6月8日，美国总统特朗普发布万亿基建计划，这是他上任以来倾注美国经济的大手笔，与当年小布什狂掷七千亿救市一样，对促进美国经济增长具有举足轻重的意义。

  但是，两相比较，特朗普万亿基建与小布什七千亿救市又是不一样的。

  首先是背景不同。特朗普万亿基建计划是在美国经济正在缓慢复苏的背景下出笼的，美国经济当前短期的动能强劲，消费提升是本轮美国经济上行的动力来源，终端需求的提升驱动企业进入补库存周期，持续拖累经济的设备投资开始有了好转迹象，经济接近充分就业，房地产市场依然稳健，这就是特朗普治下美国经济的基本面。在“美国优先”理念的驱动下，特朗普政府决心先办好美国自己的事情。而多年基本建设的欠账太多，美国基本建设设施陈旧，与美国强大的资本力量、科技力量和国防力量不相称不协调。而且专家预测，从中周期的视角看，本轮美国经济的上行很可能是下次衰退到来之前的最后一次上行。而基建投入周期短、见效快，GDP立马改观。因此，特朗普急于通过加大基建投入为经济继续上行托底。而小布什当年急匆匆抛出七千亿救市计划，是在金融危机爆发的当口，美国银行业倒闭潮汹涌而至，雷曼兄弟蒙难，贝尔斯登魂断桥牌，投资大银行嗷嗷待哺，美国金融风险有可能导致整个经济一夜之间瘫痪。在此背景下，小布什砸进7千亿美元救市真有点背水一战的悲壮色彩。

  其次是方向不同。特朗普万亿基建主要是改造老旧的公路，桥梁，机场及其他资产，是为美国实体经济还债铺路。其中试图用空中交通管制改革来启动“交通革命”，筹备让美国航空领域进入“伟大的新时期”最为引人注目。而小布什的7000亿救市主要是投向大银行，美国财政部以七千亿美元收购金融机构的不良资产，此前，在救援“两房”和AIG行动中，美国政府已经花费了2850亿美元。当年，风雨飘摇中的美国金融企业大多累积着数以亿计的不良资产，美国联邦政府要建立一个将不良资产从金融机构剥离出来的机制，这是整个救市方案的核心。这一机制与以往金融危机时政府采取的措施相似，是老调重弹。

  再次是资金来源不同。特朗普很“抠门”，未来10年里向基建改造拨款2000亿美元，至少撬动1万亿美元基建投资的计划，这部分融资将来自私有部门和当地政府。这其实就是一种“钓鱼手段”，以1：5的杠杆化，实现万亿基建的宏大计划。特朗普的如意算盘是，为了获得1万亿美元的基建资金，私人公司需要投入1670亿美元的资产到这些项目中，而作为政策性回报，这些公司将获得大约1370亿美元的税收优惠政策。此外，这些参与投资的私人公司还被允许可以获得某种形式的投资回报——比如通过收取高速公路的“过路费”等，来平衡支出和增加投资收益。特朗普的做法有点“空手套白狼的”味道。而小布什的七千亿救市资金都是动用的中央财政，说白了就是纳税人的钱。美国纳税人要么把不良资产从金融机构手中承接过来，以便后者有条件筹集资本金，要么把自己的钱注入这些公司，像财政部决定接管按揭巨头“两房”就属此例。这是二选一的选择题，没有第三条路可走。

  此外是对经济增长的成长性影响也不同。平心而论，特朗普的万亿投资计划是符合美国国情的选择，对美国经济未来的成长性有一定促进。为实体经济还债铺路，几年后，美国的基本建设设施将有质的飞跃。比如高铁，中国有2万公里高铁，美国一公里也没有。在美国，铁路只能勉强排在汽车和飞机之后，算是第三交通选择。如果在万亿基建计划实施中，美国能修建一两条贯穿南北或东西的高铁，对未来美国经济的成长性有极大的促进作用，而不只是GDP数字增长的事。而小布什的七千亿救市，历史已经证明，是黑屋子里玩“飞镖”，美国大银行获得救助后，贼心不改，其后几年又纷纷玩起理财创新的把戏，美国七千亿美元的救市计划，其实是把资源错置到遮盖泡沫上。其后数年间，美元危机、全球物价上涨、资产大缩水的情况交替出现，美国经济并没有因七千亿救市而明显向好，经济成长性也迟滞，经济品质不高。

  值得关注的是，特朗普在美国拉动基建建设，他本身多年从事房地产行业，对基建既是情有独钟，也是轻车熟路。但是，靠美国的建筑队伍不可能完成如此庞大的基建规划，而中国在这方面是强项，美国未来跟中国合作，能提高建设能力，包括解决施工人员不足的问题。而中美高铁合作项目一波三折，虽有曲折，但中美在万亿基建上的合作一定有空间。所以中美经济互补性将在特朗普执政时期，在双边贸易经济发展进程当中会一次得到彰显。

  特朗普万亿基建计划很美好，但也并非没有阻碍。在美国，总统的权力要受国会制衡。此前，特朗普的减税计划和医改计划都在国会遇到麻烦，卡在国会手中。主要原因是这些问题本身高度复杂，而且共和党议员之间仍然存在较大分歧。况且还有民主党从中作梗，没事挑刺。

  因此，即便特朗普拿出了一份详细的基建计划，他仍然需要设法获得两党支持，但能否在接下来的几个月里进展顺利，目前尚不得而知。

  再就是，深陷“通俄门”事件的特朗普能否通过声势浩大的万亿基建计划这一招“金蝉脱壳”，还有待观察。

从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：

（1）建造、运营、移交（BOT）

私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

（2）民间主动融资（PFI）

PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

（4）建造、移交（BT）

民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

（5）建设、移交、运营（BTO）

民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。

（6）重构、运营、移交（ROT）

民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

（7）设计建造（DB）

在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

（8）设计、建造、融资及经营（DB-FO）

私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

（9）建造、拥有、运营（BOO）

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

（10）购买、建造及营运（BBO）

一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）

私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。

　　12月3日，新一轮减税方案获得国会通过，金融市场一片狂欢，舆论将其解读为的翻身仗。本文不对特朗普减税方案本身做过多解读，而是从历史的角度，给特朗普减税方案泼点冷水。

　　整体看，减税对于提振投资与消费可能会有一定的短期效果，但中长期历史经验表明，特朗普减税政策的前景似乎不那么乐观。

　　特朗普减税与此前三次减税的意图不同

　　历史上，美国三次规模较大的减税政策发生在上世纪80 年代的里根政府、世纪之交的小布什政府以及金融危机后的政府。

　　三次减税的核心内容都是通过降低税率减小企业成本，增加国民可支配收入，刺激美国投资和消费。但三次减税在背景、措施和规模上并不完全相同，减税的效果也差异较大。

　　第一次是里根政府的减税政策和税制改革。1981年里根总统上台，美国经济正处于“滞胀”的萧条期，时任美联储主席的保罗?沃克尔通过大幅提高利率，把高通胀降了下来，却没有解决经济停滞难题。

　　里根政府认为，税收负担过高是美国经济低迷的根源，在供给学派“拉弗曲线”减税理念的主导下，里根政府先后颁布了1981年的《经济复苏和税收法案》和1986年的《税制改革法案》。特别是1986年《税制改革法案》，不仅涉及到个人所得税和企业所得税的减税，且对美国整个税制结构进行了重大改革，包括削减税收优惠、合并税基、简化税收征管等，改革后的美国税制体系延续至今。

　　里根减税和税制改革，使得美国经济不仅走出了“滞胀”泥潭，还于年实现了战后最长的增长周期。

　　第二次是小布什政府的减税政策。世纪之交，第一次泡沫破灭，美国经济陷入低迷，2000年上半年美国实际 GDP 增长4.0%以上，下半年便降至2%以下，2001年全年经济增速仅为1%。

　　为此，在共和党主导的国会支持下，2001年小布什政府颁布了《经济增长与减税协调法案》，降低个人所得税和遗产税，刺激居民消费；2002年颁布《增加就业和援助雇工法案》，降低企业所得税，刺激投资；2003年颁布《就业与增长税收减免协调法案》，降低最高边际税率，为富人减负。

　　小布什政府的减税政策是美国经济增速回升和失业率下降的重要因素。但与里根时期相比，减税对经济增长的助力作用明显减弱。

　　第三次是奥巴马政府的减税政策。2008年金融危机后，奥巴马政府不仅延续了小布什减税政策，还于2010年出台了《减税法案》，扩大了遗产税、企业和个人所得税的减税力度。但是，在和比尔等美国富豪的呼吁下，奥巴马减税政策两年后出现了逆转，2012年美国政府颁布了《新减税法案》，恢复了对富人增税的政策，同时将面向中低收入群体的多项减税措施永久化。

　　综合来看，美国政府最近三次的大规模减税政策，是发生在美国经济处于“滞胀”、互联网泡沫破灭和金融危机之后的增长低迷期，迫切需要减税政策提振企业投资和居民消费的信心。

　　然而，此次特朗普力推减税政策，美国经济不但没有处于增长低迷期，反而是强劲增长的趋势中。当前美国经济已接近充分就业，经济增速在发达国家中也处于领先优势。由此可见，特朗普之所以力推减税举措，相当程度上是为了兑现竞选的承诺，同时为了逆转其急速直下的民意支持率，消除其在其他内政外交方面的挫败感。

　　有意思的是，减税政策历来是民意支持度最高的政策，迄今为止国会从未否决过政府提出的减税方案，其原因可能有两方面：

　　一是减税政策利好企业和家庭，是政府讨好选民最有效举措；

　　二是美国减税导致的财政赤字增加，因美元的国际地位由全球分担，美国政府平衡财政状况的动力不足。

　　预估特朗普减税效果需关注三方面趋势

　　当前，市场和舆论对特朗普减税政策一片乐观，对于减税前景也颇为期待。结合前三次美国减税政策的经验，特朗普减税的政策效果，还需要观察三方面指标的变化与前景。

　　首先是财政赤字可能出现急剧扩张。理论上，“拉弗曲线”为减税刺激经济增长，扩大税基，进而提高税收收入提供了完美的逻辑链条，但在实践中，拉弗曲线大多数情况下都是“有始无终”。特别是，本次特朗普税改将企业所得税税率从 35%降至20%，15%减税幅度高于里根时期的减税幅度（48%降至 34%，降税14%），大幅降低企业税率势必导致企业税收收入短期内大幅下降。与此同时，2016年美国财政赤字为 5873亿美元，是里根时期的 8倍（GDP仅为2.5倍），且美联储未来将处于通道，政府债务成本将可能进一步上升。因此，特朗普减税政策一旦落地，短期内或可进一步促进美国就业增长、经济温和复苏，但最终成效关键在于其对联邦财政赤字的控制。

　　其次是减税并不必然提升美国长期增长增速。减税政策短期可刺激消费和投资，提升经济增长速度，但过去三次减税助推经济增长的动力越来越弱。从历史经验看，仅里根时期的减税有效刺激了长期经济增长潜力，也仅有里根时期拉弗曲线产生了预期效果，其根源在于里根不但实行了减税，还实行了一系列税制改革。但是，在小布什、奥巴马和此次特朗普的减税政策中，涉及全面税制改革的内容较少。

　　与此同时，减税对于经济增长的刺激作用越来越弱，背后的逻辑链条可能如下：

　　一方面，降低个人和企业的税负，可增加个人可支配收入及企业税后利润，从而刺激消费和投资；

　　另一方面，减税的经济刺激作用有一定时滞，短期内可能导致政府税收收入下降，财政赤字扩大，联邦政府通过发行公共债券为赤字融资，从而引导市场利率走高，抑制消费和投资。

　　前者为减税的经济刺激效应，后者为减税的经济下拉效应。当前者大于后者时，减税成效显著，典型如里根时期，当后者大于前者，减税成效甚微，典型如小布什时期（见下图）。更为重要的是，特朗普政府还面临美联储加息和市场利率走高的压力，这必然会进一步削弱减税的经济刺激效应。

最后，减税与美国劳动生产率提升没有必然联系。劳动生产率提升是驱动经济增长的源泉，美国经济也不例外。有意思的是，过去三次减税政策周期中，里根时期劳动生产率年均增幅为2.27%，而小布什和奥巴马减税政策效应期的劳动生产率年均增幅仅为1.72%和0.7%，减税对劳动生产率改善的效应不断减弱。相反，具有讽刺意味的是，克林顿执政时期的后6年，美国并没有实行减税政策，但却是近40年来美国劳动生产率改善最快的时期，年均劳动生产率增幅达3.02%，同时也是美国历史上极为罕见的实现联邦财政盈余的年份。可见，减税与劳动生产率改善并没有必然的联系，或者说在过去三次减税周期中，减税对劳动生产率改善的作用越来越弱。

　　综上所述，与前三次减税政策出台时美国经济低迷或衰退的背景不同，当前美国经济正处于强劲复苏的周期中，减税作为扩张性财政政策的重要工具，其逆周期调节的必要性并不大，其政策意图也只能从特朗普政府的“不走寻常路”来解释。

　　即便如此，从历史经验看，减税不但会造成财政赤字的扩张，而且对于经济增长、劳动生产率改善的效果也越来越弱。由此，特朗普力推的减税方案，其政策效应可能难以达到预期效果。

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