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土地流转的三个紧迫问题
作者：迟福林&主编
出版社：中国经济出版社
出版时间：2014年02月
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国有企业改制的主要形式及相关法律问题
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国有企业改制的主要形式及相关法律问题
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国资委采取试点推进国企改革 六央企入选首批名单
原标题：过半省份出台国资改革意见:国家顶层设计困难大　　在新一轮改革的舞台上，国资、国企改革无疑扮演着十分重要的角色。　　自日上海打响国资国企改革“第一枪”之后，截至日，已有上海、广州、北京、江苏等17个省市发布了地方国资国企改革意见，呈现“遍地开花”态势。　　21世纪经济报道记者经过大量的数据和文件整理梳理后发现，地方改革意见主要围绕混合所有制改革、股权激励、分类监管等方面展开。　　目前，地方正在等待国家层面的改革意见出台。尽管方案尚未出台，但国务院国资委采取试点的方式推进国资国企改革，六家央企已入选首批改革名单。　　与此同时，官方媒体近来一直在强调国有企业地位。9月12日，人民日报、经济日报和光明日报同时刊登与混合所有制相关文章，强调坚持改革需公有制经济的主体地位，在改革中处理好政府和市场之间的关系。此外，人民日报还在近期刊发多篇国资改革相关文章，强调国有企业的地位。　　多位受访专家对21世纪经济报道记者表示，目前，地方国资改革还存在重复性高、可操作性不强和含金量不足的问题，尽管东部沿海和西南部改革较为积极，但部分地区仍然欠缺改革动力，部分省份处在产能过剩、经济下行的巨大压力下，难以兼顾改革。此外，国家层面顶层设计迟迟未出，也为地方改革带来不确定性因素。　　地方意见：17省市已出台　　日，上海率先公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，打响地方国资改革第一枪。　　21世纪经济报道记者梳理发现，截至发稿时，已有上海、甘肃、山东、江苏、云南、湖南、贵州、重庆、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、广东、安徽十七省市出台了国资国企改革意见。此外，徐州、无锡、嘉兴、濮阳等地也公布了市级国资改革意见。　　此外，不少省份虽未明确发布国资国企改革意见，但已经展开国资改革进程。　　其中，陕西省已经印发了关于混合所有制和分类监管的《关于省属企业实施分类管理的意见》和《关于推进混合所有制经济发展的意见(试行)》两个文件，但省级层面的国资国企改革指导意见仍未正式发布。　　河北省也已启动多项改革，河北国资委内部人士此前曾对媒体表示，河北省国资国企改革正在积极推进之中，河北省将对列入试点的省属国企分类实施混合所有制、董事会授权、改组改建国有资本投资公司、股权激励四项改革试点。　　按照要求，河北省国资委要求其监管的二级企业要纳入股权多元化改革范围，确保两年至三年内完成70%以上二级企业的股权多元化改革任务，各企业每年吸纳利用的社会资本原则上不少于上年净资产规模的3%-5%。　　部分地区国资国企改革意见已经呼之欲出，8月28日，广西自治区党委书记彭清华前往广西国资委调研。其要求，要按照中央和自治区确定的改革路线图，学习借鉴外省市的好经验好做法，加强广西国有企业改革的“顶层设计”。　　宁夏国资委也于8月召开党委会议，会议提出，在加强改革顶层设计方面，10月底前出台《关于深化宁夏自治区属国有企业改革的实施意见》以及企业分类监管、内部三项制度改革指导意见。　　早在今年3月，黑龙江省国资委已组织人员起草《黑龙江省人民政府关于进一步完善全省国资管理体制深化国企改革的指导意见》和《省国资委贯彻落实十八届三中全会精神深化出资企业改革的实施意见》，不过目前仍未公布。　　中国企业改革研究院院长李锦对21世纪经济报道记者说，目前来看，沿海地区和西南地区国资改革相对活跃，而包括东三省在内的部分资源型大省或煤炭钢铁企业较多的省份，负担较重、产能过剩的现象较为严重，所以经济形势不太好，步子迈不开，改革形势相对滞后。　　混合所有制：改革重头戏　　混合所有制改革无疑是此轮地方国资改革的重头戏。　　在已经公布意见的17个省份中，有七省市明确了混合所有制改革的具体时间和指标。例如，重庆提出3-5年三分之二国企将发展成混合所有制，甘肃提出到2020年国有经济中混合所有制比重达到60%左右，江西提出5年内混合所有制经济要占国资的70%。广东则要求，到2017年，混合所有制户数比重超过70%。　　此前，7月7日，上海市公布《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见》，提出经过3-5年的推进基本完成国企公司制改革，除国家政策明确必须保持国有独资的，其余企业实行股权多元化。　　陕西9月5日公布的《关于推进混合所有制经济发展的意见(试行)》则要求，到2020年，国有企业基本建成现代企业制度，混合所有制企业成为市场经济的主要微观主体，国有资产证券化率再提高10%以上。　　其余地区虽未提出明确的时间表，但对混合所有制改革都有相应阐述，江苏规定，国有控股企业可适当降低国有股权比例，对国资股权和债权权益合并低于50%的企业，可以按照市场化方式管理。　　中国社科院经济所经济研究所微观经济研究室主任韩朝华对21世纪经济报道记者表示，目前地方国资改革最大的亮点就是混合所有制改革，各省的方案对此也都有涉及，但他同时强调，目前在混合所有制方面仍缺乏实质性措施，需要进一步推动。　　21世纪经济报道记者整理发现，在这一轮国企改革中，企业公司制改革、探索股权激励与员工持股、鼓励民资参与国企改革等方式成为地方混合所有制改革的主要操作手段。　　例如，上海要求，通过公司制改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股三种途径推进混合所有制改革。广东则要求，提出引入战略投资者、推动企业改制上市、探索员工持股、吸引股权投资基金入股、引导社会资本进入公共项目等多种方式推进混合所有制改革。　　不过，在财政部科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜看来，在推动混合所有制改革方面，可操作性仍有所欠缺，例如引入外资民资的资产价格、交易方式、信息披露等都还没有做出很明确的规定。　　分类监管：改革的基础　　多位专家向21世纪经济报道记者表示，分类监管是此轮国资改革的基础，只有明确了如何对国企进行分类，才能在此基础上进一步展开改革，对不同类型的企业实行不同的监管方式。　　李锦告诉21世纪经济报道记者，分类如果不明确的话，改革难以进行下去，在这一问题上，地方对国企分类较容易实现，较为明确和主动。而在央企层面，由于央企呈现“你中有我，我中有你”的局面，实行分类监管需要较长的时间。　　上海发布的国资国企改革意见最早提出将国企分为三类监管，竞争类企业，以市场为导向，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益；功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业，以确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为主要目标，引入社会评价。功能类和公共服务类企业，按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。企业分类可动态调整。　　这也成为后来各地进行分类监管的参考。21世纪经济报道记者发现，山西、湖北虽未对企业功能划分，但也明确提到了分类监管的概念。四川仅分为竞争性和功能性两种企业类型，广东提出，对于准公共性和竞争性两类领域的国企，要探索分类改革、分类监管。　　其余省市均按公共服务类、竞争类和功能类进行划分，但部分省份在　　具体的名称上有所不同，例如，湖南用“公益类企业”代替了公共服务类企业。　　不过，也有专家对目前地方的这种分类方式表示异议。国务院国资委研究中心副主任彭建国告诉21世纪经济报道记者，实际上，李克强总理的政府工作报告中并没有提要对国有企业进行分类，而是“准确界定不同国有企业功能”，如果给国有企业贴标签，给它分类，很难做到科学合理，即使是同一种业务板块也有可能承担不同的功能。　　此外，大型国有企业，往往含有很多不同的业务板块，因此最好的方法是按业务板块对企业进行划分，而不是对整个企业进行划分。比如军工企业，按分类应属于保障类的，但这些企业里面可能真正保障性的、国家政策性的这一块只占20%，80%还是属于竞争性的，如果把这类企业划为保障类，面临的政策就会很不一样。　　因此，彭建国认为，按照整个企业来进行划分并不客观，但是地方现在都在这样划分，且中央层面的国资国企改革文件还未出台，还在研究之中。　　股权激励与员工持股：细则待出　　股权激励与员工持股是实现混合所有制经济改革的重要操作手段，也是地方在制定国资国企改革意见时所难以回避的部分。　　上海在促进混合所有制意见中要求，鼓励整体上市企业集团的经营者、技术管理骨干实施股权激励；符合条件的竞争类企业集团及下属企业完成公司制股份制改革后，可实施股权激励。实施股权激励的企业应同步建立业绩挂钩、财务审计、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制；鼓励国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业对重要的技术和经营管理人员实施股权和分红激励。混合所有制企业按照国家规定探索实施员工持股。　　山东则称，试点探索混合所有制企业员工持股。以形成资本所有者和劳动者利益共同体为导向，积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式。　　湖北提出，对各类适合由员工持股，且员工也有意愿持股的地方国有企业，均应允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。　　不过，21世纪经济报道记者发现，地方虽然都持“鼓励”的态度，但仍未制定出具体的操作细则，担心股权激励与员工持股有造成国有资产流失的风险，这与国家顶层设计还未出台也有一定关系。　　彭建国说，具体而言，竞争领域的国有企业比较适合员工持股。竞争行业主要靠着经营者、劳动生产者和员工的努力，来最后决定劳动的回报和企业的成果，因此，竞争领域的国企的员工持股不会有很大的风险。而垄断行业和政策性比较强的行业，这些领域员工持股最好先不进行。另外政策性业务很强的行业或企业，如果开展员工持股，国有资产流失的可能性也很大。　　他建议，在对员工持股进行规范时，除了明确员工持股的范围外，还需要考虑员工持股的数量，员工持股必须经过严格规范的程序，且持股的方式可以多样化。　　国资范围：80%集中到关键领域　　此轮改革中，国有资本的范围和分布也有了明确界定。多地不约而同地将这一目标定在80%。　　北京市发布的《关于全面深化市属国资国企改革的意见》要求，到2020年，80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域。上海则要求，将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。　　此外，江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海等省市也都将国资集中在关键领域的目标设定在“80%”上。　　天津则更进一步，提出到2017年底，天津90%的国有资本聚集到重要行业和关键领域，国有资本布局聚集在40个行业左右。　　韩朝华告诉21世纪经济报道记者，国有资本集中应该还是符合发挥市场导向作用这个方向的，国有资本集中到市场进入不了的领域，能够让市场解决的就退出来给社会民间资本。至于具体的数字还要以行业和具体问题来看，不能一概而论。　　此外，提高国有资产证券化率也是此轮国资改革值得关注的亮点之一，多个省市已提出明确的比例指标。　　天津提出，到2017年底，集团调整到35家左右，形成10家以上品牌优、效益好、行业领先的大企业集团，经营性国有资产证券化率达40%。重庆则计划用3-5年左右，推进20家重点国企整体上市，80%以上的竞争类国有企业国有资本实现证券化。湖北、甘肃和北京则将资产证券化率目标定在50%上。　　尽管目前出台的地方国资改革意见主要集中在混合所有制改革、分类监管等方面，但仍不乏地方特色。　　以北京为例，北京将统筹国企的资金、技术、土地等资源优势，在服务和促进京津冀区域经济、社会和城市群协同发展中发挥作用，以重点项目为抓手，在大气污染治理、科技创新成果转化、基础设施建设、城市运营服务上加强合作，实现共赢发展。　　国家顶层设计：困难较大　　接受21世纪经济报道记者采访的多位专家认为，国家层面的顶层设计没有最终明确，为地方的国资改革带来不确定的影响，一些大的根本性的问题难以得到解决，地方国资改革最终难以形成大的动作。　　李锦告诉21世纪经济报道记者，缺少国家层面顶层设计，至少有四大方面难以解决，即分类监管难以明确、产业问题重组不明确，国有资产流失和股权激励的问题，大政策未定的情况下，地方改革只能在小的范围推开，难以有大的作为。　　文宗瑜认为，国家层面的顶层设计，难度要大一些，也会稍微慢一些，因为涉及到很多垄断性行业，部分央企也会涉及到一些与国家安全有关的问题，相对困难。　　李锦说，从目前来看，国家版的国资国企改革方案，大的方向比较明确，即坚持市场化的方向、政企分开是关键问题，混合所有制是手段，产权是核心再加上一个效果问题，增强国有企业的战略，影响力和控制力，另外强调国企民企共同发展。　　因此，李锦认为，目前顶层设计的主要问题集中在具体应如何进行操作上，现在需要摸着石头过河和试点相结合，中石化的动作和各个省的动作都要充分肯定，也许从中会有新的动作。　　文宗瑜告诉21世纪经济报道记者，在顶层设计上，竞争性领域，包括一些非主营业务环境的，可以往前推一步，比如中石油已经在石油销售这一块进行产权多元化试点。不过中央政府这个层面还是要慢一些，还需要一段时间，估计今年出台可能性不是很大。　　彭建国认为，国家层面的顶层设计，从总体来说，市场化是大方向，但改革一定要坚持走中国特色道路，坚持底线和红线，坚持基本经济制度和市场化，转变政府职能，这是一个方向，同时，改革的目的是为了发展混合所有制，达到转换国有企业经营机制、放大国有资本功能和实现国有经济民营经济共同发展的目的。　　在国资监管机制这一块，则要坚持完善现有的国资监管体系，总体来说，坚持市场化的方向，政企分开、所有权和企业法人财产权分开，这些方向不能变，同时，要完善探索管资本为主，主要有三点，一是股东定位，国资监管机构是一个股东，二是资本的流动性，更多地有进有退，调节优化，升级国有经济结构，三是要更好地发挥两类资本公司的作用，投资和运营公司。　　此外，彭建国告诉21世纪经济报道记者，第一批央企的试点目前正在启动内部的推进，正在制定方案中。推荐阅读
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增值电信业务经营许可证B2- 京ICP证140737号国企改革要啃的硬骨头有哪些|国企|同工不同酬|工会_新浪新闻
近日全国政协委员、中国石油化工集团公司原董事长傅成玉就国企改革提出：不能用国资、国企监管改革替代国企改革;国企改革主体不清，缺乏内生动力;缺少保护企业领导者改革担当的环境等观点。这些观点是来自于一个国企领导者和实践者的调研和观察，指出了目前国企改革中的一些重要不足和盲点。在2016年国资监管部门完成国企改革的顶层设计后，2017年国企改革将进入试点和实施阶段。检视一下众多的改革措施，笔者觉得存在一些难啃的硬骨头，会影响到改革进程和效果，值得关注。具体说来有以下几点。国企改革需要改什么诚如傅成玉先生指出的，国企改革存在两个层次：监管层次改革和国企改革。所谓监管层次改革，也就是股东监管方式的改革，关注的目标是资产保全和增值问题，引申出来体制是管人和管事，其中的痼疾是政企、政资不分，这是多年来改革的目标。国企是市场经济的主体之一，具有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的能力，国企改革的核心是围绕核心竞争力的建设，改革一切阻碍发展的企业经营管理机制，包括决策机制、业务机制、创新机制、用工机制、激励机制，这些机制的共同作用打造出企业的生产能力，缺一不可。由于企业资源禀赋和发展条件不同，在不同时段，这些机制也存在长、短板问题，短板会造成机制运行效率不高，因此要针对这些短板进行改革，而最熟悉这些短板的只能是企业本身。因此国企经营管理机制建设和优化，比国资监管方式改革全面、复杂，来自股东层面的改革只是其中的一个重要方面，不能替代企业本身经营管理机制的改革。从改革目标上说，产权改革是为企业改革创造一个较宽松的政企环境和治理结构，企业机制改革才是打造核心竞争力的重要内容。如企业产品技术不能创新、业务流程不规范和不合理、市场网络渠道覆盖不全、客户销售和服务不足等因素都可能影响到核心竞争力的形成，这些不是仅以改革产权就能替代的内容。对一些处在充分竞争行业的国企来说，其经营管理机制改革已经刻不容缓，特别是产品和服务创新机制的改革，这是影响其核心竞争力的重要关键，而创新成功往往取决于企业投入强度和激励机制的市场先进性。从某种意义上说，国资监管方式改革要高度尊重和理解国企改革，理解每个国企改革的差异性，让国企根据其在市场竞争中的优势、劣势制定其机制改革方案，并自行承担改革成败责任。公司内部治理的叠床架屋在出资者的眼中，现代、规范的公司法人治理结构是企业建立现代企业制度的重要内容，也是企业改制成功的一个重要里程碑。笔者认为公司法人治理结构是出资者和企业经营者之间责权利关系的法律框架，从企业角度看，这个架构主要建立在集团总部层面，股、董、监、党、工、团、经理各安其位、各司其职，但总部层面的法人治理结构建设并没有真正解决一些公司治理的实质问题。如一些国企在股份制改造过程中，由于不能整体上市，通常会形成集团母公司和上市子公司法人治理结构并存的双层管理架构，这两者存在所谓母子关系或兄弟关系的认识和不同做法，带来不同的结果。从形式上讲，集团总部是作为出资人行使大股东权力，但从实务上看，集团总部还是上市公司的实际经营者，承担上市公司的经营管理。在机构上看，集团总部有供产销、人财物等机构，而上市公司按照《公司法》也有一套完整的供产销、人财物等管理机构，实际上造成了责权利叠床架屋的情况，两个总部管理职责相同，人员众多，汇报线长，管理效率低下。一些集团总部也试图通过差别定位区分两个总部的关系，如集团总部是决策中心、战略管控中心、投资中心，上市公司总部是经营实体、运营中心等，或采取集团董事长兼任上市公司董事长的一肩挑的做法，但在实践中两个总部责任不清，相互制衡，特别是集团总部作为出资人的集权严重影响上市公司经营效率的发挥。这种现象一度引发理论界在讨论集团总部和上市子公司是母子关系还是兄弟关系。母子关系意味着集团总部承担上市子公司的经营管理是合理的，集团总部是决策中心，上市子公司的法人治理制度是虚的、是形式。但在上市公司的其他股东看来，集团母公司有权无责，上市公司有责无权，这样的公司是玩假的，是欺骗其他出资者的行为。如果是兄弟关系，那就是上市子公司的法人治理结构是实的，集团总部只能作为出资人发挥作用，用不着建立规范的法人治理结构。这个定位也会引起集团总部和国资监管部门的出资人地位重复雷同，明显属于多余层次。集团总部这个层次不能简单取消，主要是除了拥有上市公司外，集团也有一些非上市的公司、资产和人员，还要承担一些历史遗留问题的解决，这需要一个机构承担管理。一个思路是国资监管部门可采取国企之间合并同类项或设立资产管理公司来接管这些公司，帮助上市公司轻装上阵。国企经营者的市场选聘机制建设目前国企经营者的来源主要是两个方面：一是党政系统，二是国企人员。就数量比例来说，国企内部人员比例大一些。从体制来说，央企高管分成中组部管理和国资委管理两种。国资委也就企业高管选拔机制、任职资格、任期和业绩考核奖励做出了详尽的规定，有章可循。问题是国企从来不缺高管层，但缺乏真正的企业家，更准确地说缺乏养成企业家的体制环境。国资监管机构也一直尝试市场招聘一些国企经营者，这是一个正确的方向，问题是在企业高管团队建设中，通过市场招聘的经营者数量比例还是较少，外来者易被现行体制和文化同化。另外，岗位收入难以和国际同类型、同规模企业接轨，同工不同酬。激励方式也不能采取股份、红利等资本化方式奖励，这也限制了一些全球优秀人才进入高管团队。按照市场经济的要求，建立一套完整的选拔、管理和奖惩企业经营者的机制是对现行组织干部体制的较大挑战。国企员工的制度身份缺失国企在理论上被认为是全民所有制的实现形式，国有资产的所有权为全民所拥有，国企员工被认为是现场所有者，具有参与企业管理的权利和义务。随着社会其他经济形式的出现和发展，国有资产演化成国家所有和管理，非公有制的经济形式经营者和员工除了拥有私有生产资料外，还理论上拥有国有资产的一些权益。国企员工理论上拥有完整的国有资产的所有权益，但随着公司化改制，员工作为现场所有者身份也丧失了，成为和国企签订劳动合同的雇佣关系。虽然在这一过程中，有的国企通过经济补偿方式完成了这一转换，有的国企是通过继续聘用方式完成，但并没有在政策上正视这一问题。目前员工参与企业管理的权利主要是通过工会这一形式行使，员工围绕保障自身劳动权益，争取一些福利津贴，所谓全面参与企业决策和管理多数成为一种愿望和形式。在国企内部，员工积极性的来源除了工资奖金福利制度外，调动积极性方式之一多数被解释为打造所谓的企业文化，用企业文化消除员工的雇佣心态，使员工愿意和企业共同生长，弥补管理失灵对员工积极性的不利影响。其实，这些做法和民营企业做法几无差异。在国企内部，企业管理团队是一枝独大，员工参与决策和管理是一件不容易做到的事情。员工内部持股有利于绑定企业和员工的中长期利益，让员工有积极性关心企业发展，做好本职工作，也有可能通过持股会等内部形式表达员工对企业经营管理的一些意见。但在实施中，如所在企业效益一般或市场前景不看好、对现任经营者能力没信心、非上市国企等原因，一些员工也不想持股成为企业的小股东。另外方案设计中如让员工购买市值股票不打折，一些员工也不愿用现金购买等价的股票，觉得不如选择其他社会理财方式划算;但如股票打折，会遇到国资监管部门对国有资产流失的质疑，这个度在实践中非常难以把握。国企员工究竟是否拥有现场所有者身份?如有，如何在体制和机制上保障，也是实践中的重大难题。(作者系国企管理者)
跟格局小的人打交道，就像被缩骨伞夹住脑袋一样不痛快。
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吴承恩的人生经历，决定了《西游记》背后必然影射着中国特色的官场文化。
没有石油的生活，可能比如今这种依赖石油的生活更加有趣和充实。国企改革的新范式及政策挑战
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原标题：国企改革的新范式及政策挑战
& & 新范式的核心内容，就是要推行主动性的、有时间表的总体性产权改革，以此为基础，推动公司治理转型和涵盖业务结构、资产负债、组织构架、管理流程、员工政策、薪酬福利、激励机制等在内的一揽子重组，从而实现企业的实质性再造和全球竞争力的重建。旧范式也包含产权改革的内容，但那在较大程度上是一种反应型、被动式的产权改革，过程是渐进的、进度是迟缓的，且经常摇摆不定。新范式产权改革，不应该等到越来越多国企陷入经营困境才去大规模实行，不应该采取得过且过、缺乏担当的机会主义态度，而是要按照十八届三中全会规定的时间节点去设定一个具体的时间表，争取在2020年之前，使总体性的产权改革和一揽子重组得以基本完成。
　　一个可以考虑的方案，是在新一轮国有企业改革中实行名单政策，而不是分类政策和“一企一策”政策。这个名单完全覆盖各级国资委直接管理的一级企业，即所有的一级企业都应该包括在这个名单中。在这个名单中，每个一级企业都能找到自己的名字和是否要实行混合所有制、实行混合所有制第一步的股权结构有什么样的限定。对于应该实行混合所有制改革的一级企业，每个企业都应该列明第一步的股权结构的限定。这个限定并不是把股权结构规定得一清二楚，实际上是要公布每一个一级企业大致的国有股比例限制。政府对每个一级企业规定了国有股的比例上限或者下限，就可以使国企自己，以及有意参与国企混合所有制改革的社会资本，有一个清晰的政策界限。这比一个一个地去试探、去谈判要好得多。
　　无论未来国资管理构架做什么样的调整，都应该制订对混合所有制一级企业的国有股持有与权利行使政策。这个政策应该规定，一级企业实行混合所有制之后，国有股是由国资委还是其他哪个机构(如国有资本投资运营公司)来持有。考虑到现实当中许多国有股的持有和股权行使是分开的，即国有股持有机构只是名义持有，并不真正行使股权，股权行使是由另一个机构来行使，或者通过另外的方式和渠道来行使，所以应该制订清晰的国有股权行使政策，以告诉外界，未来一级企业实行混合所有制之后，持股机构能否完整地行使股权，如果不能完整行使股权，哪些机构各行使什么权利，行使权利的渠道、方式、时间、触发机制是什么。还应该制订国资委和其他党政部门对混合所有制企业的管理政策(或者根据习惯叫做监管政策).
　　十八届三中全会之后，社会上对深化国企改革有很大期待。当前，无论是在资本市场上，还是在实体经济领域，下一步国企改革的走向和具体举措都是一个受关注的议题。这里不妨谈一下国企改革的范式转变及政策挑战。
　　走出“旧范式”引入“新范式”
　　现在，许多人把关注点放在国企改革有关文件的出台上。笔者认为，新一轮国企改革，出台新文件很重要，引入新范式可能更重要。在过去三十多年国企改革过程中，各层面作了大量探索、实践、设计、调整，形成了非常独特的改革轨迹，笔者将其概括为国企改革的中国范式。这种范式大致包括如下要点：第一，长期遵循实用主义思维，在很长时间里刻意回避产权改革，但不断推行激进的控制权改革；第二，长时间的激进控制权改革自发地走向渐进的产权改革，使产权改革形成了严重的路径依赖特性，导致国企改革较多地对内部人依赖和由内部人主导；第三，产权改革渐进地和摇摆不定地推进，具有机会主义特征和不确定性，并且与企业的业务、资产、债务重组交互进行；第四，很多母子型结构和集团化的国企选择碎片化的、各自突围的产权改革方式，即保留母公司的国有制不受触碰，子孙公司等下级法人实行各式各样、五花八门的产权改革；第五，借助非国有企业崛起带来的竞争效应和示范效应促进国企改革，同时充分利用非国有企业崛起给国企产权改革和重组提供的缓冲作用；第六，激进的控制权改革和渐进的产权改革导致了巨大的企业改革成本，改革时间拖延之长又极大地增加了改革成本，对整个社会都构成一种代价，这种代价不仅体现在经济支付方面，也体现在公平正义方面。当然，这里对国企改革中国范式的概括不一定很完整，但应该涵盖了基本要点。这个范式是在曲折中形成的，是一个历史产物，在过去十几年里，我们越来越清楚地看到了这个范式难以克服的种种问题。最主要的问题，就是对产权改革的模糊性、摇摆性政策，其他很多问题都是由这一点衍生。国家在很长时期里本想回避产权改革，但为了避免产权改革，又往往以不断加码的控制权改革来作弥补，最后反而导致控制权改革失控，也导致自发的产权改革失控。对产权改革的模糊性、摇摆性态度和政策，在实际当中导致大量的碎片化产权改革，即国企不断分拆出子孙公司进行产权改革，看起来很多资产和业务被激活了或者分散突围了，但未实行产权改革的最上层母公司就成了旧机制的大本营和旧货仓库，集团性国企并不能真正实现市场化，反而因为碎片化的产权改革而使整体协同效应遭到削弱，一个集团内的子孙公司之间各行其是甚至打来打去，这就完全违反了国际上大企业集团的通用模式，即在母公司层面就解决股权结构、公司治理、激励机制等问题并将效力一直贯穿到最基层的业务单位，而不需要由基层业务单位各行其是分散搞活从而破坏大集团的整体性和协同性。此外，还有计划经济遗产屡屡清理不净，或者清旧生新；资产、业务、债务的重组没完没了，重组成本此伏彼起，国企与政府之间的财务边界纠缠不清；公司治理软弱无力，且与来自于党政机构的监管犬牙交错，给中国国企构筑了全世界最复杂的监管体系但却仍然受到腐败多发和政商难分的困扰，等等。这种范式的最终结果，并没有使国企真正实现市场化，反而使国企在市场化和政策化、独立化和附属化之间不断拉扯、来去徘徊。
　　现在，当中国经济增长进入阶段性转折的时候，要使国企真正顺应“市场发挥决定性作用和政府更好发挥作用”这一大趋势，就需要走出旧范式、引入新范式。
　　新范式的核心内容，就是要推行主动性的、有时间表的总体性产权改革，以此为基础，推动公司治理转型和涵盖业务结构、资产负债、组织构架、管理流程、员工政策、薪酬福利、激励机制等在内的一揽子重组，从而实现企业的实质性再造和全球竞争力的重建。旧范式也包含产权改革的内容，但那在较大程度上是一种反应型、被动式的产权改革，过程是渐进的、进度是迟缓的，且经常摇摆不定。新范式产权改革，不应该等到越来越多国企陷入经营困境才去大规模实行，不应该采取得过且过、缺乏担当的机会主义态度，而是要按照十八届三中全会规定的时间节点去设定一个具体的时间表，争取在2020年之前，使总体性的产权改革和一揽子重组得以基本完成。
　　总体性的产权改革，重点对象是那些大型和特大型国企，特别是集团性国企的最上层母公司，包括央企的母公司。除了要改建为国有资本投资运营公司的母公司之外，它们中的大多数应该实行十八届三中全会决定的混合所有制改革和相应的公司治理改造，极少数涉及国家安全和国民经济命脉的大国企可以保持国有全资状态，但也可试探多个国有机构持股的股权多元化。而对广大的中小型国企，可以实行十六届三中全会决定的多种放活政策。
　　在上述产权改革的同时，公司治理应该获得实质性转型，一揽子重组应该大力推进，使得大多数国企的业务结构更加合理、资产负债表更加健康、组织体系更加精炼灵便、管理能力和创新能力得到强化、三项制度和激励约束机制实现与市场接轨。这样的改革和重组如果能够得以实施，那些位居行业重要地位的大型特大型集团性国企将可以重建全球竞争力。
　　许多人会问，集团性国企的母公司，特别是集团性央企的母公司，具备总体性产权改革的条件吗？在当前情形下，母公司的产权改革和一揽子重组能推得动吗？事实上，不少集团性国企的业务、资产、人员状况基本上具备总体性改革的条件，一些集团性国企已经近乎实现了母公司整体上市，具备非上市方式产权改革的集团就更多了。即使那些资产质量不佳、经营状况不好、遗留问题很多的集团性国企，只要与一揽子重组结合起来，与下属中小企业的放活和综合性清理结合起来，仍然具备母公司产权改革的条件，其实上世纪九十年代末推行的债转股就可以作为大致的模板，现在缺乏的主要是决心而不是所谓的条件。极少数包袱特别重、人员特别多的国企，总体性产权改革和一揽子重组或许可以缓一缓，但外围清理有大量工作可做，外围清理得比较干净之后条件就差不多具备了。或者会有“算账先生”说，国有集团母公司的总体性产权改革和一揽子重组是很不划算的，那部分“好”的国有资产不能折成一个好价格，不能圈来更多的资金。这其实是一个不完全算账法，如果那部分“不好”的国有资产和相应的债务、包袱、遗留问题、旧机制不是留在母公司这个旧货仓库里而是一并解决掉了，那不就是省大钱了吗？看一看多年来那些似乎划算的改革吧，“好”资产圈来的钱还不是慢慢被存放的“不好”资产和债务、包袱、遗留问题、旧机制消耗掉了吗？也许还会有一种意见，认为对所有的国有企业，不管是集团母公司还是中小国企，只要实行与私营企业一视同仁的依法破产政策就行了吗？搞得好就继续搞，搞不好就依法破产，这不就是市场化了吗？为什么非得推行总体性产权改革呢？是的，一视同仁的依法破产制度的确是市场化，但这是一种被动的市场化，是等损失已经造成、经营难以为继时才来市场化。当然也不能否认这种被动的市场化对日常经营的市场化有倒逼作用，但重要的是，纯粹国有制和非市场机制是可以相互强化的，新政治经济学在这方面有很多论述，大量事实更可以印证这一点。
　　在新一轮国企改革中实行名单政策
　　不过，引入新范式，需要克服一些不容忽视的政策挑战。
　　第一项重要的政策挑战，就是如何界定和防止国有资产流失。国企改革，要防止少数人大肆瓜分和掠夺国有资产，要防止国有资产流失，这是毫无疑义的。尽管在上一轮国企产权改革的时候，中央和地方都出台了一系列的法律和规章，以防止国资流失和腐败、防止各方合法权益受侵害，过去几年里还出台了更加细致的防止国资流失的各种技术性措施。但是，关于国有资产流失，仍然存在很多认知方面的分歧和法律方面的模糊地带。严格来说，国有资产流失目前还算不上是一个法律概念，但可以认为它接近于《物权法》第五十七条“低价转让、合谋私分、擅自担保或以其他方式造成国有财产损失”的规定，以及《企业国有资产法》多个条款 “防止国有资产损失”的规定。《刑法》中也没有国有资产流失的概念，在破坏社会主义市场经济秩序罪中的一百六十九条中，规定“徇私舞弊，将国有资产低价折股或低价出售，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或拘役，遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”，但到底多少算是重大和特别重大损失，并不清楚。在实际当中，如何准确地判定国有资产流失，法律清晰度严重不够。如果这个问题不解决，新一轮国企产权改革就难以稳健地、持续地、全面地推行下去。笔者认为，下一步迫切需要国家出台更加详尽的判断国有资产流失的司法解释 。司法解释可能会比较机械，但法律尺度很清楚，当事人只要遵循法律，就不必担心日后告旧状、翻旧账。
　　第二项重要的政策挑战，就是如何把握混合所有制的股权结构尺度。十八届三中全会已经把混合所有制提到了基本经济制度的重要实现形式这样一个高度，但在实际工作中，就面临着股权结构和股份来源的选择问题。如果大部分国企，尤其是集团性国企的母公司，国家持有过高的股份，只引入一些股比较小的社会资本，不但对社会资本的吸引力不足，也不利于公司治理的转型和经营机制的转换。因此，要推行新一轮产权改革，必须要有合适的、清晰的股权结构和股份来源政策，但考虑到中国的实际情况，这殊非易事。
　　一个可以考虑的方案，是在新一轮国有企业改革中实行名单政策，而不是分类政策和“一企一策”政策。无论是“一企一策”，还是分类政策，理论上都没有错，因为每个企业本身就不是一样的，也是可以分成不同类别的，但在实际操作当中，“一企一策”的随意性太大，可能成为逃避改革、拖延改革的借口；分类政策可能在漫长的分类谈判和类别选择中掉入分类陷阱当中，最后改革的时机就耗费掉了。名单政策是确定国有企业是否进行混合所有制改革以及大致限定股权结构的政策。这个名单完全覆盖各级国资委直接管理的一级企业，即所有的一级企业都应该包括在这个名单中。在这个名单中，每个一级企业都能找到自己的名字和是否要实行混合所有制、实行混合所有制第一步的股权结构有什么样的限定。当然，不实行混合所有制、继续保留国有独资的一级企业，只是少数，这少数企业保留国有独资，可能是因为它们将要被改建为国有资本投资运营公司，可能是其所处的行业或所承担的功能比较特殊，也可能是因为历史包袱太重而且目前没有化解的方法。不管是什么原因，这个名单都应该列明并且作出解释说明。而其他企业，争取在2020年之前实现混合所有制改革。
　　对于应该实行混合所有制改革的一级企业，每个企业都应该列明第一步的股权结构的限定。这个限定并不是把股权结构规定得一清二楚，实际上是要公布每一个一级企业大致的国有股比例限制。政府对每个一级企业规定了国有股的比例上限或者下限，就可以使国企自己，以及有意参与国企混合所有制改革的社会资本，有一个清晰的政策界限。这比一个一个地去试探、去谈判要好得多。同时，在整个名单政策中，政府应该就为什么对这个企业要设定这样的国有股比例限定作出解释说明。名单政策应该允许企业在股权结构限定的范围内，积极引入非国有的大股东，最好使非国有大股东单独持股33.4%以上或者与其他一致行动人共同持股33.4%以上，这样的股权结构才称得上实质性的混合所有制，通过上市等方式引入分散性非国有小股东只能勉强算是名义性的混合所有制。名单政策可以根据情况变化进行适时修订，修订的方向是不断降低国有股的比例限定，引导国有股份不断地释放给社会上的投资者。
　　或许会有一种疑虑：名单政策让国企对号入座，这会不会造成国企人心惶惶？以前的改革政府经常采取含糊策略，好像这样就能够避免人心惶惶，但事实并非如此，反而在私底下打听、议论和运作，尽量避免那些可能失去父爱依靠的“被改革”，这并不是好办法。其实，国外的那些大型国企的改革方案，涉时三年五年或八年十年，都是事先透明的，甚至是由议会通过的，只要管理人员和普通员工的正当利益得到保障，对号入座反而是最好的。
　　应该制订国有股的持有和股权行使政策
　　第三项政策挑战，就是如何确定国有股的持有和股权行使政策。由于大部分一级企业都要实行股权多元化或混合所有制，这些企业中的国有股由哪个机构来持有和行使股东权利，就成了一个无法回避的问题。同时，不管国资委是否直接持有这些企业的国有股，国资委对这些企业以后如何管理，也必须纳入考虑范围。国资委直接持有混合所有制企业的国有股，没有实质性的法律障碍，事实上国资委作为出资人机构，本身就包含了持有国有股份的含义。所以，国资委可以直接持有混合所有制一级企业的国有股份，当然也不排斥以后由国有资本投资运营公司来持有其他一级企业的股份(那时，现有的一级实际上已经变为二级企业，叫做二级企业更妥当)。这涉及未来国资管理构架的调整问题。
　　无论未来国资管理构架做什么样的调整，都应该制订对混合所有制一级企业的国有股持有与权利行使政策。这个政策应该规定，一级企业实行混合所有制之后，国有股是由国资委还是其他哪个机构(如国有资本投资运营公司)来持有。考虑到现实当中许多国有股的持有和股权行使是分开的，即国有股持有机构只是名义持有，并不真正行使股权，股权行使是由另一个机构来行使，或者通过另外的方式和渠道来行使，所以应该制订清晰的国有股权行使政策，以告诉外界，未来一级企业实行混合所有制之后，持股机构能否完整地行使股权，如果不能完整行使股权，哪些机构各行使什么权利，行使权利的渠道、方式、时间、触发机制是什么。
　　还应该制订国资委和其他党政部门对混合所有制企业的管理政策(或者根据习惯叫做监管政策)。为什么需要制订这个政策？这个政策与对混合所有制一级企业的股权持有和权利行使政策有何不同？
　　照道理来说，哪一个机构持有国有股份，就由哪一个机构来行使国有股权，除此之外，无论国有控股还是国有参股企业，都不应该被其他任何别的机构进行股东权利之外的日常性“国有企业管理”或“国有资产管理”。这些企业也接受审计、透明度检查以及一些特殊行业的监管，但并不是针对国有企业、国有股份的日常性监管。但现实当中，不但这些被称为“监管”的力量仍然存在，而且更重要的管理力量是对国企“干部”的任免与管理。2014年，一些省市自治区出台的国有企业改革指导意见当中，规定只要国有股份比例低于50%，国资委将不再按国有企业进行监管，这是一个进步。但是，难道国有股份比例高于50%的混合所有制企业，就应该接受国有股东权利之外的“监管”吗？这个“监管”是监管机构自己随时发个文件就可以去查、去指示、去审批吗？而且，也不光是国资委不再进行旧式监管就算数了，因为对国企高管人员进行“干部”管理的权限大部分并不在国资委手里，这涉及长期存在的“新三会”与“老三会”之间关系如何处理的问题，涉及公司治理能否真正转型的问题。这些都是非常大的挑战。
　　第四项重要的政策挑战，就是如何处理国企中残留的计划经济遗产。这就是所谓的处理国企的历史遗留问题。国企历史遗留问题大致可以分为三类：一是企业办社会，企业长期依赖为职工所提供的医疗、学校、后勤等服务；二是职工福利尚未或无法实行社会化，包括离退休职工的管理和统筹外费用、内退职工的各种费用、“三供一业”，等等；三是一些模糊地带，如国企职工身份的特殊性、国企的冗员较多又无法全部裁减，等等。国企的这些问题非常棘手，其实其中有些问题并不都是计划经济时代留下来的东西，而是目前还在不断产生的新东西；甚至其中很多内容，譬如说一些所谓的办社会职能以及超统筹的福利待遇，也不能说都需要强制取消，但问题在于这些负债性的东西超出企业和企业股东的承受能力和承受意愿时，如何化解矛盾。这些问题真是剪不断理还乱，但如果要实现真正的市场化，这些问题无法回避。因此，要推行新一轮国企改革，还需要国家有关部门制订国企职工身份和相关权益、福利的解释政策，就像最高法院就一些重大而敏感问题作出解释是一样的道理，哪怕解释为各地区各企业可以根据实际情况自行处理，那也算是一种政策。国企职工已经成为一个需要谨慎对待的庞大群体，能否制订一个职工能接受、国家能承担、社会能平衡的政策套餐，以及能否使这样的政策套餐在实际中得以执行，实在是一项严峻的挑战。
　　此外，对国企在国家安全和国家基石中的作用如何认识，则是更深层次的挑战。这些挑战，都需要认真应对。
　　(作者为国务院发展研究中心研究员，本文不代表其所在单位观点)
(责编：达昱岐、吕骞)
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