PPP项目的融资困境与解决之道
　　PPP是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，解决PPP融资困境，提高落地率，也要从供给侧入手，充分调动社会资本的积极性，发挥市场的主导和决定性作用。上述PPP融资困境，有些是深层次问题，如民营企业融资难问题，需要深化体制改革去解决；有些是近期努力可以解决的问题。此外，解决PPP融资困境要真正从市场着眼，从机制入手，而不能仅靠发个文，要了解社会资本真正的关切和困境，以政府引导、市场化参与的思路解决问题。在现有形势下，PPP融资困境的解决之道包括：
　　（一）尽快出台“PPP基本法”
　　加快推进PPP立法，已成为业内共识。前有财政部推出《政府与社会资本合作法》（征求意见稿），后有发改委成立《特许经营法》立法专家组启动PPP法治化进程。最近国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。“PPP基本法”的出台指日可待。笔者同时认为，PPP立法应站在法治的高度，将PPP法制定成一部真正的法（避免成为一部“法政策”）——权利与义务的规范和保障，实体和程序的统一与平衡。
　　从上述PPP融资困境，笔者建议PPP基本法应至少包含的原则或内容有：
　　一是平等主体意识和诚信契约精神。PPP参与主体天然具有不对等的倾向（一方是具有公权力的政府，一方是社会资本），天平极易向政府一方倾斜。因此，政府和社会资本在PPP项目合作中应主体地位平等，应秉承诚信原则和契约精神。这方面目前的问题主要是部分地方政府层面还有所欠缺，“官本位”思想还部分存在，诚信守约意识还没有全面到位。PPP基本法不仅要规范行为，还应有相应的违约责任，例如有人提出的“地方政府不履约上级政府强制扣款”，是否可行，可以商榷。
　　二是诉讼法、程序法保障社会资本救济途径。一方面PPP基本法应明确PPP合同履行争议的救济途径，哪些可以提起民事诉讼，何种可以提起行政诉讼，什么样的情况走仲裁程序，立案的条件有哪些，应条文化并具有可操作性；另一方面应在程序法上进行合理设计（如异地管辖），避免地方政府影响当地法院的公正性。
　　（二）重新审视政府方增信限制规定，差别化对待
　　现行多个PPP政策要求，政府方一般不能为PPP项目公司提供“非理性担保或承诺”，不能做“固定回报承诺”。政策的初衷是好的，是规范PPP融资行为，防止为地方财政带来不应有的负担和过大的风险。但现实情况是，多数PPP项目投资回报方式是“政府购买服务”和“可行性缺口补助”，都是要用到政府财政的信用，纯粹的“使用者付费”且能够有效覆盖投资回报（融资本息）的项目少之又少。而前两类项目，施工企业通常不愿为项目增信，金融机构债权融资必然需要政府方作为增信主体。因此建议重新审视政府方增信的这些限制性规定，根据不同回报方式，采取差别化对待。
　　（三）大力发展各类产业基金
　　产业基金的飞速发展是最近一两年PPP市场的一大亮点。但各方面对于产业基金的认识还仅停留在“为项目提供建设资金”这一用途上，其实产业基金对PPP的意义和作用十分广泛，至少有四方面意义：
　　一是可以为PPP项目建设提供资金。这一点毋庸置疑，且已发挥重要作用。
　　二是可以为工程资本代持股份。由于上述工程资本不能控股项目公司的困境，目前通行的做法是，以资管计划或产业基金为代表的金融资本（有些基金里也包含了工程资本的少量出资）出资控股项目公司，代工程资本持股，基金到期后由工程资本或政府方指定的公司回购股权。这一作用目前已开始充分发挥。
　　三是可以为项目融资提供增信。为项目融资提供增信，可以采取两种模式。一是产业基金入股项目公司并补足项目资本金，达到项目资本金比例，使项目公司可以进行债权融资，有国家级产业基金或省级政府引导基金入股项目公司，无疑对项目公司债权融资是莫大的增信；另一种是产业基金可以起到兜底或担保的作用，对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目，产业基金可以为其担保或提供可行性缺口补助，使其他金融机构愿意为其进行债权融资。产业基金的这一作用实际现在还没有有效发挥，可以加快推进。
　　四是可以与工程资本同股同权，为工程资本分担风险。同股同权是最近PPP融资领域出现的新动态，近期部分银行也在尝试银行理财资金进入私募股权基金以同股同权的方式参与PPP项目。同股同权对于银行最大的挑战，是要面临项目的实质性风险（现金收益不足、政府财政下降无法补足、项目公司破产清算等），与传统的债权模式相比，风险大了很多。但好在产业基金具有“结构化”和“杠杆效应”两大优势，为减小同股同权的风险，在设置结构化（优先级和劣后级）的同时，减小杠杆比例（如劣后级：优先级为1:1），最大程度地增厚银行的安全垫，减少银行的风险暴露。产业基金这方面的作用有很大的发挥空间。
　　（四）创新中长期金融工具品种，放宽中长期融资工具的审批
　　一是大力推广保险资金参与PPP项目。不久前保监会修订并下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步打开了保险资金参与PPP项目的通道。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势，与PPP天然是一家人。不过保险资金如何参与PPP，尤其是审批标准和安全边际，很多保险公司还在探索，大规模参与PPP项目融资还有待时日。
　　二是放宽可续期债券（永续债）的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益，不计入债务，且在符合条件的前提下，期限可以无限延长，对融资企业降低负债水平，增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高，一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下，降低永续债的发债门槛和审核标准，尤其是对优质PPP项目资产，鼓励发行永续债融资。
　　三是允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务，推动理财计划、资管计划、私募基金滚动续期，以支持其参与中长期PPP项目。资金池业务和理财计划滚动续期（即短期理财计划到期后用资金池资金归还，并同时发起同名新的计划）可以解决期限错配问题，目前部分大型银行的理财资金可以做到滚动续期发行，但滚动续期发行对于金融机构的流动性管理能力、风险把控能力有很高的要求，且这方面的管控能力如何量化，如何有效把控，还有很大难度，需要认真探索。
　　上述解决之道，并不能全面解决PPP的融资困境，部分困境需通过深化体制改革去解决。但我们相信，PPP作为2013年（以国办发〔2013〕96号文为起点）才推出的新生事物（如果BOT模式不算新的PPP的话），其尚未年满三岁，作为我国“供给侧结构性改革”的一部分，其还要长大成人，还有很多路要走；在党和国家的关心呵护、社会各界的共同帮助下，PPP未来一定会茁壮成长，人生道路会越走越好。作为PPP成长的见证者和亲历者，我们也将在PPP投资、融资领域，继续贡献我们的绵薄之力！
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[分享]提高PPP项目落地率需解决六大错配问题
发表于&&&&258人浏览&&&&0人跟帖&&&&筑龙币+100&&&&
&张继峰& & & & & & & & & & & & &PPP产业大讲堂二、解决建议PPP的上述错配问题,是现实供需与顶层设计的矛盾所致。针对上述六大错配问题,笔者认为,应通过加快立法、加强管理、创新融资工具等手段,加强对PPP项目的规范和指引。具体建议包括:一是尽快出台“PPP基本法”。李克强总理在7月初的国务院常务会议上为PPP立法定调:两法合一,国务院法制办牵头,加快立法进程。PPP立法进入了新的阶段。PPP立法的核心内容,除了业界普遍呼吁的保障社会资本合法权益、加强对地方政府违约行为的惩戒力度等具体措施外,笔者建议,一定要在“PPP基本法”中明确PPP、特许经营、政府购买服务之间的区别和界限,理清根源上的问题,纠正边界不清造成的上述错配问题,防止各种越位和失位。二是加强项目采取PPP模式的规范和管理力度。PPP现在很热,有些地方是项目就PPP,有些则把过去的基建项目都装进了PPP项目清单。是不是所有项目都可以采用PPP模式?是不是很多地方政府为了PPP而PPP?“市场化程度较高”、“价格调整机制灵活”这些标准要不要坚持,具体标准如何(例如可参考项目收益债对来源于地方政府财政补贴的比例不超过50%)?物有所值评价和财政可承受力评估是不是得到了真正的贯彻?纯工程建设类(基本没有经营)且政府付费类项目是否适用PPP?这些问题都应该加深探讨。在探讨清楚后,相关部门可以通过发布指导意见的方式,规范PPP项目准入关,加强项目采取PPP模式的规范和管理力度,使“伪PPP”现形。三是创新中长期金融工具品种,放宽中长期融资工具的审批,解决期限错配问题。首先,应大力推广保险资金参与PPP项目。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势,与PPP天然是一家人。应加快保险资金参与PPP的研究和指引的出台,推动保险资金尽快对接PPP项目。其次,放宽可续期债券(永续债)的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益,不计入债务,且在符合条件的前提下,期限可以无限延长,对融资企业降低负债水平,增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高,一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下,降低永续债的发债门槛和审核标准,尤其是对优质PPP项目资产,鼓励发行永续债融资。再次,允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务,推动理财计划、资管计划滚动续期,以支持其参与中长期PPP项目。四是打破“玻璃门”,颁布具体标准限制地方政府随意抬高准入门槛。例如对于招标条件的设定,在财政部和发改委政策层面进行规定:只要社会资本满足一些基本指标(可设置项目总投与社会资本净资产相匹配的指标),且无不良信用记录,即可参与投标,且地方政府不得以任何方式违背国家部委制定的准入规定。打破“玻璃门”不能仅靠呼吁,要研究相关关系,从具体细节入手,制定具体可执行的标准,为民营资本创造参与的条件。此外,目前对于在工程建设、项目融资、PPP项目咨询领域出现的恶意压低价格(收益率)、扰乱市场秩序等现象,业内有识之士也有所警觉。恶意压价行为,并不是市场行为,而是在中国信用体系尚不健全的背景下,钻政策空子,轻则使项目无法融资或重新招标,重则导致烂尾工程或豆腐渣工程,使政府和人民蒙受重大损失。因此建议应统一中标标准或原则,例如“排除最低价”原则,即无论其他方面如何,如果在招投标中申报的价格最低,则不予中标,引导合理报价。PPP是“法治”和“市场”在基础设施供给和公共服务提供领域的集中体现。我们深知,PPP模式对我国供给侧结构性改革的重要性;我们也深知,PPP模式的完善不是一朝一夕的事情,上述建议也只能缓解部分错配的矛盾,一定程度上提高PPP项目落地率;而深层次的错配问题,需要深化体制机制改革,需要在党中央、国务院的坚强领导下,PPP业界乃至整个社会各界的共同努力和共同参与。作者简介:张继峰:中共党员,经济学学士、法律硕士,具备基金、证券、期货从业资格,从事金融工作十余年,曾任建设银行成都某支行副行长(主持工作)、成都市民间借贷登记服务中心总经理、四川某私募股权投资基金公司副总经理、成都市投融资商会副会长等职,现任北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)合伙人。PPP项目落地难问题,政府、学界、实务界从不同角度,探讨和分析其原因和对策。作为PPP从业人员,笔者参与了众多PPP项目的投融资和法律工作,深刻体会到落地难的现状,也深入思考了其问题和根源。本文从法律和金融两个角度,分析导致PPP项目落地难的六个错配问题,并提出相应的解决建议。
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他一定是哪里做的不够好，别替他瞒着了，告诉我们吧~
:&400-900-8066PPP项目融资的最大难点是什么？
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PPP项目融资的最大难点是什么？
PPP的项目融资需要明确合作项目的投入与收入机制。PPP是政府和社会资本合作的简称，一般是指公益项目。需要经过财政能力评估，物有所值，以及实施方案三阶段。PPP的最大难点是社会资本如何对应政府的资金池。政府收入主要包括土地，税收和非税收收入三种。根据财政部规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。钱从何来呢？第一是税和费，但税费基本是稳定的，地方政府无法因为想干更多的事而去收缴更多的税费；第二，转移支付，但是，中央政府能用于转移支付的钱也有限，而且僧多粥少，自然也就出现分税制改革后的跑部钱进，不过无论怎么跑部，进来的钱总是有限的，主动权也并不掌握在地方政府手里；第三，土地财政，但是不发达地区的地是卖不出什么好价钱的，所以真正缺钱的地方政府未必能卖地来钱；第四，地方政府发债或者地方融资平台，后来都被限制了；第五，PPP，实际上，弥补财政实力和基建需要之间的资金缺口，是若干年前鼓吹PPP模式的重要依据之一。在上述渠道中，地方政府有主动权的只有土地财政、发债（融资平台）和PPP，这三者也就成为过去十五年来地方政府解决事务超过财权的主要手段。但这三个渠道中，土地财政饱受诟病，此外，地越卖越少且真正需要钱的地方未必能卖出好地价。发债和融资平台也受到严格的限制，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债”。10%财政支出作为PPP支出上限的规定，实际上是对PPP渠道的约束，避免地方政府利用PPP变相举债。在推广PPP模式的同时设定支出上限，不仅反映了财政风险意识，更反映出财政部门意识到地方政府应用PPP的目的可能与中央政府推广的初衷不同。中央政府推广PPP的目的包括：1）推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在若干重点领域进一步创新投融资体制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用（《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》）；2）鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生（《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》）；3）加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度（《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》）。而地方政府的关注点，如前所述，在相当程度上是PPP的融资功能。中央政府推广PPP和地方政府应用PPP的目的性差异，使在财政支出中设定PPP项目的支出上限成为必要：既鼓励地方政府采用PPP模式提供基础设施和公共服务，又设定支出上限以避免地方政府过于依赖PPP的融资功能，从而防范财政风险。2. 为什么说财政支出上限的实质是配额制设定财政支出的一定比例，比如目前的10%，作为PPP支出的上限，本身就是配额制——在全部财政支出的预算中划拨多少给PPP项目。而更明显地体现出这种配额制特征的是如何将这10%的份额分配到不同年度的各个项目上。首先，是年度之间的分配。2014年到2016年已经做了不少PPP项目，而2017年到2020年也需要做PPP项目，此外是否还需要给年留出足够的支出份额呢？如果支出上限早早达到，那么以后年度的PPP项目支出就只能依靠财政支出增量部分的10%了。支出份额在不同年度间的分配，在实践中体现出来就是跑马圈地。当届政府尽可能多地做PPP项目，而下届政府无份额可用——毕竟目前的考核体系里，本届市长无需考虑下届市长是否还有PPP的财力空间。于是，在锦标赛式竞争的压力之下，各地掀起PPP浪潮。在一定程度上这是当届地方政府充分利用政策空间的反映。更重要的是，即便某一年度的份额被适当界定，在当年的支出份额里，在不同项目上该如何分配呢？当若干项目需求在同一年度提出，比如市政道路、海绵城市、黑臭河治理、综合管廊、美丽乡村、特色小镇等（更不用提机场、地铁等大项目了），该年度的份额在这些项目中该如何分配呢？哪个项目先上、哪个项目后上，哪个项目分配的份额多、哪个项目分配的份额少，该如何决定呢？这不是简单地用统筹考虑、民生优先、按迫切性合理分配等的套话就能真正解释清楚的。目前的做法是入库，谁入库谁就可以申请被纳入预算，谁就可以申请补助。这进一步刺激了各部门对配额的争夺。所以，对财政风险的控制在实践中演变成配额，第一是PPP项目占所有财政预算支出的配额比例，第二是年度间PPP支出的份额分配（时间维度），第三是项目间PPP支出的配额争夺（项目维度）。小结：地方政府应用PPP和中央政府推广PPP的目的性差异，是在财政预算中设置PPP支出上限的重要原因，反映了中央既鼓励地方采用PPP模式提供基础设施和公共服务，又力图避免地方政府过于依赖PPP的融资功能。但是，地方政府找钱做事、渴望融资的立场并没改变。这使得对财政风险的规模控制在实践中演变成对配额的争夺。事实上，地方政府除了公共预算外，还可以通过固定资产，土地等方式与社会资本合作。
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钱从何处来？“一带一路”四大资金池
核心提示：当前同“一带一路”密切关联的四大资金池为丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖组织开发银行和上合组织开发银行，有望在2015年为相应项目提供资金支持。而初始运作框架建立后，外汇储备、地方政府及其他基金的建立、银行等社会资本的融入、人民币国际化的推进都将为“一带一路”这一长远战略输送源源不断的资金。
北京(CNFIN.COM / XINHUA08.COM)--招商证券日前发布研究报告指出，当前同&一带一路&密切关联的四大资金池为丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖组织开发银行和上合组织开发银行，四个平台筹备工作自2014年起加速推进，有望在2015年为相应项目提供资金支持。而初始运作框架建立后，外汇储备、地方政府及其他基金的建立、银行等社会资本的融入、的推进都将为&一带一路&这一长远战略输送源源不断的资金。
报告认为，资本走出去，是产能&走出去&的先决条件，项目的推进与区域间合作的巩固需要依靠运转良好的投融资机构和机制来保证源源不断的资金输送。当前同&一带一路&密切关联的资金池主要为丝路基金、亚洲基础设施投资银行、金砖组织开发银行和上合组织开发银行。
1.丝路基金
从模式来说，丝路基金更接近于主权投资基金，与多边合作机构相比，中国具有决策权，因而具备效率上的优势，但仍需面临法律环境、税收政策等国别风险。基金先期将以交通、电力、通信等基础设施规划投资为主，起点为国内相关省份，项目也以铁路、公路、管道等基础设施的新建和扩建为主，后期或将在文化、旅游、贸易方面有更多进展。
2.亚洲基础设施投资银行
就资金管理方式而言，亚投行是一个政府间的金融开发机构，要按照多边开发银行的模式和原则运营，是迄今为止中国规模最大、规格最高的政府多边合作基金，并且中国已表明将持开放的态度，不追求亚投行的绝对主导地位，因此其他国家的资本投入仍存在进一步增加的空间。
首批推进的项目或将集中于与中国基本没有领土纠纷、没有历史问题的传统友好国家，而在中长期，亚投行牵头提供融资方案能够被更多的区域内国家所接受，便于推进更大规模的基建项目，也便于建立起更具普遍适用性的融资模式。
3.金砖国家开发银行
金砖国家新开发银行法定资本金1000亿，首批到位资金500亿美元，金砖五国平分金砖发展银行的股权，这意味着中国出资额将达100亿。金砖国家成员将就治理结构进行讨论，关键战略决策由理事会做出。首任理事会主席将由俄罗斯提名，首任董事会主席将由巴西提名，首任行长将由印度提名，另于南非设立非洲区域办事处。五个成员国商定将事先选定各自的基础设施项目，确保金砖国家开发银行一旦投入运作，便能快速在首批的项目实施上取得成功。
4.上海合作组织开发银行
上海合作组织成员国元首理事会第十四次会议于日至12日在杜尚别举行。与会元首共同签署并发表了《上海合作组织成员国元首杜尚别宣言》。李克强总理12月15日在上海合作组织成员国政府首脑理事会第十三次会议上表示，将稳妥推进组建上合组织开发银行进程。上合组织成员国为中国、俄罗斯联邦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦。
上述四个资金池几乎覆盖了&一带一路&沿线的国家和地区，其逐步筹建和投入运营将为这些地域的基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供投融资支持，有助中国消化过剩产能，弥补亚洲发展中国家在基础设施建设等领域存在的巨大资金缺口，促进区域乃至全球经济增长。四个平台筹备工作自2014年起便加速推进，相信在2015年就能够初步对&一带一路&形成资金支持。
丝路基金、亚投行等机构目前的累积投入不过千亿规模，初始投入相对于巨大的基建项目投资需求而言固然是杯水车薪，而真正值得期待的是，这些机构并非是规模固定的资金池，而是作为资金流转的平台，一旦初始的投资生效，平台便可以为&一带一路&规划撬动源源不断的资金：
（1）巨额的外汇储备是&一带一路&战略背后的坚实基础；
（2）&一带一路&沿线省份或将推出地方版丝路基金及其他类型基金。据媒体称，福州市政府日前和国开行福建分行、中非发展基金携手合作，推动设立预计总规模100亿元的基金，广东省政府也正酝酿设立&21世纪海上丝绸之路建设基金&。
（3）12月24日的国务院常务会议已明确指出，&一带一路&战略将吸收社会资本参与，采取债权、基金等形式，为&走出去&企业提供长期外汇资金支持。随着规划的落地和资金池的发展，、保险等多类商业机构都将积极合作投资、融资。以中国银行为例，预计中行2015年对&一带一路&建设相关的授信将不低于200亿美元，未来三年授信金额达到1000亿美元。同时平台也将采取金融创新的方式来带动民间资本（如PPP模式等），使资金链更能满足大型基建的需求。
（4）12月24日召开的国务院常务会议提出，中国将取消境内企业、商业银行在境外发行人民币债券的地域限制，扩大了境内企业的融资渠道。人民币国际化与&一带一路&之间的相辅相成将使这一战略的推进与实施将获得更多资金保障。
不过，要吸引各方参与、撬动社会资本也并非易事。&一带一路&战略的长期性是普遍的共识，目前，社会各方对于这一战略更多存在的是一种愿景，社会资本必然不会贸然参与，&好的开始是成功的一半&，若要保证资金的持续性，自初始阶段起投融资平台的长远布局，资金运营方面的谨慎设计，合作建设基本框架的确立便成为了&一带一路&长久、稳步推进的重中之重。
[责任编辑：刁倩]社会化媒体
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