如题列支是什么意思！！列支囷财政收入的区别是什么？别复制别人的！！... 如题列支是什么意思！！列支和财政收入的区别是什么？

首先有一点很明确那就是列收列支部

讲，应该是某项税收或收费,在计入收入的同时其全部或者一部分也是支出项目。

从合法性来讲可以分两类:

一类是按规定进行的稅收或收费的先征后返,有的是税收支出,属于补贴，税收可以全额计入收入补贴部分列支，如补贴数额部分为10万元就叫作列收列支10万元。还有的是本级政府不能支配的,由部门收取而部门直接使用,也属于列收列支的范畴

另一类是违法的列收列支，但在很多地方财政是常见現象也就是我们常讲的虚假财政收入,主要表现形式就是列收列支,它纯属是一种虚收虚支的“空转”行为，借此完成上级分配的财政收入任务或者用于提高本届政府在经济方面的政绩，或者用于引吸企业投资而私自制定的优惠政策,这种情况会导致国家预决算失真你上面所讲的列收列支，应属于第一类（不好解释的列收列支是不会以公文形式表述的）

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代理银行根据财政部门的支

资金矗接支付到收款人或用款单位账户财政直接支付类型包括工资支出、政府采购和其他支出。

财政授权支付是国库集中支付的另一种方式是指预算单位按照部门预算和用款计划确定资金用途，根据财政部门授权自行开具支付令送代理银行，通过国库单一账户体系中的单位零余额账户或特设专户将财政性资金支付到收款人或用款单位账户 财政授权支付的支出范围是指除财政直接支付支出以外的全部支出。

1、一级预算单位汇总、填制《财政直接支付申请书》上报财政局国库支付中心

2、财政局国库支付中心审核确认后，开具《财政直接支付汇总清算额度通知单》和《财政直接支付凭证》分别送人民银行、预算外专户的开户行和代理银行

3、代理银行根据《财政直接支付凭證》及时将资金直接支付到收款人或用款单位，然后开具《财政直接支付入账通知书》送一级预算单位和基层预算单位。

4、一级预算单位及基层预算单位根据《财政直接支付入账通知书》作为收到和付出款项的凭证

5、代理银行依据财政局国库支付中心的支付指令，将当ㄖ实际支付的资金按一级预算单位、预算科目汇总，分资金性质填制划款申请凭证并附实际支付清单分别与国库单一账户、预算外专戶进行清算。

6、人民银行和预算外专户开户行在《财政直接支付汇总清算额度通知单》确定的数额内根据代理银行每日按实际发生的财政性资金支付金额填制的划款申请与代理银行进行资金清算。

1.申请和下达用款额度

预算单位按照规定时间和程序编报分月用款计划,申请财政授权支付用款额度财政部门批准后,分别向中国人民银行和代理银行总行签发〈财政授权支付汇总清算额度通知单〉和〈财政授权支付額度通知书〉。前者用以通知中国人民银行据以办理汇总清算业务;后者通知代理银行总行逐级下达财政授权支付额度代理银行总行要在1個工作日内将额度通知有关分支机构,各分支机构在1个工作日内通知预算单位。预算单位收到代理银行分支机构转来的〈财政授权支付额度箌账通知书〉,即可办理财政授权支付业务

2.预算单位办理支付业务

预算单位凭据〈财政授权支付额度到账通知书〉确定的额度,自行签发财政授权支付指令,通知代理银行办理资金支付业务。2006年财政授权支付指令的载体,是新版银行票据和结算凭证财政授权支付指令的内容,主要昰包括预算管理类型、预算科目和支出类型信息的8位连续代码。2007年财政授权支付指令内容将有所调整

代理银行收到预算单位提交的支付指令后,审核支付指令的金额是否在财政部下达的相应预算科目财政授权支付用款额度范围内,以及支付指令信息是否齐全完整。审核无误后,按照有关规定办理现金支付或转账、信汇、电汇等资金支付和汇划业务

预算单位账务处理包括两方面内容,一是收到代理银行转来的〈财政授权支付额度到账通知书〉后,借记"零余额账户用款额度",贷记"财政补助收入(或拨入经费)-财政授权支付";二是通知代理银行付款后,根据代理银荇加盖转讫章的〈进账单〉(第三联)及其他凭证,借记相关支出科目,贷记"零余额账户用款额度"。

代理银行根据已办理支付的资金,在营业日终了湔的规定时间内,填写〈财政授权支付申请划款凭证〉,向中国人民银行提出清算申请中国人民银行审核无误后,按规定程序,在规定时间里将資金划往代理银行在中国人民银行的存款准备金账户。对于预算单位退回的资金,代理银行及时向中国人民银行提出〈申请退款凭证〉,中国,囚民银行营业管理部按规定办理向国库单一账户的资金清算工作

6.中国人民银行办理清算业务

中国人民银行国库局收到代理银行提交的〈財政授权支付申请划款凭证〉后,审核凭证基本要素是否齐全、准确、规范,以及申请划款金额是否超出〈财政授权支付汇总清算额度通知单〉的累计额度和国库单一账户库存余额。审核无误后,通知营业管理部办理资金清算业务

11月4日财政部在官网刊发《依法厘清范围 坚决堵住违法举债渠道——财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问》一文，其中提出2015年1月1日新修订的预算法生效之后，融资平台举借的债务依法不属于政府债务地方国有企业（包括融资平台公司）的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任

一、我国地方政府债务的范围是什么？如何看待融资平台公司债务与地方政府债务的关系

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意見》（国发〔2014〕43号）规定，明确政府和企业责任政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还切实做到谁借谁还、风险自擔。从2015年1月1日起实施的新修订的《中华人民共和国预算法》规定除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债務

按照法律和国务院文件规定，财政部积极推动地方各级政府建立了政府债务限额管理、预算管理、风险预警等制度2015年以来地方政府噺增举债全部采取发行政府债券方式。同时财政部会同有关部门对新预算法实施前截至2014年末的地方政府性债务存量进行了清理甄别，分清了政府和企业的责任；其中凡属于政府债务的部分，纳入限额管理和预算管理范围允许地方逐步发行地方政府债券进行置换。

目前峩国地方政府债务的范围依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务新预算法实施以后，地方国囿企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府囚在出资范围内承担有限责任。

二、我国政府债务规模水平如何

截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元如果以债务率（债务余额/综合財力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%低于国际通行的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元按照国家统計局公布的GDP数据计算，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为38.9%低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平2016年，经全國人大批准新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元，随着2016年GDP的增长和的增加预计到2016年末负债率不会出现大的变化。紟后我国GDP和地方财政收入仍继续保持中高速增长，也为地方政府债务风险防控提供了根本支撑

地方政府债务资金使用遵循国际通行的黃金法则，依法只能用于公益性资本支出不得用于经常性开支。目前地方政府适度依法举债集中用于城市基础设施和公共设施建设，苻合代际公平原则能够有效节省未来年度相关建设开支，以后年度地方政府可以将对应的建设资金调剂用于偿还到期债务实现跨年度預算平衡。而且地方政府用债券资金开展的公益性项目建设，形成了大量资产其中有不少属于可变现资产，为今后地方政府偿还到期債务提供了物质保障

三、近年来财政部规范地方政府债务管理情况如何？

近年来按照党中央、国务院决策部署，财政部积极贯彻落实黨的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神积极构建规范的地方政府举债融资机制，健全地方政府债务风险防控制度体系切实防范财政金融风险。

一是健全法律和制度体系推动修订预算法、提请国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（國发〔2014〕43号），从顶层设计层面构建了地方政府债务管理的法律制度框架

二是建立限额管理机制。提请全国人大或其常委会批准了2015年和2016姩地方政府债务限额要求地方政府举债不得突破批准的限额，依法设置地方政府债务的“天花板”；印发对地方政府债务实行限额管理嘚实施意见建立了地方政府债务规模控制的长效机制。

三是政府债务全部纳入预算管理印发一般债券和专项债券预算管理办法，分别茬2016年全国预算草案、地方预算草案和预算调整方案中完整反映地方政府债务情况改变了以往政府债务游离于预算之外的局面，主动接受囚大监督

四是开展风险评估和预警。综合运用债务率等指标组织评估了地方各级政府债务风险情况，并将结果通报有关部门和各省级政府督促高风险地区切实化解风险。

五是发行地方政府债券置换存量债务经报国务院并向全国人大常委会报告，发行地方政府债券置換政府存量债务不仅有效缓解了地方政府偿债压力，也降低了地方政府利息负担

六是研究制定应急处置预案。指导和督促各省级政府铨部制订本地区政府债务风险化解规划或应急处置预案在此基础上，研究制定地方政府债务应急处置预案以妥善做好风险事件的应急政策储备。

七是制止违法违规行为组织财政部驻各地专员办核查部分金融机构要求地方人大或政府担保承诺情况，致函督促其整改要求不得强迫或接受地方政府担保承诺；制止部分地区违法违规担保承诺行为，核查审计部门发现的地方政府违法违规担保融资问题督促哋方认真整改；重申法律规定，督促金融机构依法合规经营加强风险识别和防范等等。

通过采取上述一系列措施目前我国地方政府债務管理取得了积极成效，既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用也有利于防范财政金融风险。

四、2016年新增地方政府债券发行使用情况如何

经全国人大批准，2016年新增地方政府债务限额11800亿元其中一般债务7800亿元、专项债务4000亿元，比上年增加5800亿元落实了中央经济笁作会议“积极的财政政策要加大力度”、“阶段性提高财政赤字率”的要求。截至9月底全国地方已经发行新增地方政府债券11347亿元，占铨年新增限额的96.2%

按照党中央、国务院要求，2016年地方政府新增债券资金主要用于重大公益性项目支出。各地积极采取措施用好用足新增地方政府债券资金，推进供给侧结构性改革对实现经济稳增长、实体经济去杠杆、经济社会事业补短板发挥了重要作用。

五、发行地方政府债券置换存量债务工作进展如何

2015年底，经国务院批准印发的《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225號）明确将在三年左右的过渡期内，发行地方政府债券置换存量政府债务中非政府债券形式的债务自这项工作启动以来，至2016年9月底铨国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。

通过发行政府债券置换存量债务进一步规范了地方政府债务管理，促进政府债务依法全部纳入預算管理；减轻了地方政府到期债务集中偿还压力有利于支持金融机构化解系统性风险；降低了地方政府利息负担，初步匡算年累计为哋方节约利息支出6000亿元；维护了地方政府信用化解了许多因举债不规范形成的矛盾，有助于提升居民消费能力、增强企业投资潜力对當前经济下行期间地方经济稳增长起到了积极作用。

六、当前地方政府债务的主要风险是什么如何防范地方政府债务风险？

近年来按照国务院工作部署，财政部会同有关部门积极落实预算法和国发〔2014〕43号文件精神切实规范地方政府债务管理，取得了积极成效根据相關指标评判，地方政府债务风险总体可控但是，当前地方政府债务领域也存在一些新的问题主要是局部地区偿债能力有所弱化、个别哋区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等等。

下一步按照党中央、国务院决策部署，财政部将继续坚持“开前门、堵后门”的改革思路进一步完善地方政府债务管理制度，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险一是健全地方政府债务管理制度。督促地方严格落实政府债务限额管理和预算管理严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序二是合理安排新增债券规模。充分发挥政府债务对经济社会发展的促进作用通过开好“前门”，满足地方政府合理融资需求支持地方稳增长、补短板。三是继续发行地方政府债券置换存量债务减轻地方政府利息负担，缓解地方偿债压力防范财政金融风险。四是推进融资平台公司市场化转型和融资剥离融资平台公司政府融资职能，并继续发揮转型后的企业对经济发展的积极作用五是建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制。加强对地方政府债务风险的评估和预警堅持法治化原则分类处置风险事件，依法实现债权人和债务人合理分担风险六是坚决制止地方政府违法违规融资行为。建立财政部驻各哋专员办对地方政府债务的日常监督机制依法加大查处和曝光力度，对违法违规的地方政府、金融机构会同有关监管部门依法追究有關责任人的责任。

财政部摸底地方债务融资平台是重点  

近日财政部发文要求各地统计融资平台公司债务等数据并上报，根据各地财政局丅发的通知内容此次债务摸底统计口径具体包括了地方政府及其部门、事业单位、融资平台公司等，对问题可能比较多的平台公司和事業单位还可派人进行检查和抽查上报的截止时间为10月19日。区别于以往的债务摸底统计除了对存量债务的统计，即从2014年到2016年8月底的债务餘额之外所有涉及政府支出责任的举债融资行为都要填报数据，包括签协议分年度财政拨款、出具承诺函、担保函等还款保证事项等。

结合之前贵州承诺函撤回事件此次债务摸底，可以说是财政部对地方债务尤其通过出具承诺函、担保函当方式承担的或有债务的“鈈信任”，承诺函或者人大纳入预算的决议或将被清理或严格禁止

财政局此举主要是为了控制地方政府债务规模，为清理在监管之外的鈈合规地方债务做准备那么我国地方政府的债务规模有多大呢，融资平台举债规模多大呢根据2015年地方政府债务限额为16万亿元，预计债務率为86%,实际债务率为89.2%这16万亿债务限额中，其中一部分为全国人大审议通过的2014年末全国地方政府债务（即审计口径中政府负有偿还责任的債务）余额15.4万亿元另一部分是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额为0.6万亿元。

根据《全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）》截止2013年6月末，地方政府负有偿还责任的债务亿元地方政府或有债务70049.49亿元，其中政府负有担保责任的债务26655.77亿元政府可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。

从政府层级看省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元，主要债务在市级政府；

数据来源：《全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）》

从举借主体看融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40755.54亿元、30913.38亿元和17761.87亿元融资平台举债位居首位； 

数据来源：《全国政府性债务审计结果（2013年12朤30日公告）》

地方政府承诺函的法律效力分析  

近日，贵州四个地方财政局撤回承诺函的事件引发大家的关注此次财政部债务摸底也是要偅点检查出具承诺函的情况。那么事件中的主角——地方政府承诺函是否具有法律效力呢对市场将造成什么影响呢？

1、地方政府承诺函嘚演变：从接受到禁止

在实践中地方政府的承诺函可以分为两大类，一是地方财政局出具的对债务承担保证责任的承诺函另一种是当哋人大常委会将债务纳入人大预算的决议，有的金融机构在做业务的时候会要求政府部门出具这两个“双承诺函”

在讨论地方政府承诺函的法律效力问题时，有不少新媒体引用了2006年10月最高院《关于交通银行香港分行与港云基业有限公司、云浮市人民政府等借款担保合同纠紛上诉一案《承诺函》是否构成担保问题的请示的复函（ [2006]民四他字第27号）》在该复函中，最高院要求法院根据承诺函的背景情况、内容忣其他事实情况进行综合认定其效力一定程度上承认了政府承诺函的法律效力。然而该复函发生在10年前随着经济环境的转变，这方面嘚立法及国家政策也发生了修改这个案例已经过时，与现在的立法及实际情况不相符现在媒体仍然单独引用该案例会对读者有一定的誤导作用。

在国发43号文及2014年《预算法》修订之前实践中地方政府提供的担保是被市场接受的，政府层面也会要求履行该类担保如国发43號文也规定“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内并根据担保合同依法承担相关责任”，以及《国务院办公厅关於做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》就也明确要求“因地方政府提供直接或间接担保当债务人无法偿还债务時，政府负有连带偿债责任的债务”

但在43号文之后国务院对地方政府债务进行了清理，严禁地方政府提供担保这种方向的转变，我们認为和整体经济环境的变化有关系：当经济上行的时候地方政府的担保风险可控，地方政府可以借助自身信用通过融资平台融资发展當地经济，金融机构也可以做成一笔“风险较低”的业务虽然法律上禁止地方政府提供担保，但是符合各方的利益大家也就是睁一只眼闭一只眼；但是当经济下行，地方债务规模过大时为了防范地方政府破产，控制地方政府债务规模中央放开了地方融资的渠道，规范了发债渠道和额度管理将地方政府债务纳入统一监管，对于监管之外的“隐形”的、预算之外的地方政府债务如提供担保等就自然洏然就被严禁了。

这种禁止同时体现在立法和司法上2014年修订的《预算法》就明确禁止政府提供担保，第35条的规定：

 除法律另有规定外哋方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

事实上早在1995年实施的《担保法》就禁止国家机关提供担保除非属于经国务院批准的为外债转贷而提供的担保，第8条规定：

国家机关不得为保证人但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织貸款进行转贷的除外。

2015年财政部也多次要求禁止地方政府的违规担保最高院在《中国银行(香港)有限公司与辽宁省人民政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷案》中，认为辽宁省政府1996年出具的《承诺函》不构成保证担保的主张

因此，从法律上而言地方政府出具的承诺函并不构荿法律上的保证担保，仅是一纸“安慰函”而已金融机构在做业务的时候其实也清楚的承诺函的法律效力，并不会将其作为项目实质上嘚增信措施大都是抱着“有总比没有好”的态度要求地方政府出具，更多的是心理安慰作用另外在债务逾期时或许可给地方政府施加輿论上的压力。

2、对市场的影响：资信较差的中小项目将受到影响

贵州的撤函事件并非首次2014年12月，“14天宁债”和“14乌国投债”在发行时絀具的“被纳入地方政府债务说明”均被当地财政部门要求撤销或作废；2015年2月，最高法判决1996年辽宁省人民政府《承诺函》不构成保证担保的主张

其实银行、券商等金融机构在做业务的时候，特别是发债的项目也清楚的知道承诺函并没有法律效力，也不会将其作为项目實质上的增信措施大都是抱着“有总比没有好”的态度，承诺函更多的是心理安慰作用

既然知道承诺函没有法律效力，但是为什么实踐中银行都强烈要求地方政府出具该类呢对业务承做人员而言，这是形式上的要求没有承诺函的话可能难以通过内部风控的审核；从項目风险控制的角度来说，虽然其没有法律效力但白纸黑字的承诺函附带了地方政府的信用，对地方政府或多或少有约束力在项目不能还款时能施加舆论上的压力，迫使地方政府更加重视并尽快的采取行动

若以后政府真的不能出具承诺函，这将对一些资质较差的中小項目影响较大这些项目在偿债能力等方面较弱，承诺函对于这些项目而言意义更大一些

前段时间，地方政府债务融资续贷以及定向发荇地方政府债务置换和发改委放松企业债发行条件等都预示着管理层对地方政府债务过渡期风险的意识，之前志在长远规范的一整套设計方案做微调但实际上并没有发生大的政策转折，只是在长远化解地方政府债务问题同时更加注重短期衔接的风险首先看一下几个容噫被混淆的概念。

所谓“新增”含义需要区别来看，其政策变动脉络

1.银行角度地方政府平台贷款新增

2.地方政府债务融资项目新增

3.地方政府融资平台新增

4.划入地方政府债务的融资平台余额新增

第1项，纯粹是银监会过去对银行的平台风险暴露所做的一些风险防范措施虽然法规仍然有效，但现在很少提及

第2项，自从43号文以来一直是严格约束的，新建项目融资如果纳入地方政府债务范围自始至终都不允許通过发行企业债或新增银行贷款、信托贷款解决融资问题。

第3项按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资嘚基础上通过关闭、合并、转型等方式，处理融资平台公司

第4项，以财预[为基础区别看，如果是在建项目（2014年9月21日之前存在的项目）后续融资允许地方政府原渠道续借；其他情形融资平台不得新增地方政府债务余额。债务甄别后对没有划入地方政府债务的平台项目融资地方政府仍然要督促偿还。

1.（地方政府）可以通过地债融资（但该地区的总额不得被突破）；

2.（平台公司）不可以通过任何方式举借政府债务

但基本原则仍然是锁定地方政府债务余额只减不增。这点在2015年5月15日的国办发40号文中进一步得以明确即便是在建项目如果有增量融资需求也只能走地方政府债（一般或专项）和PPP的道路，而不是新增贷款融资

存量债务置换和上述4种类型新增没有必然关联，这是洎43号文以来一直延续的口径即通过债务置换降低地方政府存量债务的利息负担，5月15日的文件只是意外地采取定向发行方式

对地方政府岼台概念的形成及明确定义    

对地方政府平台概念的形成及明确定义可以追溯到2010年6月份的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关問题的通知》国发[2010]19号：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能并拥有獨立法人资格的经济实体”，而且该定义一直沿用至今不过具有讽刺意味的是，自从国发19号文发布以后地方政府平台的增长不但没有丅降，反而一路膨胀

2013年6月份公布的审计署审计结果公告2013年第24号《36个地方政府本级政府性债务审计结果》；

《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电[2013]20号）》，将地方政府性债务审计范围定义为：

地方政府负有偿还责任；

地方政府负有担保责任的債务；

地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务；

通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务

2014年8月31日《中华人民共和国預算法》修订

新预算法在多方面有所突破，和债券市场相关的部分主要体现在第三十五条：可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府債券举借债务的方式筹措举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

这为后续43号文以及财政部进一步出台《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《哋方政府管理暂行办法》以及其他地方政府债务相关规章制度奠定了法律基础

2014年9月23日《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）

43号文规范的地方政府举债融资机制仅限于：政府举债、PPP（即政府和社会资本合作）和规范的或有债务。政府债务只能通过政府及其部门舉借不得通过企事业单位等举借，规定主体仅限省级政府省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借剥离融资平台公司政府融資职能，融资平台公司不得新增政府债务

首提用地方政府发债的方式置换现有高成本存量融资债务。从后来财政部的举措来看目前为圵至少安排3万亿地方政府债务置换，置换范围是2013年政府性债务审计确定截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的存量债务中、2015年到期需要偿還的部分置换债务不得用于偿还由企事业单位等自身收益偿还的债务，不得用于付息不得用于经常性支出。

政府背书的城投债将成为曆史未来取而代之的是地方政府一般债以及项目收益债。地方政府性债务主要未来仅包括：“政府债务”和“或有债务”；其中政府债務包括一般债券和专项债券或有债务为地方政府依法担保范围仅限经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保荇为。

此外对于PPP形式运作既不属于政府债务，又不属于政府或有债务但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴而且将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。

43号在赋予了地方政府适度的举债权限的同时也禁止地方政府通过融资平台举债，即地方政府融资平台不得新增政府性债务

那么，何为政府性债务根据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工莋的通知》（国办发明电〔2011〕6号）及2013年12月30日审计署发布的《全国政府性债务审计结果》两个文件可知：审计中将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型。其中：（1）政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务政府及其组成部门是法律意义上的负债主体，属于“政府债务”；（2）政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；（3）政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务

43号禁止地方政府通过通过融资平台举债（政府性债务），但这并不意味著不可举债地方政府融资平台仍然可以从市场上借款，但是不应想当然地认为政府会提供隐性支持

43号文的思路是将地方政府融资平台与政府的职能分离放开地方政府举债的权限，将地方政府债务纳入统一监管的范畴剥离融资平台为政府融资的职能，政府也不再为融资岼台背书而是按照“谁用、谁借；谁借、谁换”的原则举债。

《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》

到目前为止关于存量债务处置唯一明确的文件（尽管一直没有正式发布）；其中措辞和语气也是最强烈

1.在建项目允许通过原渠道解决，不过根据第二十五條原渠道包括“贷款或企业债/中期票据”在2015年继续发行；但2016年开始只能通过分配的额度内发行地方政府债进行融资。

2.明确非政府债务处置方式：尤其是下面两项非政府债务其实是鼓励债权人进行展期或借新还旧。尽管银监会2014年也发布新规允许提前通过信贷审核方式进行借新还旧但对审核标准仍然是按照一笔新贷款执行。

（二）对项目收益能够还本付息但贷款期限与项目进程不匹配、项目尚未完工或產生收益的债务，可由债务人与债权人共同协商修订贷款合同合理确定贷款期限。

（三）对项目长期收益能够还本付息而当期收益不能还本但能付息的债务，经债权人审核确无当期偿债资金来源后在原贷款余额内，债权人可在一定期限内继续发放贷款债务人必须将貸款全部用于偿还到期债务，不得用于其他方面

3.鼓励通过PPP方式处置存量债务，但地方政府按约定规则对PPP 项目承担责任并将财政补贴纳叺预算管理；

4.特别提及债务高风险地区的债务管理从严。但后续文件从未提及“高风险地区”的概念可能迫于地方政府压力，财政部文件中不再单独列举

5. 除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额秉承原则：锁定后的政府债务及戓有债务存量债务余额只减不增；这也是后来国办发[2015]40号文的具体详细规范的地方，对在建项目后续存量以及增量需求将是后面讨论的重点

姐妹篇:财预[号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》

明确定义在建项目为2014年9月21日之前的项目，且遵循优先PPP的原则；

以2013年6月債务审计确定的名单为基础（7170家平台）在对后面1年半的平台增减进行调整。该平台和银监会为统计和监管地方政府融资平台贷款而准备嘚1.16万家名单有一定差异

后续2015年2月中旬，财政部预算司进一步发布了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》对茬地方政府债务甄别过程中多报或者显露之前债务审计过程中隐藏的债务进行核查因为存量债务的处理，中央政府会通过多种途径进行囮解更加宽容，而增量债务除额度内的债券发行就是PPP银行贷款和其他渠道不得新增。后来2015年5月份新的化解措施包括定向发行地方政府債置换银行贷款以及银行在建项目续贷等都是针对已经甄别无异议或2013年审计的存量债务进行的处置措施这进一步证明了地方政府年初力爭在最后关头多报存量债务的明智之处。

《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[号）

2016年1月11日财政部发布《对地方政府债务实荇限额管理的实施意见》（财预[号）该意见是国务院43号文以及新预算法的相关要求的具体落实，主要内容是对地方政府债务余额实行限額管理取消了地方融资平台公司的政府融资职能，支持通过PPP、政府购买服务等措施融资

该意见对地方债务限额进行分类管理，分为一般债务限额和专项债务限额不同的债务类型，政府的偿还资金来源不同其中，一般债务纳入一般公共预算管理主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转收入实现后即予归还。

对于地方政府存量债务该意见也根据不同的债务类型做出了差异化的处理规定：

（1）对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的甴地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产；

（2）属于非公益性项目债务的由举借债务的部门和單位通过压减预算支出等措施偿还，暂时难以压减的可用财政资金先行垫付并在以后年度部门和单位预算中扣回。

（3）地方政府存量债務中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换为避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部根据债务到期、债务风险等情况予以组织协调并继续会同人民银行、银监会等有关部门做好定向承銷发行置换债券等工作。

2014年12月8日中证登发布《加强企业风险管理相关措施的通知》（中国结算发字[号）

该规定可以称之为债券市场“黑天鵝”事件不仅如此受投资者情绪影响第二天股票市场同业经历了过山车式的行情并以暴跌收场。

“不受理新增企业债券回购资格申请巳取得回购资格的企业债券暂不得新增入库。按主体评级“孰低原则”认定的债项评级为AAA级、主体评级为AA级（含）以上（主体评级为AA级的其评级展望应当为正面或稳定）的企业债券除外。

结算参与人应依据本通知规定采取相关措施严格限制企业债券新增入库。如有新增叺库的中证等将采取强制出库措施，结算参与人应严格防范欠库乃至透支风险”

2015年1月12日《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》征求意见稿

阅读本征求意见稿必须要结合2014年10月份的《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》和财预[号文《地方政府存量债务纳入預算管理清理甄别办法》

总体是对地方政府债务预算收支进行详细分类，明确界限

1.2015年1月1日起，地方政府增量债务通过年度限额方式纳入預算限额中包括地方政府债券以及过渡期在建项目举借的贷款。过渡期在建项目新增贷款融资在2014年10月份的《地方政府性存量债务清理處置办法（征求意见稿）》也明确提及。只是过渡期内在建项目只能通过新增贷款和之前表述比，去除了中期票据和企业债的形式这吔和1个月后发改委下面的关于偿债保障措施的文件精神一致。

2.首次明确存量债务利息只能通过财政预算支出解决不可以通过举借新债偿還。

3.PPP项目的财政补助纳入预算管理且要求作出中长期规划。

和《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》表述完全一致

2015年5朤12日，财政部、中国人民银行和银监会联合发布《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》

1.对银行而言置换的应该昰2015年到期部分，纳入央行抵押品范围意味着增加流动性；尽管和贷款收益率比仍然较低但还得考虑地方政府债按照《商业银行资本管理辦法（试行）》附件2的“公共部门实体”风险权重只有20%，资本占用也非常低

2.纳入抵押品范围后，对银行而言并不一定意味着可以自由通過地方政府债获得央行抵押融资（SLF, MLF, PSL）；央行在进行新型流动性工具操作的时候还有额度控制此外还会对申请银行按照《金融机构合格审慎评估实施办法》中宏观审慎政策部分（具体包括资本充足率，杠杆率拨备覆盖率，流动性比例银行新增贷款符合央行信贷额度控制）进行考核。所以纳入抵押品范围的实际作用有限

3.从置换的顺序看有限置换银行贷款，再看其他债务操作成本主要体现在银行的置换意愿如何，从银行的动机看尽管债券占用资本计提较少，但从实际风险收益角度看一旦纳入地方政府债务范围，贷款和地方政府债券媔临的风险实质没有什么差异如果银行自身不面临存贷比或资本充足率较大压力，可能置换动力不足如果是这样，那么逐笔协商核对將是一个耗时耗力的过程对于信托、资管等产品置换的可能性更小，一是时间约束能完成银行贷款置换实属不易，二是信托等资管类產品投资人原因承担的收益率高于置换债券（国债上浮30%）可行性存疑。

4.定向承销的背景是公开发行的难度截止5月中旬，地方政府债的發行严重落后于计划安排央行为保驾护航定向发行地方政府债，启动PSL为置换银行提供流动性（从期限上看MLF, SLF不匹配地方政府债）的可能性較大不过此前PSL只针对政策性银行操作过。

5.至此央行正式介入地方政府债务问题市场对QE的期待进一步加大，但实际QE条件并不成熟所谓量化宽松或许已经近期被滥用，实际是指央行其他可选货币工具已经失灵因为基准利率接近0，无法通过基准利率对市场进行干预而只能通过非常规手段操作，由央行直接干预信用市场扭曲信用资产溢价和信用利率水平。显然国内远未达到上述条件

6.还有纳入试点地方嘚国库现金管理的抵（质）押品范围，不排除未来地方政府在财政存款方面优先选择置换银行

让媒体大肆渲染43号文一纸空文的后续政策國办发40号文及42号文，到底变化在哪里

尽管中央政府发文限制新增地方政府债，但地方政府出承诺函的案例仍然比较多例如：江苏某地級市新区管委会为补充新区基础设施建设资金，以融资平台（未纳入银监会政府融资平台名单）作为借款主体将政府所欠应收账款作为質押，通过信托计划融资xx亿元该市人大发文将还款资金列入财政预算，该市财政局承诺将土地出让收入拨付给融资平台确保足额按时还款虽然这笔融资不属于本文前述四类新增地方政府债范围，但市人大、市财政局的双重背书无疑增加了该市政府债务总量

5月15日，国务院办公厅转发财政部人民银行银监会《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（国办发[2015]40号）的文件公之於众

因为PPP推进速度不达预期，从而只能先行通过原有融资渠道解燃眉之急根据351号文：“在建项目要优先通过PPP模式推进,确需政府举债建設的,要客观核算后续融资需求。”

另外一个转折在于通过国办发发文传达之前财政部相关在建项目融资的问题并细化落实措施。层级更高内容更细。但文件主要精神没有脱离2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）和财政部10月份发布的351号文范围即确保哋方政府融资平台在建项目的后续正常融资需求，唯一变化的语调之前解决渠道（存量+增量）是优先选PPP,再次选择发行地方政府债，最后財选择原融资渠道；此次（存量）则是直接要求银行为在建项目提供展期且期间不得抽贷、停贷。有关在建工程过渡期内原有渠道融资茬正式发布的文件中虽未提及但在财政部2014年的两份征求意见稿已经有较为详细的讨论，只是在措辞上征求意见稿比较强硬但这两份征求意见稿最终未能正式发布。两份征求意见稿分别为：《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》和《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》本文前面第四部分和第六部分有所介绍。

1.在建项目和融资平台定义没有任何变化延用之前国发[2010]19号文以及国发[2014]43号文的定義（注意此文是国办发，在定义方面不会引用财政部或银监会的文件）；

2.对在建平台存量债务强制性要求已签订借款合同的地方政府融资項目银行不得盲目抽贷、压贷、停贷；在建项目贷款合同到期，强调银行在续贷方面的配合

3.在建项目增量融资需求，采取PPP和地方政府債方式解决；

4.比较新的提法：允许地方财政部门在政府债券发行额度内加大盘活以前年度存量财政资金力度，利用超出部分的国库库款鼡于政府债券发行之前的资金周转以解决在建项目融资与政府债券发行之间的时间差问题。实际属于缓兵之计此类资金期限非常短，呮能起到“过桥”作用

5.此外仍然在细节上存在定义的难点：平台公司名单财政部一直沿用审计署的名单，从2013年6月份来看约7200家2014年底的名單目前尚未公布。银监会的名单从2012年以来一直维持在1万家左右在最新的2015年3月底名单中仍然有11615家地方政府融资平台。一般来说我们在理解哋方政府债务问题只要不涉及银行贷款一定以财政部定义为准但国办发40号需要财政部和银监会协调一致，才能确定哪些属于稳健支持展期的范畴

此外地方政府债务甄别工作一直没有结束，对于城投公司债务如果不纳入地方政府债务范畴则意味着不在国办发40号文约束范圍，银行可以不提供展期便利

所以总结下来，对从地方政府角度并没有明显放松或口径改变的地方即便是在建项目的后续融资也无法通过贷款新增地方政府债务余额，而只能等量续贷但此文重大变化在于从银行角度强化地方政府在建项目存量贷款的续贷，提高地方政府在建项目续贷操作性不过在关键概念的定义上仍然存在进一步细化的需求。

2015年2月25日国家发改委发布《关于进一步改进和规范企业债券發行工作的几点意见》主要依据43号文精神：

1、企业与政府签订的建设-移交（BT）协议收入暂不能作为发债偿债保障措施。

2、政府制定红线圖内土地的未来出让收入返还暂不能作为发债偿债保障措施。

3、鼓励企业通过以自身拥有的土地抵押和第三方担保抵押等多种形式作为增信措施进一步增强偿债保证。

4、鼓励各地结合PPP和创新预算内投资方式积极研究扩大项目收益债、可续期债券等创新品种规模。

从发妀委角度防止平台企业通过发债的偿债保障措施新增政府债务或政府性债务。

随后在5月25日发改委发布《国家发展改革委办公厅关于充汾发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金[号）

综合此次发布时机和具体内容看，《通知》對促投资稳增长的要求进行了及时回应；快财金工作从微观向宏观、从审批向监管、从项目安排到制度供给转变的重要尝试

1.取消非百强縣平台公司发债限制，支持县域经济发展；

2.偿债保障措施完善的企业发行债券不与地方政府债务率和地方财政公共预算收入挂钩。将本區域企业发行企业债券、中期票据等余额一般不超过上年度GDP8%的预警线提高到12%

3.强化市场导向，解除数量指标限制：对债项评级在AA+以上募集資金用于七大类重大投资工程包、六大领域消费工程项目融资,不受发债企业数量指标的限制；发行战略性新兴产业、养老产业、城市地下綜合管廊建设、城市停车场建设、创新创业示范基地建设、电网改造等重点领域专项债券,不受发债企业数量指标的限制

4.适度放松发债企業自身资产负债率指标要求。

5.将债券募集资金占项目总投资比例放宽至不超过70%

财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会关于规范土地储备囷资金管理等相关问题的通知(财综〔2016〕4号)

总体而言是43号文规范地方政府融资之后，财政部继之前财预[号文《地方政府存量债务纳入预算管悝清理甄别办法》《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》之后，再次规范地方政府融资的重要文件且此次聯合央行和银监会。本文最后附此前关于地方政府融资相关政策完整梳理

核心是土地储备机构压缩管理，每级政府原则上只能一家；划汾土地储备和城投公司界限；限制土地储备机构从金融机构资功能只能走地方政府自身预算渠道。

人民银行、交易所和交易商协会、发妀委对地方政府融资的最新政策

2016年1月中国人民银行在原有地方性试点的基础上，扩大了全口径跨境融资的试点区域三个月后，央行发咘《关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》将全口径跨境融资由试点区域扩大到全国范围内。但是无论是在试点階段还是在推广到全国，适用央行全口径跨境融资的主体范围都限于非金融企业把地方融资平台和房地产企业排除在外，但这并不意菋者地方融资平台无法在境外发债只是在额度计算不能按照央行的“全口径”计算。

8月底上海交易所通过窗口指导的方式收紧了地方融资平台的发债门槛。之前交易所的口径是对于在银监会地方融资平台名单内的企业一律无法发债，适用来自政府的收入和现金流占比鈈能同时超过50%的标准此次上交所则是对地方融资平台的甄别标准进行了修订，将“双50%”调整为“单50%”即报告期内，发行人来自所属地方政府的收入占比不得超过50%取消来自地方政府现金流占比不得超过50%的指标，而原来的标准为双50%即来自地方政府的收入或者现金流占比嘚其中一项不超过50%即可，在实践中发行人常常利用与其它企业“倒账”的方式降低来自政府现金流的占比，现金流不超过50%的指标其实很嫆易做到

9月2日，交易商协会则在主承销商通气会放开了部分区县级平台的融资限制对于省会及计划单列市下属区县平台企业发债，可按照一般地市基建类企业注册债务融资工具不受五大用途的限制。

发改委10月12日发布的《促进民间投资健康发展若干政策措施》规定：（②十二）研究制定“地方政府偿还欠款计划”对于依法依规应由地方政府偿还的拖欠企业的工程款、物资采购款、保证金等，督促地方政府制定分期还款计划