日.第九届全国人大常委会第29次会议审议通过了.该法将于日起正式实施.该法规定.农民集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地.由农村集体经济组织.村民委员会或者村民小组发包.发包方应尊重承包方的生产经营自主权.不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动.农民依法享有承包地使用.收益和 题目和参考答案——精英家教网——
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日，第九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法将于日起正式实施。该法规定，农民集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，发包方应尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营流转的权利，有权自主组织生产经营处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，农民应维持土地的农业用途，不得用于非农建设。
&&结合上述材料，回答下列问题
& (1)该法的主要作用是什么?我国农村经济的性质是什么?
& (2)土地承包法的这些规定还体现了政治常识的哪些道理?
& (3)农民李某一家3口，因进城打工，将承包的10亩地转让给村民张某，李某获得5000元。请问：A．李某能否这样做?为什么?B．李某获得的收益属何种分配方式?
C．李某将土地转包后是否还应履行对承包地的相关义务?
答案：解析：(1)用法律的形式保证了农民对承包土地的生产经营自主权。我国的农村经济属于集体所有制经济，主要表现在土地的所有权属于集体。
(2)《土地承包法》的实施体现了我国实行依法治国的原则，使农民的自主经营权有了法律的保障。该法从法律上规定了土地发包方、承包方各自的权利和义务，体现了公民权利和义务的一致性，表现在“农民依法享有承包地的使用、收益及土地经营权流转的权利，有权自主组织生产和处置产品，有权对被征用、占用的土地获得补偿，同时又有履行保护耕地的义务”等方面。还体现了国家机构对人民负责的原则，表现在国家征用、占用农民承包地的，必须给农民经济上的补偿等方面。
&(3)A．可以转让。其法律依据是土地承包法规定，承包方有承包土地的经营流转权。B．属于按生产要素分配，是合法的非劳动收入。C．李某虽转让了承包土地的经营权，但他还得依法缴纳农业税、集体提留等，同时负有保护耕地不移作它用的法定责任。
提示：本题是考察学生对我国现行的农村制度的理解和分析。
练习册系列答案
科目：高中政治
来源：政治教研室
日，第九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法将于日起正式实施。该法规定，农民集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，发包方应尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营流转的权利，有权自主组织生产经营处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，农民应维持土地的农业用途，不得用于非农建设。
&&结合上述材料，回答下列问题
& (1)该法的主要作用是什么?我国农村经济的性质是什么?
& (2)土地承包法的这些规定还体现了政治常识的哪些道理?
& (3)农民李某一家3口，因进城打工，将承包的10亩地转让给村民张某，李某获得5000元。请问：A．李某能否这样做?为什么?B．李某获得的收益属何种分配方式?
C．李某将土地转包后是否还应履行对承包地的相关义务?
科目：高中政治
日，陈水扁在日本东京举行的“世界台湾同乡联合会第29届年会”发表讲话，公然声称“台湾跟对岸中国一边一国”，鼓吹要用“公民投票”方式决定“台湾的前途、命运和现状”。
运用所学的政治常识，剖析陈水扁的上述谬论。
科目：高中政治
日，第九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法将于日起正式实施。该法规定，农民集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，发包方应尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营流转的权利，有权自主组织生产经营处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，农民应维持土地的农业用途，不得用于非农建设。
结合上述材料，回答下列问题
(1)该法的主要作用是什么?我国农村经济的性质是什么?
(2)土地承包法的这些规定还体现了政治常识的哪些道理?
(3)农民李某一家3口，因进城打工，将承包的10亩地转让给村民张某，李某获得5000元。请问：A．李某能否这样做?为什么?&&& B．李某获得的收益属何种分配方式? &C．李某将土地转包后是否还应履行对承包地的相关义务?
科目：高中政治
来源：政治教研室
日，第九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法将于日起正式实施。该法规定，农民集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，发包方应尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动。农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营流转的权利，有权自主组织生产经营处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿，农民应维持土地的农业用途，不得用于非农建设。
结合上述材料，回答下列问题
(1)该法的主要作用是什么?我国农村经济的性质是什么?
(2)土地承包法的这些规定还体现了政治常识的哪些道理?
(3)农民李某一家3口，因进城打工，将承包的10亩地转让给村民张某，李某获得5000元。请问：A．李某能否这样做?为什么?&&& B．李某获得的收益属何种分配方式? &C．李某将土地转包后是否还应履行对承包地的相关义务?
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村民对土地补偿费等集体收益分配标准不服，人民法院是否应当受理？
【发布日期】： 08:42:38&&&&&&&&&&【作者】：&
常州中院民二庭& 翟翔 吴红娥
[案例] &&& 常州市武进区湖塘镇东升村下蒋村民李成双认为东升村委和下蒋村民小组将其及家庭成员视为外来种田户的纯农人口，按下蒋村民小组日公布的“东升下蒋小组分配公约”规定的50%分配率参与分配损害了其合法权益，向常州市武进区人民法院起诉，请求撤销下蒋村民小组的分配公约或者修正该分配公约中部分不平等条款，并要求重新进行分配，即要求东升村委、下蒋村民小组支付被截留的承包田补贴款及其他收益款7500元。一审法院认为，李成双的该项主张反映出李成双对下蒋村民小组批准的通过民主议定程序达成的分配公约持有异议，该项主张的实质体现出李成双要求推翻分配公约并要求对土地补偿费等费用予以重新分配，由此可认定本案主要法律关系是农村土地承包人与农村集体经济组织之间因土地补偿费等费用分配发生的关系。由于双方之间的分配关系属非平等主体之间的法律关系，且该案又涉及到群体性利益的重新分配，故该纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围。遂裁定：驳回李成双的起诉。&&& 李成双不服一审裁定，向常州市中级人民法院上诉称：本案是平等主体之间发生的争议，属于人民法院受理民事诉讼的范围。村民委员会是村民自治组织，村集体经济组织是农村经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，在进行民事活动时，村民与村民委员会、集体经济组织是平等主体，集体经济组织行使经营、管理权时必须依法征得绝大多数成员或成员代表的同意。集体经济组织分配土地征用补偿费的行为，是一种民事行为。土地征用补偿费用分配权是村民法定的民事权利，因该民事权利受侵害引起的纠纷应当属民事诉讼受案范围。日，最高人民法院对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷，人民法院应否受理的答复》（法研[号）指出：农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研[2001]51号答复办理。该法研[2001]51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。因此，农村村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生的纠纷属农村集体经济所得收益分配纠纷，属于民事案件。&&& 二审法院经审查后认为，本案的实质是李成双对下蒋村民小组在执行分配公约时，对李成双及其家庭成员所实行的分配标准存在异议。由于下蒋村民小组的“东升下蒋小组分配公约”是通过民主议定程序制定，现李成双对下蒋村民小组执行的土地补偿费等费用的分配标准存在争议，要求东升村委和下蒋村民小组重新进行分配，本案涉及到群体性利益的重新分配，根据我国土地管理的相关法律和最高人民法院的相关司法解释的规定，此类纠纷应当由有关行政部门协调解决，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。遂作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。[评析]&&& 本案是关于土地补偿费等集体收益分配标准的纠纷。本案是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，存在两种不同的观点。&&& 第一种观点认为，村民委员会、村民小组等集体经济组织与集体经济组织成员之间发生的关于土地补偿费等集体收益分配纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，人民法院应当受理。其法律依据为：最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研［2001］51号）认为：农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。最高人民法院研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研［号）认为：此类问题可以参照我室给广东省高级人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》。即村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷的，与农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷一样，均属平等民事主体之间的纠纷，人民法院应当受理。&&& 第二种观点认为，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。其法律依据为：日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”日实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有。” 日最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作答复（2002民立他字第4号）：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条及我院有关司法解释的规定，国家征用农民耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归属农村集体经济组织所有，只能用于发展生产和安排就业，不能挪用和私分。农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类刍议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。…以上意见供参考。”&&& 笔者认为，本案并非单纯的关于土地补偿费等集体收益的分配纠纷，而是涉及到土地补偿费等集体收益的分配标准问题，因此，上述两种观点均不够全面。由于下蒋村民小组日公布的“东升下蒋小组分配公约”规定了外来种田户的纯农人口按50%分配率参与分配，李成双及其家人作为下蒋村民小组的外来种田户，对该分配公约不服，是否享有向法院起诉要求撤销或者修正分配公约，重新分配承包田补贴款及其他收益款的民事诉权？首先，我们要明确李成双与东升村委和下蒋村民小组在本案中的地位是否属于民事上的平等主体。由于李成双合法地居住在下蒋村且属农业户口，因此，李成双应当属于下蒋村民小组的成员。本案的主要法律关系是农村集体组织成员与农村集体经济组织之间因土地补偿费等费用分配标准发生的争议。在该争议中，下蒋村民小组作为集体经济组织，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，享有土地补偿费的所有权。作为土地补偿费及其他集体收益的所有人，下蒋村民小组享有对土地补偿费和其他集体收益进行分配的权利，李成双作为下蒋村民小组的成员之一，也有权要求下蒋村民小组对土地补偿费和其他集体收益进行分配以及按照分配标准获得承包田补贴款及其他收益款的权利。但是由于土地补偿费和其他集体收益的分配标准必须通过集体经济组织的民主议定程序进行决定，在进行民主议定的过程中，李成双与全体下蒋村民小组的成员相比，双方的地位是不平等的，李成双作为下蒋村民小组的成员，必须服从多数下蒋村民小组成员的决定。第二，下蒋村民小组通过民主议定程序通过的分配公约，决定李成双作为外来农户按50%分配率参与分配，该分配标准的确定涉及农村的土地政策和其他下蒋村民小组成员的群体性利益，因此，该分配标准的事项应当属于集体经济组织内部的事项。人民法院作为处理民事平等主体之间争议的机关，无权干涉集体经济组织内部以民主议定方式决定的事项，因此，本案不属民事诉讼的范围，人民法院不应受理。
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常州市中级人民法院 版权所有&2014 技术支持：村民小组农民集体依法拥有集体土地所有权 ――大徐村二组诉茌平县人民政府土地行政登记案 周公法 《行政审判指导》2006年第2辑 【基本案情】 山东省茌平县乐平镇大徐村字实行土地家庭联产承包责任之前为5各生产队，其后改为5个村民小组，各村民小组仍然沿袭原各生产队的土地界限。日，茌平县人民政府核准大徐村委会的土地登记申请，为大徐村颁发了茌集有（95）字第00171号《集体土地所有证》，将大徐村全村范围的集体土地所有权均登记于大徐村名下。 2005年4月，因105国道征地占用了大徐村第一二三组的部分土地，该三个村民小组要求村委会将国家拨付的征地补偿款按照占地面积分配到三个村民小组，村委会拒绝分配。镇政府在调查后作出处理意见，以105国道所征收土地属于县政府登记确权给大徐村为由，认定征地补偿费应当归全村所有，由村委会管理分配。 大徐村二组得知县政府将全村土地均确权给了村集体，以大徐村集体所有的土地只有一块约100亩的大徐林场，其他土地自生产队时期直至现在均由各村民小组（原生产队）经营管理，一直未打破原生产队界限，应当属于各村民小组农民集体所有，县政府的登记行为违背了国家法律和政策的规定为由，提起行政复议。复议后又于日向聊城市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销县政府1995年12月为大徐村作出的土地登记行为。 被告茌平县政府及第三人大徐村委会均辩称，村民小组机构不健全，欠缺管理能力，不具备集体土地所有权主体资格；县政府的登记行为认定事情清楚，适用法律、程序合法，请求维持。 【审理情况】 关于村民小组农民集体是否拥有集体土地所有权，在土地登记和行政审判实践中争议很大。一种意见，主张肯定村民小组农民集体因历史沿袭而获得的其对原生产队的集体土地所有权，这与农村中各村民小组的农民普遍按照原生产队界限经营管理各自的土地这一实际情况相符，按此处理也有利于农村稳定。另一种意见，主张不应承认村民小组农民集体的土地所有权，认为村民小组没有相应的 1 组织机构，大多无实际的管理能力，农村土地发包普遍由村委会统一管理，土地应归村集体所有。本案中，法院持第一种意见。 日，聊城市中级人民法院依照土地管理法第十条、国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条、行政诉讼法第五十四条第二项1、2目之规定，判决撤销茌平县政府日为大徐村颁发的茌集有（95）00171号《集体土地所有证》的土地登记行为。大徐村委会不服一审判决，提起上诉。日，山东省高级法院依照行政诉讼法第六十一条第一项之规定作出终审判决：驳回上诉，维持原判。 【评析】 本案的焦点问题，是原告大徐村二组农民集体是否具有独立的集体土地所有权。相关的法律问题有以下几个方面： （一）农村集体土地所有权主体 我国民法通则、土地管理法、农村土地承包法等法律，都有关于农村集体土地所有权的相关规定，其中尤其以土地管理法的规定最为典型。现行土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委会经营管理；已经分属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营管理。”依上述规定，我国农村集体土地的所有权主体是三类“农民集体”，即，乡镇农民集体、村农民集体和村内集体经济组织农民集体。 “农民集体”是指一定范围内的全体农民，是一个抽象的集合群体，不能直接行使集体土地的经营管理权。因此，法律规定由村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡镇农村集体经济组织经营管理相应的集体土地。也就是说，各类农村集体经济组织或村委会、村民小组、乡镇政府均没有集体土地所有权，他们只能经营管理属于某一“农民集体”所有的土地。当前，很多地方直接将村委会、村民小组或乡镇政府作为集体土地所有权人进行登记确权，这种做法是明显于法相悖的。 土地管理法等法律规定的“村内两个以上农村集体经济组织”在目前农村中普遍并不存在。将村内集体土地登记确权给“村内两个以上农村集体经济组织”所有，显然不符合农村的实际情况。正视当前农村村内集体土地普遍由村民小组 2 经营、管理的现实状况，将法律规定的作为集体土地所有权主体的村内集体经济组织农民集体，直接表述为“村民小组农民集体”。无疑更符合实际。国土资源部“国土资发”（号文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，以规范性文件的形式，正式确定农村集体土地所有权的三类主体为乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组农民集体。这一新的表述，是对我国集体土地所有权主体的认识的理性升华。我们应当依法确定村民小组农民集体是我国集体土地所有权主体中的一类。 （二）村民小组农民集体土地所有权的界定 村民小组农民集体依法属于我国集体土地所有权主体中的一类，但并不是所有的村民小组范围内的农民集体均依法拥有集体土地所有权。界定村民小组农民集体的土地所有权，必须考察村民小组与原生产队之间的继承关系，确定村民小组农民集体土地所有权的权源。 关于农民集体土地所有权，我国在农村管理体制改革之前，实行的是人民公社、生产大队、生产队的“三级所有、队为基础”的所有权形式。在这一体制下，生产队范围内的土地，都归生产队所有。在农村管理体制改革后，人民公社、生产大队、生产队分别有乡（镇）政府、村民委员会、村民小组代替。在这一过程中，虽然有一部分村、村民小组在规模和范围上做了调整，但总体上，村、村民小组还是基本上保持了原体制下的生产大队、生产队所对应的土地所有关系。因此，由生产队直接改为村民小组，亦即土地家庭联产承包中未打破原生产队土地所有权界限的，该村民小组农民集体与原生产队之间保持了完整的承继关系，依法拥有其对应的原生产队的集体土地所有权。原生产队的集体所有权，是其对应的村民小组农民集体的土地所有权的合法权源。 肯定村民小组农民集体因历史沿袭而获得的其对应原生产队的集体土地所有权，一方面与农村中各村民小组的农民普遍按照原生产队界限经营、管理各自的土地这一实际状况相符，另一方面也有利于保障农民的合法权益，有利于维护农村的社会稳定。本案就是因为村委会、镇政府否定村民小组农民集体土地所有权，将本应属于村民小组农民集体所有的征地补偿款，拒不发放到组，从而引起纠纷的。 对村民小组农民集体因历史沿袭而拥有的集体土地所有权给予保护，法律和政策均有明文规定。日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土 3 地承包关系的意见》第二条明确规定，在土地承包“进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包”。 日《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第二项也明确规定，在延长第一轮集体土地家庭联产承包期工作中，“不能随意打破原生产队土地所有权界限，在全村范围内平均承包。”国土资源部依照土地管理法等相关规定发布的“国土资发（号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》明确规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。” 对于在农村管理体制改革中，不是由原生产队直接改为村民小组，而是打破原生产队界限重新分组的，该类村民小组范围的农民集体与原有各生产队之间不存在集体土地所有权承继关系，依法不拥有原生产队的集体土地所有权，土地应归村农民集体所有。 （三）村民小组农民集体权利能力与村民小组行为能力的关系 关于村民小组农民集体土地所有权问题，有一种较为普遍的观点入认为，农村土地大多是由村委会发包，村民小组往往机构不健全，欠缺经营管理能力，不应赋予村民小组农民集体土地所有权资格。这一观点混淆了村民小组农民集体的权利能力与村民小组行为能力的关系。 村民小组依法经营管理该村民小组农民集体所有的土地，若村民小组因机构不健全等原因欠缺经营管理能力，并不会影响到该村民小组农民集体在法律上、事实上所拥有的集体土地所有权。正如现实中农村有不少村的村委会组织涣散，甚至根据组不成村委会，无实际管理能力，但并不妨碍村集体仍然实际拥有集体土地所有权一样。村民小组欠缺经营、管理能力，可以由村委会代为经营管理，但不能据此否定村民小组农民集体的土地所有权。 国土资源部“国土资发（号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，较好的处理了村民小组农民集体的权利能力与村民小组行为能力的关系。该文在确认村民小组农民集体土地所有权的同时，明确规定：“考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可以采取两种方式进行：一是有条件的地区，可将《集体土地所有权证》直接发放 4 到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的形式，将《集体土地所有权证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地所有权证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可以将《集体土地所有权证》换发到组。”这一规定，有力的澄清了当前在村民小组农民集体土地所有权问题上的一些模糊认识。 综上所述，本案中大徐村5各村民小组由原来的5个生产队演变而来，实行土地家庭联产承包时并未打破原生产队的界限，各村民小组农民集体均承继了原各生产队的集体土地所有权。因此，原告大徐村二组农民集体依法享有独立的集体土地所有权。县政府和村委会所持村民小组农民集体不享有土地所有权的理由不能成立。被告茌平县政府忽视村民小组农民集体土地所有权的存在，为大徐村颁发的集体所有权证书，将大徐村各村民小组农民集体所有权均登记在“大徐村“名下，不符合土地管理法地十条、国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第二条的规定，系认定事实不清、适用法律不当，其登记行为依法应予撤销。在县政府登记行为后又相继发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、国土资源部“国土资发（号”文《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》的规定，也印证了县政府的登记行为是违背法律规定的，法院判决撤销该登记行为是正确的。
作者单位： 山东省聊城市中级人民法院行政审判庭重新理解“集体”：所有权的重构
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《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。” 《物权法》第60条也大致作了类似的规定，只是将“经营、管理”替换为“代表集体行使所有权”。
中南财经政法大学中国农村土地制度研究中心在全国十省进行的调研结果显示，尽管法律明确规定&农村土地属农民集体所有&，但农民对农地权属认知却千差万别。根据该项调查，在问及&承包地的所有权是谁&这个问题时，认为自己耕种的承包地所有权属于国家的占41.91%；认为承包地所有权属于乡(镇)集体的占3.56%；认为承包地所有权属于村集体的占29.57%；认为承包地所有权属于村小组的占6.23%；认为承包地所有权属于个人的占17.62%。 并非农民对法律无知，土地属于国家是农民的亲身感受。究其根本原因，则是现行法律体系中对&农民集体&这一民事主体表述不清。&集体&法律内涵的模糊是导致农户对集体土地所有权主体产生认知上显著错误的重要原因。正是这种模糊性造成的主体缺位以及所有权主体的&错位&，导致农民利益受损和农地纠纷频频产生。 何为集体？ 1982年《宪法》第10条规定：&农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。&《民法通则》第74条和《土地管理法》第8条亦有类似规定。《物权法》第59条：&农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。&显然，在法律术语中，&集体&=&农民集体&，集体在法律条文中是作为主体加以使用的。 《土地管理法》第十条规定：&农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。& 《物权法》第60条也大致作了类似的规定，只是将&经营、管理&替换为&代表集体行使所有权&。 根据法律的规定，我们可以认为，农村土地分别属于大致对应三个层次的农民集体：村民小组范围的农民集体，村范围的农民集体和乡（镇）范围的农民集体，所有权分别由不同的集体组织来代表。 依据《土地管理法》第11条，我国对农民集体所有的土地实行登记造册，确认所有权措施。实践中，农村土地登记为乡（镇）、村、组农民集体，《集体土地所有证》记载的所有权人以&ⅩⅩ村（组、乡）农民集体&表示。显然，能够确权登记，说明农村土地所有权主体还是清晰的。 看似清晰的法律规范，老百姓说不清楚，法学者也说不清楚。症结就在于当初就没有按照私权要求来设计集体所有。至少在以下两个环节是不清晰的，不符合私法规范的： 首先，&农民集体&成员范围不清楚，主体地位不明。农民集体成员不断变化过程中，成员有生老病死、婚嫁入户、入城工作等，在现实中经常发生，某一个层次的农民集体的成员认定的问题，导致农民集体与集体成员之间矛盾。即使农民集体的范围是清晰的，以地域为基础的农民集体不属于法律上的团体，没有自己的组织架构，不能视为独立的民事主体。而三个层次的农民集体与农村三个层次基层组织对应关系，自然导致虚化的农民集体被实在的集体经济组织或村委会、村民小组甚至乡（镇）政府所替代。虽然法律上规定，这些具体的集体经济组织并非是农民集体本身，而是代表农民集体行使所有权或经营管理权。但现实操作中，这些自治组织实际上在行使农民集体所有权。当乡村干部不维护农民集体成员利益，甚至侵害农民权益时，产生农民集体成员与村委会、乡镇政府之间的冲突和矛盾。 其次，三个层次的农民集体可支配范围存在重叠或模糊。民法上的所有权，必须是特定的主体对特定客体的排他支配权。农民集体所有权的问题不仅在于主体不清楚，而且在于每个主体所支配的土地范围不清楚。如果要成为民法上的所有权，每个层次的农民集体所有的土地范围就不能重叠，不能三个层次的农民集体对同一块土地均具有&话语权&，均可以分享利益。是否同意某块地被征收、补偿款如何分配只能由一个层次的农民集体说了算，上一个层次不能干预，更不能截留。由于目前三个层次的农民集体脱胎于过去的具有行政性质&三级所有&，因而上一层次对下一层次土地处分和权益分配还有相当的&意志能力&，因而，目前的农民集体所有根本就无法落地，农民个体的意志力根本就得不到充分体现。 上述两个现象的存在，使得农民集体所有仅仅停留在形式上，而不能落地，不能成为民法意义上的所有权。看似法律明定的所有权，在现实中变得虚无缥缈。 为什么有集体？ 在传统意义上，集体所有制简言之即&集体所有、统一经营、统一核算和按劳分配&。家庭联产承包责任制的实行带来农村集体经济体制的变革，这种变革使传统的集体经济演变为集体所有、分散经营的&统分结合的双层经营体制&。但是，在农户具有真正独立经营或生存能力之前，在我国社会保障体系平等地覆盖到每个农民之前，农地仍然是农民的生存保障，土地仍然是集体经济（或集体经济组织）主要的联结点或体现。换言之，集体所有是确保农民&居有其屋，种有其田&的制度保障。 这样的制度保障功能恰恰是与市场经济相悖的。这导致无论土地承包经营权、宅基地使用权，还是农村建设用地使用权，均带有身份性，而不能实现市场化配置和利用。尽管农村土地也有类似于城市的土地使用权制度，但是因为土地所有权的特殊性，无法使农民集体财产市场化。这是目前困扰农村经济发展的制度症结。 如果农村实行市场经济就意味着农村集体所有的资源配置市场化，就意味着集体一旦将其所有拥有财产（资源）分配给成员（比如，分配宅基地供其居住，分配承包地供其经营），由其享有自主处分权利（比如可以自由流转），那么集体对其成员不再负生存保障义务。在资源有限的约束下，集体不可能一方面不断地向其成员提供生存资源，另一方面又允许成员向外人转让这些资源。因此，现行法律限制承包经营权、宅基地向非农业身份流转主要是为了维护集体整体利益，确保生存在特定地域范围的人口的居住和吃饭问题。 集体所有所承载的制度使命不变，就不能指望集体所有的土地按照市场规则运行。如果现实没有办法解决约8亿农民的独立生存问题，那么就必须在相当时间保持集体对土地的控制权。农村土地对特定地域人口的生存保障功能牵制着集体土地与市场经济的接轨。要让其接轨，必须消除该牵制。 重构之一：取消&集体经济组织& 在实行市场经济体制下，农村集体经济已经发生了翻天覆地的变化。传统的农民集体对成员的生存保障功能已经弱化，其提供方式也已经不再表现为直接提供生产资料（如土地），而是间接协助或经济补助（集体经济收入再分配或者社会化大协作）。 三十年来，农户已经习惯于以家庭为单位解决生存问题，以种地务农为主外出打工为辅的生存之道。而村或村民小组除进行一些公益事业、经营发包剩余土地资源外，基本上不再有多少可以经营的资产。至于某些乡村以集体名义兴办的集体企业，尤其是在经济发达地区，亦可以成为农民收入的分配来源（如典型的华西村），但是已经是集体范围社会收入再分配（不属于直接劳动收入分配）。这些企业，在市场经济体制下，也需要按照市场经济的规则运作。原来利用集体资产或土地兴办的企业，可以将集体投资所得分配给集体成员或以股份的方式分配直接让农民获得股利，而按照公司制度或股份合作制改造后的&集体企业&，无需再称为集体所有制企业。 在市场经济条件下，&集体经济&已经不再是建立在集体所有制基础上的集体经济，而建立在产权明晰基础上的现代经济组织，是按照产权和契约组建的企业，合作社、股份合作制、合伙等均是市场经济体制下&集体经济&的表现方式。其集体已经没有任何&主体&或者所有制性质含义。但是，根据我国农村经济发展状况，土地目前仍然具有生存保障功能，仍然要坚持农民集体所有，以确保集体成员平等的生存发展权，土地的集体所有是市场经济体制下唯一保留&集体所有制&色彩的所有权形式了。 基于这样的考虑，笔者强烈建议取消&集体经济组织&这样的概念，因为市场经济的基本要求是，去身份，求平等。农村主体投资兴办的个人独资、合伙企业、公司制、合作社企业，不再当然地为全体社员谋福利，而只能服务投资者利益，加上&集体经济组织&名不符实。还有继续沿用&集体经济组织&往往会让人们将村委会、村民小组误读为集体经济组织，这不仅不利于政治权力（公共事务管理权）和经济权利（所有权）分离，而且可能导致村委会或村民小组可以合法代表农民集体行使所有权。如果某些村干部无视集体成员利益，滥用手中的权力和权利，就会导致类似平度事件的发生。 另外，取消集体经济组织，还可以彻底改变农村的治理结构。虽然农村经济体制改革也一直沿着政治权力与经济权利分开，还权于民的路径展开，但是，在土地资源支配上，一直处于&剪不断，理还乱&状态。这是因为一些乡镇政府和村民委员会仍然可以打着发展集体经济的幌子，侵害农民利益。如果将土地资源的所有权直接还给农民自己，土地资源的经营开发权完全由农民自己掌握，而乡镇政府、村委会只负责共同事务的管理，那么政府与市场界线也会相对分明。让农民直接掌握属于自己的财产权，进而让农村资源转轨为市场化配置。显然，这涉及农民集体所有制改造基础上的农村社会治理结构的重构，需要在农村第二次改革意义上的顶层设计。 在十八大再次吹响全面深化改革的号角之时，应当是消除制约农村市场经济接轨制度羁绊的时候了。笔者认为，农村经济与市场经济接轨应当首先从经济组织的契约化、市场化入手，而&集体经济组织&的身份外衣会让农村企业具有额外社会负担，不利于平等竞争。当然，摘掉这样的帽子，并不意味着政府对农村经济的扶持无法落实，只要是来源于农村资源、资产的投资项目和经济组织仍然享受各种扶持政策，以发展壮大农村经济。 重构之二：土地所有权物权化 农民集体所有土地肩负的特定人群的生存保障功能，决定了通过设定土地使用权方式与市场经济接轨道路走不通。必须另辟蹊径，寻找其与市场经济接轨的路径。笔者认为，唯一的路径就是将农民集体所有彻底物权化，将其打造成民法意义上的财产权。 《中华人民共和国物权法》明确了农民集体所有财产范围，规定了农民集体对集体财产享有所有权，似乎已经将集体所有物权化。但是，这仅仅具有形式意义，不具有实质意义。因为，民法上的所有权必须具备三项条件：一是有明确的主体且必须是私主体，二是有明确的客体，三是在特定的主体与特定客体之间建立排他支配关系。只有满足这三个要件，农民集体所有权才能被塑造成真正的物权。 笔者建议取消村农民集体和乡（镇）农民集体对土地的所有权，将农民集体所有明确村以下的村民小组。主要理由如下： 村、乡两个层次的农民集体太大，难以形成共同意志，而在村民小组这个层次上，农民集体成员可以形成共同意志，做出决定。在乡或村这个层次上保留农民集体所有，在现实中最易演变为村委会或乡镇政府自主决定。而且这两个层面上有行政机关或村民自治组织，具有政治上的权力，市场经济要实行经济权利与政治管理权分开，因而也不适宜在这个层面上实行集体所有。 村民小组范围内的农民集体，可以改造成为一种特殊的共有形式&&以地域为基础的共有，并赋予其法律上法人地位，通过法人机关实现农民集体土地的自治，摆脱目前村民委员会甚至乡镇政府打着农民集体所有者的旗号，侵害其成员利益的现象。 农民集体的特殊性在于以下几方面：第一，共同地域（自然村）内成员共有。第二，农民个体是所有权人，但是，其所有权的行使必须通过组织体或团体来行使。第三，共有的份额是潜在的、平等的，而且是不可分割的。第四，每个共有人死亡后，其土地份额自然消失，而不能转化为其继承人，尤其是不能为非成员身份的人所继承。第五，这个团体的成员可以变化，但是其团体永不死亡，其剩余的成员继续享有该团体的土地所有权。 实际上，全国农村土地有95%以上属于村民小组农民集体所有，其余近5%属于村农民集体所有，只有极少部分属于乡农民集体所有。实现还权于民，关键是有没有决心重构农民集体，建立完备的成员权制度，健全村民小组范围的农民集体组织机构，使其成为真正维护农民土地权益的组织，剥夺或减少村委会和乡镇政府对农民集体所有土地话语权。 笔者极力主张在既有村民委员会或村民小组自治组织之外，建立以土地所有权为基础的农民集体（社团或合作社），组建有效的代表和执行机构，有效地行使集体土地所有权。 只有建立纯粹经济组织，才有可能行使经济权利，只有完备的组织机制，才有可能集中农民的意志，才有可能使农民集体所有私法化、私权化。 但是，在村和乡镇这两个层面上需要发展公共事务，建设公共设施，也需要发展乡村工商业，因此可以考虑维持现状，可以给村集体和乡镇集体拥有一定量的建设用地，由村委会和乡镇政府代表农民集体行使权利。这些土地应当与村民小组范围的土地界线分明，单独登记。这样，村民小组、村和乡（镇）三个农民集体土地之间的界线就是清晰的，不再重合。 在现有的城乡二元土地体制下，即使完成了上述制度设计并付诸实施，也不能当然地解决集体土地与市场经济接轨问题。这是因为，目前的法律和政策均限制农民集体土地入市。因此，应当区分农村的农业用地和建设用地，只有建设用地才需要考虑市场化，才需要打造成与城市建设用地相同性质和相同权能的物权，而农业用地本身肩负有解决特定地域人口生存问题，在现阶段我们还应当允许农民集体对农业用地有一定的控制，不允许土地承包经营权脱离农民集体而自由流转，而农村的建设用地则可以具有完全自由流转属性。 农村土地新一轮改革应当朝着农民集体的建设用地（包括宅基地）可以自由流转，以推进农村的自主城市化方向迈进。只有实现农民集体建设用地所有权与国家土地所有权平等，才能农民集体所有者设定可以流转的土地使用权，实现农村土地与市场经济的接轨，才能带动整个农村资源的市场化配置利用，使农村走自主城市化的道路，而不是目前被动城市化。允许农民集体可以设定自由流转建设用地使用权，允许农民集体获取土地商业化开发或城市化的红利，才是实现农村社会经济发展的根本出路。■ （作者系华东政法大学财产法研究院院长)
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