要求我国的财政必须从计划经济时期的生产建设型财政向社会主义公共财政转变。就目前而言，应着手构建公共财政的基本框架。 2.实施公共财政是我国财政职能转变的需要。传统的财政理论把财政职能归纳为:分配职能、调节职能和监督职能。对财政职能的这种概括是与我国传统的计划经济实践相吻合的。随着我国财政从生产建设型财政向公共财政的转变，我国的财政职能必须加以调整。如何转变财政职能，我国财政学界的学者们进行了积极的探讨，尽管目前在此问题上还存在一些分歧，但越来越多的学者同意美国著名财政学家马斯格雷夫的看法，认为在市场经济条件下，财政应具有三大职能，即收入分配职能、资源配置职能和经济稳定与发展职能。适应财政职能的转变，政府财政应理性地退出竞争性领域，不再参与私人商品的生产和提供，而转向主要为公众提供纯公共商品和公共服务，参与提供准公共商品，但参与的程度应根据我国市场完善程度的提高而逐步降低。 转贴于 看准网
3.实施公共财政是振兴财政的需要。改革开放21年来，财政在支持改革开放方面是做出了巨大贡献的。但就财政本身而言，并没有随着经济的发展而使其境况变好，而是逐步陷入困境之中。财政赤字及债务余额占ＧＤＰ的比重呈上升趋势，债务依存度也越来越高，财政的压力越来越大。尽管在近几年来政府试图通过增收节支来缓解财政困难，逐步摆脱财政困境，但效果并不令人满意。之所以如此，关键在于只是在原有的制度框架内采取一些修补的措施，而没有实现制度上的创新，没有实现财政模式的根本转变，即从生产建设型财政向社会主义公共财政转变。实施公共财政之所以能缓解财政困难，首先，在公共财政框架下，财政只是为公众提供公共商品和公共服务，除此之外的其他事物财政不再染指。这样，财政支出的范围将大大缩小，财政支出的规模将得到有效的控制，财政支出的压力相应地能在一定程度上得到缓解。其次，公共财政客观上要求一切与政府权力相关的公共收入都必须纳入政府预算，在政府统一的预算中体现出来，并接受社会公众的民主监督和议会(人大)的监督。为此，不允许预算之外的政府收入的存在，更不允许预算外的预算外收入即制度外收入的存在。而就我国改革开放以来的现状而言，不仅预算外收入及制度外收入客观存在，而且呈急剧膨胀的趋势，从而使政府财力高度分散，加剧了政府预算内收支之间的矛盾。我们常说的财政困难，只是针对预算内这一块而言，如果能将预算外收入及制度外收入统一纳入预算内管理，政府集中性财力占ＧＤＰ的比重将大幅度提高，目前财政的困境将大大缓解。再次，公共财政要求必须依法理财。市场经济是法治经济，市场经济下的财政———公共财政必然是法治财政。我国现阶段的财政困难在很大程度上可以说是没有依法治财和依法理财所致。权治、人治在当今仍然相当盛行，这必然带来财政分配秩序的混乱，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究在目前还只能是一种良好的愿望，政府预算往往是一年预算、预算一年，徒有形式，人大监督形同摆设，人民监督无法落实。只有实行公共财政，坚持依法治财和依法理财，振兴财政才能有望实现。 三、构建中国公共财政基本框架的设想 构建中国公共财政的基本框架，是我国财政制度创新中的大事。中国公共财政作为一种适应社会主义市场经济发展要求的财政模式，必须同其他方面的改革配套进行。这是因为中国财政模式的转变牵涉到方方面面，客观上要求整个经济体制、政府职能、经济活动方式、经济管理等方面都必须进行相应的变革。中国公共财政模式的建立及公共财政理论的形成与发展，必须以建立现代企业制度、完善市场体系和转变政府职能为条件。 1.建立现代企业制度是构建公共财政的基础。公共财政作为一种与市场经济发展相适应的财政模式，其赖以存在的微观基础就是具有健全的市场活动主体。在市场经济中，其基本的活动主体就是企业。企业能否成为健全的市场主体，关键在于能否建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。按照中共十五大的精神，中国企业将按照现代企业制度的要求实行公司制改造，将国有企业改造为能适应市场经济发展要求的现代法人实体和竞争主体。对国有经济实施战略大调整，大幅度压缩国有经济战线，实现国有经济的战略大退却，逐步降低国有经济的比重。只有健全的市场经济主体得以形成，我国的财政才能实现由生产建设型财政向公共财政的转变，才能退出一般竞争性领域。我们不要期望在国有经济占绝对支配地位的条件下建立现代市场经济体制，同样也不要期望在没有国有经济的战略大退却和现代企业制度的建立就能实现公共财政基本框架的构建。 2.建立市场经济体系和市场机制是建立公共财政的前提。公共财政是作为弥补市场失效而产生的一种财政模式，因而是先有市场和市场经济，然后才有公共财政的产生。市场是商品或劳务自由交换的场所、枢纽，它客观上反映了交换者之间的相互关系。我国在培育市场的过程中，既要注重市场体系的培育，更要注重完善的市场机制的建立。只有建立完善的市场体系和市场机制，充分发挥市场机制的作用，在此基础上才能弄清市场的局限性和市场机制失效的领域，从而明确政府的作用，并进一步引伸出公共财政的必要性。 中国的市场体系正处于建立和健全之中。总体而言，经过21年的市场化取向的改革，我国的市场体系得到了迅速发展和完善，但发展还很不平衡，商品市场特别是消费品市场已得到高度发展，并正在趋向成熟，生产要素市场正处于发展之中，资金市场和证券市场也有所发展，劳动力市场已开始启动，技术与信息市场已开始运作。但从总体上看，生产要素市场的发展相对滞后，生产要素价格形成机制还未完全市场化，市场在资源配置中的基础性作用还未充分发挥出来，经济体制转轨的根本任务还没有完全实现。同时，市场规则还有待进一步完善，市场主体还有待进一步清理，地区封锁、部门及行业垄断现象有待进一步解决。只有这些问题得到妥善解决了，一个统一、开放、竞争有序的市场体系才可能建立起来。 在市场经济条件下，市场机制是资源配置的基本机制，它在资源配置中发挥着基础性作用。市场经济数百年的发展历史已经充分证明，没有市场机制作用的充分发挥，就不可能有资源配置的优化和生产效率的提高。中国在经济体制改革和公共财政基本框架的构建过程中，必须要善于借鉴西方国家的经验，促使市场机制的形成和正常发挥，推动中国市场经济的正常运行。尽管如此，市场及市场机制也并非是万能的，我们不可能期望依靠市场机制来解决一切社会经济问题。中国目前正处于经济转轨时期，我们不仅面临着因市场本身的缺陷而引起的市场失灵，而且还面临着市场体系及市场机制本身的不完善而出现的市场调节的真空。因此，中国政府借用财政等手段对国民经济进行的宏观调控，不论在广度上，还是在深度上都要大于西方国家的宏观调控。对于中国政府而言，只有加快市场体系的建设和市场机制的培育，政府才能逐步从一些领域中退出，社会主义公共财政模式才能建立起来。 3.政府职能转变是建立公共财政的根本条件。计划经济体制下的政府是无所不包、无所不管的，与之相适应的财政是一种生产建设型财政。而要实现财政模式从生产建设型财政向公共财政的转变，客观上要求必须随着经济体制的转轨相应地转变政府的职能。在我国向社会主义市场经济迈进的过程中，政府重在管理好文化、教育、交通、社会秩序、卫生和环境保护等社会公共事务，制定和执行市场规则，维护市场竞争秩序，塑造良好的社会经济环境，调控而不是参与国民经济的运行。只有转变政府职能，使政府有所为，有所不为，在此基础上，财政才能退出那些本不应该涉足的领域，而逐步向公共财政转化。 中国经济体制改革的过程，也是现代企业制度逐步建立、市场体系和市场机制形成和完善的过程。当经济体制改革深入到一定程度，必然要求政治体制进行相应的改革，要求政府职能的转变。而政府职能的转变过程，实际上也是我国财政从生产建设型财政向公共财政的转变过程。中国公共财政的建立是市场经济体制建立和市场经济发展的必然要求，也是财政改革的必然结果。在我国构建公共财政的条件日趋成熟的情况下，公共财政基本框架的建立应以市场失效为标准，原则上凡是通过市场可以解决的，或者应该通过市场加以解决的，财政不应介入，已经介入的要有序地退出;凡是市场不能解决的，财政应该介入。就我国而言，财政宜介入的领域主要包括:一是市场根本发挥不了作用的领域，如国防、外交、社会治安、法律秩序、公共卫生、社会保障、基础科学及基础性教育、环境保护、宏观经济调控等，这是财政活动的最基本的领域。二是通过市场可以解决但又解决得不好的领域，这主要是那些提供“准公共商品”的领域，如应用性研究、高等教育等。这些领域财政和市场都可以介入，但究竟谁介入，以及介入的程度，要以效率为标准。三是市场能够解决但解决得十分缓慢的领域，如基础设施及基础产业、高新技术产业、高风险产业等。对这些领域，应采取的基本原则是凡通过市场主体的活动能够确保其发展的，财政不介入，政府主要从政策上给予必要的扶持;凡通过市场主体的活动难以实现正常发展的，财政可适当介入，介入的程度视市场主体的力量和意愿而定。 推进财政的民主化和法治化进程，使中国的财政真正成为人民的财政，这是中华民族最久远的关于公民社会的理想。中国作为社会主义国家，国家财政必须为人民的利益服务，财政收支的安排必须以此为宗旨。而要真正做到财政为人民服务，必须实行民主理财。将人民的意志上升为国家的意志，并将国家的意志通过法律法规体现出来，依法管理财政事务。 民主理财、依法理财和治财，既是公共财政的基本要求，也是公共财政应包含的内容。依法理财以民主理财为基础，同时又为民主理财提供法律上的保证。在财政上实行法治，其本质不是“治民”，而是要通过法治来实现和确保“民治”。中国财政的民主化进程必须要有相应的法律和制度来保障，就中国的情况而言，在新中国成立以来，特别是改革开放以来，财政的民主化和法制化建设取得了一定的成就，如财政预决算均应由人民代表大会审批，体现了人民当家理财和人民对政府财政活动的监督;颁布了大量的财政法规及各项税收法规等。尽管如此，中国目前仍然处于从“人治”向“法治”的转变过程，中国财政的民主化和法治化建设将是一个长期的过程，相应地中国公共财政模式的构建和完善也必将是一个长期的过程。 参考文献: 1樊纲.地方“乱收费”的治理与地方财政民主制[Ｊ].财政研究，1999，(4) 2刘书明治税重在治权:对依法治税的一种解析[Ｊ]中国财经信息资料，1999，(4) 3王国清也论西方政府经济学[Ｊ]经济学动态，1991，(5) 4(美)约·斯蒂格里兹政府经济学[Ｍ]春秋出版社，1988转贴于 看准网
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公共财政体系的核心内容是什么
09-01-17 &匿名提问
中国公共财政建设指标体系，当然要建构在一定的思想基础之上。清晰的梳理这些思想的来源并由此获得其有力的支撑，是课题组必须面对的一个命题。 　　我们认为，在市场化改革的进程中，中国财政改革与发展的目标之所以定位于公共财政建设，显然得力于适应市场经济体制的公共财政思想的支撑。关于中国公共财政思想的来源，可以从理论与实践、理想与现实两个层面的相互联系中来梳理。 　　在理论层面，进入我们视野的主要线索，除了处于指导地位的马克思主义经济学之外，也包括福利经济学、制度经济学以及其他相关流派的观点和方法，还包括了中国财政经济学界20多年来围绕公共财政建设问题的探索。在实践层面，进入我们视野的主要线索，既有典型市场经济国家的做法，也有体制转轨国家的经验，还有中国20多年财政税收改革的经历。我们看到，正是在这些理论与实践的支撑下，才有了迄今为止的中国公共财政建设进程。如此的理论与实践以及两者之间的紧密融合，可以成为中国公共财政建设指标体系的一个重要思想基础。 　　进一步看，无论过去、现在或者将来，中国的公共财政建设，自然要寄托并融入我们对于中国财政改革与发展的理想追求。这些理想追求，既来自课题组成员自身，也来自包括学术界、政府部门以及其他相关领域的所有人。在加以抽象的基础上，将这些美好的理想付诸实践，也正是中国公共财政建设指标体系所须担负的任务。但是，由计划经济体制下的财政制度走向适应市场经济体制的财政制度，终归要从现实起步。描绘符合“惠及十几亿人口更高水平的小康社会”要求的财政制度蓝图，也必须要植根于现实的国情。我们应当做什么是一回事，我们能够做什么则是另一回事。只有在深刻地把握现实的基础上，实现理想与现实的结合，才能够切实有效地推进公共财政建设。我们认为，如此的理想与现实的相互融合，可以成为中国公共财政建设指标体系的另一个重要思想基础。
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提供目前国内已发表的最好的相关论文两篇供参考）（第一篇）社会科学2002年第9期经济全球化条件下发展中国家政府的经济职能罗小青摘要：本文认为，在经济全球化条件下，发展中国家政府除了履行好一般市场经济国家政府的必要经济职能外，还要突出地履行四大经济职能，即保护职能、培育职能、学习职能和创新职能，才能保证经济的持续、健康发展，最终赶超发达国家。关键词：经济全球化； 发展中国家； 经济职能经济全球化是世界经济发展的必然趋势。特别是20世纪9o年代以来，随着市场经济制度被普遍接受，信息技术革命成果的普及和交通手段的现代化，经济全球化呈加速发展态势。发达国家凭借自身的实力和优势，在全球化过程中居于主导地位，获得了全球化带来的种种好处，因此不遗余力地推动全球化的发展。对于广大的发展中国家而言，经济全球化即带来了难得的机遇，也带来了严峻的挑战，这也是反全球化的声音不绝于耳的缘故。客观而论，如果发展中国家怕噎而废食，对全球化采取消极逃避的态度，这是不足取的；相反，发展中国家应该积极投身全球化浪潮中，抓住机遇，趋利避害，在充分享受全球化好处的同时，又将其负面影响降到最低，利用后发优势赶超发达国家，这就需要发展中国家政府肩负起比发达国家政府更为繁重的职责，履行切合发展中国家社会经济状况的经济职能。这些职能包括：一、保护职能所谓保护职能，就是发展中国家运用政府的力量，保护本国的产业安全，防止产业主导权转移；保护本国经济资源的有效开发和利用，防止外部势力的掠夺；保护生态环境，实现社会经济和生态环境的协调发展。这是由发展中国家经济的落后性所决定的重要职能，它不是一种封闭的、排斥外部经济联系的保护职能，而是在全球化过程中与世界各国经济特别是发达国家经济发生广泛联系的过程中所形成的正当保护职能。1．保护产业安全wto是经济全球化的主要组织形式之一，目前有144个成员，其中大部分是发展中国家。在wto的贸易与投资自由化的原则下，发展中国家从商品市场到投资领域全面开放，民族产业安全问题因此变得十分突出，首先表现在发展中国家不少产业的产品技术含量与发达国家相差较大，在规模经济方面也落后于它们，外国商品的涌人将极大地冲击这些比较劣势产业，威胁其生存和发展。其次是外资可能控制发展中国家部分产业与市场。与发达国家的企业特别是跨国集团相比，发展中国家的企业在资金、技术、人才、机制、品牌、信息、营销等方面都处于劣势，外资进入国内，有可能导致一些产业主导权转移，影响发展中国家经济的自主性和独立性。再次是产业结构不合理状况将加剧。在全球化过程中，发达国家加速把传统产业、夕阳产业向发展中国家转移，外商投资大都集中于资金回收期短、见效快、能够保证获得稳定的投资收益的加工工业等劳动密集型产业，使发展中国家产业结构低度化、趋同化问题严重，加工工业存在大量低水平重复建设现象，妨碍其产业的升级换代。最后是国家对产业宏观调控能力下降。外资一般从自身利益出发制定其发展战略，而不以发展中国家的利益为重，其活动往往与发展中国家的一些产业政策不相符合，而且由于外资一般都有强大的政治背景，发展中国家不能完全控制其活动，导致产业政策的效力减弱。为了确保本国的产业安全，发展中国家政府应该建立一套综合的产业安全保障体系。一是按照国际惯例、WTO有关协议和各国实践，建立科学的产业保护机制。包括严格的保护程序，客观的判断标准，完善的法律依据和健全的执行组织。二是采取切实的产业保护措施。根据WTO对发展中成员的优惠条款，在遵守WTO协议的前提下，通过完善关税制度，建立不违背WTO规则的非关税壁垒，实行特定商品的数量限制，提高货物出人境监管水平与效率等措施，可以有效地保护本国产业。三是提升本国民族产业的竞争力。即进一步转变政府职能，加快建立现代企业制度的步伐；运用市场力量加快企业间的购并联合，改善民族企业组织状况，提高产业整合度；加大对企业的技术支持力度，提高民族产业技术水平，通过这些政策行为提高民族产业抵御风险的能力和竞争力，增加安全系数。四是制定科学的引进外资的策略，合理引导外资的地区和产业流向，将引进外资与国内经济结构调整结合起来，适时推进产业结构的升级换代。2．保护经济资源20世纪50年代以后，发展中国家逐渐摆脱殖民统治，纷纷建立起独立的民族国家，被帝国主义通过公开手段全面掠夺经济资源的时代已经过去，但是发达国家尤其是超级大国变相掠夺发展中国家的经济资源的现象依然存在。它们或者通过附加条件的“援助”方式迫使发展中国家接受各种不平等条件，或者利用价格“剪刀差”使发展中国家在国际贸易中遭受损失。在经济全球化加速的今天，这种变相掠夺愈演愈烈。因此，发展中国家在经济全球化过程中，既要学会利用外国资本促进本国经济发展，争取更多外援，也要防止外国资本的掠夺性资源开发行为，通过各种措施最大限度地切断经济剩余的外流；既要善于利用发达国家已经拥有的先进生产技术设备和管理手段，也要增强民族经济的自主性，依靠挖掘本国经济资源来保持经济的持续健康发展，防止和避免由于外国势力的“经济制裁”带来灾难性的经济损失。3．保护生态环境在发展中国家，除了一批新兴的工业化国家外，大多仍然处于工业化的初级阶段，工业化早期的生态环境破坏问题严重困扰这些国家，尤其是今天经济全球化形成的国际分工使发达国家将越来越多技术水平较低资源型产业、劳动密集型产业及污染环境的企业向这些国家转移，加剧了这些国家的环境污染、生态破坏和资源浪费的程度，影响它们的可持续发展。发展中国家政府要积极履行保护生态环境和资源的职能，处理好经济增长与环境保护、资源节约的关系，在国内通过环境立法和环保教育，强化国民的环保意识，提倡一种有利于生态稳定的消费方式，并通过技术创新提高资源的使用效率，尽可能降低自然资源的消耗量；在国际经济交往中，要更加重视环境安全问题，在引进外资的过程中要制定严格的环境标准和技术标准，限制国外高污染、高能耗产业的进人，并通过国际组织督促发达国家停止无休止地从发展中国家进口原材料用以大肆挥霍的做法，共同保护和改善人类的生存环境，实现本国乃至全球经济的持续发展。二、培育职能发展中国家政府的培育职能，包括3个方面：一是培育市场职能，即促进市场发育，加速市场体系形成，为市场机制发挥作用创造良好的条件；二是培养人才职能，即大力发展教育，重视人才培训，造就千百万现代化建设人才；三是培育新经济增长点职能，即努力培育和扶植新的经济增长点，带动整个国民经济的发展。这3大培育职能都是由发展中国家的特点决定的。1．培育市场从某种程度上说，经济的全球化就是市场经济的全球化。各国市场经济的发展直接决定着其参与经济全球化的进程。大多数发展中国家市场经济发展程度都比较低，突出表现为人为垄断严重；市场主体缺乏或错位，即企业没有成为市场主体；国家缺乏真正的企业家；各生产要素市场如资本市场、劳动力市场、技术市场等欠缺或发展得不成熟，导致市场机能长期处于无法运作的状态；市场服务体系不健全，市场中介组织力量薄弱；社会保障体系覆盖面窄；市场规则不完善等。这种较低水平的市场发育状况很难支持和保证本国经济的高效和快速发展，也导致发展中国家在全球化的利益分配和成本分担中处于不利的地位。发展中国家要实现经济的快速发展，达到赶超目标，就必须加速市场发育进程，为此，政府要充分发挥培育市场的职能，包括明确市场主体、划定市场边界，通过构建市场主体立法体系，保持对市场主体待遇的公平性，这是公平竞争的首要条件；在此基础上，建立完善的市场体系，强化市场秩序法的功能，特别是通过制定和实施反垄断政府法规，制止垄断和不正当竞争行为，防止长期固定的市场支配力的形成和市场支配力的滥用，建立统一、开放、竞争、有序的市场格局。此外，政府还可以通过提供市场信息、纠正经济行为的外溢性、补充不完全市场、扩大竞争范围(即在公共部门和政府管制行业引入竞争机制等措施维护竞争的公平性)，等等。通过这些措施来培育市场，建立完善的市场经济体制，为发展中国家在全球化过程中获得更大地发展和收益，排除体制障碍。2．培育人才在经济全球化时代，一国的经济竞争力从根本上来说取决于该国的科技水平与劳动者素质，而发展中国家与发达国家相比，无论是教育还是科技，都存在较大差距，人才不足是发展中国家加速经济发展的重要约束因素。如果一个国家没有一批善于经营的企业家队伍，没有一批高素质的科技人才，没有成千上万的掌握现代技术的熟练劳动力，没有一批善于宏观管理和献身于现代化事业的政府管理人才，就不能保护经济的长期、稳定、健康的发展。发展中国家政府应该加大人力资本投资，大力发展义务教育、高等教育和各种形式的职业教育，积极培养各级各类人才，全面提高劳动者素质，为经济发展提供智力支持和根本保障。3．培育新的经济增长点发展中国家经济增长往往依托于传统产业的发展，因为传统产业生产具有一定的资源优势，可实现静态比较利益，但传统产业对经济增长的作用十分有限，要实现赶超目标，必须大力发展新兴产业，培育新的经济增长点，使新兴产业成为支柱产业，带动整个国民经济快速发展。一些经济发展比较成功的发展中国家的经验也证明：政府只有重视培育新的经济增长点，形成现代支柱产业，才能形成稳定的增长基础，推动整个国民经济的快速发展。三、学习职能经济全球化扩大与深化了各国之间的交流与合作，任何国家和民族都不能夜郎自大、自我封闭，而要在日益扩大的国际交流与合作中加强学习其他国家和民族的长处，吸取不同民族文化的优点。对于相对落后的发展中国家来说，这种学习又具有特殊的涵义，这就是向先进的国家学习现代化的生产技术、科学的管理经验、经商本领、社会文化和经济制度等。这是一个向先进国家学习的过程。这种学习可以有两种不同的方式：一是国民(个人)自发的学习方式，一是有组织的学习方式。发展中国家的后进性和实现赶超目标的任务决定了它们不能单纯采取个人自发学习的方式，即要采取有组织、有计划、有目的的学习方式，即要求政府履行特殊的组织国民向先进国家学习的职能。与个人自发的学习相比，政府有组织有计划地安排和推动向发达国家学习的活动，目标明确，阻力小，影响大，能够减少向先进国家学习的时间和成本，以较少的代价获得较理想的效果。政府的学习职能具体体现为以下几个方面：1．直接派员 即有计划地选派一些素质好的官员、技术人员、学生及工人到国外参观访问、留学、技术培训和学术交流等，使他们较快地掌握先进的技术和管理经验，成为推动本国工业化和现代化的先驱力量，并通过这些人回国后发挥扩散效应，加速学习进程。2．技术引进即通过大力引进国外的先进技术、进口设备、聘请外国专家等，把外国的先进技术移植到国内，使更多国民不出国门就能学习到先进的技术和经验。3．制度借鉴 即政府依靠其自身优势和整体功能，将先进国家实践证明有效的经验和管理制度吸收进来，为我所用，从而加速经济体制改革的进展，促进管理的科学化和管理水平的提高。4．信息传播 即通过各种知识和信息传播手段(包括书籍、广播、影视、通讯、学术交流等)，介绍先进国的经济发展水平、经济体制、生产手段、信息网络、文化观念等，使众多的人了解国外的技术、体制和文化，了解本国与他国的差距，从而引起观念的更新，增强加速本国经济发展的紧迫感。5．鼓励个人自发学习行为 即政府在采取有组织的学习行为的同时，鼓励个人自发学习行为，通过各种优惠措施鼓励个人自费出国深造和鼓励他们学成后回国工作。四、创新职能创新是任何一个国家和民族保持旺盛生命力的重要保证。人类历史的近代发展特别是当今世界的竞争表明，哪个民族和国家善于创新，它发展就快，就强大，就处于世界领先地位，谁因循守旧，谁就落后，在世界上就处于被动挨打的地位；哪个民族和国家在历史上某个时期善于创新，这个时期它就发展迅速，就强大，什么时候它创新少了，它就开始落伍。发达国家无一不是通过创新才取得今天的成果的。发达国家走前人未走过的路，本身就是一种最大的创新。发达国家的政府通常是创新的最大保护者，甚至是创新的诱导者和推动者。在经济全球化条件下，发展中国家政府如果不重视创新的作用，过分强调仿效发达国家已走过的发展道路，把着眼点放在营造发达国家当时发展经济所需要的条件上，充其量只是能做一个“好学生”，只能沿着他们的足迹缓慢前进，不可能实现跳跃式的经济发展。因此，发展中国家要在较短时间内用较少的代价赶超发达国家，同样离不开创新。发展中国家的创新有3个方面：一是制度和体制上的创新。即从国民经济发展全局上把握有利的发展机会。把经济发展的一般规律与本国国情有机结合起来，形成具有本国特色的经济发展道路。二是战略上的创新。即在吸收先进国经济发展经验的基础上，制定和实施具有创新性的经济发展战略。三是技术上的创新。即在技术选择上跳过发达国家经历的某些环节，直接选择最新技术，并转化为适用技术。发展中国家政府在保护、诱导、推动创新方面具有义不容辞的责任，只有通过政府才能有效地建立国家创新体系，政府在建立国家创新体系的主要任务是：逐渐形成一个有利于创新的社会大环境，形成尊重知识、重视教育的良好社会风气，树立创新观念，建立创新机制，增强全社会的创新意识；实现科技与经济的密切结合，提高科学研究的针对性，缩短科技成果转化为生产力的时间，提高科技在整个经济增长中的贡献率；培养创新性人才，为科技经济的发展提供强大的后盾。政府为建立国家创新体系的政府行为包括：成为管理创新的专门机构，制定适合本国经济、社会发展的高科技发展规划和计划，并围绕这一规划制定一系列具体措施；通过财政金融政策，增加对重大基础研究项目的高新技术产业的投人；改变教育模式，推进知识创新与传播；鼓励以企业为主体的技术创新；鼓励创新主体之间的合作，协调科研院所、高校、企业之间的关系，建立政府为主导，产学研三位一体的科研体制；制定相应的法律法规保护知识产权；鼓励国际间的创新合作，等等。在经济全球化的今天，对于发展中国家政府来说，履行上述经济职能显得尤为突出与紧迫。除此之外，发展中国家政府也要履行所有市场经济国家政府在经济发展中的必要职能，一是通过履行宏观调控职能，来维持经济总量的平衡，确保金融的稳定，促进经济结构的合理化与收人分配的公平化；二是提供公共产品的服务，如基础教育、基础科学和新兴科学研究、交通与通讯事业、城市公共基础设施、国土整治与水利事业、消防安全、公共信息业等；三是控制人口增长，保持社会稳定，为经济发展创造良好的国际国内环境。(作者：华侨大学社会科学研究所硕士研究生福建泉州362011 责任编辑：吴绍中)（第二篇）试论发展中国家的政府经济职能定位吴 学 军（中共济南市委党校，山东 济南 250014）摘要：在发展中国家，市场在促进经济发展中存在的缺陷为政府经济职能的确立提供了客观基础；而政府失灵的存在，则对政府所能扮演的角色及其所发挥的职能提出了要求；政府不仅要作为直接的生产者参与经济活动，而且要作间接的干预者影响经济发展，这一切都是以有利于经济发展为原则。20 世纪90 年代以来，发展中国家开始把充分发挥政府的作用作为重要课题。要充分发挥政府的作用，就必须看到市场以及政府在促进经济发展中的缺陷,对政府的职能加以定位。一、市场失灵为政府经济职能的确立提供了客观的基础第一，在市场机制完善的情况下发生的市场失灵不利于经济的发展。这种市场失灵不是产生于市场制度的不完善，而是产生于市场天生固有的功能局限。既然市场机制无法全面解决问题，那么就不能单纯依靠它来解决经济发展中的问题。第二，市场机制不完善导致的市场失灵决定了市场在促进经济发展中作用的有限性。市场制度不完善的程度直接决定着市场失灵的程度和范围。从而也就决定着市场和政府所能扮演的角色及所发挥作用程度的大小。众所周知，市场不完善是发展中国家经济的一个很重要的特征，也是经济不发达的一个重要标志，这就决定了市场机制促进经济发展功能的有限性。正是由于市场的不完善，大多数的发展中国家更重视政府的作用。第三，发展中国家单靠市场无法打破现代化进程中的一些制约条件。在世界各国的现代化进程中，广大的发展中国家都属于后发展国家。因而他们的发展道路必然不同于发达国家走过的道路，他们所面临的制约经济发展的条件与现代化的先行者有着明显的不同。他们要赶上发达国家，就必须创造出比发达国家高得多的经济增长率。这种现代化进程的加速推进，不可能靠市场的自发的积累，而需要借助于政府的强力推动。这一方面有助于打破发展中国家面临的市场和资源的特殊限制。另一方面可以有效地排除反抗现代化的传统社会力量。二、政府失灵对政府经济职能的发挥所产生的要求事实表明，由于特殊利益的存在以及寻租行为，会使政府的决策以及决策的贯彻偏离公共利益目标，因而政府不一定能够克服市场失灵，甚至在某些情况下还会造成更为严重的资源浪费和效率损失。同时，对于发展中国家来说，由于政府组织制度的天然缺陷，常常使其做出不合理的决策或决策不能得到有效贯彻。这就对政府职能的确立产生了如下要求：第一，政府在进行宏观调控以弥补市场失灵的缺陷时，必须对政府调控的成本与收益进行比较，以确定是否存在政府失灵。如果存在政府失灵，则必须对政府失灵和市场失灵的成本与收益进行比较，然后做出选择。如果由于政府在弥补市场失灵过程中所实施的调控政策，导致了政府内在成本过快增长，带来的后果可能是：一方面政府非生产性领域支出发生猛增，易陷入入不敷出的经济困难；另一方面，为摆脱困境，政府必将强制性分割、侵占市场剩余产品份额，使本已稀缺的生产性资源被剥夺，进而导致生产性资源的浪费。除此之外，在政府弥补现时某些市场失灵问题后，常会派出生一些将来爆发的、另外的经济问题，即政府外在成本。发展中国家由于市场体制的不完善，政府的内在成本和外在成本往往偏高，这在客观上要求我们在确定政府的经济职能时以降低政府运作成本为依据。第二，在必须由政府调控的情况下，为了克服政府失灵，使政府失灵减少到尽可能小的程度，必须改革和完善政府的组织结构、决策机制、动作机制、监督机制等。如果政府干预过度，扭曲市场机制，创造出了可由各种利益集团（寻租者）通过非生产性寻租活动攫取的超过市场竞争性收益率以上的收益（租金），一方面为政府官员腐败创造了条件，另一方面导致寻租者无需尽力从事生产性活动就能轻松获得超额收益。因此，改革政府机构的组织、运作和监督机制，逐步界定清楚政府与市场间的合理边界，尽量避免政府过度干预，已成确定政府经济职能的必然前提。第三，在向市场经济过渡的过程中，必须加强法制建设，特别是注意公共决策和服务的法制化，将公共政策的制定和执行以及公共服务的提供纳入法制化的轨道，完善决策体制和决策规则，提高政策制定和执行质量，优化政策的服务职能。另外，发展中国家更应通过立法来严格划定政府活动的范围，使政府只能采取合理和适度的方式来干预调节经济。政府干预经济的活动方式，绝不能简单地替代或否定市场机制的作用，并要始终保持与市场机制作用相一致的原则；要以服务导向代替传统的政府中心主义，政府的角色应该是为市场和企业提供服务、信息、协调社会秩序；要将传统的直接控制、直接经营转变为间接调控为主的管理模式，利用法律手段和经济杠杆，统筹规划，信息引导，为企业提供服务和检查监督，使企业能够按市场提供的信息组织生产，使企业获得充分的人事管理权、投资管理权、市场营销权和收入分配权等生产经营自主权。三、政府促进经济发展的职能（一）政府的“生产”职能1、创办国有企业。创办国有企业是政府实现政府目的的一种手段，也是有利于政府宏观调控的一种措施。创办国有企业要以不损害市场发展从而促进经济发展为原则。政府创建国有企业处于不同的考虑，有的是从意识形态上倾向于实行政府控制，有的则是出自更为实际的考虑。现实中的国有企业，往往由于它既是向社会提供商品和劳务的经济单位，又是一个公共机构，经常受到有势力的局部利益集团对它施加的压力，加之政府机关经营方式较为繁琐，导致效率低下。相反，独立的企业则由于巨大的竞争压力和破产威胁对它起督促作用，效率往往较高。因此，国有企业要提高效率，不能一味地强调产权向私人或私人集团转移，关键是在产权清晰的基础上搞好管理，提高管理效率。2、政府的服务。①法律和体制。不管是哪一类经济运行方式（计划经济或市场经济），政府都必须制定明确的原则，界定资产的使用权、所有权及转让的条件。规则越明确，产权界定越清楚，交易成本就越低，就越有利于公平竞争，以保证经济的正常运行。②信息与情报。政府有比较优越的条件收集和传播某种信息，从而为生产者提供较全的、有预测性和指导性的信息情报，保护消费者的利益；另外，政府还可通过诸如检查度量，规定产品质量、卫生、安全标准，规范市场交易等方式来保障人民的利益，增进人民的福利。③教育和技术。教育、技术投资和有形投资是齐头并进的。政府一方面要支持研究和开发机构，促进技术进步，另一方面要为企业创造提高经济效益、促进技术发展的环境。④运输、通讯、能源。对这些部门的投资都属长期投资，投资大、收益慢，所以私人投资缺乏，但在经济发展中，这些问题增长很快，而且起着重要作用，政府可以在这一方面大有作为，一旦建成可迅速降低成本，给经济发展创造机会。⑤国防。是最重要的公共产品之一。公共产品在消费中无排他性，这就需要政府来“生产”，从而为经济发展提供和创造稳定的外部环境。（二）政府的调节职能1、政府替代。市场缺损是指市场机制本身有缺陷，不能正常工作，于是无法带来有效的资源配置。也就是说由于市场主体行为不规范或者由于市场信号扭曲、市场体系不健全等原因而造成资源配置的低效率，增加了资源的配置成本。这时政府可能有两种选择：一是依靠政府的力量进行体制方面的变革即制度创新使市场不断完善；二是对一些缺损的市场功能进行政府替代，即在资源配置上进行数量调节与价格控制，并随着克服市场缺损的进度逐步缩小数量调节与价格控制的范围。2、政府矫正。垄断、外部效应都属于市场失灵，造成了资源配置的低效率。针对垄断，政府往往采用价格补贴、公共管制以及制定反垄断法等予以禁止或限制，从而促进竞争。对外部效应，政府则一般通过环境保护政策来矫正市场机制的局限，引导企业将产量减少到有效率的水平。通常的做法是对企业征收环境污染税，其数额正好等于社会边际成本与个别边际成本的差额。3、影响收入分配。公平和效率常常不可同时兼得，为提高经济效率，国民收入的初次分配应主要由市场机制调节，为实现公平原则，政府又必须干预国民收入的再分配。因为市场机制决定的资源配置格局并不能直接照顾经济效率与收入公平两方面，而过分的收入不均会引起种种社会问题，在一定条件下反过来影响效率。通常政府主要应用税收、转移支付、价格等手段来影响收入分配。4、调节经济运行，创建稳定的宏观经济基础。市场既是经济稳定的因素，又是造成经济不稳定的原因，市场运行中的不确定因素又会造成经济的波动，其结果不仅会造成资源闲置和浪费、社会的震荡和痛苦，严重时还会破坏市场过程而丧失效率。因此，由政府出面调节宏观经济运行和实现经济稳定增长是很重要的事情。20世纪各国经济发展的经验表明，有效的财政政策和金融政策可以为企业创造一个适宜的宏观经济基础环境，从而促进生产效率的提高和经济的发展。政府在这一方面的所作所为不仅会减少经济波动引起的社会成本，还有利于保持经济运行的动态效率。需要强调的是，这一作用必须有足够的灵活性，使经济能够适应国内外的干扰，并且随着外界情况的变动而调整，能为长期的经济增长提供适当的推动力，并达到社会公正和发展进步的目标。
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公共财政在国民经济中占有重要地位，它对依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，做好国有资产管理，起着不可代替的作用。所谓公共财政，就是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。公共财政主要着眼于满足社会公共需要，弥补“市场失效”缺陷。公共财政的历史使命，在于它支持、促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制，必有公共财政，二者相互制约，相互促进，交替推动，共同前进，是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。只有真正推行公共财政，才能建立与完善社会主义市场经济体制。目录 [隐藏] 1 特征 2 存在问题 3 对策 4 建议 5 相关词条 6 参考资料
公共财政-特征    公共财政具有以下特征： 公共财政 1.以弥补市场失灵为行为准则。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。比如，宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。解决这些问题，政府是首要的“责任人”。政府解决公共问题，对社会公共事务进行管理，需要以公共政策为手段。而公共财政的制定和执行，又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的保障手段。相对于计划经济条件下大包大揽的生产建设型财政而言，公共财政只以满足社会公共需要为职责范围，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，公共财政原则上不介入；而市场无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上就必须介入。2.公平性。公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争，体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策，为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不管其经济成分，不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍，只要守法经营，依法纳税，政府就不能歧视，财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分，制定不同的财税法律和制度。3.非市场营利性，又称公益性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任，追求公益目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至破坏经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入，是为满足社会公共需要而筹措资金；公共财政的支出，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以赢利为目标。4.法制性。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终，以法制为基础，管理要规范和透明。市场经济是法制经济。一方面，政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行；另一方面，通过法律法规形式，依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其符合公众的根本利益。具体而言，获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理财，依法行政。公共财政-存在问题    建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。虽然中国的公共财政管理已具雏形，但受计划型财政管理模式的影响，仍存在许多问题，突出表现至少有以下几个方面： 公共财政 1.财政供给“越位”和“缺位”并存。在传统的计划经济体制下，财政供养范围过大，包揽过多，特别是对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多，大大超出了政府职能范围和财力承受水平。相反，应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障，推给市场竞争主体去承担。突出的问题有：巨额的国有企业亏损补贴。除政策性亏损补贴外，国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴，成为国家财政沉重的负担。过长的事业单位供给战线。一些不属于公共物品范围，可以由企业及个人举办，完全能够商业化经营的事业单位，仍然由国家掌握，财政供给经费。行政经费膨胀。这与政府机构的臃肿、人浮于事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。从绝对数量看，改革开放后，科教投入确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。财政供给方面的上述问题，与政府职能的界定与转变存在千丝万缕的联系。在政府职能界定不清，活动范围没有法律明确规定的情况下，财政支出格局及其运行机制的调整是非常困难的。2.财政支出结构不合理。近年来，中国在财政收入占GDP的比重偏低的情况下，将财政支出逐步向重点领域倾斜，特别是1998年以来实施的积极财政政策，取得了良好成效。但是，从总体上看，由于财政预算的约束力逐步下降，财政资金远远不能满足重点支出的需要，教育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢。相反，大量的资金（包括预算外资金）却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域，导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障等一系列问题的发生。3.政府收入机制不规范。突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱。同时，也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。从产生这一问题的直接原因分析，主要有：社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入分配领域。突出的问题是乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清，如物价部门可以核准行政部门收费等。4.财政分配秩序不规范。目前，在财政分配中，仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门，由主管部门自主安排使用的问题。与此同时，不少主管部门还设立了各种收费和基金，拥有大量预算外资金。这种分配方式的结果，严重影响了正常的财政分配秩序。5.财政预算管理不科学。现行的预算管理体制存在的突出问题是，在预算分配过程中，预算指标到位率低，执行中追加频繁，往往造成年度的实际支出数高于年初预算数；预算分配，特别是转移支出和专项支出缺乏可靠的科学依据，人为因素较多，随意性较大；预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已经开始执行，形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位；法与法之间的关系没有理顺，“以法压法”的现象严重，如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等，而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾。法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性，造成了预算管理的不规范；预算编制方法上欠科学性和合理性，不能真实反映实际情况，没有统一政府收支，大量财政性资金在预算体外循环。国家财政实际上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给规模、结构及效益，难以履行市场经济条件下公共财政的职责。公共财政-对策    1.财政资金应突出公共性特征，逐步退出经营性与竞争性领域。市场经济的基本特征，就是市场机制在资源配置中  公共财政 起基础性作用。凡是市场办得了、办得好的，就不应由政府承担。但长期以来，财政职能的“越位”与“缺位”并存的问题一直比较突出，一方面财政干了许多应该由市场配置去解决的事情，由于广泛介入了经营性和竞争性领域，对国有企业供应资金，弥补亏损，审批财务收支计划和决算，妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立；另一方面，那些本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情，反而因为财力“缺位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到满足社会公共需要的方面来，逐步提高财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。2.科学界定和规范财政资金的供给范围。规范财政资金供给范围，是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。在具体实施中，重点是解决财政供养人口过多、对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多问题。当前，主要应该是紧紧抓住机构改革的有利时机，做好定编定岗工作，清理超编人员，控制人员经费，有效遏制行政经费过快增长的势头。通过转变财政支持经济发展的方式，逐步减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资，集中财力，保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和基础设施建设等重点领域和项目的支出需要。3.逐步建立规范的政府收入保障体系。按照公共财政的要求，应根据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式的不同，对现行的税费收入体系进行合理调整和定位，逐步建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制。一是将现有收费中一些不具有公共产品性质，不再体现政府职能的可以按照市场机制运作的收费方式，逐步推向市场，依法经营和纳税。比如勘察设计收费、咨询服务收费、各种公证收费等；二是根据纯公共产品由税收提供保障的观点，取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费，代之以税，即进行费改税。如农村的乡统筹和村提留、交通部门的各项收费等；三是保留现行收费中那些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费，并进行了合理规范。通过税收与收费的科学“归位”，不断提高公共财政的保障能力。公共财政-建议     公共财政 积极推进公共财政的管理手段。这是公共财政顺利推行的重要保证。政府采购制度作为市场经济国家加强公共支出管理的基本手段，是建立公共财政体系的重要内容，实践证明，这项制度也是现阶段有效节约财政开支的最直接的办法。近年来，中国各地都不程度地开展了政府采购试点工作，效果十分明显。今后，应逐步对政府提供的公共产品和服务，如各类办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及有关劳务等通过公开招标的方式向社会购买，最大限度地提高财政资金的使用效益。同时，还应积极探索“零基预算”等适应公共财政要求的管理手段和办法，以不断提高财政支出效率，充分体现公平、公正、公开的原则。不断强化财政宏观管理职能。在市场经济条件下，财政作为政府的宏观调控部门，为充分发挥好公共财政稳定经济、调节分配、维持市场公平竞争的职能，应把主要精力放到研究和把握经济与社会发展中关系全局、带有战略性的大事上来。因此，在职能转变中，财政应逐步减少直接管理，学会用制度法规来实施间接管理，学会运用宏观经济手段管理微观事务。基于这种认识，今后财政宏观管理的重点应该是：拟定和执行财政、税收发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案及其他有关政策；参与制定各项宏观经济政策；提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议；拟定和执行国家与企业的分配政策；监督财税方针政策、法律法规的执行；提出加强财政管理的政策建议；加强对财政经济形势的跟踪分析和政策研究，提高驾驭宏观经济的能力。
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公共财政理论的概述　　公共财政理论可以简要的概括为：由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。 [编辑本段]　　财政公共性的实质内涵　　公共财政的要义本不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一逻辑起点，而在于其预算法治和民主财政的实质内涵。应该说，法治性民主性在我国公共财政理论中也已得到重视，但在对公共财政和公共利益的公共性理解上尚存不足。其实，公共选择理论特别是阿罗不可能定理已经鲜明揭示了，在现实中并不存在所谓公共利益或社会福利函数。再民主的预算和再有效率的投票制度在具体决策过程中也只能是按多数票规则来进行，由此必然产生相应的受益方和受损方。与马克思政治经济学所表明的财政的阶级利益、新制度经济学所表明的国家本身可能存在的悖论一样，公共选择理论也同样表明了种种政府失效以及可能存在的多数人对少数人的强制，甚至少数人对多数人的强制。　　因此，所谓公共财政从其结果而言必是不公共的，国家天然是不同利益集团博弈的场所。布坎南曾区分了功能层次和立宪层次的公共选择，前者按“少数服从多数”而后者按“一致同意”规则作出集体决策。“民主在规范的意义上说只是一种立宪观点”、“只有从立宪层面上看， ‘公共利益’才变得有意义”。因此，对我国公共财政而言，不能希冀在所有层面上实现公共性，其法治的实质只能是重在立宪层面的规则约束，即要注重决策规则本身的法治性建设。 [编辑本段]西方公共财政理论的发展演变　　在西方，国家与市场的关系是经济学的一个十分古老但又永新的话题，但从一开始财政手段就一直扮演着举足轻重的角色，公共财政就是市场经济下的财政，但公共财政并不是市场经济出现的那一天产生，与市场经济严格对位的，市场经济是一个漫长的发展过程，有了商品的交换就有了市场，但是具体哪一天算是进入了市场经济，并非有一个明确的界限。同样财政是何时进入了公共财政这个形态，也不明确。从欧洲的经验看，所谓公共财政就是资产阶级革命之后，由以公共权力为基础，以法律为依托的财政取代了原来的王室财政之后所产生的一种理财形态，它是在“形态”这个层次上，作为王室财政的对立物而产生的。它在具体理财运作上形成了一系列规范，其中包含一些基本的原则：　　(1)公共财政要依托于宪法和法制。宪法和法制包含了公民的自由、平等、财产权等内容，同时也规定公共财政和理财部门即财政部门是独立的，是不受其他部门管辖的，是公众的理财机构，它在法律规定的范围内行使其职责。公民须向国家纳税，并且大家所遵循的原则是一致的，同时公民对财政有监督权，这样就从经济上规定了公民的平等身份；　　(2)税收机关无权制定税法，而只能由体现国民意愿的议会这一立法机构来决定；　　(3)税收所得的收入和支出要绝对分开，收税的人不能决定钱如何使用；　　(4)公民有纳税义务，同时也享受纳税人的权力。　　根据这几点原则，可理解为，公共财政实际上所体现的是一种资产阶级民主制度、依法治国框架下的理财，而法制化的社会，规范的公共选择制度的形成则是公共财政赖以存在的基本依托，这种法制化社会与资产阶级革命及其后市场经济的发展有密切的联系。这一点对于我国建设有中国特色社会主义市场经济来说，有许多东西值得借鉴。　　1．亚当·斯密的廉价政府论　　西方经济学的开山鼻祖亚当·斯密于1776年发表了他的奠基之作《国富论》。恩格斯曾指出：“他在1776年发表了自己关于国家财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。”斯密对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑，在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基本之上，他规定了国家的三个任务：提高分工程度；增加资本数量；改善资本用途。由此，斯密认为有一只看不见的手在冥冥之中操纵着社会的运行，使得人人为自己的经济活动最终产生一个大家都获利的社会结果，市场经济既然有如此神妙的作用，对它的任何干预都是不可取的，不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。进而，对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每个人，使之不受其他人侵犯；建设并维持某些公共事业及设施。政府只要能像“守夜人”那样，防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此，他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则；支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府，成为财政所要追求的最高目标。　　2．凯恩斯的政府干预论　　20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转变，即占统治地位一百多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义，财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制，它能保证个人自由并激发个人释放其创造性，但他认为市场本身存在缺点，只有扩大政府机能才能改正市场缺点，以保持市场经济的正常运转。因此，凯恩斯认为，如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在，就等于听任失业与经济危机的继续存在，他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求，弥补自由市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典的“量入为出”原则。关于财政支出，他在卡恩的“乘数理论”基础上，论证了政府投资具有“倍数”扩张社会总需求的作用，力主政府负起直接投资之责。由于凯恩斯主义强调财政的作用，人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派”的名称，一直到70年代。　　3．以布坎南为首的“公共选择学派”理论　　20世纪70年代西方出现了“滞胀”局面。以米尔顿·弗里德曼为代表的一批经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义的“反革命”，其中主要有货币主义、供给学派和理性预期学派。但这些反对者们并未建立起一套足以与凯恩斯主义相抗衡的财政学说，区别只是，他们力图在这个框架内恢复古典学派的传统。他们首先责难国家对经济活动的大规模干预，认为正是国家干预窒息了市场经济的活力，造成了70年代的“滞胀”局面。“财政最重要”的政策主张也受到攻击，代之以“货币最重要”的政策结论。当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时，以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的一批经济学家在财政学的一个重要领域中取得了重大的理论进展。他们将财政作为公共部门经济，并从市场失灵理论角度，集中研究社会公共需要及满足这一需要的产品——公共物品问题，分析了决定公共物品l的生产及分配的过程，以及生产公共物品的机器——国家的组织和机构。他们认为，自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的，只有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质，所以公共产品的交换行为难以产生，消费者与供给者之间的联系由此中断，虽然存在市场需求，但却没有市场供给，这时政府应予以介入，提供这种产品，弥补市场的这个局限性。同时由于公共产品具有两个内在特性，又决定政府介入之后公共支出具有不断膨胀的趋势。　　第一个内在特性是，公共产品需求的收入弹性大于1。恩格尔定律告诉我们，随着家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的开支比例越来越小，而用于非生活必需品等“精神需要”的开支比例将越来越大。当个人收入越过一定水平时，越是非必需品就变得越来越重要，人们就需要越来越多的政府服务，这时，医疗保健、文体设施、交通运输、社会保险、公共安全等优效型公共产品就开始日益“侵蚀”和“挤占”消费结构中的私人产品的相对份额。公共产品的社会需求的不断提高，成了推动公共支出不断膨胀的原始动力。　　第二个内在特性是，公共资本存量与私人资本存量之间有一种密切的内在函数关系。战后以来，西方国家对公共基础投资的每一次胀或缩无不刺激着或影响着私人投资趋势的波动，从而对宏观经济的总量运行发生着巨大作用。据美国经济学教授阿斯乔的研究表明，在美国年近40年的公共投资曲线中，前20年(年)是呈上升趋势的，后十几年是下降的。阿斯乔指出，像公路、街道、机场、排水和供水等基础设施的国家投资，是与私人投资相互补充的，不注意国家基础设施的数量和质量，将严重阻碍整个经济的运行。阿斯乔的研究成果表明，美国战后以来前20年经济增长之所以能够达到10％以上，是因为国家扩大了对基础设施的投资，后20年经济增长率之所以持续下降，其主要原因在于公共设施的投资净额几乎处于停滞状态。这对于我国深化财政支出改革具有借鉴作用。　　从实证分析的角度讲，一百多年前德国的阿道夫·瓦格纳就曾预言：“进入工业化以后，经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀。”美国著名财政学专家理查德·马斯格雷夫运用实证分析的方法，对英、美、德等三国的公共支出结构的变化作了考察，其结果总的来说，西方公共部门发展的趋势与瓦格纳的预测也是相吻合的：公共支出占GNP的比率，英国从1890年的8.9％上升到1955年的36.6％；美国从7.1％上升到1962年的44.1％ 。　　其实，早在瓦格纳之前，马克思就已经预料到，用于“公共需要” 的那部分“扣除”(指公共产品)将会日益膨胀；他指出，扣除的那部分须划成三份：(1)“和生产没有关系的一般管理费用”；(2)用来满足“共同需要”的部分，“如学校、保健设施等”；(3)为丧失劳动能力的人等等设立的基金。马克思明确预言道，用于满足“共同需要”的那部分，“将会立即显著增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。今天看来，随着社会的发展，公共支出的膨胀与公共部门的强大，其原因，马克思早就作了解答。马克思的预言已经得到了实践的印证，并将继续得到未来发展的印证。这也为我们构建社会主义市场经济体制下的公共财政基本框架提供了有力的理论依据。　　4．理查德·马斯格雷夫的公共财政理论　　美国著名财政专家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《公共财政理论》中把政府的经济作用或财政的职能分为三种：稳定经济(维护充分就业条件下的经济)、收入分配、(资源)再配置。　　稳定经济包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。充分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况所能承受的最大比率。物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内，而非物价冻结，上涨率为零，即使在经济运行正常时期，物价的轻度上升也是一个必须接受的事实。国际收支平衡指的是一国在国际经济往来中维持经常性项目收支(进出口收支、劳务收支和无偿转移收支)的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡国内收支就不平衡。财政实现稳定经济的机制和手段主要有：(1)经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段，当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出和增加税收或两者并举，一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出和减少税收或两者同时并举，由此扩大总需求；(2)在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用，例如累进税制度、失业救济金制度，都明显具有这种作用；(3)通过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输等公共基础设施的发展；(4)财政应切实保证非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平安定的环境。　　收入分配的目标是实现公平分配，而公平分配包括经济公平和社会公平两层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。社会公平是指将收入差距维护在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。平均不等于公平，甚至是社会公平的背离。财政实现收入分配职能的机制和手段主要有：(1)划清市场分配与财政分配的界限和范围，原则上属于市场分配的财政不能越俎代庖，凡是属于财政分配的，财政应尽其职；(2)规范工资制度；(3)加强税收调节；(4)通过转移性支出，如社会保障支出、救济支出、补贴等，使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平。　　资源配置，广义地理解是指社会总产品的配置，狭义地理解是指生产要素的配置。财政配置资源的机制和手段主要有：(1)根据政府职能确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占GDP的合理比例，从而符合高效的资源配置原则；(2)优化财政支出结构。如生产性支出与非生产性支出比例，购买性支出和转移性支出比例；(3)合理安排政府投资的规模、结构，加大政府对社会总投资的调节力度，提高社会投资整体效率。 [编辑本段]国内公共财政理论的研究成果　　建立中国社会主义公共财政基本框架体系的问题，自1998年提出以来，学术界讨论热烈，现将主要观点概述如下：　　1．建立公共财政基本框架的必要性　　主要有三种观点：　　一种观点认为，在我国深化财政体制和财政运行机制改革的过程中，提出和强调公共财政问题，主要是为了适应建立健全社会主义市场经济体制的客观需要，为了适应当前和今后改革与发展的新形势和新要求，具体讲，一是为了与资源配置方式的转变相适应；二是为了与政府职能转变相适应；三是为了与宏观经济调控模式的转变相适应；四是为了与财政运行模式转变相适应。　　第二种观点认为，搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。即以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。我国由计划经济走向市场经济，经济体制环境变了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。　　第三种观点认为，随着经济改革的深入，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。　　目前我国要建立公共财政基本框架，主要是针对我国传统财政管理制度下支出包揽过多，公共财政缺位、国有资本财政越位并存的弊端而提出来的，其根本目的是解决市场经济条件下财政职能的定位问题，并没有否定“国家分配论” 认为的财政是以国家(政府)为主体的分配行为，国家具有政权行使者和国有经济代表者两种身份，行使社会管理和经济管理两种职能以及社会主义财政特有的“一体两翼”格局(国家税务部门和国有资产管理部门成为财政这一机体的两个翅膀，缺一不可)。这是对西方公共财政理论的扬弃，是财政体制的创新。基于此，实行公共财政绝不能忽视“国有资本财政”，也不能照搬西方模式。　　2．公共财政的涵义　　主要有三种观点：　　一种观点认为，所谓公共财政，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要求：(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现就是为市场提供“公共服务”；(2)它是财政的一种类型或模式。　　另一种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府(国家)为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。　　第三种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中。　　所谓公共财政简而言之，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。这种公共财政运行机制或财政类型，主要具有以下典型特征：　　一是财政运行目标的公共性。即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。因为我国社会主义市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会，政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服务，以便为全国不同地区，多种经济成分，多元市场主体和经济实体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序，从而推动国民经济持续稳定协调发展。国家还应通过收入分配的调节或再分配，通过社会福利和社会保障制度的建立健全，为促进全社会的公共分配，为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。　　二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面有限，广大的城乡居民几乎与国家财政收入特别是与税收无缘。而社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源同过去相比较，具有更大的广泛性和公共性。因此国家坚持“取之于民，用之于民”的原则，就是理所当然的了。与此相关联，国家财政支出的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。　　三是财政行为的规范性和法制性。财政是国家职能的重要体现，是国家政权的物质或财力基础。从本质上讲，财政职能是国家职能，是由政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下，政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确界定的。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动，往往也具有法制性、规范性和公共性特点。　　另外，公共财政除了具有以上三个典型特征外，还应具有弥补市场失效，是非市场营利性的财政的特征。　　3．关于公共财政的职能　　目前国内学术界关于公共财政的基本职能的研究成果，概括起来有五项：一是支持经济体制创新的职能；二是管理国有资产的职能；三是建立财政投融资管理体系的职能；四是调节收入分配的职能；五是稳定经济和促进经济发展的职能。　　但也有些专家学者认为，提倡在中国实行“公共财政”者的本意是让财政退出竞争性资源领域，是符合社会主义市场经济要求的，但结合当前实际，有些问题也值得商榷：其一，主张财政退出竞争性投资领域是对的，但不能不考虑我国当前实际，我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段，面临着艰巨的结构性调整任务，而实行市场经济国家的经验证明，结构性调整不可能靠市场自发来实现，只有发展财政的资源配置职能才是最佳的途径。其二，所谓竞争性领域也应作具体分析，诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门，既具有垄断性，又具有一定的竞争性，在我们这样一个资本市场不发达的国家，也只能通过发挥财政的配置资源的职能，才能得到加速发展。其三，我国竞争性部门的大中型国有企业，过去和现在都是国家财政收入的主要来源，这些企业的出路是实行股份制改造，面向市场，但这需要一个过程。在当前形势下，尚需要财政投入资本金或实施某些优惠政策给予支持。　　4．社会主义公共财政与西方公共财政的区别　　国内学术界关于中西方公共财政区别的研究观点归纳起来，大体如下：　　其一，如果不考虑两类公共财政所处的社会形态的差异，仅从两者的分配主体的本身来看，它们基本上是一样的，都是作为政治权力行使者的政府。但是在两种不同社会制度下，国有经济在整个经济中的地位和作用存在差异。我国存在国有资产财政，而西方财政则不存在。这样，我国的公共财政仅是整个财政的一部分，而西方的公共财政则是整个财政。因此，我国公共财政的运作必须结合国有资产财政的运作，按照政企分开的原则，国家仍负有对国有企业的建立、生产运营的支持、引导、监督、调控、资产保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等职责。　　其二，从公共财政所体现的经济关系来说，由于两种不同的生产方式和社会制度，决定了它们具有不同的阶级属性，因而作为社会管理者的政府为主体的公共财政所反映的经济的性质也不同。资产阶级财政学把政治、党派、宗教等一切都归结为经济范畴。在我国，根据马克思主义的基本原理，明确提出政治是经济的集中体现，政治工作处于经济工作的统帅和灵魂的位置。
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一、公共政策是基于公共选择基础上的政策。公共选择是和私人选择相对应的选择，它基于财产不能靠私人竞争在自愿的双边契约中来配置的成本和收益不能内部化的决策。由于公共选择不涉及双向的付出和收益，只涉及非相互性的收益，因此容易导致塔便车、败德、公地灾难和代理人机会主义。因此，公共选择需要有强制。二、影响公共政策制定的因素有很多，主要包括制定者、执行者、实施对象、既得利益集团等，也包括下面所指的自然环境和社会环境三、影响公共政策执行的环境包括自然环境和社会环境两大类。1、自然环境是指与政策执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。自然环境主要包括地理环境、生物环境和宇宙环境。自然环境与一定的政策执行系统发生着这样或那样的联系，影响着政策执行的过程及其结果，2、社会环境通过社会的经济、政治、文化、教育、科学、技术、道德和风俗习惯等表现为政治环境、经济环境和文化环境。
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中国公共财政建设指标体系，当然要建构在一定的思想基础之上。清晰的梳理这些思想的来源并由此获得其有力的支撑，是课题组必须面对的一个命题。 　　我们认为，在市场化改革的进程中，中国财政改革与发展的目标之所以定位于公共财政建设，显然得力于适应市场经济体制的公共财政思想的支撑。关于中国公共财政思想的来源，可以从理论与实践、理想与现实两个层面的相互联系中来梳理。 　　在理论层面，进入我们视野的主要线索，除了处于指导地位的马克思主义经济学之外，也包括福利经济学、制度经济学以及其他相关流派的观点和方法，还包括了中国财政经济学界20多年来围绕公共财政建设问题的探索。在实践层面，进入我们视野的主要线索，既有典型市场经济国家的做法，也有体制转轨国家的经验，还有中国20多年财政税收改革的经历。我们看到，正是在这些理论与实践的支撑下，才有了迄今为止的中国公共财政建设进程。如此的理论与实践以及两者之间的紧密融合，可以成为中国公共财政建设指标体系的一个重要思想}