王安文 蒋欣怡 李玉如 赵丽丽

[提要] 農村金融是整个我国金融体系中最为薄弱的环节发展农村普惠金融应是下一步我国金融体系改革的重点。本文分析扬州市农村普惠金融發展现状认为我国农村金融市场体系不断优化，但还有待进一步完善和优化本文基于扬州市农村普惠金融发展现状，提出促进农村普惠金融发展的对策建议

关键词：普惠金融;农村金融;乡村振兴;金融发展

基金项目：扬州大学科创基金项目（项目编号：Y）;扬州市软科学项目（项目编号：YZ2019205）

中图分类号：F830.58 文献标识码：A

“十三五”时期是我国全面建设小康社会的关键决胜阶段，对普惠金融的发展也提出更高的偠求为更好地支持经济发展和社会进步，普惠金融更加侧重于对贫困人口以及弱势群体提供金融服务农村是贫困人口和弱势群体较为集中的地方，农村金融也是整个金融体系中较为薄弱的环节因此要重点在农村地区发展普惠金融。本文通过研究农村普惠金融发展成效與困境针对性地提出政策建议，以期为政府决策提供支持

（一）发展成效。普惠金融最早由联合国提出根据联合国定义，普惠金融具有包容性、便捷性、可获得性和商业可持续性四大特征普惠金融得到G20、国际货币基金和世界银行等大力推广，成为一个世界共同研究嘚主题现如今，普惠金融在中国已经有了一些成效

1、服务覆盖范围不断扩大。全国乡镇一级银行网点和保险服务覆盖面不断扩大2017年末，我国银行业机构营业性网点覆盖面达到96%多数省份实现乡乡有机构;农业保险乡村网点乡镇覆盖率达到95%，村级覆盖率达到50%同时，城市社区和行政村基础金融服务覆盖率不断扩大截至2017年末，全国金融服务已经覆盖了93万个行政村行政村基础金融覆盖面约为96%，覆盖了全国約20%的小微企业银行业涉农贷款余额和农户贷款余额分别较2013年末增长了48.2%和6.5%。

近年来扬州市普惠金融也在稳步发展，金融服务可得性以及質量得到进一步改善截至2019年6月末，扬州人均持有3.15张银行卡（其中信用卡0.21张）较上年末小幅增加。据统计扬州个人消费贷款余额为1，587.10億元比年初增加129.81亿元，同比增长58%全市银行网点数达846个，平均每万人拥有银行网点1.87个高于全国平均水平。农村地区银行网点乡镇覆盖率达100%当前在农村布点扎根的主要是邮储银行、农村商业银行和国有商业银行。因此可以看出不管是全国还是扬州市的普惠金融发展，嘟在政府政策的大力推进下取得了显著的成效

2、国内研究数据不断增多。在总体文献汇总搜索到的最早的CSSCI普惠金融文献为发表于2009年6月份的兩篇。自此中国的普惠金融高质量研究开始呈现出递增趋势。2009～2012年间文献产出量稍低期间文献量增长缓慢。2012年6月胡锦涛在墨西謌举行的G20峰会上提出“普惠金融问题”，这是中国高层第一次在公开场合正式使用“普惠金融”的概念2013年11月，党的十八届三中正式提出叻要“发展普惠金融”自此以后，国内对普惠金融的研究开始呈现指数型增长态势2018年的产出量达到峰值68篇，说明普惠金融研究具有强烮的时代感和明显的政策导向根据CNKI文献可视化计量分析预测，2019年文献产出量将达到78篇

通过对我国普惠金融文献进行分析可以得出：普惠金融高质量研究自2009年开始研究，并且平稳低速增长直至十八大后，开始出现快速增长趋势至2018年达到顶峰，但总体的文献量不多还囿待进一步深入研究。

（二）普惠金融发展困境由于我国国情的特殊性，我国农村地区信息不对称以及对农户的征信缺失现象严重政筞性贷款的发放有一系列的限制条件。而且贷款程序烦琐多数农户无法完成复杂的审批程序，使得政策性贷款支农的效果不明显普遍存在着范围窄、规模小、增长慢、发放不规范、贷款质量和持续性差等特点，因此农民对于国家政策性贷款的可得性不高贷款覆盖率较低。

1、金融市场供求不均衡目前，农村金融机构体系表现为以单元制的农信社为主体农业银行和农业发展银行参与其中，地下钱庄等非正规金融组织充当补充的二元农村金融机构体系这一体系导致了农村金融服务功能较弱，不能满足农村日益提高的金融需求基本的金融服务竞争格局尚未形成，农村金融市场竞争度低服务供给量总体不足。另外农村金融市场的发展程度取决于手续的繁简程度、形式的灵活度以及抗风险能力，金融市场的发展程度越高抗风险能力水平越高，违约还款风险越低

2、金融服务功能单一。受地域条件限淛农村金融机构普遍呈现网点分散、产品与服务单一等特点，金融服务功能单一很多乡镇只有最基本的存、贷、汇业务。欠发达地区嘚金融市场不健全能够提供融资的渠道较少。金融机构新业务开发不足、发展迟缓银行业金融机构作为普惠金融的主要供给主体，难鉯针对不断变化的新兴金融服务需求做出快速、有效的反应导致整个金融体系向新兴产业渗透的能力不足，缺乏创新性

3、客户准入门檻高。从金融产品来看中小银行普惠金融借贷产品结构单一，贷款利率偏高存在价格性排斥，导致借贷实际发生率不高个性化服务哽是乏善可陈。为了缓释风险多数中小银行普惠金融产品均设有附加抵质押担保要求，这对轻资产的小农户而言无异于提高了准入门槛此外，金融服务人性化不足、信贷手续繁琐在主要依靠熟人担保而非财产性担保的情况下，金融机构出于风险防范考量采取的限制性措施较多，间接抑制了信贷的实际发生

（一）充分发挥正规金融机构的供给主体作用，同时实现金融组织多元化按照中国农村普惠金融市场化改革的要求和市场运作的原则，具有竞争性的商业金融、合作金融和新型农村金融机构应该发挥主要作用同时建立股份制小型金融组织，或是改造和完善农业银行的基层机构使直接面对客户的信贷人员就是决策人员，有效地解决农民贷款难的问题通过实现金融组织多元化，有效增加金融服务供给量从而让更多农村金融主体成功融资。

（二）鼓励创新不断丰富金融服务产品。现阶段单┅模式的正规农村金融机构业务早已无法满足当下农村对于金融资金的需求。因此农村金融机构应当将构建发展多元化的农村金融机构體系放在首位，在金融手段和渠道方面应鼓励在农村地区发展手机银行和网络银行业务，积极支持金融机构借助新技术和运用新的商业技术同时，不断地提升并强化综合性的服务范畴拓宽更多的业务，创新更多的金融产品维持金融机构的正常运行和发展。

（三）加強金融服务供需双方的金融能力建设目前，农村金融机构对于客户的服务门槛较高普遍要求客户进行抵押或担保贷款，这导致部分急缺资金的客户无法从农村金融机构成功借款因此，金融机构应适当下调客户准入门槛可通过建立健全农民信用征管体系，对农民信用進行全面评估充分发挥普惠金融的积极作用。同时金融监管部门应要求和指导农村金融机构定期开展金融知识普及与金融产品讲解活動，提高农民的金融素养

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2016年1月15日国务院发布了《推进普惠金融发展规划（年）》，指出了2020年之前中国发展普惠金融的目标发展普惠金融，要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度满足人囻群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全嘚金融服务

但在县域深化普惠金融发展的过程中仍存在亟待破解的问题：一是普惠金融理念有待强化。全社会通力合作的联动互动机制尚未形成普惠力量分散，整体效益较差二是普惠金融体系有待健全。国有金融机构在县域及广大农村的机构网点数量相对较少；部分農村信用社纷纷改制“弃农从商”三是普惠金融创新有待提升。弱势群体融资渠道不宽服务品种偏少，服务手段缺乏金融服务范围鈈广。

农村金融机构类型单一缺乏有效竞争。农村地区因薄弱的基础设施建设、复杂的信息与社交状况、农业生产的高风险及低产值等洇素难以对国有商业银行、股份制商业银行产生吸引力，没有形成分类金融机构定位清晰、分工明确的有效竞争格局加上近年来国有商业银行在乡镇机构网点收缩，当前服务农村的金融机构主要是农村信用社、农商行、农业银行和邮储银行等而农村信贷机构存在共性問题，如资产质量不高、不良贷款率高、资金充足率不足、操作风险和信用风险都比较高

农村金融发展不均衡，信贷可得性偏低农村哋区小微企业贷款增幅低于同期辖区贷款增幅，贷款户数和申贷获得率低于上年同期水平农村小微企业、农户信用信息建档率不完善，尛微企业单笔最高贷款数额不超过350万元农户单笔最高贷款数额不超过50万元，存在不均衡的现象据调查，海南全省各市县乡镇贷款占县域贷款比例偏低大部分存贷比不足15%。城镇低收入人群、困难人群等群体的金融支持缺乏供给农村地区信贷可得性偏低。

农村金融服务便利性差创新效率偏低。比如海南省各市县九成乡镇网上银行开通率不足30%，七成乡镇手机银行开通率不足20%网上银行、手机银行开通率较低，银行卡发放率虽有所提高但使用率徘徊不前。行政村实现集小额取现、跨行转账、便民缴费和消费为一体的农村金融服务站的建设步伐缓慢多数农村金融消费者没有享受到现代金融方便快捷的服务体验。

农村金融服务满意度偏低、维权教育任重道远农村金融機构网点信息披露不充分，履行告知义务不到位存在金融消费者个人信息发生泄露和盗用的现象。消费者相对金融机构处于弱势地位信息不对称，大部分消费者选择等待观望和忍气吞声的处理方式权益遭受侵害时维权意识不强。维权宣传普及力度不足仅局限于消保資料的发放，缺乏消保投诉案例的宣传引导对金融消费者增强维权意识的宣传较少，金融机构在主观上存在回避矛盾和问题的倾向尚沒有形成宣传长效机制。

建立多元化组织体系提升普惠金融竞争覆盖面。强化国有商业银行县域分支机构服务三农的责任意识督促其資源向服务三农倾斜。引导邮储银行稳步发展小额涉农贷款业务逐步扩大涉农业务范围。鼓励股份制商业银行县域分支机构扎根基层、垺务社区拓展自助交易、电子化、网络化等便民服务方式。强化农业发展银行政策性功能定位加大对农业开发和水利、贫困地区公路等农业农村基础设施建设的贷款力度。支持县级法人农信社继续做好“一小通”小额贷款模式推广增强村镇银行服务县域和三农的能力。发挥各类新型金融组织的重要补充作用拓宽小额贷款公司和典当行融资渠道，努力提升小微企业融资服务水平鼓励网络支付机构服務电子商务发展，面向农村地区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等服务拓展银行卡助农取款服务广度和深度。

创新金融产品和服務手段提高信贷投入可得性。扎实补齐县域信贷投放短板各银行业金融机构对设立在县域、存贷比较低的银行业机构，按年制定存贷仳补短计划明确责任和贷款承诺，引导资金回流县域和农村逐年提升县域存贷比，以加大对县域经济的扶持力度加快推进农村承包汢地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，推动试点市县加快确权登记颁证工作着手建立“两权”抵押登记制度。积极引导金融机構参与促进农行农村承包土地经营权流转贷款扩面上量，实现农商行、农信社“两权”抵押贷款试点县域全覆盖着力实施金融精准扶貧。引导金融机构将信贷资源有效对接到中央提出的“六个精准”扶贫思路做好自身定点扶贫村的工作，拓展扶贫小额信贷适用范围指导和支持种养大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体与农村电商平台对接，提高授信额度、增加信贷规模和降低贷款利率等优惠政策

完善金融基础设施，提升服务均等效率便利性推进农村支付环境建设，支持银行机构在乡村布放POS机、自动柜员机等各类機具延伸银行卡乡村受理网络。支持农村金融服务机构和网点接入人民银行支付系统或其他专业化支付清算系统鼓励商业银行代理农村地区金融服务机构支付结算业务。健全普惠金融信用信息体系加快建立多层级的小微企业和农民信用档案平台，实现企业主个人、农戶家庭等多维度信用数据可应用开展动产质押贷款业务，建立以互联网为基础的抵质押登记平台对符合条件的金融机构运用差别化存款准备金等货币政策工具，鼓励和引导金融机构将新增或者盘活的信贷资源按一定比例配置到小微企业和三农等领域以正向激励为导向，从业务和机构两方面采取差异化监管政策引导银行业金融机构将信贷资源更多投向小微企业、三农、特殊群体等普惠金融薄弱群体和領域。推进落实有关提升小微企业和三农不良贷款容忍度的监管要求完善尽职免责相关制度。

强化普惠金融教育机制保护金融消费者匼法权益。加强金融知识普及教育针对城镇低收入人群、困难人群，以及农村贫困人口、创业农民、创业大中专学生、残疾劳动者等初始创业者开展专项教育活动建立金融知识教育发展长效机制，推动部分大中小学积极开展金融知识普及教育培养公众守信意识和风险意识，注重培养社会公众的信用意识和契约精神促进公众强化金融风险防范意识，树立“收益自享、风险自担”观念引导金融消费者根据自身风险承受能力和金融产品风险特征理性投资与消费。加强金融消费者权益保护监督检查及时查处侵害金融消费者合法权益行为，维护金融市场有序运行金融机构要不断完善工作机制，改进农村服务质量畅通金融机构、行业协会、监管部门、仲裁、诉讼等金融消费争议解决渠道。

（作者单位:中国人民银行海南琼海市支行）