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【期刊名称】
香港填海造地的法律实践及其借鉴
【作者】 【作者单位】
【分类】 【中文关键词】 香港与内地；填海造地；围填
【期刊年份】 【期号】 1
【页码】 44
【摘要】 我国香港填海造地立法及司法实践中所确立的“凌驾性需求原则”有效阻止了香港填海造地的肆意扩张。香港人为保护海港所成立的“海港保护协会”以及香港公民的积极参与有效避免了维多利亚港及其他海湾所面临的多次大范围围填。香港在填海造地过程中严格的审批程序、保护权益人程序减少了填海造地引发的资源风险、环境风险和社会风险。我国内地应当借鉴香港填海造地的立法、司法和行政管理经验，改变我国当前填海造地法律规制的混乱与缺失局面。
【全文】【】 &&&& 　　
　　经过多年的肆意填海，目前我国海岸线长度已经比新中国成立初期缩短了近2000公里。[1]近年来，沿海各地填海造地仍以每年300平方公里的速度增长，引发了海域资源风险、海洋生态环境风险、社会管理风险。从新中国成立到上世纪末，我国经历了围海晒盐、围涂扩农、围垦养殖三次大的填海造地浪潮。2010年我国填海造地开始指标控制，当年的指标是250平方公里，2011年、2012年的指标均接近300平方公里，几乎相当于两年一个新加坡国土的面积，加上化整为零、先填后批、超标围填等违法填海的面积，数量惊人！日本福岛因建在填海基础上的核电站在海啸的作用下发生土壤液态化现象，应该引起我国高度重视。而我国洋山港、临港新城、港珠澳大桥、曹妃甸首钢搬迁、红沿河核电等大规模填海正在膨胀，而且填海造地巨大利润空间也在促使填海风潮的蔓延。填海造地的主体正从地方政府演变为竞相参与的大型企业、私营企业、个体经营者。无序、无法的填海造地风潮，必定会对我国经济发展、国防保障与社会安定造成严重的威胁。现在，已经到了非紧急刹车不可、非依法规制填海造地不可的关键时刻。我国香港地区也经历了从疯狂填海到理性回归的过程，其立法、行政、司法对填海造地的有效规制对保护我国海域资源具有重要参考意义和借鉴价值。
　　一、凌驾性需求原则：香港填海造地立法与司法实践值得借鉴
　　1．香港填海造地的历史及教训。1842年，香港首次将兴建皇后大道的沙石推进大海，之后，香港便不断填海造地，100多年来，填海面积已达67平方公里，占香港总面积逾6％。[2]香港政府1852年展开的文咸填海计划，是香港首次正式填海工程，位置在今日上环文咸东街一带，目的是将上环的发展面积进一步增加，以兴建政府部门及港口设施，发展维多利亚城。后来，填海工程由原来的港岛西面，进一步扩展至整个香港岛北部及九龙。中环德辅道、湾仔北、铜锣湾、尖沙咀东、启德机场跑道、港澳码头、红|湾、观塘工业区、土瓜湾和西九龙等重要发展地方，全都是填海造地得来。[3]但是随着填海造地的肆意发展，“东方之珠”因此而得名的亚洲第一大、世界第三大海港―维多利亚港，其水域面积从原来的7000公顷，正面临失去3800公顷（15平方英里），即超过维港一半面积的现状。[4]填海造地使得维多利亚港的海岸线变直、海港收窄、水质下降、生物减少。有香港立法会议员提出，若维多利亚港再继续填海工程，将来必定变成维多利亚渠。[5]根据香港民意调查，65％的香港市民认为，维多利亚港的填海工程十分过分。[6]
　　2．保护海港协会及《保护海港条例》。在香港人认识到填海造地的弊端的情况下，1995年11月成立了保护海港协会，它是香港的一个非营利慈善组织。其成立是为了反对香港政府不断的大规模填海计划，尤其是在维多利亚港一带的填海工程。其宗旨在于保护维港，使其免受填海造地及城市发展的破坏，并推进维港两岸合理的城市规划，使香港人视之为“最珍贵的资产”得以永久保存，并为后世的居民能够享受维港。保护海港协会自成立以来，成功反对政府进行青洲及旧启德机场等地填海计划，迫使政府重新审视填海计划。更为重要的是，该会于1996年至1997年间，起草了《保护海港条例》，并以私人法案形式呈交予当时的立法局，于1997年4月获立法局通过，成为香港法律。
　　《保护海港条例》“旨在藉设定不准在海港内进行填海工程的推定，以达致保护和保存海港的目的。”该《条例》规定，“填海是指任何为将海床或前滨形成为土地而进行或拟进行的工程，包括任何形式的临时或永久的填海”。该《条例》的一个重要规定是：要求当局必须证明填海“有凌驾性及迫切需要”，即“海港须作为香港人的特别公有资产和天然财产而受到保护和保存，而为此目的，现设定一个不准许进行海港填海工程的推定。”[7]“所有公职人员和公共机构在行使任何归属他们的权力时，必须顾及前款所述原则以作为指引。”《保护海港条例》生效后，香港的大部分填海造地计划都被搁置了，例如，尖沙咀、九龙湾及青洲等填海计划，自提出后从未进入到指定发展大纲的步骤。[8]
　　香港的填海造地法律规制除《保护海港条例》之外，还有《前滨及海床（填海工程）条例》、《东区海底隧道条例》[9]、《西区海底隧道条例》[10]以及任何其他授权进行填海工程或以其他方式就填海工程而设定的条例。
　　3．香港法院推翻湾仔北填海计划案。香港反对填海的最重要案件，是日保护海港协会成功挑战香港政府，在香港终审法院推翻香港政府的湾仔北填海计划案。香港终审法院宣判时表示，《保护海港条例》清楚表明，海港不但是公有资产，而且是特别资产，是天然世袭及代代相传的；政府对保护海港的诠释有误解，特区政府城市规划委员会声称填海会为公众带来利益及达到保护海港要求，只是基于一个决策者的考虑。[11]这一判决标志着香港政府在湾仔北填海计划彻底搁浅。
　　在香港终审法院判决前，高等法院就该案作出宣判时指出，进行填海需要符合以下三个原则：一是有迫切及凌驾性的当前需要（包括经济、环境和社会需要）；二是没有其它可行方法；三是对海港的损害减至最少。另外，法官还判定：“所作的填海决定，必须以客观和有说服力的证据支持，才可以满足法定的责任”。按照该判词的原则，填海造地必须有真正的迫切性且具备比海港更重要的用途时才容许进行；该用途也没有其他的替代方式可以满足；而且工程对海港造成的损害最小。可以说，该判词一方面为了保护海港，另一方面也为香港的发展考虑，在保护和发展之间做出了一个合情合理的平衡。为遏制过度填海，为后代保留这一独特而珍贵的天然海港提供了标准。这个判决影响深远，对日后其他地区的填海提供了指导原则。[12]另外，需要指出的是，在终审法院作出裁决后，香港房屋及规划地政局局长就终审法院的裁决发表十点声明，[13]表达了对法院裁决适用法律的理解、支持和认可，显示出香港政府部门对司法权威的尊重。
　　在香港的司法实践中，很多因填海造地引发的诉讼案件致使香港政府在逐步降低其填海造地的积极性，从2006年开始，香港收回了大部分的填海造陆计划，暂停3个进行中的填海项目并做出检讨。我国内地也逐步认识到填海造地的危害性。面对胶州湾越来越大的环境和生态压力，政府已经意识到填海造地的负面影响，青岛市除国家已确定的重大项目外，已停止受理胶州湾任何填海造地项目。[14]
　　二、公众参与：香港填海造地的社会监督和司法保障值得借鉴
　　1．港珠澳大桥香港段遭起诉。2011年4月，香港媒体报道了一个填海造地的诉讼案件，该案涉及的是我国的重大项目工程―港珠澳大桥，[15]港珠澳大桥被一位家住香港东涌的66岁老太朱绮华通过法律途径挡住了建设步伐。2010年1月，朱绮华向香港高等法院申请司法复核，要求推翻香港环保署在2009年10月通过的港珠澳大桥香港岸段以及香港接线段的两份环评报告。2011年3月，司法复核在香港高等法院开庭进行。4月18日下午，香港高院正式裁定香港环保署2009年完成的环保报告无效。原因是报告没有做独立的基线评估，以及没有比较如果不进行填海工程的空气质量状况。香港政府初审败诉后于2011年5月提出上诉，高等法院上诉庭在日就港珠澳大桥环评司法复核裁决政府上诉成功。[16]如果香港段出现延误，对港珠澳大桥的整体工程进度会有影响，利息、工期的支出会增加，当时估计香港段的有关造价，会在原来造价的基础上增加5％。[17]这起司法复审案，香港政府的诉讼费用是750万港元，[18]而朱绮华的诉讼费用149万港元是通过法律援助解决的。自2010年1月港珠澳大桥司法复核开始至上诉庭于2011年9月作出裁决的1年零9个月之间，除了可以继续工程的设计及勘测外，其他的法定程序及拨款程序完全停顿下来，以致大桥本地工程受司法复核而造成延误，因此而增加了几十亿元的成本。而这一切均来自于一个民权英雄朱绮华，这是公众参与的具体体现。当然，更值得称赞的是在她背后的强大、不受任何干预的司法制度，朱老太太的质疑能够得到司法的尊重与支持，这本身是对司法的最高褒奖。[19]这也充分说明了香港在填海造地的环境影响评价问题上尊重民意、体察民意的程度，这也是我国内地法治建设的使命。
　　2．维多利亚港湾的司法保护。香港填海造地的法律规定时常发挥巨大的作用。根据保护海港协会主席陆恭蕙所言，他们在填海造地问题上已经与政府打赢了7场官司。[20]比如，在香港政府曾因中环湾仔绕道工程需要在维多利亚港进行临时填海，但由于没有咨询公众，而被保护海港协会将香港政府告上法庭。最终，香港高等法院认为“临时性填海”也属于“填海”，填海就要受到《保护海港条例》的制约，填海工程必须具有“凌驾性的需要”，“保护海港必须从社会、文化、历史及反映特区身份等方面做出考虑，而非单单考虑工程建筑技术”。遂判决政府败诉，致使因中环湾仔绕道工程暂停。实际上，中环湾仔绕道工程是个民生项目，工程建成后，车辆由上环林士街行驶至铜锣湾只需要5分钟，若无法如期建成，交通严重拥挤将持续，上环至铜锣湾则需要45分钟。即便是在这样的情况，政府因没有履行临时填海要咨询公众意见而致败诉，充分说明了香港法律被信守的状况以及填海造地法律规制的强大作用。相比我国填海造地的实施现状，很多重大工程、面子工程、市长工程均是速战速决，甚至游离在法律监管、社会监督之外。
　　香港严格的法律环境来自于公众监督的力量。朱绮华、保护海港协会等个人和组织，都是公众监督的代表。在填海造地方面，香港社会认为，公众参与监督还有很多需要提升的空间，比如要求专家、学者、专业人士、官员、地区议会议员以及环保组织派出代表专责监督和审视维多利亚港的发展和规划；要求开放所有议会记录，包括录音带；要求举行听证会，了解填海项目、申请内容和范围；制定维港规划指导原则框架捍卫公众享用权；推行公众咨询、鼓励公众参与规划；试行改善维港两岸现有设施，强化公众享用空间等。并认为公众监督可以起到化解社会纷争、降低社会风险、挽回公众对政府的信心、避免重蹈覆辙、增加发展规划透明度、完善公众咨询机制强化公众参与、减少公益诉讼案件、捍卫维多利亚港的公共自然资产等诸多效果。然而，我国内地的填海造地存在的违法审批、先填后批、化整为零等诸多违法现象还在持续上演，这与我国内地缺乏公众监督力量不无关系。
　　三、法律许可程序：香港填海造地的审批和权益人保障值得借鉴
　　香港填海造地的法律程序体现出较强的规范性、合理性，也展现出法律的严格和对权利人保护的人性化考虑。
　　1．填海工程的发布与公告。《前滨及海床（填海工程）条例》针对填海工程作出的规定，该条例中的“填海工程”包括在任何前滨、海床及其上进行的任何工程。凡有建议就任何前滨及海床进行填海工程，署长须拟备一份图则，划定和描述该项建议的填海工程及因而受其影响的前滨及海床，并在指定的报刊及地方发布公告，[21]供公众人士于该等办事处向公众开放的时间内免费查阅。这项规定无疑将填海造地工程置于公众的监督之下，减少了对公众权益侵害的可能性。这与我国内地很多填海造地过程中逼迫渔民签署补偿协议的现象形成鲜明对比。[22]
　　2．相关权益人的反对。任何人，如认为其拥有在根据第5条发布的公告所描述的前滨及海床或其上的权益、权利或地役权，可在该公告所指明的不少于2个月的期限届满前，向署长交付书面通知，反对该项建议的填海工程。[23]就某项建议的填海工程提出反对的期限届满时，有任何反对书已根据该条交付，署长须在该期限届满后9个月内，或在行政长官应署长的申请于顾及有关个案的情况后容许的一段不多于6个月并在该9个月后开始的期间内，将该项填海工程的建议及任何该等反对书呈交行政长官会同行政会议以供考虑，而行政长官会同行政会议须考虑该项建议的填海工程及每份反对书，并可拒绝批准该项填海工程；只局部批准该项填海工程，而将与该项填海工程的未获批准部分有关的反对书，延迟至行政长官会同行政会议所指明的某个较后时间再作考虑；或批准整项填海工程。凡有某项填海工程已获得批准，与该项填海工程有关的图则，须受行政长官会同行政会议认为适当的修改及条件所规限。在我国内地，填海造地一旦确定，权利人的利益诉请很难得到满足，往往需要通过中国特有的“上访”程序来争取权益，这无形中造就了大量的上访现象，给社会带来很多不安定因素。
　　3．获批工程的公告与接受检查。获得批准的填海工程，有关该项填海工程的公告须在该项填海工程展开前的任何时间，由署
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