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林业政策与法规(小四号全)
《林业政策与法规》 目 第一章 导 论 林业政策简述 林业政策的概念与特点 林业政策的制定与实施 我国现行林业政策的主要内容 林业在经济社会发展中的重要地位 我国林业的历史性转变 大力推动林业生态建设 新时期我国林业建设的指导思想、基本方针和主要任务 完善林业产权制度 植树造林，绿化祖国，开展全民义务植树 抓好林业六大重点工程，实现林业跨越式发展 建设比较完备的生态体系和比较发达的产业体系 实行分类经营，提高营林水平 改革林业税费制度，减轻林业负担 录第一节 一、 二、 第二节 一、 二、 三、 四、 五、 六、 七、 八、 九、 十、十一、 加大政府投入，拓宽资金渠道 十二、 增强科技支撑，加大人才培养 十三、 坚持和扩大对外开放 第三节 一、 二、 三、 第四节 一、 二、 三、 第五节 法律基础知识简述 法与法律规范 法律关系 法的创制与实施 林业法律法规简述 林业法律法规的概念与特点 林业法律法规的制定与实施 林业工作站管理办法简述 林业政策与林业法律法规的关系1一、 二、 第二章林业政策与林业法律法规的联系 林业政策与林业法律法规的区别森林法简述 森林法的范围与原则 森林法的适用范围 森林法的基本原则 森林、林木和林地权属法律制度 概念与特征 林权的主体和客体 森林、林木、林地的所有权和使用权的形式 森林、林木、林地权属的确认与权属证书的发放 森林、林木、林地使用权的流转 森林、林木、林地权属争议处理 占用或者征用林地的法律制度 森林经营管理的法律规定 林业主管部门及主要职责 森林种类划分 林业长远规划与森林经营方案 资源清查与档案管理 森林保护的法律规定 地方各级人民政府保护森林的职责 森林公安机关和武装森林警察部队的职责 森林防火 森林病虫害防治 其他保护森林的法律措施 植树造林的法律制度 植树造林规划 植树造林的收益分配 封山育林第一节 一、 二、 第二节 一、 二、 三、 四、 五、 六、 七、 第三节 一、 二、 三、 四、 第四节 一、 二、 三、 四、 五、 第五节 一、 二、 三、2第六节 一、 二、 第七节 一、 二、 三、 第八节 一、 二、 三、 第三章森林采伐的法律制度 森林采伐限额制度 林木采伐许可制度 木材经营、运输管理的法律制度 木材经营加工管理 木材运输管理 珍贵树木及其制品、衍生物进出口管理 违反森林法规的法律责任 违反森林法规的法律责任特点 违反森林法规的主要行为及处罚 森林刑事案件管辖及立案标准野生动植物保护法律制度 野生动物保护法概述 野生动物保护的涵义 野生动物保护的法律实施 重视和加强野生动物管理 违反野生动物保护法规的法律责任 野生植物保护的法律制度 野生植物保护条例概述 野生植物保护的法律规定 野生植物管理的法律规定 违反野生植物保护条例的法律责任第一节 一、 二、 三、 四、 第二节 一、 二、 三、 四、 第四章防沙治沙法 防沙治沙法概述 防沙治沙法的意义 防沙治沙法的效力 防沙治沙法工作应当遵循的基本原则 防沙治沙的管理体制 防沙治沙法规定实行任期目标责任考核奖惩制度第一节 一、 二、 三、 四、 五、3第二节 一、 二、 第五章防沙治沙的法律措施和管理对策 防沙治沙规划的意义和编制 沙化土地的保护、治理和利用相关法律制度 土地管理与农村土地承包法律制度 土地管理法概述 农村土地承包法概述 林木种子法律制度 种子法概述 违反种子法规的法律责任 植物新品种保护法律制度 植物新品种保护立法概述 违反植物新品种保护法规的法律责任 退耕还林条例 退耕还林立法情况 退耕还林的原则和管理体制 退耕还林的规划和计划 造林、管护与检查验收 资金和粮食补助 其他保障措施 法律责任 农业技术推广法 农业技术推广的概念与原则 农业技术推广体系 农业技术推广与应用 农业技术推广保障措施第一节 一、 二、 第二节 一、 二、 第三节 一、 二、 第四节 一、 二、 三、 四、 五、 六、 七、 第五节 一、 二、 三、 四、 第六章行政许可法 行政许可的概念、特征与原则 行政许可的实施第一节 第二节4第三节 第四节 第七章监督检查 法律责任林业行政执法相关法律 林业行政执法 林业行政执法的概念和内容 林业行政处罚的概念、特点与原则 林业行政处罚的种类和形式 实施林业行政处罚的条件 实施林业行政处罚的程序 林业行政诉讼 林业行政诉讼的概念、特征与原则 林业行政诉讼的受案范围与管辖 林业行政诉讼参加人 林业行政诉讼程序 林业行政复议第一节 一、 二、 三、 四、 五、 第二节 一、 二、 三、 四、 第三节一、 林业行政复议的概念、特征与原则 二、 林业行政复议的范围与管辖 三、 林业行政复议程序 第四节 国家赔偿法概述一、 国家赔偿法概念 二、 国家赔偿法责任的构成要件 三、 国家赔偿法的方式与计算标准 四、 行政赔偿5第一章导论第一节林业政策简述一、林业政策的概念与特点 （一）林业政策的概念 1．政策的概念 政策，是指党和国家为实现一定历史时期的路线、任务而制定的行动纲领 和准则。政策属于上层建筑的范畴，是一定阶级或阶层利益的集中体现。 政策有国家政策和政党政策之分。执政党的政策往往通过一定的程序和途 径成为国家政策。 我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的 社会主义国家， 工人阶级对国家的领导是通过中国共产党的领导实现的。中国共 产党是执政党， 是全中国最广大人民利益的忠实代表，是中国特色社会主义事业 的领导核心。中国共产党的政策，是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理 论和“三个代表”重要思想为指导，根据我国经济社会发展的实际情况和客观规 律的要求， 在总结人民群众实践经验和借鉴国际社会发展经验教训的基础上，制 定并用来指导我国国家事务中各项事业又好又快发展的行动准则。 政策不等同于政策性文件。政策性文件是政策的一种载体，政策往往通过 政策性文件以书面形式记录下来并予以公布。一个政策性文件可能包含几个政 策， 而一个完整的政策也可能分别在几个不同的政策性文件中予以规定。一个政 策，往往还包含各级党政机关结合实际情况而制定的各种具体实施要求和程序、 步骤等。 2．林业政策的概念 林业政策是党和国家在一定时期，为保护和合理利用我国森林资源，改善 生态环境，发展林业生产，实现林业建设发展的目标而制定的行动纲领和准则。 林业政策是林业管理工作的基础。 各级政府及其林业主管部门依据林业政策来指 导、规范和影响林业的发展，解决和处理林业工作中遇到的各种矛盾和问题。 我国林业政策的总目标是：保护森林资源，发展林业产业，实现林业可持 续发展，发挥森林资源的多种功能，实现生态、经济、社会效益的统一，促进我6国林业和生态环境事业持续、快速、健康发展,建设比较完备的生态体系与比较 发达的林业产业体系,实现人与自然和谐相处。 林业政策一般通过党的组织和国家机关以决定、通知、会议决议、规定、 办法等形式公布。 （二）林业政策的特点 林业是以森林资源为主要对象，以培育、保护、合理开发利用森林资源为 主要目的的重要的公益事业和基础产业。 林业政策作为党和国家管理林业经济活 动所采取的重要措施，既是一种策略和手段，又是一种行为的规范和准则。由于 林业的特殊性，林业政策有其鲜明的特点： 1．连续性与稳定性 政策的连续性和稳定性是政策产生执行效果的前提条件。政策要产生一定 的社会影响只有保持一定时间跨度内的基本稳定。 由于林业生产具有周期长的特 点，林业政策需要保持连续性和稳定性。林业政策的稳定，是林业生产经营者能 够预见其活动收效的保障， 从而使其能够因地制宜地安排林业生产，充分利用自 然力作用中的有利因素，克服不利因素的影响，以实现科学的林业生产，保证其 利益的实现。 林业政策只有保持稳定性和连续性，才能充分调动社会各界参与林 业建设的积极性，吸引更多的资金、技术和劳动力等生产要素投入到林业，促进 林业的可持续发展。 2．与农牧业等政策的密切相关性 由于森林资源和森林效益的多样性， 使得林业与其他产业有着密切的联系。 林业政策就不可避免地要与农牧业政策、土地政策、水利政策、环保政策、矿业 政策以及工商财税、 科技教育等方面的政策产生密切的联系。许多林业政策都是 由林业主管部门会同其他有关部门共同研究制定、联合发布，共同贯彻实施的。 同时，由于森林和宜林荒山荒地分布的广泛性，往往农林交错、林牧混杂，一家 农户常常是农、林、牧多种经营，同一土地也常常实行农林复合经营，因此，林 业政策与农牧业政策的关系更为密切。林业只有与农、牧、副业协调发展，取长 补短，才能更好地调动社会各界的广泛参与。 3．地域的差异性 我国幅员辽阔，森林分布地区广阔，各地区自然条件差异大，经济社会发7展水平也不平衡，林业政策一定要符合广大林区的客观实际，因地施策，才能很 好促进各地林业的有效发展。 4．时代发展的同步性 随着经济社会的不断发展， 人们对森林的认识和对森林的需求发生了变化。 林业政策的目标也会发生变化， 具体林业政策也要相应地进行修改和完善。随着 以生态建设为主的林业发展战略的实施，林业政策应当适应时代发展的需要。政 策价值取向要由具体的时代所确定， 在森林多种效益之间以及相关利益者之间会 存在一定的冲突，林业政策应当根据现时的价值取向来权衡利弊、处理矛盾，以 实现林业三大效益的最大化。 5．广泛的群众性 林业生产分布的地域广阔，林业又是一项重要的公益事业，林业建设者除 了广大的当地社区居民， 社会各界人士投资林业也日益活跃。林业生产的载体林 地是农村集体经济组织的重要生产资料，因此，林业问题常常是涉及集体经济群 众的利益。 林业政策应体现广大人民群众的利益，充分调动社会各界人士参与林 业建设的积极性。 （三）林业政策的分类 按照不同的分类标准，可以把林业政策分为不同的类型： 1．按林业政策的层次划分 根据政策内容的层次，可以把林业政策分为宏观性政策、决策性政策和业 务性政策。 宏观性政策是对全国或一定区域林业总体发展进行的规定；决策性政 策是对林业某个方面的事务作出原则规定； 业务性政策是对政策执行的具体措施 和程序等做出的规定。 2．按业务性质划分 根据具体业务的性质，林业政策可分为种苗繁育政策、造林绿化政策、森 林资源管理政策、野生动植物保护政策、荒漠化防治政策、林产工业政策、林产 品价格政策、林业财税政策等。 3．按经济过程划分 林业是从林木种子开始到林产品最终消费环节的一个经济过程。根据这个 过程的不同阶段，林业政策可分为林业生产政策、流通政策、分配政策、消费政8策等。 4．按制定机构的级别划分 党和国家的各级机关对在其管辖范围内的林业发展都负有指导的责任。 由于 制定机关的级别不同，林业政策可分为中央林业政策和地方林业政策。 5．按适用范围划分 按照政策的适用范围，林业政策可分为全国性政策和区域性政策。其中，全 国性政策由中央机关制定； 区域性政策可由中央制定， 但大多数是地方机关制定。 二、林业政策的制定与实施 （一）林业政策的制定 林业政策的制定，是党和国家根据国民经济和社会发展的需要，经过一定 的程序， 对林业重大问题作出决策的专门活动。它是国家管理林业的一项重要活 动， 是党和国家指导林业发展的一项重要手段， 关系到林业发展战略目标的实现。 林业政策的制定，广义上也包括林业政策的修改和废止。 林业政策的制定机关，包括党中央、国务院、国务院林业主管部门和地方 各级党委、 政府和林业主管部门； 全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会、 国民经济综合部门也制定一些有关的林业政策。从宏观上，党中央、国务院领导 和部署全国和全局的林业工作，制定相应的政策，例如《中共中央、国务院关于 加快林业发展的决定》 （中发[2003]9 号） 。国务院林业主管部门依据党中央和国 务院的政策来制定具体的林业政策，指导和规范全国林业工作。各地方的党政及 林业主管部门，依据党中央、国务院以及国务院林业主管部门的林业政策，结合 本地的实际，在各自的职权范围内，制定适合本地区情况的林业政策。 制定林业政策，必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三 个代表”重要思想为指导，遵循自然规律和经济规律的要求，坚持科学发展观、 构建社会主义和谐社会为目标， 从实际情况出发，充分考虑政策执行区域的自然 条件、森林资源状况、经济社会发展现状和发展趋势、人民生活需要以及气候和 生态环境变化趋势、林产品市场供需状况等，力求科学、明确、切实可行。 林业政策制定的过程，是一个集调查研究、规划设计、统筹决策于一体的 综合过程。一般要经过提出问题、调查研究、方案起草、方案论证、征求意见、 讨论审议、批准公布等程序。9（二）林业政策的实施 1．林业政策实施的步骤 正确实施党和国家的各项林业政策，是我国林业持续、快速、健康发展的 关键。林业政策制定出来，若不很好地组织实施，再好的政策也只能是“纸上谈 兵” ，不会产生任何有益于解决林业实际问题的效果。一般来说，林业政策实施 主要有以下几个步骤： （1）准备阶段 林业政策在实施前应做好充分、 扎实的准备工作， 以提高政策执行的效率， 保证政策执行的质量，更好地实现政策目标。准备工作包括：思想准备、组织准 备、物质准备。 ①思想准备。在实施前，采取有效措施，做好广泛的宣传动员工作，使执 行者和广大人民群众正确理解政策的目标、意义、方法和步骤，积极、主动地参 与和配合政策的执行，减少政策执行中的阻力。政策执行前，对执行中的各种问 题要有充分和正确的估计， 在思想上做好面对问题的准备，避免在政策执行过程 中被动应付，以提高执行政策的效率。 ②组织准备。在实施前，要建立健全相关的组织机构，配备充足的人力， 建立健全责、权、利相结合的高效工作机制，保证政策的有力实施。 ③物质准备。在实施林业政策之前，要在经费、设备、设施等方面做好计 划和落实，为政策的顺利实施提供资金和物质上的保证。 （2）实施阶段 林业政策的实施阶段，是将林业政策的具体内容，通过一系列的过程，落 实到具体的执行者或执行对象， 以实现政策的目标。政策实施往往在较长时间跨 度内进行， 在实施过程中各级管理者及参与者从事着实行、 组织指挥、 沟通协调、 控制等方面的工作。 ①实行。实行是指在实施中，为了完成政策任务、达到政策目标，需要做 的一些具体事务，如植树造林、兑现钱物或是巡山护林等等。政策的实行者往往 是林业直接的建设者或是基层的林业管理干部。 实行是林业政策实施的最主要内 容。 ②组织指挥。组织指挥是指在实施政策过程中，按照政策的目标要求，林10业主管机关对基层群众所进行的组织动员和指导工作。 群众的生产实践活动和基 层的业务工作，在管理者的组织指导下，形成一个整体，有序、有效的运转。 ③沟通协调。林业政策的执行是一个自上而下、多部门、多机构、多主体 协调开展的系统性工作。 沟通是指林业政策、 执行情况的信息传递、 交流和反馈。 有效的沟通， 是各参与者了解政策信息和有关情况，保证政策实施主体准确把握 政策实质、及时了解工作的开展情况，从而更好地安排自己的工作。协调是指在 实施过程中，为了有效地实现政策目标，将各项活动加以调节，规范部门之间、 不同主体之间相互协作的活动。通过协调，解决在政策执行中由于利益、认识、 条件等不一致而产生的矛盾，推进政策顺利实施，实现政策总体目标。 ④控制。对政策实施过程的控制，是指在实施过程中，对政策实施进行观 察、检查并纠正偏差等调控工作。通过了解实际情况、掌握并安排政策实施中的 各项工作进度，使政策实施的过程处于有效的管理之中。 （3）监督检查阶段 对政策实施的检查、监督要贯穿整个政策执行始终。监督是为了使政策实 施不流于形式和偏离方向，以保证政策目标的真正实现。在政策执行过程中，对 各项活动进行认真调查、核实、分析和处理，才能及时发现存在的问题并予以纠 正，以保证政策的正确贯彻落实。 （4）分析评价阶段 实施一项林业政策，由于林业生产周期长的特点，往往需要较长的时间， 政策往往是显现效果的同时仍在继续实施。因此，实施过程中对效果进行分析评 价，不仅对已实施的部分进行总结、反馈，同时也可调整政策执行中的偏差，甚 至修改政策，使之不断完善，以推进政策的继续贯彻实施。 2．林业政策实施的方法 林业政策实施的方法， 是指实施林业政策过程中用以解决和处理各种问题、 保证林业政策朝着预定目标贯彻执行的各种专门方式、手段和措施的总和。林业 政策的实施，主要依靠行政的、经济的、法律的、纪律的和思想教育等方法。 （1）行政方法 行政方法是指在政策实施中，依靠行政组织、运用行政手段、按照行政方 式，组织落实各项政策的方法。行政手段主要包括行政决议、决定、命令、纪律、11指令性计划等。行政方法的特点是强制性、垂直性、无偿性、单一性、稳定性、 具体性等。优点是便于集中统一、迅速有效地解决问题，达到目的，提高政策实 施效率。缺点是缺乏灵活性，解决问题比较生硬、简单。 （2）经济方法 经济方法是指在政策实施中，遵循市场经济规律，运用经济杠杆等各种手 段，来影响林业政策实施的参与者，以实现推动林业政策实施的目的。经济手段 主要包括：财政手段、金融手段、汇率手段、经济管制手段等。经济方法的特点 是间接性、有偿性、平等性、关联性等。 当前我国林业建设中鼓励多种所有制经济、多种经济主体参与，只有正确 运用并不断完善各种经济方法，才能更好地贯彻落实林业政策。 （3）法律方法 法律方法是指实施过程中，通过法律程序，将林业政策用法律的形式固定 下来，通过立法、执法、司法的方式实施林业政策，以推动林业政策的实施。法 律手段不仅仅是通过司法部门对违法行为制裁，它首先是通过法律、法规的制定 和实施的行为，对林业政策实施的各环节、各方面进行控制、指导和监督。 法律方法的特点是：严肃性、权威性、规范性。 法律方法在林业政策实施中具有特殊的意义和作用。行政方法、经济方法实 际工作中往往都要通过法律方法，以法律形式表现出来，并对违犯者加以制裁。 法律方法能发挥强大的威慑作用，保障林业政策的顺利实施。 （4）纪律方法 纪律方法是指实施过程中，要求人们严格遵守业已确立了的秩序，执行命 令和履行自己职责，以实施林业政策。 任何社会主体都要求遵守一定的纪律， 这是保证社会生活安定的必要手段。 各种社会实践活动都有一定的规则、纪律以保证社会活动的顺利进行。各级政府 及全体林业职工对国家和政府的政令措施必须坚决贯彻，令行禁止。严肃政纪， 行政职能才能顺利实现。 林业政策的实施是政府履行经济管理和社会服务职能的 重要内容。在林业政策实施过程中，强调和充分发挥纪律的作用是必要的。 （5）思想教育方法 思想教育方法是指在实施过程中，依靠宣传、教育、说服、精神鼓励等方12式实施林业政策， 以实现林业政策的目标。这是政策执行中经常广泛使用的一种 手段。因为政策执行离不开人，而人是有思想的。林业政策的执行机关在党和社 会舆论支持下，通过对林业政策的宣传，对林业政策实施过程中正、负面现象的 表扬和批评， 使各类林业政策的执行主体都自觉地按照政策的要求来行动，努力 为实现林业政策目标而工作。 3．实施林业政策过程中应注意的问题 在贯彻实施林业政策的过程中，要注意解决好两方面的关系： （1）正确处理好实施林业政策与依法治林的关系 林业政策与林业法律法规是协调统一的，林业法律法规的制定要以林业政 策为指导，林业政策要以法律为准绳，在实践中，要避免和克服把两者对立起来 的错误观点和做法。 任何片面强调政策的指导作用而忽视依法治林，或者只强调 依法治林而忽视林业政策的做法都是有害的。 （2）正确处理好林业政策的普遍性与因地制宜的关系 林业政策的执行在制定机关的管辖范围内应当是普遍适用的，由于林业地 域差异的影响， 各地执行政策时可能会采用一些适合于本地的变通做法。变通做 法一是要在政策的允许范围内， 同时更要注意方法的合理性和必要性，要严防以 因地制宜为借口，搞“上有政策，下有对策” ，影响林业政策的执行效果。 （3）正确处理好林业政策与其他政策的关系 林业生产建设离不开“人、财、物”以及相关方面的专门政策的指导，在 实施林业政策时，要注意处理好林业政策与这些专门政策之间的衔接和配合。第二节我国现行林业政策的主要内容党和国家历来非常重视林业的发展，在不同时期实施发布了许多重要的林 业政策性文件，对林业发展起到了重要指导作用。特别是 2003 年 6 月 25 日《中 共中央、国务院关于加快林业发展的决定》 （中发[2003]9 号） ，是今后相当一个 时期指导我国林业发展的主要政策。当前我国林业政策的主要内容有： 一、林业在经济社会发展中的重要地位 森林是陆地生态系统的主体。林业是一项重要的公益事业和基础产业，承13担着生态建设和林产品供给的重要任务。必须把林业建设放在更加突出的位置。 在全面建设小康社会、 加快推进社会主义现代化的进程中，必须高度重视和加强 林业工作，努力使我国林业有一个大的发展。在贯彻可持续发展战略中，要赋予 林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要 赋予林业以基础地位。 二、我国林业的历史性转变 随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，社会对加快林业发展、 改善生态状况的要求越来越迫切， 林业在经济社会发展中的地位和作用越来越突 出。 林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求， 更要满足改善生态状况、 保障国土生态安全的需要。 生态需求已成为社会对林业的第一需求。我国林业正 处在一个重要的变革和转折时期， 正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主 的历史性转变。 要推进由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主转变，由毁林开 荒向局部地区退耕还林转变， 由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益 转变，由部门办林业向全社会办林业转变。 三、大力推动林业生态建设 （一）我国林业生态建设进入重要阶段 目前，我国生态状况局部改善、整体恶化的趋势尚未根本扭转，土地沙化、 湿地减少、生物多样性遭破坏等仍呈加剧趋势。乱砍滥伐林木、乱垦滥占林地、 乱捕滥猎野生动物、 乱采滥挖野生植物等现象屡禁不止，森林火灾和病虫害对林 业的威胁仍很严重。 林业管理和经营体制还不适应形势发展的需要。林业产业规 模小、科技含量低、结构不合理，木材供需矛盾突出，林业职工和林区群众的收 入增长缓慢，社会事业发展滞后。从整体上讲，我国仍然是一个林业资源缺乏的 国家，森林资源总量严重不足，森林生态系统的整体功能还非常脆弱，与社会需 求之间的矛盾日益尖锐， 林业改革和发展的任务比以往任何时候都更加繁重。我 国林业生态建设进入重要阶段， 要不失时机地加大投入力度，广泛动员全社会力 量，全面推进依法治林，大力应用高新技术，全力打好相持阶段攻坚战，努力由 相持走向治理大于破坏、走向人与自然的和谐。 （二）林业建设实施分类指导 对林业建设分类指导，分区施策。比如，实施“东扩、西治、南用、北休”14战略。 由于我国地域辽阔， 自然和经济社会条件十分复杂。 根据区域的主要特点， 可以从促进当地林业发展的角度提出主要对策， 就某一区域而言， 应该是扩、 治、 用、休多策并举，扩中有治、治中有用、用中有休、休中有扩。对部分地方而言， 其主要矛盾与区域主要矛盾可能又有所不同。可考虑在条件具备的适宜地区，发 展集约林业，增加林产品的有效供给，减轻生态建设压力。总之，要从是否促进 当地林业发展，是否增加森林资源、提高森林质量，是否最大限度地发挥了林业 的生态、经济和社会效益，来衡量林业工作水平。 四、新时期我国林业建设的指导思想、基本方针和主要任务 （一）林业建设的指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，确 立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的 国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会，大力保护、培育和合理利用 森林资源，实现林业跨越式发展，使林业更好地为国民经济和社会发展服务。 （二）林业建设的基本方针 ―坚持全国动员，全民动手，全社会办林业。 ―坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先。 ―坚持严格保护、积极发展、科学经营、持续利用森林资源。 ―坚持政府主导和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理。 ―坚持尊重自然和经济规律，因地制宜，乔灌草合理配置，城乡林业协调 发展。 ―坚持科教兴林。 ―坚持依法治林。 （三）林业建设的主要任务和目标 通过管好现有林，扩大新造林，抓好退耕还林，优化林业结构，增加森林 资源，增强森林生态系统的整体功能，增加林产品有效供给，增加林业职工和农 民收入。 1．力争到 2010 年，使我国森林覆盖率达到 20%以上，大江大河流域的水 土流失和主要风沙区的沙漠化有所缓解， 全国生态状况整体恶化的趋势得到初步 遏制，林业产业结构趋于合理；152．到 2020 年，使森林覆盖率达到 23％以上，重点地区的生态问题基本解 决，全国的生态状况明显改善，林业产业实力显著增强； 3． 2050 年， 到 使森林覆盖率达到并稳定在 26％以上， 基本实现山川秀美， 生态状况步入良性循环， 林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的森林生态体 系和比较发达的林业产业体系。 实现上述目标，要努力保护好天然林、野生动植物资源、湿地和古树名木； 努力营造好主要流域、沙地边缘、沿海地带的水源涵养林、水土保持林、防风固 沙林和堤岸防护林；努力绿化好宜林荒山、地埂田头、城乡周围和道渠两旁；努 力建设好用材林、经济林、薪炭林和花卉等商品林基地；努力建设好森林公园、 城市森林和其他游憩性森林。 同时， 加快林业结构调整步伐， 提高林业经济效益； 加快林业管理体制和经营机制创新，调动社会各方面发展林业的积极性。 五、完善林业产权制度 进一步完善林业产权制度，是调动社会各方面积极性，促进林业更好更快 发展的重要基础。 （一）进一步明确权属关系 1．对权属明确并已核发林权证的，要切实维护林权证的法律效力；对权属 明确尚未核发林权证的，要尽快核发；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调 处，并尽快核发权属证明。退耕土地还林后，要依法及时办理相关手续。 2．已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的 林木，一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的，要采取措施限期绿化。 3．分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包 做法基本合理的，可直接续包；原承包做法经依法认定明显不合理的，可在完善 有关做法的基础上继续承包。新一轮的承包，都要签订书面承包合同，承包期限 按有关法律规定执行。对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有 关手续，可延长至法定期限。农户不愿意继续承包的，可交回集体经济组织另行 处置。 4．对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，分类指导，积极探 索有效的经营形式。 不管采取哪种形式，都要经过本集体经济组织成员的民主决 策，集体经济组织内部的成员享有优先经营权。16（1）凡群众比较满意、经营状况良好的股份合作林场、联办林场等，要继 续保持经营形式的稳定，并不断完善。 （2）对其他集中连片的有林地，可采取“分股不分山、分利不分林”的形 式，将产权逐步明晰到个人。 （3）对零星分散的有林地，可将林木所有权和林地使用权合理作价后，转 让给个人经营。 （4）对宜林荒山荒地，可直接采取分包到户、招标、拍卖等形式确定经营 主体，也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；对造林难度 大的宜林荒山荒地， 可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有 能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。 （二）加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转 在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各 种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。 1． 重点推动国家和集体所有的宜林荒山荒地荒沙使用权的流转。 对尚未确 定经营者或其经营者一时无力造林的国有宜林荒山荒地荒沙， 也可按国家有关规 定，提供给附近的部队、生产建设兵团或其他单位进行植树造林，所造林木归造 林者所有。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、 合作的出资或条件。 2． 积极培育活立木市场， 发展森林资源资产评估机构， 促进林木合理流转， 调动经营者投资开发的积极性。 3．要规范流转程序，加强流转管理。认真做好流转的各项服务工作，及时 办理权属变更登记手续，保护当事人的合法权益。 4．在流转过程中，要坚决防止出现乱砍滥伐、改变林地用途、改变公益林 性质和公有资产流失等现象。 六、植树造林，绿化祖国，开展全民义务植树 1981 年 12 月 13 日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第四次会议审 议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》 。决议认为，植树造林，绿化祖 国，是建设社会主义，造福子孙后代的伟大事业，是治理山河，维护和改善生态 环境的一项重大战略措施。 为了加速实现绿化祖国的宏伟目标，发扬中华民族植17树爱林的优良传统，决定开展全民性的义务植树运动。凡是条件具备的地方，年 满 11 岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年义务植 树 3～5 棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。 深入开展全民义务植树运动， 采取多种形式发展社会造林。不断丰富和完善义务 植树的形式，提高适龄公民履行义务的覆盖面，提高义务植树的实际成效。 1．义务植树要实行属地管理，农村以乡镇为单位、城市以街道为单位，建 立健全义务植树登记制度和考核制度。 2．进一步明确部门和单位绿化的责任范围，落实分工负责制，并加强监督 检查。绿色通道工程要与道路建设和河渠整治统筹规划，合理布局，加快建设。 城市绿化要把美化环境与增强生态功能结合起来， 逐步提高建设水平。 鼓励军队、 社会团体、 外商造林和群众造林， 形成多主体、 多层次、 多形式的造林绿化格局。 七、抓好林业六大重点工程，实现林业跨越式发展 我国仍然是一个林业资源缺乏的国家，森林资源总量严重不足，森林生态 系统的整体功能还非常脆弱， 与社会需求之间的矛盾日益尖锐，林业改革和发展 的任务比以往任何时候都更加繁重。 要实现林业的跨越式发展，必须坚持不懈地搞好林业重点工程建设，走以 大工程带动大发展的路。 1．加大力度实施天然林保护工程，严格天然林采伐管理，进一步保护、恢 复和发展长江上游、黄河上中游地区和东北、内蒙古等地区的天然林资源。 2．认真抓好退耕还林（草）工程，切实落实对退耕农民的有关补偿政策， 鼓励结合农业结构调整和特色产业开发，发展有市场、有潜力的后续产业，解决 好退耕农民的长远生计问题。 3．继续推进“三北” 、长江等重点地区的防护林体系工程建设，因地制宜、 因害设防，营造各种防护林体系，集中治理好这些地区不同类型的生态灾害。 4．切实搞好京津风沙源治理等防沙治沙工程，通过划定封禁保护区、种树 种草、小流域治理、舍饲圈养、生态移民、合理利用水资源等综合措施，保护和 增加林草植被，尽快使首都及主要风沙区的风沙危害得到有效遏制。 5． 高度重视野生动植物保护及自然保护区工程建设， 抓紧抢救濒危珍稀物 种，修复典型生态系统，扩大自然保护面积，提高保护水平，切实保护好我国的18野生动植物资源、湿地资源和生物多样性。 6． 加快建设以速生丰产用材林为主的林业产业基地工程， 在条件具备的适 宜地区，发展集约林业，加快建设各种用材林和其他商品林基地，增加木材等林 产品的有效供给，减轻生态建设压力。 八、建设比较完备的生态体系和比较发达的产业体系 林业兼有生态、经济和社会三大效益。林业建设必须兼顾三大效益，以生 态建设为主的前提下，生态建设和产业建设协调发展，共同推进。 1． 建设完备的林业生态体系， 必须发展和保护并重。 以大工程带动大发展， 构建生态体系的主体骨架； 以全面的造林绿化， 丰富林业生态体系的脉络。 同时， 要保护好森林资源，巩固生态建设的成果。 2．建设发达的林业产业，必须加快推进林业产业结构升级。适应生态建设 和市场需求的变化，推动产业重组，优化资源配置，加快形成以森林资源培育为 基础、以精深加工为带动、以科技进步为支撑的林业产业发展新格局。 （1）鼓励以集约经营方式，发展原料林、用材林基地。积极发展木材加工 业尤其是精深加工业，延长产业链，实现多次增值，提高木材综合利用率。 （2）强调发展名特优新经济林、生态旅游、竹藤花卉、森林食品、珍贵树 种和药材培植以及野生动物驯养繁殖等新兴产品产业，培育新的林业经济增长 点。 （3）充分发挥我国地域辽阔、生物资源和劳动力丰富的优势，大力发展特 色出口林产品。 九、实行分类经营，提高营林水平 在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业 区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策 措施。 1． 改革和完善林木限额采伐制度， 对公益林业和商品林业采取不同的资源 管理办法。 2．公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共 同建设；商品林业要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必 要扶持。 凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补19偿。 3．要逐步改变现行的造林投入和管理方式，在进一步完善招投标制、报账 制的同时， 安排部分造林投资， 探索直接收购各种社会主体营造的非国有公益林。 4．公益林建设投资和森林生态效益补偿基金，按照事权划分，分别由中央 政府和各级地方政府承担。 十、改革林业税费制度，减轻林业负担 减轻林业税费负担，继续执行国家已经出台的各项林业税收优惠政策，并 予以规范。 1．按照农村税费改革的总体要求，逐步取消原木、原竹的农业特产税。取 消对林农和其他林业生产经营者的各种不合理收费。 2．改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还 给林业生产经营者，基层林业管理单位因此出现的经费缺口由财政解决。 十一、加大政府投入，拓宽资金渠道 （一）加大政府对林业建设的投入 要把公益林业建设、管理同重大林业基础设施建设的投资纳入各级政府的 财政预算，并予以优先安排。 1．对关系国计民生的重点生态工程建设，国家财政要重点保证；地方规划 的区域性生态工程建设投资， 要纳入地方财政预算；部门规划的配套生态工程建 设投资，要纳入相关工程的总体预算。 2． 森林生态效益补偿基金分别纳入中央和地方财政预算， 并逐步增加资金 规模。 3．以工代赈、农业综合开发等财政性支农资金，要适当增加对林业建设的 投入。对重点地区速生丰产用材林基地建设和珍贵树种用材林建设中的森林防 火、病虫害防治和优良种苗的开发推广等社会性、公益性建设，由国家安排部分 投资。 4． 逐步规范各项生态工程建设的造林补助标准。 随着重点国有林区改革的 逐步深入， 有关地方政府要承担起原来由森工企业承担的社会事业投入，国家给 予必要支持。 （二）加强对林业发展的金融支持201．国家继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，具体贷款期限可 根据林木的生长期由银行和企业协商确定，并视情况给予一定的财政贴息。 2．有关金融机构对个人造林育林，要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和 林业职工的小额信贷和联保贷款。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。 鼓励林业企业上市融资。 （三）放手发展非公有制林业 国家鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。 1．凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、国外投资者、企 事业单位和机关团体的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建 设。 2． 进一步明确非公有制林业的法律地位， 切实落实 “谁造谁有、 合造共有” 的政策。 3．统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各林业经营主体创造公 平竞争的环境。 十二、增强科技支撑，加大人才培养 1．加强林业科技工作。要重视林业科学基础研究、应用研究和高新技术开 发，提高林业的科技创新能力。 （1）重点研发林木良种选育、条件恶劣地区造林、重大森林病虫害防治、 防沙治沙、森林资源与生态监测、种质资源保存与利用、林农复合经营、林火管 理与控制及主要经济林产品加工转化等关键性技术。 （2）抓好林业重点实验室、野外重点观测台站、林业科学数据库和林业信 息网络建设。林业重点工程建设与林业技术推广要同步设计、同步实施、同步验 收。 （3）深化林业科技体制改革，国家在扶持基础性、公益性林业科学研究的 同时，积极推动科学研究和技术推广走向市场。鼓励林业科研院所、大专院校广 大科技人员，通过创办科技型企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询 服务等形式，加快科技成果转化。 （4）要加强林业技术推广服务体系建设，稳定科技工作队伍。对林业科学 研究、新技术推广和新产品开发等方面有突出贡献的单位和个人，要给予重奖。21（5）完善相关政策，推动林科教、技工贸相结合。积极推进林业标准化工 作， 建立健全林业质量标准和检验检测体系。开展林业科技领域的国际交流与合 作。 2．根据林业生产和建设的特点，建立各类林业人才教育和培训体系。切实 加大对林业职工的培训力度，提高林业建设者的整体素质。 十三、坚持和扩大对外开放 1．充分利用国内外两个市场、两种资源，加快林业发展。针对我国林业基 础薄弱、建设任务繁重的情况，要加大引进力度，着力引进资金、资源、良种、 技术和先进管理经验。 2．扩大林业利用外资规模，鼓励外商投资造林和发展林产品加工业。 3．制定有利于扩大林产品出口的政策，完善林产品出口促进机制，提高我 国林产品的国际竞争力。 4．坚持实施“走出去” 战略，加强海外林业开发。积极开展森林认证工作， 尽快与国际接轨。 5．开展国际森林保护活动，认真履行国际义务。采取有效措施，加强对我 国种质资源的保护和输出管理， 防止境外有害生物传入。 认真履行有关国际公约， 加强生态保护领域的国际交流与合作。第三节法律基础简述一、法与法律规范 （一）法的概念和特征 法是由国家制定或认可的， 体现统治阶级意志、 以权利和义务为主要内容、 以程序为标志、以国家强制力为保障、具有普遍性的社会规范。法的特征包括： 1．意志性 法是统治阶级意志的表现。意志是指人们的主观愿望和要求。法不是个人 意志的反映，也不是社会上所有人意志的反映，而是政治上、经济上占统治地位 并掌握国家权力的阶层意志的反映。统治阶级意志体现为法，是通过代表本阶级 意志和利益的一定的个人或机构实现的。222．国家性 体现统治阶级意志的法律规范是由国家制定或认可的。制定和认可是国家 创制法律规范的两种基本形式。 制定是指国家机关在其职权范围内，按照一定法 律程序创制不同效力级别的规范性文件。认可是指国家承认原来已存在的习惯、 道德并赋予其法律效力。无论是制定还是认可法律规范，都是国家权力的运用。 3．规范性 法通过规范人们在一定社会关系中的权利与义务来确认、保护和发展对统 治阶级有利的社会关系和社会秩序。权利和义务是法的基本内容，权利代表对主 体的授权，义务意味着对主体的强制。权利和义务在法律规范中辩证统一，缺一 不可，既没有无权利的义务，也没有无义务的权利。 4．强制性 法是以国家强制力为后盾而保证实施的。通过遵循法律程序，法由司法机 关或行政机关解释适用， 并直接或间接运用国家强制力保证执行或实施。法的强 制性是普遍的，即它的对象是抽象的、一般的，在同样的条件下可以反复适用， 而不是针对一人一事。 （二）法律规范的概念、结构和种类 1．法律规范的概念和结构 法律规范是指法的构成要素。每一个法律规范，在逻辑上由假定、处理、 法律后果三种成分构成。 假定是指法律规范中关于适用该规范的条件的规定；处 理是指法律规范中关于行为模式的规定，即法律关于允许做什么、禁止做什么和 必须做什么的规定； 后果是指法律规范中对遵守或违反规范的行为予以肯定或否 定的规定。 2．法律规范的分类 （1）权利规范、义务规范和复合规范 权利规范，授权主体选择作为一定行为或不作为这一行为，以及要求他人 作为一定行为或不作为一定行为。义务规范，强制主体必须作为一定行为或不作 为一定行为， 其中强制必须作为的是命令式义务规范，强制不作为义务的是禁止 式义务规范。复合规范是兼具授权和义务的法律规范，一方面，它授权主体作为 或不作为以及授权主体要求他人作为或不作为；另一方面，它授予的权利是主体23不能选择的，带有命令的特性。例如，授予国家机关职权的法律规范就是复合性 的规范。 （2）确定性规范、委任性规范和准据性规范 确定性规范是指无须援用其他规范来确定本规范内容的法律规范。委任性 规范是指没有明确规定行为规范的内容， 而授权某一机构进行具体规定的法律规 范。 准据性规范是指没有明确规定行为规范的内容，但明确指出可以援引其他规 范来使本规范的内容得以明确的法律规范。 （三）法的渊源 法的渊源是指法律规范的外在表现形式，一般来说，制定法、判例法、习 惯法、国际条约都可作为法的渊源，当代中国法的渊源以各种制定法为主，并区 分为不同层次。 1．宪法 由全国人民代表大会制定、通过和修改，规定国家最根本的政治、经济和 社会制度， 公民的基本权利的义务，国家机关的组织结构和活动原则等国家和社 会生活中最基本、最重要的问题。 2．法律 由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定和修改，内容涉 及国家和社会生活的基本问题，具有次于宪法的法律效力。 3．行政法规和部门规章 由国务院依法制定和修改的规范性法律文件是行政法规；由国务院所属各部、 各委员会在权限内制定的部门规章也是我国法的渊源之一。 4．地方性法规和地方政府规章 地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的 市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及常务委员会制定和发布的规范 性文件。 地方政府规章是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在 地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定和发布的规范性文件。 5．民族自治地方的自治条例和单行条例 民族自治地方的自治条例和单行条例是指由民族自治地方（包括自治区、24自治州和自治县） 的人民代表大会制定或批准的规范性法律文件。自治区的自治 条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单 行条例，报省或者自治区人大常委会批准后生效。 6．特别行政区的法 特别行政区的法是指由特别行政区的国家机关在宪法和法律赋予的职权范 围内制定或认可， 并由国家强制力保障实施的，在特别行政区内具有普遍约束力 的行为规范的总和。 7．国际条约和国际惯例 我国同外国缔结的双边条约和多边条约、协定性质的文件是我国法的渊源 之一。国际条约中没有明确规定的，可以适用国际惯例。 除以上七种正式渊源外，政策、判例、习惯、法理学说等也可以作为非正 式的渊源辅助裁判。 （四）法的分类 法的分类是指根据法的某些外部特征从不同的标准、角度出发、将法律规 范划分为不同的类别。 1．国内法和国际法 按照法的创制主体和适用范围的不同为标准，可以将法分为国内法和国际 法。 国内法是指由本国制定或认可并适用于本国主权所及范围内的法律。国内法 的主体一般是个人或组织（机关、团体、企业事业单位等） ，国家仅在特定法律 关系中成为主体， 如国有财产的所有权人。国际法是指在不同国家之间通过协议 或长期实践而产生的法律， 适用主体主要是国家。国际法主要规定国与国之间的 双边或多边关系以国际条约和国际惯例为主要渊源。 2．成文法和不成文法 按照法的创制方式和表达形式的不同为标准，可将法分为成文法和不成文 法。 成文法是指国家机关依照法定程序制定和公布的，以法律条文形式正式出现 的法， 又称为制定法。不成文法是指国家机关认可其具有法律效力而不具有条文 形式的法律，因其渊源于习惯，又称为习惯法。 3．实体法和程序法 按照法所规定的内容不同为标准，可将法分为实体法和程序法。实体法又25称主法，是指具体规定人们在政治、经济、文化和婚姻家庭等实际关系中的权利 和义务的法律，如宪法、刑法、民法、行政法等。程序法又称助法，是指规定实 现实体的过程中有关诉讼程序或手续的法律，如刑事诉讼法、民事诉讼法、行政 诉讼法等。 4．公法和私法 公法是指有关国家机关管理职能的法律规范；私法是指有关民间商业及社 会交往的法律规范。 公法带有管理与服从的等级特征，而私法则强调法律主体地 位平等。在当代，一般认为行政法是公法的典型，而民商法是私法的典型，而且 两类法律相互渗透融合。 （五）法的体系和法的部门 法的体系是指以法律规范为基础的由各法律部门组成的一国现行法律的有 机联系的统一整体，它的结构大体有三个层次。第一层：法律规范，客观存在是 最基本的单位； 第二层次： 若干法律规范以一定条件和方式结合起来组成的法律 部门；第三层次：各个法律部门之间互补，形成有机联系的法的体系。 法的部门是指对一国现行法律规范按其所调整的社会关系及与之相适应 的调整方法的不同所作的基本分类。 一个国家的法律规范所调整的社会关系是多 种多样的， 凡调整同一类社会关系并采用同一类调整方法的法律规范的总和，就 构成一个独立的法的部门。 法律部门在法的体系中处于关键地位，是法的体系构 成的中心环节。通常，法的部门是以一项基本法律为主体，加上同一层次或不同 层次的法构成的。 在我国，法的部门可以划分为如下 9 种： 1．宪法 宪法在我国法的体系中占有主导地位。它是指规定我国社会制度、国家制 度、 公民的基本权利与义务， 以及国家机关的组织与活动的基本原则等法律规范 的总和。宪法和其他法律部门不同，它不是涉及国家和社会生活和某一个方面， 而是涉及社会生活领域中的根本问题。集中反映了我国法的本质，确定了其他法 的部门的指导原则，是国家的根本法，具有最高的法律效力，是制定各种普通法 律的依据。其他法和部门如果违背了宪法的原则，就应当修正或废除。 组成宪法部门的宪法性规范，除了占主导地位的《中华人民共和国全国人26民代表大会组织法》 、 《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各 、 级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 中华人民共和国国籍法》 、 《 等法律， 以及有关的法规、决议、决定。 2．刑法 刑法是指规定什么行为是犯罪和犯罪行为适用何种刑罚的法律规范的总 和。刑法由《中华人民共和国刑法》为主干，包括全国人民代表大会和全国人民 代表大会常务委员会制定、颁布的其他有关刑事方面的规范性法律文件。 3．民法 民法是指调整平等主体之间的则产关系和人身关系的法律规范的总和。我 国民法以《中华人民共和国民法通则》为主干，包括国家、集体和公民财产所有 权的规范，买卖、赠与、承揽、信托、保管、运输、租赁、借贷等规范，财产继 承以及姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等人身权的规范，以及监护、代理等规 范。 4．知识产权法 知识产权法是指调整智力成果而产生的各种社会关系的法律规范的总称， 包括《商标法》《专利法》《著作权法》等规范性法律文件。 、 、 5．商法 商法是指调整商事关系的法律规范的总称。 包括 《公司法》 、 《票据法》 、 《保 险法》《破产法》等规范性法律文件。 、 6．经济法 经济法是指调整经济管理关系、维护公平竞争关系、体现国家意志的经济 关系的法律规范的总称。 经济法是公私法的结合，体现一定的政策性和行政指导 性，范围涉及社会经济生活的许多方面。它与民商法的区别主要是：经济法主要 调整国家机关、经济组织之间，在实现宏观调控时纵向的财产关系，而民商法调 整平等主体之间的横向财产关系。 7．行政法 行政法是指调整行政机关或法律、法规授权的组织行使职权而产生的各种 社会关系的法律规范的总称。行政法涉及的范围很广，大体上包括行政组织、行 政行为及行政救济三方面的内容。278．诉讼法 诉讼法是指关于诉讼程序的法律规范的总和。根据诉讼案件的性质，目前 我国诉讼法包括《刑事诉讼法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,以及有关诉 、 讼程序方面的其他规范性法律文件。此外，调解、仲裁、复议等方面的法律法规 也是诉讼法的内容。 9．国际法 国际法是指在国际交往中形成的，调整主要由国家间关系构成的国际关系 的规范性法律文件的总称。国际法主要调整国家间的关系，体现国家的意志。个 人和法人不是国际法的主体。普遍国际法对整体国际社会具有约束力。 （六）法律规范的效力 法律规范的效力，是指法律规范生效的范围，它通常包括三方面的内容， 即法律规范的时间、空间和对人的约束力。 1．法律规范在时间上的效力 法律规范的时间效力，是指法律规范何时生效，何时终止，以及对法律规 范颁布以前的行为是否有溯及力的问题。 （1）生效时间的规定 我国法律规范生效的时间主要是在法律条文中明确规定该法律文件生效的 日期。 （2）终止时间的规定 我国法律规范终止的时间，主要分下列三种情况： ①法律文件本身规定有停止生效的日期，生效期限届满，该法律文件就失 去其效力。有的法律文件规定只能在特定条件下适用，该特定条件不存在时，法 律文件也就自然终止效力。 ②新的法律文件替代原有法律文件，又分两种情况：①新的法律文件明文 宣布原有法律终止其效力； ②新的法律文件并未明文宣布原有法律废止，但在新 法公布施行后，原法自然失去其效力。 ③由国家颁布专门的决议、命令，宣布修改或废止某项法律文件或某些法 律条款，这些法律文件和条款自宣布之日起停止生效。 （3）溯及力28法律规范的溯及力，是指法律规范对它颁布生效以前的行为是否有效，能 否适用的问题。一般来说，法律规范没有溯及既往的效力，它只能对其生效以后 发生的行为有效， 而不能适用于在它生效以前就已存在的事项和行为，这对于保 持社会关系的稳定和保护公民的合法权利十分必要。但在特殊情况下，立法机关 也可以在法律中明确规定法律有溯及既往的效力， 例如刑法规定如果新法不认为 是犯罪或者处刑较轻的，适用新法。 2．法律规范在空间上的效力 法律规范在空间上的效力，是指法律规范适用的区域、范围， 解决在什么 地方有效的问题。 我国法律适用于主权管辖范围内的全部领域， 包括领陆、 领海、 领空以及延伸意义上的领土如驻外使馆、停泊或航行于国境外的船舶或航空器。 具体的不同渊源层次的法律规范根据法的内容和制定机关的规定， 其空间效力范 围也不相同。 例如由全国人民代表大会及其常务委员会制定的宪法和法律，在我 国领域内具普遍效力，而各省、自治区、直辖市制定的地方性法规以及民族区域 自治地方制定的自治条例和单行条例，只在其管辖区域内具有法律效力。 3．法律规范对人的效力 法律规范对人的效力，是指法律规范对哪些人有效的问题。这里的“人”， 既包括自然人，也包括法人和其他组织；既包括国人，也包括外国人。 （1）属人管辖效力 凡是本国人都应受本国法律约束，每个公民应遵守国家法律。我国法律对 我国的公民、 社会组织和国家机关有效，但是不同的法律规范对人的效力范围也 不尽相同。 如宪法规定公民有选举权和被选举权，但是它不适用于未满18周岁的 公民和被剥夺政治权利的公民。 在国外的我国公民原则上适用我国法律，这是国 家主权原则的体现， 但同时也应该根据有关国际条约、国际惯例恰当地处理好适 用哪国法律的问题。 （2）属地管辖效力 一国法对其所管辖的领土内的一切人(享有外交特权、豁免权的除外)都有 约束力。在我国领域内的一切外国人、无国籍人都适用我国的法律。我国宪法规 定： 中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益。在中国境内的 外国人必须遵守中华人民共和国的法律。外国人、无国籍人适用我国法律时有一29定的限制， 这些限制主要是法律规定我国公民才能享有的权利和某些必须履行的 义务不适用于外国人和无国籍人，例如宪法规定的选举权和被选举权，服兵役的 义务等。 （3）保护管辖效力 不论是本国人或是外国人，不论在本国还是外国，只要损害了本国利益， 本国法律即具有管辖权。现代国家一般通过国际间的司法协助实施保护管辖。 （七）法律规范的作用 法律规范的作用又称法的作用，可以分为法的规范作用和法的社会作用。 规范作用是法作用的形式， 社会作用是法作用的内容，这两种作用是手段和目的 的关系，即法通过其规范作用而实现其社会影响。 1．法的规范作用 作为由国家制定或认可的社会规范，法具有指引、评价、预测、教育和强 制等作用。 （1）指引作用 指引作用是指法律规范对人行为起到导向、引导的作用，其对象是每个人 的行为。 对人的行为的指引可以分为两种：一是个别指引，二是规范性指引。法律 是一种社会规范，它的指引作用是指规范性指引。 法律的指引有两种情况：一是确定性的指引，即通过规定法律义务，要求 人们作出或抑制一定行为；二是不确定的指引，即通过授予法律权利，给人们选 择的机会。 这两种情况与法律规范被划分为义务性规范和授权性规范相一致。从 立法的意图来说， 这两种指引所包括的两种法律后果都是促使人们行为时考虑的 因素。但不同的是，就确定的指引来说，法律的目的是防止人们作出违反法律指 明的行为， 而就不确定的指引来说，法律的目的是鼓励人们从事法律所容许的行 为。 （2）评价作用 法律作为一种行为标准和尺度，具有判断、衡量人们行为的作用。法律具 有判断行为有效或合法与否的作用，通过这种评价，影响人们的价值观念和是非 标准，从而达到指引人们行为的效果。在现实生活中，法并不是评价人们行为的30唯一标准。道德规范、宗教规范、风俗习惯和社会团体的规章等也具有对行为的 评价作用。但是，法所作出的评价有着与它们不同的特点。首先，法的评价具有 比较突出的客观性，法对人的行为的评价不会因人而异；其次，法的评价具有普 遍的有效性。在同一个社会，由于人们的道德观念和宗教信仰不同，或者由于接 受的风俗和纪律不同， 每个人对一定行为所作的评价只有在与具有相同标准的那 些人中间才是有效的。但法律规范则不同，不论人们的主观愿望如何，只要他们 的行为进入了法律的范畴，法律规范对他们来说就进行了有效的评价。 （3）预测作用 预测作用是指根据法律规定，人们可以预先知晓或估计到人们互相间将如 何行为， 进而根据这种预知来做出行为的安排和部署。法的预测作用可以减少行 动的偶然性和盲目性，提高行动的实际效果。 （4）教育作用 法的教育作用表现为通过把国家、社会对人们行为的基本要求固定为规则 模式，向人们灌输占据支配地位的意识形态，使之渗透于或内化于人们的心中， 并由此广泛传播，形成习惯。法律规范的实施对特殊人和一般人都会发生影响， 如对违法行为的制裁不仅对违法者起到教育作用，而且可以教育一般群众。法的 教育作用对于提高公民的法律意识、权利义务观念、责任感、法治精神是不可或 缺的。 （5）强制作用 法的强制作用在于制裁违法行为，通过制裁可以加强法的权威性，保护人 们的正当权利，增强社会的稳定与安全感。制裁的形式是多种多样的，如刑法中 的管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑、罚金、剥夺政治权利、驱逐出境等， 民法中的停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还原物、赔偿损失、支付违约金、 实际履行等，行政法中的警告、罚款、拘留、没收、停止营业等。 2．法的社会作用 我国现阶段法的社会作用是通过建立和维护安定团结的政治局面和稳定的 社会秩序，为建设中国特色的社会主义服务。法的社会作用具体分为四个方面： （1）保障、引导和推进社会主义市场经济 建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标。社会主义市场经31济是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，使市场在 国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。为实现这一目标，必须坚持以公有制 为主体，多种经济成分共同发展的方针，进一步转换国有企业经营机制，建立适 应市场经济要求的现代企业制度；建立统一、开放、有序的市场体系；健全宏观 经济调控体系；建立合理的个人收入分配制度；建立多层次的社会保障体系。以 上这些环节相互联系又相互制约，构成社会主义市场经济体制的基本框架。法制 建设的一个目标就在于围绕这些环节，建立相应的法律体系以促进改革开放，促 进社会生产力的发展。 （2）保障、引导和推进社会主义民主政治 人民民主是社会主义的本质要求和内在属性，没有民主就没有社会主义现 代化，而实现人民民主就必须加强法制，使民主法律化、制度化。 （3）保障、引导和推进社会主义精神文明 在建设社会主义精神文明中，法起着多方面的保障和促进作用。我国宪法 把社会主义精神文明建设作为国家的一项根本方针和基本法律原则确立下来， 使 之成为全国人民不容忽视的行为准则， 并为各级政府和社会团体采取精神文明建 设的具体措施提供了法律依据。 （4）保障、引导和推进对外开放，维护和促进世界和平和发展 在推进我国对外开放方面，法同样发挥着重要的作用。法为推进对外开放 和国际交流与合作提供了法律依据。宪法确定坚持对外开放是基本国策，确定在 坚持和平共处五项原则的基础上，发展同各国的外交关系和经济文化交流。在宪 法原则的基础上，国家制定了一系列的法律、法规、规章，从实体到程序两个方 面都保障了对外开放目标的实现。 二、法律关系 （一）法律关系的概念 1．法律关系的概念 法律关系是指根据法律规范产生的，以主体之间的权利与义务关系的形式 表现出来的特殊的社会关系。 社会关系是人们在互相交往的过程中所形成的人与人之间的联系。法律关 系属于社会关系， 其含义首先在于它是人与人之间的关系，而不是人与物之间的32关系，但它又要受到人与物之间关系的制约。例如，国家根据有关法律对濒危珍 贵动物如大熊猫的保护，这里所存在的法律关系不是国家与大熊猫之间的关系， 而是不同的主管部门，如行政管理、财政、环保等机构及其人员之间围绕对大熊 猫的保护所形成的社会关系， 而这种保护又必须遵循大熊猫本身的生活规律。所 以，人们之间建立的法律关系要遵循自然规律，但法律关系本身不是自然规律， 是人们有意识、 有目的建立起来的。 表现为： ①法律关系是根据法律规范建立的， 而法律规范又是国家意志的体现； ②法律关系参加者的意志对于法律关系的建立 和实现也有重要的作用。 在法律关系产生或实现的过程中，国家意志和法律关系参加者的意志是相 互作用的。一方面，法律关系参加者的意志必须符合国家意志，否则该关系得不 到国家确认和保护。 在这种意义上，国家意志对于法律关系的产生或实现起着主 导作用。另一方面，体现在法律规范中的国家意志，只有通过法律关系参加者的 意志才能得到， 否则法律规范所规定的权利与义务就只能是一种抽象的或字面上 的可能性，不能变为现实。在这种意义上，法律关系参加者的意志对于法律规范 中所体现的国家意志的实现又是必不可少的中介。 由此可见，法律关系作为一种特殊的社会关系，既有以人的意志为转移的 思想关系的属性， 又有受到不以人的意志为转移的客观规律所制约的属性；既包 含着法律方面的形式，又包含着其社会方面的内容。理解法律关系，要明确法律 关系是根据法律规范建立的关系，又是主体之间在法律上的权利与义务关系，这 两者缺一不可。 （1）法律关系是主体之间根据法律规范建立的关系 法律关系是由法派生出来的现象，法律规范是法律关系产生的前提。在有 些社会关系领域， 虽然没有正式的法律规范，但是却得到国家事实上的确认和保 护，或得到习惯法的调整，在这种情况下，法律关系的产生有法律规范存在，只 不过法律规范不是以国家正式颁布的规范性文件而是以其他形式的法律渊源表 现出来。 法律规范是法律关系产生的前提，各种法律关系的建立都必须有严格的法 律根据，以保证法的制定与实施的有机统一。 （2）法律关系是主体之间在法律上的权利与义务关系33在法律规范中，主体的权利义务只是一种可能性，而在法律关系中，主体 的权利义务是现实的。 法律规范中的权利与义务是抽象的，而法律关系中的权利 与义务是具体的。 法律关系是使法律规范的规定具体化，使法律规范的权利与义 务得以实现的工具。在法律关系中主体的权利与义务不仅是现实的、具体的，而 且也是统一的。对一方来讲表现为他可以做什么，他有什么权利；对另一方来讲 则表现为他应该做什么， 他有什么义务。如果一方的权利不是以某种方式同另一 方的义务联系在一起，就不可能有主体的权利。同样，如果一方的义务不是以某 种方式同另一方的权利相联系，也根本谈不上法律义务。例如，国家惩罚犯罪分 子的权力又表现为犯罪分子接受惩罚的义务。在上述法律关系中，如果只有一方 的权利或义务，没有另一方相应的义务或权利，就不存在权利与义务的整体。 （二）法律关系的种类 1．一般法律关系和具体法律关系 按照法律关系主体的具体化程度不同，法律关系可以分为一般法律关系和 具体法律关系。一般法律关系是指根据宪法形成的国家、公民、社会组织及其他 社会关系主体之间普遍存在的社会联系。其特点在于，该关系的主体不是具体的 个人、社会组织或国家机关，如我国《宪法》第33条规定中华人民共和国公民在 法律面前一律平等，根据该规范建立的一般法律关系的主体不特指某一特定公 民，而是包括所有中国公民。所以，一般法律关系是每一个人对每一个人的法律 关系。它体现了一国范围内全体公民之间具有经常性、稳定性的法律状态。一般 法律关系不是由于某一具体事实而存在或产生， 它是由某种长久的事实状态引起 的， 如确定公民的基本权利与义务的一般法律关系只是由于主体是中华人民共和 国公民这一事实而产生。 正是一般法律关系的上述特点，使其成为产生具体主体 之间的法律关系的前提和基础。 具体法律关系的主体在单方面或双方面是特定化的。具体法律关系的产生 不仅要有法律的规定，而且要具有某种法律事实。 2．绝对法律关系与相对法律关系 具体法律关系依据其主体是单方具体化还是双方具体化可以划分为绝对法 律关系和相对法律关系。绝对法律关系的主体一方(权利主体)是具体的，而另一 方(义务主体)则是除了权利主体之外所有的人，因此它是一个人对每个人的法律34关系。最典型的绝对法律关系是所有权关系，如某房屋的所有权人是具体的，那 么义务人是除了所有人之外的一切人， 他们都有义务不得侵犯所有人对该房屋的 所有权。其他如人身权、知识产权等领域的法律关系也具有类似特点。 相对法律关系的主体，无论是权利人还是义务人都是具体的，它是某个人 对某个人的法律关系，最典型的相对法律关系是债权关系。债的一方(债权人) 有请求他方(债务人)为一定行为或不为一定行为的权利， 他方负有满足该项请求 的义务。 3．调整性法律关系和保护性法律关系 法律关系的产生依据是否适用法律制裁，可以划分为调整性法律关系和保 护性法律关系。 调整性法律关系是不需要适用法律制裁，主体权利就能够正常实现的法律 关系。它建立在主体合法行为基础之上，是法的实现的正常形式。如果义务人的 合法行为建立在禁止性规范和授权性规范之上， 为了满足权利人的利益而承担消 极不作为的义务， 由此形成的法律关系称为消极的法律关系；如果义务人的合法 行为建立在义务性规范上， 为了满足权利人的请求而承担积极作为的义务，由此 形成的法律关系为积极的法律关系。 保护性法律关系是在主体的权利与义务不能正常实现的情况下通过法律制 裁而形成的法律关系， 它是在违法行为的基础上产生的，是法的实现的非正常形 式。 最典型的保护性法律关系是刑事法律关系。保护性法律关系的主体一方是国 家，另一方是违法者，国家拥有实施法律制裁的权力，而违法者承担由于违法而 导致的责任。 4．平权型的法律关系与隶属型的法律关系 法律关系按照主体之间的相互地位可以划分为平权型的法律关系和隶属型 的法律关系。 平权型的法律关系是指法律关系主体之间地位是平等的，相互间没有上下 级的隶属关系。民事法律关系是最典型的平权型的法律关系。 隶属型的法律关系是指法律关系主体之间是相互隶属的，一方服从于另一 方， 有行政上或管理上的上下级关系。 行政法律关系是最典型的隶属型法律关系。 （三）法律关系主体351．法律关系主体的概念 法律关系的主体，又称权利主体，即法律关系的参加者，是法律关系中权 利的享有者和义务的承担者。 享有权利的一方称为权利主体或权利人，承担义务 的一方称为义务主体或义务人。 法律关系的主体具有法律性和社会性。 法律关系主体的法律性是指法律关系主体是由法律规范所规定的；不在法 律规定的范围内，不得任意加入到法律关系中，成为法律关系的主体。 法律关系主体的社会性是指法律规范确定什么人和社会组织能够成为法律 关系的主体， 是由一定物质生活条件决定的。自然人作为法律关系主体的范围归 根到底由生产关系所决定， 哪些社会组织能够参加到法律关系当中也是由经济条 件本身的要求所决定的。 2．法律关系主体的能力 凡是法律关系的主体，则必然有权利能力、行为能力和责任能力： （1） 权利能力是指权利主体享有权利和承担义务的能力和资格。 各种具体 权利的产生必须以主体的权利能力为前提。权利能力实际上也是一种权利，是能 够引起各种具体权利产生的最一般的、最基本的权利。产生这种基本权利即权利 能力的最常见方式与国籍相联系，凡是公民都应具有权利能力。 （2） 行为能力是指权利主体能够通过自己的行为享有权利和承担义务的能 力。行为能力必须以权利能力为前提，无权利能力即无行为能力。但是，对自然 人来讲， 有权利能力不一定就有行为能力。行为能力不仅意味着主体能够以自己 的名义独立地参加到法律关系中， 而且意味着主体能够理解自己的行为并通过自 己有意识的行为独立实现主体权利和法律义务。 在各国法律中对自然人的行为能 力都有年龄方面和健康状况方面的要求，据此分为完全行为能力人、限制行为能 力人和无行为能力人三种。 自然人具有权利能力和行为能力，社会组织也具有权利能力和行为能力。 作为民事法律关系主体的法人， 其权利能力和行为能力不同于自然人。法人的权 利能力从法人成立时产生，行为能力伴随权利能力产生和存在；法人终止时，它 的权利能力、行为能力都消灭。自然人的行为能力一般通过自身实现，法人的行 为能力则往往通过代表法人的行使职权的负责人即法定代表人实现。36（3） 责任能力是指某人因违法而承担法律责任的能力， 它是行为能力在保 护性法律关系中的特殊表现形式。在大多数保护性法律关系中，责任能力无须特 别规定，如果一个人具有行为能力，他也就具有责任能力。 3．法律关系主体的分类 （1）自然人 自然人即个人主体。公民是自然人中最常见、最基本的权利主体。在我国， 凡是具有中华人民共和国国籍的人都是我国公民，可以与其他公民、社会组织、 国家机关或国家之间发生多种形式的法律关系。 某些重要的法律关系， 如选举权、 被选举权，非我国公民不得参加。居住在我国境内的外国人和无国籍人，也可以 成为我国某些法律关系的参加者。 按照我国《民法通则》的规定，个体工商户、农村承包经营户和个人合伙也 包括在自然人的范围内。 （2）集体主体 集体主体包括两类，一类是国家机关，包括国家的权力机关、行政机关和 司法机关等。它们在其职权范围内，能够成为宪法关系、行政法关系、诉讼法关 系等多种法律关系的主体；另一类是社会组织，如政党、社会团体、企事业单位 等。 （3）国家 国家作为一个整体，是某些重要法律关系的参加者，既可以作为国家所有 权关系的权利主体，也可以成为国际法关系中的权利主体。 （四）法律关系的客体 1．法律关系客体的概念 法律关系客体又称权利客体，是指权利主体的权利与义务所指向的对象。 法律关系的客体具有客观性，不依主体的意识为转移，是独立于人的意识 之外并能为人的意识所感知和人的行为所支配的客观世界中的各种各样的现象。 但不是一切独立于主体而存在的客观现象都能成为法律关系的客体， 只有那些能 够满足主体利益并得到国家法律确认和保护的客观现象才能成为法律关系的客 体，成为主体权利与义务所指向的对象。在法律关系中，权利人的权利所指向的 对象与义务人的义务所指向的对象是同一的。37法律关系客体的范围受到一定生产力发展水平和社会历史条件的制约。 随着 生产力的发展，许多原来不属于法律关系客体的物成为客体，如清洁的空气、不 受噪音干扰的环境等等。 2．法律关系客体的种类 一般来说，法律关系的客体包括物、行为、智力成果三个方面： （1） 作为客体的物是指为人类所认识、 控制和支配并为法律规范的物品或 物质财富。 （2） 作这客体的行为包括作为和不作为两种形式， 它们都由法律规范加以 规定。 （3） 智力成果是指法律关系主体从事智力活动所取得的成果， 包括各种科 技发明、文艺创作、学术著作等。 （五）法律关系的内容 法律关系的内容，是指法律关系中的权利与义务。 法律上的权利，是指法律所允许的权利人为了满足自己的利益而采取的， 由其他人的法律义务所保证的法律手段。法律上权利的特点在于：第一，它来自 法律规范的规定，得到国家的确认和保证；第二，它是保证权利人利益的法律手 段。权利与利益有着密切的联系，但权利不等于利益，权利是实现利益的法律形 式；第三，权利与义务相关联，离开义务无法理解权利，没有义务人的法律义务 的保证，权利人的权利就得不到行使；第四，权利确定了权利人从事法律所允许 的行为的范围， 在这一范围内， 权利人满足自己利益的行为或者要求义务人从事 或不从事一定行为是合乎法律的，而超过这种范围，权利人的行为或要求就是不 受法律保护的。 法律上的义务，是指法律所规定的义务人应该按照权利人要求从事一定行 为或不行为， 以满足权利人的利益的法律手段。法律义务的特点在于义务是强制 的，义务人必须从事或不从事一定的行为，否则权利人的利益得不到满足，如果 义务人不履行义务，就要受到国家强制力的制裁。同时，义务人的义务也在一定 范围内，超出了这个范围，义务人可以拒绝权利人提出的利益要求。 （六）法律关系的产生、变更和消灭 1．法律关系产生、变更和消灭的条件38法律关系的产生、变更和消灭必须有法律规范所规定的某种法律事实的出 现。法律关系产生、变更和消灭的条件包括：①法律规范，即法律关系产生、变 更和消灭的法律依据； ②权利主体， 即权利与义务的具体的承担者； ③法律事实， 即出现法律规范所规定的情况。 其中，法律规范和权利主体是法律关系产生、变更、消灭的一般的条件，而 法律事实则是产生法律关系的具体条件， 法律关系只有在一般的与具体的条件都 具备时方可能产生、变更、消灭。 2．法律事实 法律事实是指法律规范所规定的，能够引起法律后果(即法律关系的产生、 变更、消灭)的现象。法律事实的出现而产生的法律后果包括： （1）法律关系的产生。如取得某项财产的所有权，订立合同等。它们都是 法律关系的产生状态。 （2）法律关系的变更。如由于企业兼并，导致原有法律关系的变更等。 （3）法律关系的消灭。如某人调动工作，他与原工作单位的劳动法律关系 消灭，又如由于买方支付价款，卖方交付货物，原有的买卖关系即告消灭等。 3．法律事实的分类 （1）事件和行为 事件是指与当事人意志无关的，能够引起法律关系形成、变更或消灭的事 实。包括社会事件和自然事件。行为是指与当事人意志有关的，能够引起法律关 系的形成、变更或消灭的作为和不作为。包括合法行为与非法行为。 （2）单一的法律事实和事实构成 单一的法律事实是指无需其他事实出现就能单独引起某种法律后果的法律 事实。事实构成是指由数个事实同时出现才能引起法律后果的法律事实。例如， 抵押贷款合同关系至少需具备如下事实：一方要约、一方承诺、双方意思表示一 致、签订书面合同等等。 三、法的创制和实施 （一）法的创制 法的创制又称立法，是指由特定的主体依据一定职权和程序，运用一定技 术，制定、认可、修改、补充和废止法的活动。其直接目的是要产生和变更法这39种特定的社会规范。 1．立法体制 立法体制是指由有关法的创制的权限划分所形成的制度和结构，既包括中 央和地方关于法的创制权限的划分制度和结构， 也包括各国家机关之间关于法的 创制权限的划分制度和结构。 我国在统一立法体制基础上，又有中央立法和地方立法两个立法权等级， 并且各自分成若干个层次和类别的立法体制，具体如下： （1）全国人民代表大会修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其 他的基本法律。 全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表 大会制定的法律以外的其他法律，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代 表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得与该法律的基本原则相抵触。 （2）国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规发布决定和命 令。国务院的各部和各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部 门的权限内发布命令、指示和规章。 （3）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不和宪法、 法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常 务委员会备案。 省、 自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人 民代表大会及其常务委员会，可以制定地方性法规，报省、自治区人民代表大会 常务委员会批准后施行，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。 （4）省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院 批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规，制定规章。 （5） 自治区人民代表大会有权制定自治条例和单行条例， 报全国人民代表 大会常务委员会批准后生效。 自治州、自治区的人民代表大会常务委员会有权制 定自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效， 并报全国人民代表大会常务委员会备案。 （6） 特别行政区立法是我国立法体制中的一种特殊类型的立法， 特别行政 区在不和特别行政区基本法相抵触的前提下独立行使立法权。 2．立法程序 立法程序是指有立法权的国家机关在制定、修改、补充或废止法的创制活40动过程中的法定步骤和一般方法。 立法程序从时间序列上， 可以分为前立法阶段、 中立法阶段、后立法阶段。 （1）前立法阶段：即立法准备阶段，通常包括立法预测、立法规划、立法 创议、立法决策四环节。 （2）中立法阶段：即从法案到法的阶段，是立法程序的核心。通常步骤是 立法提案、审议草案、表决通过、公布实施。 （3）后立法阶段：指立法完善的过程，通常包括立法解释、修改补充、法 的废止和法的整理，对法进行汇编、整理。 3．立法技术 立法技术是指在法的创制活动中所应体现和遵循的有关法的创制的知识、 经验、规则、方法和操作技巧的总称。立法技术贯穿于立法的全过程，有纵向立 法技术和横向立法技术的区分。 （1）纵向立法技术：体现在立法程序三阶段的立法技术，例如立法规划技 术，表决技术，立法解释技术等。 （2）横向立法技术：对立法原则、一般方法、体系构建、形式设定及法的 结构营造及语言表述方面的技术。其中的核心是法案起草技术，即法的结构营造 及语言表述技术，它有八方面的内容：①总体框架设计；②基本品格确定；③名 称构造；④规范构造；⑤非规范内容安排；⑥具体结构；⑦立法语言；⑧常用字、 词的使用。 4．法典编纂 法典编纂是指对属于某一类的或某一法律部门的全部规范性法律文件进行 整理、审查、补充、修改，并在此基础上编制一部新的系统化法典的立法活动。 法典编纂对于及时弥补法律疏漏，完善法律、系统化法律文件、实现法治有积极 意义。但成熟的法典编纂需要较强的文化、观念及职业团体的积累。 （二）法的实施 法的实施包括法的遵守、执行和适用。 1．法的遵守 法的遵守是指国家机关、社会组织、公民个人按照法律规定从事事务和行 为。法的遵守是法的实施的最普遍方式。412．法的执行 法的执行是指国家行政机关及其公职人员依照法定职权和程序，贯彻、执 行法律。 3．法的适用 法的适用是指国家司法机关依照法定职权和程序，具体应用法律处理案件 的专门活动，又称司法。人民法院和人民检察院是我国的司法机关，也即我国法 的适用主体。在法的适用过程中应遵循的原则如下： （1）法治原则 法治原则是指在法的适用过程中，要严格依法司法。既依据实体法，又依 据程序法。以事实为依据，以法律为准绳。 （2）平等原则 平等原则是指各级国家司法机关及其司法人员在处理案件、 行使司法权时， 对于任何公民，不论其民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状 况、居住期限等有何差别，也不论其出身、经济、政治、社会地位有何不同，在 适用法律上一律平等。 （3）司法独立原则 司法独立原则是指司法机关在办案过程中， 依照法律规定独立行使司法权， 其他任何组织和个人都无权行使司法权力；司法机关行使司法权只服从法律，不 受无法定监督权限的行政机关、社会团体和个人的干涉。 （4）司法责任原则 司法责任原则是指司法机关和司法人员在行使司法权过程中侵犯了公民、 法人及其他社会组织的合法权益而应承担相应责任的原则。 司法权力应与司法责 任相结合。 坚持司法的各项原则，才能保证正确、合法、及时地适用法律、实施法律。 4．法律监督 法律监督是指有关国家机关依照法定职权和程序，对立法、执法和司法活 动的合法性进行督促和监察。除此之外，社会组织、人民群众也可以通过法定渠 道进行法律监督。 （三）法律解释42法律解释是指有权国家机关依照一定的标准和原则， 根据法定权限和程序， 对法律的文字和目的进行阐释。我国法律解释的体制分为以下方面： （1） 立法解释。 即全国人民代表大会常务委员会针对宪法和法律条文， 省、 自治区、直辖市人民代表大会常务委员会针对地方性法规所做出的解释。 （2） 司法解释。 即由最高人民法院和最高人民检察院针对审判和检察中具 体应用法律的问题所进行的解释。 （3）行政解释。即由国务院及其行政部门对于不属于审判、检察工作中的 其他法的具体应用问题以及自己依法制定的法规所进行的解释。 法律解释的方法有文理解释和理论解释两类。文理解释是指按照法律条文 用语的字义、 语法和逻辑规律进行的解释。论理解释是指依照一定标准进行推理 论证的解释方法，论理解释并不拘泥于文字，而是探寻法律理由，所运用的标准 可以是社会效果、历史事实、立法原意、法例比较以及当然公理。 （四）法律程序 广义的法律程序包括立法程序、司法程序、执法程序、监督程序。狭义的 法律程序指诉讼程序，包括起诉、审判、执行三个阶段。我国的诉讼程序又可分 为民事诉讼程序、刑事诉讼程序和行政诉讼程序三方面。 诉讼程序中应遵循的共同原则是：①司法权独立行使原则；②平等原则； ③公开原则；④审级原则；⑤回避原则；⑥辩论原则。此外，还有一些诉讼制度， 例如上诉制度、二审终审等。依据程序处理法律纠纷是法的适用的关键。第四节林业法律法规简述一、林业法律法规的概念与特点 （一）林业法律法规的概念 林业法律法规是指由国家权力机关、国家行政机关以及地方机关制定和颁 布的、适用于林业各项活动领域的法律、行政法规、地方性法规以及政府规章等 法律规范的总称。 林业法律法规的任务就是保障我国林业发展基本目标的实现，为国家规范 和促进林业经济持续、稳定、协调发展提供法律保障。具体地说，林业法规的主43要任务就是通过管好现有林，扩大新造林，抓好退耕还林，优化林业结构，增加 森林资源，增强森林生态系统的整体功能，增加林产品有效供给，增加林业职工 和农民收入。力争到 2050 年，使森林覆盖率达到并稳定在 26%以上，基本实现 山川秀美，生态状况步入良性循环，林产品供需矛盾得到缓解，建成比较完备的 森林生态体系和比较发达的林业产业体系。 实现上述目标，必须努力加快林业法律法规建设，依法治林，早日实现林 业现代化的宏伟目标。 （二）林业法律法规的特点 林业法律法规作为国家法律体系的一部分， 除具有一般法律法规的特征外， 与其他法律法规相比较，还具有自己的一些特征。 林业法律法规的调整对象是特定的林业经济关系，是林业经济领域的各项 经济活动。 林业法律法规是为了实现党和国家的林业经济政策，针对林业经济领 域中的一定的经济现象、经济关系和经济问题而制定的。林业法律法规的实施， 也直接关系到国家和广大林业职工及林农的经济利益。 林业是国民经济的重要部门，林业发展受到多种因素的}