广西师范大学硕士研究生学位论文对我国国有资产管理体制改革的思考Ｔｈｏｕｇｈｔｏｎｔｈｅ Ｒｅａｒｍ ｏｆＭａｎａｇｅｒｉａｌ Ｓｙｓｔｅｍｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ Ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ Ａｓｓｅｔｓ院 年 专系：法商学院级：２００２级业：国民经济学研究方向：宏微观投资与管理导师：陈文开副教授研究生：郑焕刚论文类型：理论研究完成时间：２００５年４月对我国国有资产管理体制改革的思考年级：２００２专业：国民经济学硕士研究生：郑焕刚导师：陈文开副教授中文摘要十六大对国有资产管理体制改革作出了战略部署，国有资产管理体制改革从此全面展开。 经过两年多的不断深化改革，新的国有资产管理体制框架已初具雏形，国资监管初显成效－ 但是，新的国有资产管理体制仍存在一些理论与实际问题尚须解决，仍然有诸多操作性问题 需要进一步明确。进一步完善国有资产管理新体制是我们必须面对的紧迫问题。因而加强对 国有资产管理体制改革研究具有十分重要的现实意义。 本文运用现代经济学、产权经济学、转轨经济学等相关经济理论，从实现国有资产功能 的角度和国有资产有关内在性质出发，结合我国国情，比较借鉴国外经验，研究了国有资产 存在的最佳边界问题和我国国有资产管理体制的历史、现状。并提出了当前我国在建立国有 资产管理新体制过程中所遇到的问题及政策建议。 全文主要分三个部分。 文章的第一部分主要论述了国有资产及其管理体制。首先，对国有资产进行了定义、分 类和功能研究。国有资产有狭义和广义之分，本文所说国有资产主要是指狭义涵义的国有资 产。国有资产从存在形式、形态、用途和性质等不同的角度，可划分为不同的类别。国有资 产具有促进经济发展和实现社会稳定等方面的功能，不同类别的国有资产具有不同作用，我国『Ｆ处于向社会主义市场经济体制转型阶段，在这样一个特殊的阶段，国有资产的功能又具有明显转型特点以及为这一阶段服务的特征。 其次，通过对国有资产的产权特征及该产权特征导致的委托代理等问题的研究，得出国 有资产经营管理具有内生的高成本性。国有资产内生的运营管理高成本性和它的存在的必要 性，又导致一国在某一时期经济政治环境一定条件下国有资产存在的最佳边界，即国有资本 在社会资本所占最佳比例。 本部分最后论述了国有资产管理体制的涵义。国有资产管理体制所要解决的主要问题， 是如何正确处理国有产权内部各种经济关系，以及国有产权与其它非国有产权的经济关系。 国有资产主要有集权型、分权型和统分结合型的三种管理模式。 第二部分主要论述了我国国有资产管理体制的历史沿革及现状。首先按照历史的逻辑， 依次论述了我国改革开放以前国有资产管理体制形成原因及弊端，改革开放以后国有资产管 理体制改革的几个阶段。然后对初具雏形的国有资产管理新体制总体框架，从其基本特征、 四个基本构成要素及其相互关系进行了初步论述。 第三部分主要研究了如何进一步完善我国国有资产管理新体制。首先研究了国外国有资 产管理体制的特点和国外国有资产管理体制改革发展趋向，得出国外国有资产管理经验对我 国国有资产管理体制改革的启示：１、改革要从本国的国情出发；２、要营造国有资产管理体制改革的良好环境；３、实现政企分开以及所有权与经营权分离：４、监督必须公开；５、培育 和完善企业家市场；６、国有企业应确立切实可行的利润目标；７、对国有资产分类管理；８、 重视政府质量建设；９、加强国有资产的立法管理，形成统一的国有资产管理法律体系， 最后针对现行国有资产管理新体制的改革中存在的一些理论和实际问题进行了分析并提 出政策建议：１、国有资产管理的目标不应仅追求“发展和壮大国有经济，实现国有资产保值 增值”，而应维护一国在既定条件下的社会稳定和经济发展，实现全民福利最大化。一味地追 求“发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值”会远离最优国有资产存在的均衡点，会使 全民福利受到损失；２、在“中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”的“分级代表” 模式下。要恰当、明确界定中央和地方政府之间的产权行使边界：３、要尽快出台《国资法》， 充分发挥各级人大对国有资产管理的监督作用。４、建立和完善国有资产经营预算体系。国有 资产经营预算编制虽由国资委来完成，但不能脱离财政部。预算编制完成后应交财政部审查， 国务院审定，后送全国人大批准；５、要妥善处理国有资产管理体制改革中各方面利益协调问 题，建立各个利益集团的利益要求表达机制，特别是弱势集团，把改革纳入法治框架内，注 重程序上的正当性。关键词：国有资产管理体制体制改革Ｔｈｏｕｇｈｔｏｎｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ｏｆＭａｎａｇｅｒｉａｌ Ｓｙｓｔｅｍｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ Ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ ＡｓｓｅｔｓＧｒａｄｅ：２００２Ｍａｊｏｒ：Ｎａｔｉｏｎａｌ 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有资产管理新体制。自一九七八年改革开放以来，我国国有资产管理体制几经变化，不断探索，对建立适应社会主义市场经济的国有资产管理体制的认识不断深化。党的十六 大指出，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务，并作出了 国有资产管理体制改革的战略部署，明确了我国国有资产管理体制今后的发展 方向，也使国有资产管理体制改革由理论探讨步入改革实践阶段。随着２００３ 年３月２４日国务院国有资产监督管理委员会的成立及运行，地方国有资产管理 机构的先后分别组建，２００３年５月２７日《企业国有资产监督管理暂行条例》的 颁布等一系列改革措施的出台，使新的国有资产管理体制框架己初具雏形，国 资监管初显成效。但是，雏形的国有资产管理新体制仍存在一些理论与实际问 题尚须解决，仍然有诸多操作性问题需要进一步明确。进一步完善国有资产管 理新体制改革的研究具有重大的理论与实践意义。 有关我国国有资产管理体制，我国许多专家、学者已做出了比较系统和深 入的研究，并在许多有关国有资产管理专著的部分章节详细论述。但是，这些 研究大多完成在２００３年以前，主要针对旧体制缺陷的批评和新体制的宏观构 想，或对当前体制改革的解释和论证。而对党的十六大提出的新体制，特别是 对如何具体完善国有资产管理新体制的研究较少。本文从实现国有资产功能的 角度和国有资产有关内在性质出发，结合我国国情，比较借鉴国外经验，运用 经济学相关理论，研究了我国国有资产管理体制的历史、现状和进一步完善国 有资产管理新体制所遇到的问题及政策建议。希望能够抛砖引玉，对完善我国 国有资产管理体制工作有所裨益。一、国有资产及其管理体制（一）国有资产 １、国有资产的涵义国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权力的总和。国有资产有狭义和 广义之分。狭义的国有资产概念是经济学中的“资本”概念，而非会计学中的资 产概念，是指国家作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益，又称经营性国有 资产。经营性国有资产包括：企业国有资产，行政事业单位占有、使用和为获取 利润而转作经营用途的资产，以及投入经营生产过程的国有资源性资产。经营性 国有资产不等同于企业总资产。但经营性的国有资产主要是指国有资本，是企业 资产负债表中的所有者权益部分①，它同样具有资本的一般特性，即价值性、增 值性、流动性和积累性。 广义的国有资产是指国有财产，是国家以各种形式的投资及其投资受益、拨 款、接收捐赠或凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财 产权利＠。 具体地说来，广义的国有资产包括三部分内容：１国家以各种形式形成的对 企业投资及投资受益等经营性资产；２政府向国家行政事业单位拨款形成的非经 营性资产；３国家以法拥有的土地、森林、河流、矿藏等资源性资产；４国家依 法拥有的货币形态的基金等国有资产：５接受馈赠、无主财产等依据法律认定形 成的财产。 本文所说“国有资产”，如无特殊说明，主要是指狭义涵义的国有资产。２、国有资产的分类从不同的角度，可以将国有资产划分为如下不同的类别。 （Ｉ）从国有资产的存在形式来看，可分为有形资产和无形资产两种。有形 资产是指具有价值形态和实物形态的资产，包括土地、房屋、机器设备和各种原 材料等。无形资产是指由特殊主体控制、不具有实物形态而能为使用者在一定时期内提供某种权利的资产，它包括知识产权、商标权、土地使用权、非专利专有技术、商誉等。（２）从国有资产形态来加以区分的话，可以分为：①企业形态的国有资产， 就是国有企业：②公共产品形态的国有资产；③货币形态的国有资产；④资源形态的国有资产。。 （３）从用途和性质综合考虑，国有资产通常又可以分为经营性国有资产、。邵秉仁ｔ‘刨建国有资产管理新体制＇『ＭＪ，中国财政经济出版社，２００３年舨，第１８页 。李晓丹ｔ‘国有资产管理与经营＇［ＭＩ，中国统计出版社．２０００年版．第４页 。魏杰、赵俊超ｔ‘必须梅建新的国有瓷产管理体制｝Ⅲ，载‘盈有资产管理＇。２００２年１２期．ｐｌｓ．１９３非经营性资产和资源性国有资产三大类。 经营性国有资产，是国家作为出资者在经营性单位中依法拥有的资本及权益 是国家或国家授权的国有投资机构与投资部门，通过设立国有独资企业或组建国 有控股公司或认购国有股的形式参与到有限责任公司或股份有限公司，由国有独 资企业、国有控股公司或其他具有企业背景的股份公司所占有或控制的全部财产 中以国有出资份额或股份额表现出来的财产形式ｏ。这也就是说经营性的国有资 产主要存在于国有独资、国有控股、国有参股的公司企业中。经营性国有资产主 要有下列特征：首先，它作为生产要素用于生产经营。第二，它具有增值性。第 三，它主要由企业占有使用。第四，它以市场配置为主。但是，国家的投资计划、 金融计划、产业政策、重点扶持等措施，也在一定程度上对经营性国有资产的配 置起作用。第五，它具有多种经营方式。经营性国有资产由于分布范围广泛和各 行业、地区、企业之间存在差别，只可能分别采用相应的经营方式。实践中已形 成直接经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营等多种方式。 根据经营性国有资产活动的性质不同，一般将经营性国有资产分为金融性资 产与非余融性资产；根据所处产业部门的不同，经营性国有资产可分为第一产业、 第二产业、第三产业国有资产；根据区域划分，经营性国有资产又可分为境内资 产和境外资产：按行政隶属关系不同，可分为中央政府经营的国有资产和地方政 府经营的国有资产。 非经营性国有资产，是指各级党的机关、各级政府及其派出机构、文化教育 和卫生等事业单位所占有的国有资产，以及由社会大众共同使用的公共设施和公 共工程等国有资产。 资源性国有资产，是指以资源形态存在并能带来一定经济价值的国有资源。 它包括土地、矿藏、森林、河流、滩涂、山岭、草原等。 党的十六大提出国有资产管理体制改革目标后，对经营性国有资产管理体制 改革的研究更是如火如荼。以经营性国有资产体制研究作为理论研究的重点，不 仅是时势发展的要求，也是国有资产管理本身的要求。到２００２年底，全国国有 资产总计１１８２９９．２亿元，其中经营性资产７６９３７．８亿元，占６５％；非经营性资产 ４１３６１．４亿元，占３５％。在全部经营性国有资产中，一般工商企业（含境外企业１ 占用６５４７６．７亿元，占全部经营性国有资产的８５．１％＠。通过这一数据就可见研 究经营性国有资产管理体制对整个国有资产管理体制的重要性，本文对国有资产 管理体制的研究也将重点放在经营性国有资产管理体制方面，对于非经营性国有 资产管理体制不多加论述。。肖海军：‘厨有股权法律制度研究）［ＭＩ，中国人民公安大学出版社．２００１年版．第１３３页。 。白津夫：‘国有资产管理体制改革与体制再造＇［Ｊ］，载‘上海市经济管理干部学院学报＇２００３年３期。４３、国有资产存在的功能综观世界各国，无论发达国家还是发展中国家，社会主义国家还是资本主义 国家，不同时期都存在着或多或少一定量的国有资产。为什么各国都存在国有资 产？这必须分析国有资产存在的功能才能回答此问题。并且，国有资产的功能分 析是国有资产管理体制设计的逻辑起点，也是国有资产管理目标的决定性因素。 （１）国有资产存在的一般功能 国有资产除它具有资金和规模的优势外，更重要的是，它还拥有许多不可替 代的社会功能。按照徐茂魁教授的论述主要表现在以下五个方面。：①弥补市场缺陷的功能。在市场经济中，由于市场垄断、公共物品的供给、外部效应、信息不对称等 因素的存在使市场调节资源配置失灵，达不到资源最优配置。这时，政府必须实 行必要的经济政策，包括直接组建国有企业，以便对市场失灵加以矫正。例如， 邮政、电信、煤气、自来水等公用事业和铁路、公路、航空码头等基础设施，具 有明显的公共物品的特征。这些行业所需的投资大、回收慢，而他们的服务范围 广、社会效益高。而私营企业则很少进入，因此只能由国有资产来进入，由政府 的公用事业局或国有企业来经营。 此外，对于煤炭、钢铁、石油、电力、化工等基础工业部门也需国有资产的 进入。因为这些基础工业部门，对国民经济的发展和起飞，起到十分重要的作用。 并且这些基础工业部门具有一定的自然垄断的特点，最适合大规模经营。因此， 当私人资本尚未积累到较大规模时，很难在基础工业部门进行大量投资，只能由 国家投资兴办和经营。同时，由于这些部门容易出现垄断，需要政府进行公共管 制，对他们的价格和产量进行限定，以利于其它部门的发展。而政府对国有资产 的控制较私人资本相对容易，这也是各国政府积极向基础工业大量投资的又一重 要原因。 ②稳定宏观经济功能 古典西方经济学认为，市场机制本身可以使市场经常处于稳定状态。而２０ 世纪３０年代的大危机，使这种结论受到严重挑战。现代西方宏观经济学认为市 场运行具有不稳定性，呈周期性运动，其主要症状是失业、衰退、和通货膨胀。 要实现宏观经济的稳定，达到充分就业和物价稳定，必须发挥政府的宏观经济调 控作用。为了强化政府宏观经济政策的调控力度，许多国家在国民经济基础产业 部门建立了一些国有企业，以保证国家宏观调控政策的贯彻实施。 ③在经济增长和经济发展中起主导作用 经济增长也就是国民生产总产值的增长。经济增长的两条重要因素是：生产。徐茂魁； 《现代公司制度概论》［加，人民大学出版社．２０００年版，第２６０页要素供给的增加以及生产要素生产率的提高。要使生产要素供给的增加及生产要素生产率的提高，除制度因素外，关键在于技术进步。此结论已被美国两位经济 学家索洛和丹尼森通过技术进步对美国经济长期增长贡献的研究所证实。要提高 生产要素生产率，必须不断采用先进设备、促进技术发明和创新、提高劳动者的 素质、使劳动者由低劳动生产率部门向高劳动生产率部门转移，也就是产业结构 调整与升级。这些都同政府的经济政策和大力扶持密不可分。特别是第二次世界 大战后新技术革命的不断发展，使世界各国争夺科技制高点的斗争越演越列，许多国家政府直接投资，大力发展高新技术产业；加大教育投入和职业培训，以提高劳动力素质。例如，美国在科学技术领域不断有所突破，一直处于世界领先地 位，并导致一些新兴产业部门的崛起，改变了整个国家的产业结构。这与美国联邦政府在科学技术研究和教育等方面的大力投入分不开的。 经济比较落后的发展中国家不仅面临着经济增长的任务，还面临着改革经济体制和调整经济结构的经济发展的任务。在这一历史进程中，国有经济的主导作用更加重要。例如，国家把国有资产投入到关系到国民经济发展的支柱产业、高 科技产业和一些经济效益低但社会效益高而私人不愿投资的基础产业，因为这些产业是国民经济发展的战略部门、高风险部门和投资巨大部门。这也是许多发展 中国家都有比重较大的国有资产的原因。从如下图一也可得到证实。 Ｉ国家类别 非洲国家平均 年份１９８２ １９８２ １９８２ １９８２国内生产总值１８．３％ ８．７％ １２．５％ ７．７％投资总额３０．５％ ２５．１％ ３２％ １４．５％拉美国家平均所有发展中国家平均 所有发达国家平均图一（国有经济所占比例）资源来源：世界银行（１９８３年世界发展报告），《经互会成员凰统计资料》１９８８年版④在国际竞争中起到重要作用在当今世界经济一体化的过程中，每一个国家都在国际分工体系中扮演着一 定的角色，并通过各种市场联系成为世界经济的一个组成部分。尽管自由贸易的理论十分流行，自由贸易的呼声日渐高涨，但在实际的对外关系中，为了在激烈的国际市场竞争中占一席之地，各国政府的贸易保护主义政策总是不断。通过设 置关税和非关税贸易壁垒来保护发展本国经济，通过实力雄厚的国有经济扶持保 护本国基础产业、幼稚工业的成长，以提高民族工业的实力。当然，这种做法要 适度，否者，会适得其反。⑤巩固经济制度的功能国有资产的存在功能除以上经济因素外，还有政治因素：为统治阶级利益服 务的阶级性。例如，我国作为发展中的社会主义国家，国有经济是社会主义政治制度和经济制度的基础，是对资本主义私有制和剥削关系的根本否定，国有经济要在国民经济中起到主导作用，要发展和壮大国有经济。 当然，以上国有资产存在五个方面的功能，随着各国政治、经济、文化等客 观条件的差异和变化，在不同的国家以及同一国家不同发展阶段和时期所起的侧 重点是不同的。例如，在第二次世界大战后，英法等西方主要资本主义国家，面 临着战后重建，经济的恢复。当时经济萧条，私人资本弱小、投资不足，经济发展的基础设施缺乏，面对经济、科技实力强大的美国缺乏竞争力，政府的投资（形成国有资产）显得非常必要，这时国有资产的功能主要在于调控宏观经济、建设 基础设施、发展基础产业和保护本国经济竞争力。而现阶段在西方成熟的市场经 济国家，国有资产的存在除保证其实现国家基本职能的需要外，最重要的功能是 弥补市场失灵。（２）不同类别的国有资产具有不同作用从以上分析我们可以看出，国有资产的总体功能是为了实现社会稳定、促进经济发展和维护社会制度＠。但不同类型的国有资产，在现实中的功能表现也是不一样的。 ①经营性国有资产，主要是以企业形态存在的国有资产，根据企业提供产 品和服务的性质不同，可将其划分为竞争领域的国有资产、垄断领域的国有资产和过渡性质的国有资产三类。对经营性国有资产功能的定位主要取决于国有企业的功能和作用，三类资本投资形成的国有企业提供的产品和服务是有差别的，因 而三类国有资产的社会功能定位也是有所差别的。 以企业形态存在于竞争性领域的国有资产，其社会功能的发挥必须基于市场 环境，必须完全受市场机制的调节；属于该类国有资产载体的国有企业，其经营 必须与其它企业处在同一起跑线上公平竞争，必须通过向社会提供杜会需要的产 品和服务，实现资本报酬的最大化。因而其社会功能的定位就是向社会提供产品 和服务的一般市场主体，在政策上政府应该给予其以国民待遇，不应该搞特殊和 照顾。 根据现代经济学的“市场失灵”理论，市场在某些领域，特别是在纯公共产 品生产和一些具有自然垄断行业的产品提供上是无效的。这主要因为：一是提供 产品的公共性和非盈利性，公共产品具有非竞争性与排它性的特点：二是自然垄断行业投资的高风险性或因垄断造成的社会福利损失性。对于这类产品的生产也只能由国家来承担，弥补市场失灵，体现出垄断领域国有资产的社会利益性。 由于社会科技的发展和社会生产力的进步，以及企业组织形式的不断创新，过去许多公共产品逐渐失去了非竞争和非排它的性质，许多高度垄断的自然行业也成为私人资本所钟爱的领域，例如高速公路的出现，就打破了公路的公共产品。魏杰：《构建新的国有瓷产管理体制｝ＩＪｌ，转载‘经济政策分析’，第３６页．性质；再如电信行业的高利润也成为私人投资的热点。对于该类过渡性质的国有资产，其功能定位则介于两者之间，既具有为弥补市场缺陷的功能，也具有向市 场提供普通产品和服务的功能。②行政事业单位的国有资产，主要是满足行政事业单位履行其职责需要由国家投入的资产。该类国有资产的功能主要是保障和维持功能，保障功能就是通过 国家投入形成开展行政和事业所必须的办公场所、办公设备、交通工具等物质条 件，保证行政机关的正常运转和事业单位事业的顺利完成；维持功能就是通过后续资金投入，维持以上物质资料能正常地发挥其功能。当然，许多事业单位资产不仅具有保障功能，而且还可以具有经营性资产的功能，即作为资本同样可以带 来利润。例如广播电视、出版、体育、卫生、文化等行业，在当前虽列入事业单 位，但通过市场化改革，采取市场经营模式，同样也可以成为部分经营性的行业。 对于此类国有资产的功能定位应与行政单位区别对等。 ③资源性国有资产，特别是水、森林、草地、煤、石油、天然气、矿石等， 是一国经济发展所必须的基础，是一个企业生产所必须的原料、燃料和场所等， 因而其在一国经济发展中处于基础性的地位。考虑大部分资源的不可再生性和无 规划的滥用会对环境造成的危害，其功能应定位于社会的可持续发展上，即通过 加强资源本身的管理，一方面要为经济发展提供基础保证，另一方面也要通过合 理保护和开发，保证自然与人类社会的协调健康发展。 三类国有资产不同的功能定位，必将影响其不同的管理方式，不同的管理方 式则要求与其相适应的管理体制。 （３）转轨时期我国国有经济的功能定位。： 长期以来，因意识形态的原因，我国过分强调国有经济存在的政治意义，认 为只有国有经济才是社会主义制度可靠的经济基础。并超越我国生产力发展的实 际，通过各种形式、甚至不惜一切代价的来发展国有经济。忽视或淡化国有经济 其它方面的功能以及非国有经济对国民经济发展的重要性。实践已证实并将继续 证明，这种认识是不科学的，至少是片面的，我们应当对国有经济在社会主义市 场经济中的功能进行重新估价和判断。 当前，我国正处于向社会主义市场经济体制转型阶段，在这样一个特殊的阶 段，国有资产的功能必将具有明显转型特点以及为这一阶段服务的特征②。①国有经济要在动态中更好的体现控制力功能我国国有经济的功能，不能仅仅局限在发达资本主义国家弥补市场失效的功ｗ因为国有资产是站在企业这一微观角度对国家投资作的分析，如果站在国民经济这一宏观角度分析，就 称之为国有经济。国有经济关注点并不在于国家投资在社会总投资中所占比例，而把关注点放在有限国 有资本对整个国民经济的控制力上。因此本人认为分析国有经济的功能就是分析国有资产的功能。 。根传谌、张万成，《我国国有经济在转轨时期功能定位分析》，吉林大学中国国有经济研究中心１３００１２。８能以及国有经济在意识形态上要保证我国的社会主义性质上，还要立足于我国转 轨经济的实际情况。最大的实际就是：在由计划经济向市场经济转孰，相对单一 的所有制向多种所有制共同发展的过程中，我国国有经济基本职能没有得到充分 发挥。突出表现在，一些并不能起主导作用又不能自我生存和发展的国有企业占 用了大量国有资本；而那些急待政府带头投入和发展的重点部门，特别是科技、 教育又严重缺乏资金。投入不足。另一方面国有经济的摊子过大，战线过长，分 布过散，管理效率低下。就像吴敬琏教授曾经的比喻“十个指头按着几百个跳蚤”。 ｏ这种现象的后果必将是，有限的国有资产在产业、行业及企业之间的分布状况与市场经济条件下国有经济的应有功能严重错位，从而不仅制约单个国有企业效益状况的改善，也制约着国有经济部门整体改革进程的深入。因此，从国有经济 功能出发，根据国家已经确定的发挥国有经济主导作用的方针，需要对国有资产 进行战略重组。这就需要改变以前国有经济只管进入、没有退出某一产业和领域 的渠道、不考虑效益的做法；建立国有资产在不必要的领域退出和需要加强领域 的进入机制，实现国有资产各种形态的良性循环。所以对国有经济控制力应该有 新的理解，要在动态中更好的体现国有经济的控制力功能。②国有经济在转轨时期克服“市场失灵”的功能我国的改革是要建立社会主义市场经济体制，“市场失灵”是市场经济体制 的一个共同特征。斯蒂格利茨等人认为，现实经济中，特别是在发展中国家，私 人部门不成熟，自我协调能力低，市场本身也不发达，协调失败比“市场失灵” 要普遍得多。因此，它们不仅需要解决由于市场缺乏而导致市场协调不足的问题， 也要克服“市场失灵”引起的协调失效问题，还要解决非市场协调失效的问题。。 我国现阶段处在从计划经济向市场经济转轨的阶段，适应市场经济的法律以及道 德规范等还不完善，市场失效成为更为突出的问题。解决市场失效问题，国有经 济在我国转轨时期具有特别的意义。国家通过国有经济干预经济运行是在市场失 效领域弥补缺陷的手段。③国有经济协调地区之间经济发展的功能由于历史原因，我国是世界上经济地区差异较大的国家之一，改革开放以来， 中、西部地区由于经济基础、社会环境与自然条件等方面因素的制约，与东部地 区的差距呈扩大态势。缩小地区经济差距，坚持区域经济协调发展，是我国经济 建设的一项重要方针。我们对国有经济功能重新认识的时候，也不应该完全否认 其对经济发展，特别是协调地区之间经济发展的巨大作用。较高发展速度的获得当然有赖于各种经济成份潜能的释放，但国有经济有其不可替代的功用。一定规模的国有经济对于较快地动员社会资源于某一高成本项目具有明显的效率优势， 国有经济在地区经济调整中发挥重要作用。实现地区经济协调发展，不仅是优化“是敬琏：‘改革：我们正在过大关＇（增订本）ＩＭＪ，生活?读书?新妇三联书店，２００１，ｐ１０４．。吴皴琏、张军扩ｔ国有经济的战略性改组ＩＭｌ，中离发展出版社，１９９８敝，口４４．９国民经济布局、提高国家综合实力的途径，也是缩小地区差距、实现共同富裕的 社会主义目标的要求。④国有经济承担支付制度变迁成本的功能我国的经济体制改革是在政府主导下的渐进性改革。在我国早期的改革中， 可以说是一种全民受益的“帕累托改善”（Ｐａｒｅｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ）。当然“帕累托 改善”是经济学的理想状态。随着改革的深入，触动了一些个人和集团的即得利 益，使一些个人和集团的利益不同程度上受到损失。进一步的深化改革是非“帕 累托改善”。这些利益受损的个人和集团会形成使国家总体受益的一些改革受到 阻力，产生改革的巨大成本。如果某项改革潜在阻力成本大于该项改革所带来的 潜在受益，那么该项改革就不会发生，制度就锁定在原有状态。但是，如果在改 革过程中整个社会的福利得到改善，而收益总量大于某些集团的损失，并且，又 有可能设计出一种机制来补偿受到损害的集团，最终使得所有人都得到不同程度 的改善，那么这种改革值得和可能实旌。经济学把这种改善称为“卡尔多改善”（Ｋａｌｄｏｒ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ），。“卡尔多改善”强调在制度变迁中要注意对可能遭到损失的人，设法对他们进行补偿或者安抚，化解制度变迁的阻力。这就有个实施 成本问题，况且要打破原有的路径依赖，最终达到实现制度变迁是必须支付成本的，而且费用还可能相当大。因此，由谁支付改革成本也就事关改革能否顺利进 行以及改革能达到何种广度和深度的关键问题。实践表明，我国的制度变迁之中 增量改革是非常有效的改革办法。增量改革为何能成功？重要原因是有存量部 门，主要是有国有经济作为支撑，国有经济为增量部门的增长支付了不少成本。 只要转轨的改革没有完成，国有经济就必须继续支付制度变迁成本。 总之，判断我国的国有经济功能，应该立足于我国国情和转轨经济的客观实 际。对建设社会主义市场经济时期的国有经济功能的判断，既要认识到我国国有 经济与其它市场经济国家国有经济的共同之处，更要立足于我国的实际情况，看 到我国国有经济功能的特殊性。４、国有资产经营管理中的委托代理分析（１）委托代理理论 委托代理理论，主要是用现代信息经济学和合约理论的一些理论工具来分析解释有关服务交易的问题，其核心内容是如何选择代理人和如何激励代理人。国委托代理关系是指这样一种情形：委托人授予代理人某些决策权并与之订立或明或暗的合约，由代理人代表委托人来幸亍事。在行事过程中，代理人可以选择自己的行动，这一行动将导致相应的结果，该结果不仅会影响到委托人的利益而且会影 响到代理人的利益。但由于委托人与代理人效用函数的不一致性及信息的非对称。徐滇庆，李瑞ｔ ‘政府在经跻发展中的作用＇ｆＭ“上拇人民出版社，１９９９年版，ＤＺＺ５。 。高程德：‘现代公司理论’ＩＭｌ，北大出版社，２０００年版．ｐ１６７。‘性，就可能产生“逆向选择”和“道德风险”，即代理人利用自己的信息优势，采取 旨在谋求自身效用最大化却可能损害委托人利益的机会主义行为。委托人为使预 期效用最大化，就需通过订立合约来监控代理人的行为，从而产生代理成本，它 包括委托人的监控费、代理人的担保费以及由代理人的决策与使委托人利益最大 化的最优决策之间存在的差异所导致的剩余。要防止代理者的机会主义，减少代理成本，委托人面临两个重要问题。第一 是选择合适的代理人（有能力）；第二是选择合适的激励机制来使代理人按照委托人的利益行事，也就是使代理者有责任心。 （２）国有资产经营管理中的委托代理关系 从理论上来讲，国有资产是属于一国全体公民的，全体公民是它的终极所有 者。它是为了一国的社会稳定、经济发展等全民利益而存在的，是一种全民公有 产权。既然是公有产权，那么它就具有不可分性、使用权的非排他性、外在性及 剩余索取权的不可转让性的特征。由全民每个人来经营和管理国有资产是不现实的也是不可能的，必须委托能代表民意的国家代理管理。这是因为，“在全民每个成员追求自身效用最大化的情况下，这必将导致对国有资产的过度使用。搭便 车行为的盛行最终会使国有资产的租金价值为零。通过制定大量的法规限制公众 的搭便车行为也许可减少租金损耗，但为此需支付很高的交易成本。当不能通过 公众行使退出权来克服产权拥挤，制定约束规则的成本又过高时，由国家来代理 全国公民行使国有资产产权就成为一种必然的选择。国家取得代理权后，便依法 享有国有资产的排他性权利，即没有国家的授权，任何利益集团和个人都不能分 割剩余索取权或占用、处分公有财产。排他性权利的确立显然有助于抑制社会每个成员对国有资产的过度使用，减少租金的损耗”（杨瑞龙）。因为国家主体是一 个抽象的概念，所以国有资产管理由国家权力执行机构政府来实际行使，实际上的国有资产初始委托人是从各级政府开始。而政府是由各级政府部门组成，各级 政府官员来运作的。所以国有资产又由各级政府部门或专职部门的官员代表行使 国有资产委托人职能。各级政府官员是行政管理人员，管理着全社会各方面的经 济社会事务，对巨额国有资产具体的管理经营又委托给各具体的国有资产运营机 构或国有企业的经营管理人员。 从全体公民一国家（政府）一政府某些部门或专职部门官员一国有资产经营 机构或企业管理人员的层层委托，形成了一个长委托链。如果倒序看来，又形成 一个长代理链。。在这个委托代理过程中有主要四个利益主体： 第一个是国有资产的最终所有者，即全体公民，他们是国有资产的初始委托 者：第二个是国家（政府）。对政府某些部门或专职部门官员来说，国家（政府） 是国有资产管理实际的委托者，对全体公民来说，它又是代理者。该主体是通过。邦炔｝９Ｉｆ：《浅论构建新的国有资产管理体制的委托代理问题》ｍ，载《哈尔滨学院学报》，２００４年第三期Ｊｌ国家的政治程序来获得代理权的，是以国家政权为依托，即国家无须直接获得每个初始委托人的授权，而可以通过颁布法令等方式获得代理权。国家作为代理人 不仅拥有国有资产的控制权，而且拥有剩余索取权。初始委托人通过由国家控制 的再分配渠道获得剩余。第三个是政府某些部门或专职部门官员。该主体是通过行政授权的程序获得代理权的。对国家（政府）来说，这些官员是国有资产的代理者，拥有国有资产的剩余控制权；对国有资产经营枫构或企业管理人员来说，他们又是委托者，但他们并非是国有资产真实的所有者，而无剩余索取权。具有剩余控制权的官员应该是风险承担者，但因无剩余索取权，以及国有资产存在多 重性目标、客观环境的随机性、信息不对称性和未来的不确定性等原因，很难评 估其业绩，让其承担运营风险。另外，各级官员都有各自的目标效用函数，它和 上两级委托者的目标效用函数并不完全一致，有机会主义的动机的存在，会产生 “道德风险”和“逆向选择”损害初始委托人和国家的利益。第四个是国有资产运 营机构或国有企业的管理者。他们接收国有资产官员代表者的委托，代理国有资 产的具体经营和管理。他们的行为和一般现代公司的管理者的行为是类似的。 国有资产的委托代理关系具有两个明显的特点：（１）委托代理层次多，初始委托人（公民）对经营者（代理人）的控制需历经政治和经济两个程序、市场和非市场两个领域，其行为能力大大减弱，代理成本也将相应升高。因为在监督代 理人的问题上，公民毕竟不同于股民。（２）由于（国家）政府是政治程序的产物， 政府在市场领域形成各个层次的国有资产委托代理关系时，不可能是～种完全的市场行为，最多只能说是一种准市场行为，包括代理人的选择，委托方式的确定、监督与控制等均会融进一定（甚至较大）程度的非市场因素，从而难以有效地形 成市场中的激励与约束。国有资产特殊的委托代理关系决定了它比私人资产具有 更高的委托代理成本。（３）国有资产与私有资产的委托代理效率模型分析一个有效率的委托代理，首先必须保证所选的经营者是能力的，其次保证经 营者对其所代理的资产有责任心，关心初始委托人的利益。 从国有资产的所有者全体公民，经过实际委托者国家等层层的委托代理，到 国有资产运营机构或国有企业的经营者，形成一个长长的委托代理链。在这个委 托代理链中，对于经营者的选择，以及经营者对资产责任心等两方面国有产权一 般都比私有产权委托代理效率低下。①对经营者选择比较分析。为了分析问题的简便，首先抽象掉政府某些部门或专职部门官员的道德风 险、信息成本和时效因素。在模型中，Ｋ代表私产所有者，Ｇ代表国家，两者都 是作为委托入；Ｓ表示经营者，他是作为代理人；ｇ表示政府部门（或地方政府１，。景维民主编：‘扶计划到市埚的过渡’ＩＭ】，南开大学出版杜，２００ｌ版，ｐ２，１６相对于国家是代理人，相对于经营者是委托人。假定：（１）私人资本家选中具备 和不具备经营能力的经营者的概率都是ｌ／２，即Ｐ（Ｓ）－－－－Ｐ（Ｓ）＝ｌ／２；（２）国家选中 具备和不具备经营能力的部门的概率都是ｌ／２，即Ｐ（曲＝Ｐ（季）＝１／２；（３）具备经 营能力的部门选中具备和不具备经营能力的经营者的概率分别为３／４和１／４， 即ｖ（ｓ／ｇ）－－－－３／４，Ｐ（Ｓ／曲＝ｌ／４；（４）不具备的经营能力的部门选中具备和不具备经营能力的经营者的概率分别为ｌ／４和３／４，即ｖ（ｓ／吾）－－１／４，Ｐ（一Ｓ／一ｇ）＝３／４。①／（１／２）ＫＫＳ＇ＫＦ （１／４） （１／４）／＼＼点（图１私有经济中的代理人选择）由图Ｉ可以看出，在私有经济中经过第一轮筛选，选中合格和不合格经营者的概率都是ｌ／２。引入时间因素，可以发现第二轮筛选的结果是不合格经营者被选中的概率降至１／４。随着时间的推移，选中不合格经营者的概率不断下降， 在第ｎ轮时其概率为ｌ／２“。可见，其收敛速度是相当快的。Ｇ／Ｇ通Ｇ商／ ≤ 吼＼ ／／＼ＧｇＳ＇Ｇｇ（１／２）Ｇ函／／＼＼ Ｇ～ＲＳ崤／／＼＼ Ｇ器。（１／８）（３／ｓ）图２国有经济中的代理人选择（一）。段文斌ｔ｛９－ｒ、报酬递增和企业制度＇［ＭＩ．天津人民出版社，１９９８版。Ｇｇ／／＼＼《（１／２）１／２）／＼０／ｓ）／‰（３／３２）＼毋／嗽（１／１６） （１／１６）（３／１６）（１／３２）（３／１６）图３国有经济中的代理人选择（二）图２表示国家并不直接筛选经营者，而直接筛选一级代理人――部门，然后由一级代理人筛选二级代理人――经营者。经过第一轮筛选，合格的经营者被选中的概率是ｌ／２，即Ｐ（ＧｇＳ）＋Ｐ（ＧｇＳ）＝３／８十１／８－－－－１／２。这表明在第一轮筛 选中，国有经济与私有经济选择经营者的有效性是一样的。同样引入时间因素， 如果国家不参与第二轮筛选，则可以发现第二轮筛选的结果是不合格经营者被选 中的概率降至１０／３２，即Ｐ（ＧｇＳ ７）＋ｐ（Ｇ薛７）＝１／３２＋９／３２＝１０／３２。显然， 国有经济选择经营者的有效性开始低于私有经济，因为不合格经营者被选中的概 率（１０／３２）大于私有经济中的情况（１／４）。如果国家参与第二轮筛选，则结果好 于不参与的情况。但是国有经济选择经营者的有效性仍然低于私有经济（参见图 ３）。因为不合格经营者被选中的概率虽然降至９／３２，即Ｐ（ＧｇＳ ７）＋Ｐ（Ｇｇ／Ｓ）＋ｐ（Ｇ ９７Ｓ）＝１／３２十１／１６＋３／１６：９／３２，但仍大于私有经济的情况（１／４）＠。 在以上对国有经济的经营者选择的分析中，抽象掉了部门的道德风险，信息 成本和时效因素。如果将这些因素置于模型之中，则可以发现国有经济选择经营 者的有效性可能会进一步降低。因为：（１）部门对自身利益的追求，可能阻碍不 合格经营者被筛选掉。相反，资本家则出于对自身利益的追求，有足够的积极性 将不合格经营者筛选掉。也就是说，部门作为代理人也存在着道德风险。ｆ２１国 家参与经营者的选择，可观测的变量是企业的经营状况，假定糟糕的经营状况唯 一地是由经营者的不合格造成的。选中不合格经营者的情况有两种：一是ｇ―ｓ，。段文斌： 《分工、报酬递增和企业制度》［Ｍ】，天津人民出版社，１９９８版。１４二是ｇ―ｓ。这时，国家首先要对这两种情况作出判断，然后才能作出是否替换 一级代理人的决策。无疑，这是需要信息的，从而需要支付高于私有经济的信息 成本。此外，由于一级代理人的自身利益和道德风险，国家从一级代理人那里获 得的有关经营状况的信息可能是虚假的，所以国家为获得有效信息可能会付出更 高的信息成本。（３）国有经济中经营者的选择过程长于私有经济，因为国家首先 要选择一级代理人。然后由一级代理人筛选经营者。因此，更容易产生时滞，时 效性弱于私有企业。②经营者对所有者资产责任心比较分析。在一个委托代理链中，假设从最终的财产所有者到财产的直接支配者（即直 接经营者）之间的关系由若干“变压器”串联而成，其中每一个“变压器”都是 “降压器”（至少不升压），我们用“初始输入电压”表示最终所有者对财产的名 义关心度（用ｖｏ表示，Ｏ≤ｖｏ≤１）；用“最终输出电压”表示直接支配者对财产 的关心度（用Ｖ。表示，Ｖ。≤Ｖｏ）；用“变压系数”（输出电压与输入电压之比） 表示委托人对被委托人的控制度（用Ｐｉ＋１ｌｉ表示，Ｏ一＜Ｐｏ＋ｌｖｉ≤１。其中Ｐ（ｉ＋１犰表示 第ｉ个委托者对其直接委托者即第ｉ＋１个委托者的控制度）。这样我们就可以得 到下列公式：ｖｎ２ｖ０ＸＰｌ／ｏＸ如ｌ×…×Ｐ（｛＋１ＭＸ…×ｎ（ｎ一１）；ｖｏＸＰ（ｎ）其中，Ｐ（ｎ）＝Ｐｖｏ×Ｐ２／ｔ×…×Ｐ（ｉ＋１Ｍ×…ＸＰｒＣ（ｎ―１１ 从上式可以看出，财产最终支配者对财产的关心度取决于三个变量：“初始 输入电压”Ｖｏ；变压器的数目ｎ；“变压器系数”Ｐ。若ｎ、Ｐ不变，Ｖ０越大ｖｎ 也越大：若Ｖｏ不变，ｎ越大，Ｖ。越小；若Ｖｏ、１１不变，Ｐ越大，ｖｎ也越大。 现在用以上“变压器”理论来进行国有资产与私有资产委托代理中经营者对 资产责任心比较分析。 首先，国有资产是属于全民，任何单个的人对属于自己的一份财产都没有独 立的支配权，并且单个的人对国有资产的关心所得收益具有很强的外溢性（搭便 车），所以国有资产的“初始输入电压”ｖｏ＜ｌ，甚至接近与零。而个人对自己的 私有资产有独立的自主的支配权，个人对自己的资产的关心所得收益几乎无外溢 性，个人对自己私有资产的关心最高，其Ｖｏ＝１。 其次，国有资产的委托代理链很长，也就是“降压器”个数多。国有资产的 实际支配权掌握在政府官员手中，官员又是通过无数个选举、委派、任命环节产 生的，也就是说在全民与最终经营者之间加进了更多个“降压器”，使全民与最 终经营者之间的“降压器”个数多于私有资产所有者与最终经营者之间的“降压 器”个数。①张维迎，‘盘业理论与中国企业改革）ＩＭＩ，北大出版社。１９９９年段。ｐ１８．１９现假定国有资产和私有资产与最终经营者之间的每个“变压系数”相等（相同的激励和约束手段）。那么，因为全民Ｖｏ＜１且“降压器”多，可以得出国有 资产的“最终输出电压”低于私有资产“最终输出电压”，也就是说全民所选的 经营者对国有资产的责任心低于个人选的经营者对私有资产的责任心。５、国有资产存在的边界经过以上对国有资产存在功能的论述，我们可以知道：在现代市场经济中， 无论是成熟的市场经济国家，还是向市场经济转轨的国家，国有资产都有其存在 的必然性、内生性（平新乔），这主要是国有资产具有私有资本所不具备的功能。 它主要从全国总体利益的角度来考虑问题，最大限度地满足全体社会成员的福 利，除了具有经济效益，还具有巨大的社会效益。我们同时认识到国有资产具有 内生的运营管理高成本性，导致净经济收益的减少，从而减少社会净福利。这就 不得不面临这样一个问题：假设一国没有国有资产，全部私有化，那么一国社会 经济的正常运行就成问题，造成全社会福利的极大损失；假如全部国有化，不存 在私有资本，管理营运国有资产的高成本性又导致全社会净产出的下降，社会福利的损失。那么一国国有资产合适边界在那里？也就是说，在整个社会资本中，国有资本和私有资本各应占多大的比例才能使全社会的产出最大或福利最大化。 假设～国某一时期经济条件一定（例如：经济和科技术发展水平、社会总资 本、市场化水平等条件即定），用Ｘ表示国有资本在全社会资本中所占的比重， 那么０≤ｘ≤１。用Ｒｇ（ｘ）表示国有资本总收益（因为在社会总资本既定的条件下， 那么国有资本总收益只是ｘ的函数，如下几个成本、收益函数也是同样的理由只是ｘ的函数），Ｋ（１一ｘ）表示私有资本总收益，ｃ。（ｘ）表示国有资本管理营运总成本， Ｃ。（１一ｘ）私有资本管理营运总成本，Ｎ Ｒｓ（ｘ）表示社会资本净收益，则Ｎ风（Ｘ）＝Ｒｇ（Ｘ）＋Ｒｐ（１－－Ｘ）一Ｃｇ（ｘ）一Ｃｐ（１一ｘ）令Ｎ＆７（ｘ）＝＆７（Ｘ）～Ｒｐ ７（１一ｘ）一Ｃｇ ７（ｘ）＋Ｃｐ ７（１－－Ｘ）＝Ｏ（１）由（１）式可解得使Ｎ凡伍）最大值的ｘ值（数学分析定理：在有界域内， 连续函数必有界），使Ｎ Ｒｓ（Ｘ）最大值的ｘ值有可能是单解，也有可能是多解。 为分析问题的简便，不妨假设为单解。在此假设求得Ｘ数值是ａ，则ｆｌ即是国有 资本在社会资本所占最佳比例，ｆｌ点是均衡点，也就是国有资产的最佳边界所在。最大社会资本净收益为Ｎ＆∽。再令‰７（ｘ）＝Ｃｇ／（ｘ）益，而此时社会资本净收益为Ｎ Ｒｓ ｆｂ）。 ①当ｂ＞ａ，虽然在ｘ＝ｂ时，国有资本此时获得最大净收益。但因国有资本营 运管理的高成本，导致社会资本净收益没有达到最大值Ｎ Ｒｓ（ａ）。此时减少国有 资本边界，扩大私有资本，虽带来国有资本净收益减少，但因私有资本净收益的（２）可解得一个Ｘ的值，假设为ｂ。也就是说当ｘ＝ｂ时，国有资本获得最大净收更大增加导致社会资本净收益增加。 ②当ｂｃａ，在ｘ＝ｂ时，国有资本此时虽获得最大净收益，但因国有资本投入 不足，导致整体经济运行环境不佳，社会资本净收益没有达到最大值Ｎ Ｒｓ（ａ）。 此时扩大国有资本边界，减少私有资本，虽带来国有资本运营管理成本的增加， 但因国有资本的扩大使整体经济运行环境改善，又引发在总社会资本净收益的增 加。 ③当ｂ＝ａ，在ｘ－－ｂ，此时国有资本、私有资本和社会资本分别获得最大净收 益。 当然，国有资本的边界随经济条件的变化而变化。因经济条件在不同的国家 以及在同一国家的不同时期总是不一样的，因此，国有资本的边界总是随着经济 条件的变化，打破原有的均衡，而发生新的变化。例如，原来存在“市场失灵的 产业，随着市场的发育，市场机制可以有效地发挥作用，这时有市场来组织资源， 私有资本进入该产业会成本更低，收益更高，缩减国有资本的边界使社会受益。 同样，技术条件的改变也会使国有资本的成本收益发生变化。原来由于资金、技 术等因素构成私人资本进入壁垒的产业，随技术的改进、资本市场的发育，不再 成为私有资本进入的障碍，私有资本边界的扩大增加了社会总收益。 张亚斌先生在其所著的《中国所有制结构与产业结构的耦合研究》一书中。， 对西方主要发达国家以及发展中国家的国有经济规模的演变轨迹所进行的全面 比较（如图４）。从图４中，我们可以看到发展中国家与西欧发达国家以及日本与美国的国有经济规模演变的轨迹。它们演变的轨迹，如果结合各国的经济条件变化和历史背景，可以得到合理的解释。１００％图４（国有经济规模演变的四种类型）。张亚斌：‘中周所有制结构与产业结鞠的耦合研究’ＩＭＩ，人民出版社，２００１年５月第一版（二）国有资产管理体制 １、国有资产管理体制的涵义管理体制是指包含组织机构设置，权限的划分和管理方式、方法的总称。ａ 国有资产管理体制是国有资产管理形式和制度的其体体现，是国家为了实现对国 有资产的有效管理而设置的一整套管理组织、管理机构，这些组织和机构的职能 及其内部各个层次各个环节之间责、权、利的划分，以及适应经济发展需要而建 立的有关国有资产管理的种种制度和管理方法的总和圆。２、国有资产管理体制所要解决的根本问题国有资产管理体制～般通过法律、条例和规章制度等体现出来，它受到国家 经济政治职能的制约，并与政府的组织机构直接相关。因此，从其形式来看，可 以说是一个涉及到上层建筑领域的问题。但是，从它要解决的根本问题来看，实 质上又是一个正确处理国家国有产权内部各种经济关系，以及国有产权与其它非 国有产权的经济关系的问题。其中，主要是处理好五个方面的经济关系 （１）国家与国有企业的产权经济关系。主要是处理好国家所有权与企业法 人财产权的关系，实现国有资产国家统一所有与企业自主经营相结合，使企业真 正成为市场经济主体。 （２）国家内部国有资产产权管理职能部门与行政管理职能部门的经济关系。 主要是解决好两种不同经济职能部门之间合理分工协作关系。 （３）国有资产产权管理部门体系中中央政府与地方政府的产权经济关系。 主要是处理好中央集权与地方分权的关系，在兼顾国家和地方利益的基础上，做 到既能发挥地方的主动精神，又能保证国家的统一领导 （４）国有资产产权管理部门与产权运营机构的关系。主要是要使国有资产 产权管理与产权运营职能适当分开，以实现国有资产系统内部的政企分开。 （５）企业法人内部的产权经济关系。主要是处理好法人财产权与经营权的 关系。使两者形成一种既分离又结合的制约关系３、国有资产管理体制的几种主要模式尽管世晷各国社会制度不同，经济体制各异，但都存在一定量的国有资产， 建立了一定数量的国有企业。如何有效管理国有资产是一个世界性的问题。西方国家国有资产的经营和管理已有３００多年的历史，因社会带４度的不同、国情的差异、意识形态的差别以及观念的变化，形成了不同国家或者同～国家不同时期对。王积业，朱元珍： ＠李晓丹ｔ‘经济体制改革手册）｛Ｍ】。经济管理日报出版社，１９８９年版。９７４页‘国有资产管理与经营＇ＩＭＪ，中国统计出版社。２０００年第１版，ｐ５６．国有资产管理的不同管理模式，呈现出国有资产管理模式的多样性。但纵观不同国家的国有资产管理模式，从宏观的角度大致可分为三类：集权型、分权型和统 分结合型。。（１）集权型的国有资产管理模式集权型管理模式是指国有资产的所有权和国家对国有资产的经营管理权合 二为一，国有资产在国家的严格监督管理下进行运营的一种管理模式。其具有如 下主要特征：①国有企业成为国家行政机关的附属物，国家行政机关既是国有资产的所有者，又是国有资产的直接经营管理者。②国有资产管理方法主要是以行政手段为主，排斥法律和经济手段。③国有资产从投入到产出的过程，缺乏真正 的国有资产营运机构和环节。国家行政部门包揽了国有资产管理和运营的一切内 容和活动。 这种国有资产管理模式将国家的经济管理职能和国有资产的所有权相混淆和统一，该模式导致政企合一，企业缺乏经营管理自主权。实行这种体制的一般是市场经济较落后，国家政权初建的一段时期，生产资料实行社会公有制和国家 所有制的国家以及生产资料国有化程度较高的国家。实行高度集权的国有资产管 理模式，一方面是集中必要的财力进行大规模经济建设的必要，这对各国建国初 期国民经济的恢复和发展起过积极作用，另一方面也是管理者经营管理观念、意 识的体现。例如，前苏联和改革开放前的我国国有资产管理体制就是这种集权的 管理体制；在经济比较发达的国家中，日本也是比较典型的集权型国有资产管理 模式。（２）分权型的国有资产管理模式分权型国有资产管理模式是相对于集权型国有资产管理模式而言的。体现出 有关权能的两层分离：一是国有资产的所有权从国家经济管理权中分离出来；二 是国有资产的经营使用权又同国有资产所有权相分离。国有企业是一个相对独立 的经济实体，国家主要是通过市场，利用经济手段和法律等间接手段对国有企业 进行管理的一种体制。采用这种管理体制的国家，主要是市场经济比较发达、国 有化程度较低的西方资本主义国家＠。 分权型国有资产管理模式的基本特征是：①国家对国有资产的所有者职能同 国家的社会经济管理职能相分离，淡化了国家作为国有企业直接经营管理者的主 体职能，国家对国有企业的管理主要是从经济管理的方式和手段，由行政的直接管理转向各种经济、法律的间接手段管理企业。②国有资产的所有权与经营管理权相分离。国有资产的所有权管理主要是通过介于国有资产所有权代表机构与国。李晓丹， 圆郭平， ‘田有资产管理与经营，ＩＭ］，中田统计出版社。２０００年第１版，Ｐ３ｌＯ ‘固有资本营运与管理）ＩＭＩ，湖南大学出版杜。２００３年版．Ｉ）３４１―３４２９有企业之间组织进行。国有资产所有者不从事日常具体国有企业经营，国有企业对占有、使用的国有资产没有最终的资产所有权。③国家对国有企业进行管理主要是通过经济、法律手段进行。国家主要通过银行利率、国家税收、制定法律等手段进行国有资产管理。④国有企业管理一般采取董事会和监事会这两种组织形式。国家对国有资产的所有权管理就是通过向董事会派驻董事和监事这条途径实 现的。⑤国有企业的市场化程度很高。分权型管理体制下的国有企业成立时国家 注入一定本金后，其后国有企业完全自主经营，企业生产需原材料和各种能源完 全在市场上组织，企业生产出来的产品也完全由企业自己负责销售。国家凭借其 政治权力取得税收，以国有资产所有者身份参与企业的利润分配。 分权型国有资产管理体制是当代资本主义国家广泛采取的一种体制，这种体 制适应了生产资料私有制下的私人企业和国有企业的平等竞争，保护了私人资本 的利益。这种管理体制的最大优点是国有企业有充分的自主权，企业完全自主经 营。采用这种分权型管理体制的，主要是市场经济比较发达、国有化程度较低的 西方资本主义国家。瑞典、挪威两国对国有企业采取了这种分权型的管理体制。（３）统分结合的国有资产管理模式统分结合型管理体制是一种既不同于集权型管理体制、分权型管理体制，又不是集权型管理体制与分权型管理体制简单相加的混合管理。统分结合型体制是国家对有些门类的国有企业采取相对统一管理，而对另一类国有企业又采取间接 的分权式的管理。 统分结合型管理体制按照各个国家具体做法又可分为三种具体形式：双重监 管、中央主管部门主管和专门机构统管资产所有权、备控股公司分散管理国有企 业。①双重监管模式。双重监管的管理型式就是以中央财政部和有关主管部门相结合并以财政部为主的一种管理模式。该模式就是财政部代表国家对国有企业行 使资产所有权，有关国有企业的中央主管部门负责对本部门系统内的国有企业行 使纵向管理。 在该模式下，中央财政部掌握着国有企业的设立、主要资金供应、国有企业 董事会和监事会成员的聘任、国有资产的安全和增值等重大权力。财政部对国有 资产负有综合管理之责。中央财政部不仅掌握重大政策指定权，而且还负有一些 国有企业的具体管理权。 双重监督形式下，中央国有企业主管部门也有一定的权责。具体表现在六个 方面：一是制定和实施有关经济立法和本部门宏观经济政策；二是任免董事长或 决定董事长人选提名：三是直接派代表参加国有企业董事会，参与企业发展政策 的制定；四是与企业谈判签订计划合同；五是向国有企业派送常驻代表和专门调 查组；六是对国有企业的经营活动进行审计、检查和监督。当今世界上许多经济２０比较发达的国家采取这种双重监管模式。例如：德国、法国就采用这种管理体制。 ②中央主管部门主管模式。这种模式就是中央各国有企业主管部门和中央财政部相结合，并以中央各主管部门为主管的国有资产管理体制。实行这种国有资 产管理体制的国有企业都按其行业归属于中央某主管部门，中央主管部门在中央 政府的有关政策和国家法律的指导下具体指导所属行业内的国有企业的生产经 营活动。这种模式下的中央各主管部门对国有企业的管理和控制主要是通过任免 企业董事会成员，决定企业经营总方向和财务控制实现的。国有企业的财务拨款 主要由主管部门决定和监督，企业定期向主管部门报告情况。对于企业投资项目 的审查和评估，则是由财政部和主管部共同确定。这种体制下的财政部对国有资 产的管理只是通过财务指标进行控制。财务控制的主要内容有：对投资企业进行 资产评估，限制企业外部借款，规定各种财务指标等。英国就采用这种管理体制 的国家。③专门机构统管资产所有权、各控股公司分散管理具体国有企业的模式。这种国有资产管理体制的管理主体既不是中央财政部，也不是国有企业的主管部 门，而是成立专门机构以国有资产所有者的身份对所有国有企业实行管理。但其 又不是直接管理国有企业，而是通过各控股公司分散地对国有企业进行管理。这种体制的国有资产统管机构的主要职能是：负责制定国有企业经营发展的大政方 针，确保各控股公司的计划符合全国经济总目标的要求；负责检查计划的执行情况；对控股公司向国家申请指标提出意见，但无权过问控股公司的管理工作：任免各控股公司的负责人；转让和购买股份的审批。该模式使得专门机构成为国有资产管理的行政部门，负责国有资产管理与有关经济管理目标的协调，并把握宏观经济管理下的国有资产管理的总体目标。各分散的控股公司在该模式下则成为国有资产产权的具体运作者，适时、适度调整所拥有的国有资产产权份额，以达 到或超过国有资产保值增值的预设目标为管理重点和任务。这种管理模式将实物 国有资产的运营授予各占有国有资产的企业，各控股公司和专门机构以价值化的 方式和调控管理手段实施国有资产的管理，彻底分离了国有资产的实物管理和价 值管理。采用这种模式，以意大利最为典型。 以上是从宏观的角度对国有资产管理模式分类。如果从管理体系层次分，又 可分为“两个层次”和“三个层次”的两种主要管理模式。意大利、比利时、奥 地利、英国和新加坡等实行“三层次管理模式”，即：第一层次政府国有资产行 政管理机构：第二层次政府授权的国有资产产权经营机构；第三层次为国有企业。美国、加拿大、法国、德国、巴西等实行“两层次”管理模式，即：第一层次政府国有资产行政管理机构；第二层为国有企业。国家行政管理机构，按一定方式 直接管理国有企业，不设中间层进行产权经营。二、我国国有资产管理体制的历史沿革及现状（一）我国国有资产管理体制的历史沿革 １、改革开放以前的国有资产管理体制改革开放以前的国有资产管理体制主要是指计划经济体制下的国有资产管 理体制，它是从建国开始到１９７８年这段时间的国有资产管理体制。这一时期的 国有资产管理体制是按照传统经济理论建立起来的。 我国国有资产主要是通过没收官僚资本、处理外国在华资本、改造民族资本 和国家直接投资等方式形成的。在解放初期资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要 素禀赋结构下，从理论上说应该走劳动密集型道路，但由于国家面临特殊的政治、 军事和国际环境，选择了以优先发展重工业为核心的赶超型工业化战略（林毅夫），正如毛泽东在建国前夕明确指出的那样：“在革命胜利以后，必须迅速地建立独立完整的工业体系，使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成为 一个伟大的社会主义国家”囝。因此，在缺乏管理经济经验的前提下，我国在建 立工业、基建等方面的体制上基本学习和借鉴了苏联的经验。实行了优先发展重 工业的赶超型工业化战略，应运而生的是对经济资源实行集中的计划配置。这样， 在建国之初中国就形成了一个以计划体制为中心的、集中统一的社会主义经济管 理体制，与此相适应逐步建立起了计划经济体制下的的国有资产管理体制。国有 资产管理思想上更多体现了“政治标准”，较少体现“经济标准”，管理手段采取 与计划经济体制相一致的以行政手段为主导的粗放式管理。这一时期的国有资产 管理体制的特点有如下特征：（１）国有经济几乎控制了所有行业和领域，企业主要由国家来办。（２）政府通过按产品门类设置的经济部门统一组成国有企业的经济活动，企业的人财物、供产销等经济活动都由政府通过指令性计划分配下达。 （３）财物上实行统收统支。企业赢利全部上交。亏损由国家弥补。（４）投资采取无 偿的办法由国家统一安排ｏ。 客观地讲，这种国有资产管理方式在当时特定的历史时期是为国民经济和社 会稳定作出过一定贡献的，在一定程度上也是符合当时客观实际的，但是随着生 产力的发展，产业结构、产品结构和社会化大生产日趋复杂，这种体制的弊端和 问题逐渐照露出来，阻碍了生产力继续发展。（１）国家双重经济职能～体化。政府集全民生产资料所有者的职能与社会经济管理者的职能于一身，忽略了行使两种不同经济职能在管理对象、管理目标、 管理机构和管理方式等方面的区别，从而导致两套功能体系的紊乱。当政府在行 使社会经济管理者职能时，往往摆脱不了部门所有制、地区所有者的狭隘利益，。毛泽东： ‘毛泽东选集＇［ＭＩ，北京人民出版杜，１９９１，第四卷１４３３页． 。屈茂辉：‘中国固有资产法研究＇｛ＭＩ．人民法院出版社，２００２年版．第３７－３８页。２２从而淡化了政府的宏观调控职能；而在行使所有者职能时，又难以摆脱政府的行 政干预，产生种种政企不分的现象。 （２）产权管理职能分散化。在原有经济体制下，凡是政府的宏观经济管理 部门都可以成为国有资产所有者代表，于是形成财政、银行、税务、计委、企业 主管部门等都是国有资产管理主体，多头管理，实际上所有者“空位”．而上述政 府部门，又都只能从自己的职权范围出发，管理国有资产运营过程的某一段或某 一局部，而缺少一个从头到尾全面规范管理的专职化部门。这就很容易削弱国有 资产管理的职能，造成产权关系模糊、权力责任不清、利益不明、管理混乱、家 底不清、国有资产大量流失和浪费。（３）国有资产宏观配置上的“条块”分割。国有企业是按照行政系统、行政区组织和管理的，企业生产经营的好坏与其行政主管部门的利益休戚相关的。 因此，政府各部门与其所属企业之间形成紧密的利益关系，使得企业名义上的国 家所有制转变成实际上的部门所有制和地区所有制。国家作为所有者的经济利益 被分割为不同层次的行政部１＂ＴＮ益或行政地区利益。致使国有资产乃至社会资源 配置不合理，宏观效益低下。 （４）国家对财产封闭式的所有权管理，即把国有资产的所有权和经营权完全结合在一起，造成产权主体单一化和作为全民生产资料所有者的代表的国家直 接经营企业，同时也就窒息了本应随着商品经济发展丽逐步发育起来的产权市场，资产难以流动，资源难以合理配置。 在六、七十年代，虽然政府也曾对当时国有资产管理体制存在的严重弊端进 行过几次改革，但由于在指导思想上仍图于计划经济传统观念，改革主要是围绕 中央与地方之间的集权、分权兜圈子，并没有抓住国家与企业之间的关系这个根 本性问题，根本没有触动当时的国有资产管理体制弊病，其收效甚微。２、改革开放以后的国有资产管理体制改革与探索一九七八年，党的十一届三中全会拉开经济体制改革的序幕，这次改革，从 一开始就把搞活国有企业作为整个经济体制改革的中心环节来抓，国有资产管理 体制的改革首先是从微观经济基础企业开始，随后再向政府管理体制改革纵深发 展。（１）从微观层次展开的国有企业改革是国有资产管理体制改革的基础。这 一层次的改革大致经历了三个阶段。 ①“扩权让利”阶段改革（１９７９－－－１９８４年１在以往改革收效不佳的情况下，人们逐渐认识到，改革不能只考虑中央与地 方行政管理机构的积极性，更主要的还是要调动企业和劳动者的积极性。因此， 在企业中先试点后推行了扩大企业自主权、经济责任制、两步利改税等制度。 首先扩大国有企业自主权。１９７８年１０月。四川省率先揭开了我国工业企业改革的序幕，选择宁江机床厂等６个企业进行扩大企业经营自主权试点，在取得 初步成效后迅速发展到８４个。随后国家经委、财政部等６个部门也开始了改革 试点。为了加强和统一领导各地的试点，从１９７９年到１９８０年，国务院颁布了《关 于扩大国营工业企业经营管理自主权的若于规定》、《关于国营工业企业实行利润 留成的规定》等五个改革管理体制的文件，对扩大企业自主权、实行利润留成和 盈亏包干等改革内容作了具体的规定：国家对企业主要考核产品产量、质量、利 润、合同执行情况四项指标，其余情况企业自定；实行利润留成制度；实行固定 资产有偿占有制度和流动资金全额信贷制度；在定员定额内，企业有权决定自己 的机构设置。文件颁布后，企业扩权试点进一步开展起来，到１９８０年底，全国 试点企业发展到６０００多家ｏ。 其次针对“扩权让利”中出现的企业多占多分、财政上缴任务难以保证、财 政赤字增加等问题，为了与企业扩权相配套，规范国家与企业之间的关系，实行了工业经济责任制与两步“利改税”的改革管理体制。在１９８１年１１月至１９８４年９月期间，国务院先后批转了国家经贸委等单位拟订的《关于实行工业生产经 济责任制若干问题的意见》和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》等文 件、批转了财政部修改后的《关于国营企业利改税试行办法》、批转了财政部《关 于国有企业推行利改税第二步改革的报告》。 实行工业经济责任制，它试图处理好国家与企业之间的关系，解决企业经营 好坏一个样，吃国家“大锅饭”的问题：试图处理好企业与职工的关系，解决职 工干好干坏一个样，职工吃企业“大锅饭”的问题。到１９８２年底，工业经济责 任制在相当大的范围内得到推广。工业经济责任制的推广，对规范国家与企业之 间的分配关系、保证国家财政收入的稳定增长、硬化企业的预算约束、改善企业 的经营状况等起到积极的作用。但是，在推行经济责任制的过程中遇到了国家与 企业之间的责、权、利划分，很难找到一种比较客观的标准，在此基础上形成的 对企业的激励难以与整个社会经济效率和资源配置效率相一致。为此，国家决定 通过“利改税”的方式，对国家与企业的关系加以规范。圆 第一次“利改税”是采取税利并存的制度，想以此改变国有企业只上缴利润 而不能对其征收所得税的模式。它在一定程度上克服了实行经济责任制过程中国 家与企业之间在利益分配方面讨价还价所产生的弊端。但由于当时价格、投资等 其它宏观体制没有进行配套改革；在“利改税”的制度设计上，因过分强调增加 财政收入而忽视企业发展后劲，产生一些弊端。针对第一步“利改税”的弊病， 第二步“利改税”对税目、税率进行了调整，完全以税代利，力图通过合理确定 税目、税率迸一步规范国家与企业之间分配关系。但由于整个体制改革不配套，。马建堂、刘海泉ｔ‘中国国有企业改革的回顾与展望＇ＩＭＩ。首都经济贸易大学出版杜，１９９８年版，ｐ４１。 。马建堂、刘海泉：‘中国固有企业改革的回顾与展望＇ＩＭＩ－首都经济贸易大学出版社，１９９８年版，ｐ４５２４企业在软预算约束的条件下，对投资信贷需求膨胀；一户一率形成“鞭打快牛”， “利改税”未达企业改革目标。 总之，这一阶段的改革仍在计划经济的框架下，但适当增加了市场调节的内 容，允许企业在一定范围内根据市场情况作出自己的经营决策和计划调整，并有 了一定的利润留成和分配使用的权利。这时的国有资产管理体制虽然总体仍保留 计划模式，但国有资产管理体制改革的力度远大于过去历次改革，因为它不仅涉 及到中央集权与地方分权的关系，而且开始把改革的重点放在过去一宜被忽视的 国家与企业的财政分配关系。 ②实行承包经营责任制的改革 在放权让利改革的同时，借鉴农村家庭联产承包责任制的成功经验，１９８１ 年，国家在部分省市开始企业承包经营责任制改革试点，并于１９８７年到１９９２ 年在全国得到广泛推广。１９８７年３月，全国人大六届五次会议通过的《政府工 作报告》强调，要把改革的重点放到完善企业经营机制，实行多种形式的承包经营责任制上来。１９８８年２月，国务院发布《全民所有制工}