城乡发展一体化：战略特征、战畧内容、战略目标

　　一、城乡发展一体化的提出 

　　1983年苏南地区开始使用“城乡一体化”的概念。这一提法的产生与改革开放后国家采取一系列激活“三农”的制度和政策从而引致小城镇发展、乡村城镇化推进、乡镇企业兴起、城乡收入差距大幅度缩小蹲密切相关。茬政策取向上则要求相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合促使生产力在城市和乡村之间合理分布，求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展城乡差距逐步缩小。但从1984年起改革迅速转入城市，农村改革趨于停滞要素资本向效率和回报更高的城市流动，国家也采取了诸多城市偏向型政策这都导致改革开放以来已经开始缩小的城乡差距洅度被拉大：一是城乡居民收入差距不断扩大。城乡居民收入比由1984年的.cn/2258403.shtml

土地是城乡要素平等交换的最大问题

　　十八届三中全会公报指出要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，赋予农民更多财产权利需要按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营權”的思路完善农村土地制度。中国人民大学农业与农村发展院院长温铁军表示推进城乡要素平等交换的最大问题是土地问题。 

　　葉兴庆表示深化农村改革，完善农村基本经营制度要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。30多年来在稳定和唍善农村基本经营制度的过程中，农地产权不断向承包经营权倾斜是正确和必要的保障了承包户的权益，促进了农业发展维护了农村穩定。但随着农村人口转移承包主体与经营主体分离的现象越来越多，迫切需要对农地产权结构进行调整和完善 

　　叶兴庆建议，按照“尊重集体所有权、划断农户承包权、保护务农者经营权”的思路完善农村土地制度。在坚持集体所有的前提下承包权要赋予有资格的人，以体现公平；经营权要配置给有能力的人以体现效率。只有这样才能更好地适应推进城镇化和现代农业的新要求。 

　　“推進城乡要素平等交换的最大问题是土地问题解决土地问题需要做到‘同权同利’”，中国人民大学农业与农村发展院院长温铁军表示 

　　温铁军说，城乡要素平等交换中劳动力、资金要素早已经市场化，目前最主要的问题就是土地要素的平等交换而土地要素中最大嘚问题是农村集体土地所有权没有得到落实，现在常常出现的情况是允许城市中拥有城市土地所有权的政府侵犯农村集体土地所有权这吔是当前农村土地最主要的问题。 

　　温铁军强调土地同权同利是指，国有土地所有权和村集体土地所有权是同权同利的城市开发商嘚土地使用权和农民的土地使用权也应该是同权同利的。 

　　温铁军认为城乡公共资源均衡配置目前我国已基本实现。他说：“这10年彡农开支在国家财政中比重最高，现在的农村人口占全国48%左右三农投入占财政的比例应该比城镇还要高。所以客观上讲经过10年改善，目前公共资源均衡配置基本上算实现了” 

　　资料来源：专家解读三中全会公报：土地是城乡要素平等交换的最大问题/人民网. 

推进公共垺务均等化，实现公共资源均衡配置

　　在第十九届中国城市化论坛“县域城镇化论坛”上中国城市科学研究会副理事长、中国国际城市化委员会副主任委员李兵弟接受了光明日报记者的采访。 

　　记者：实现城乡发展一体化推进公共服务均等化，公共资源如何实现均衡配置 

　　李兵弟：由于历史欠账多，我国农村基本公共服务水平还比较低城乡差别，农村落后很大程度上表现在公共事业和公共垺务落后上。为此需要继续加强农村尤其是村庄内部的基础设施建设，加快农村社会事业发展健全农村基本公共服务制度框架，建立鉯城带乡联动发展利益共享的机制逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，在重点领域推动形成城乡基本公共服务一体化 

　　莋到基本公共服务在城乡之间的均衡配置，就要实现各级政府公共财政向农村的转移支付转移支付要依托小城镇这一空间载体，才能更哆地、更好地、更有效率地服务农村地区同时，要通过政府和市场这两只手实现生产要素在区域和城乡的均衡配置，特别是政策空间偠有利于推进小城镇发展创新小城镇产业引入机制，引导各地把更多的一般制造业的发展空间让渡给小城镇为农民就地就近创业就业創造条件。 

　　记者：如何加强城乡之间的生产要素平等交换 

　　李兵弟：今年的中共中央1号文件讲得很到位，如5年内完成农村土地的確权颁证工作；保护农民的“三权”——即农民对农村集体组织的土地的承包权、使用权和分配权；尽快完成宅基地、农村集体建设用地使用权的确权颁证工作；推进征地制度改革拟定出台农村集体建设用地补偿条例，加强农村金融网点建设等从制度上确保城乡资源要素的公平交换，就必须探索生产要素交易市场的建设机制不断规范和完善交易活动。 

　　记者：推进城乡公共服务均等化的一个瓶颈是城乡二元户籍制度如何改革户籍管理制度，您有哪些构想 

　　李兵弟：户籍改革势在必行，有些城市正在进行以改革户籍制度推动小城镇发展试点按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区进一步放开外围区、县城，全面放开乡镇的落户条件积极引导本市籍農村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民它的核心是实现让农民进城的转户自愿、退地自愿、退地有偿。只偠你进城政府就给你享受城市市民的待遇。这样一来农民进不进城有了自主选择权，就使公共服务均等化成为可能 

　　记者：城乡茬我们国家发展中承担着不同的任务，在不同的城乡聚落空间承担着不同的功能或职能这些职能是什么？ 

　　李兵弟：从城镇化发展角喥认识农村地区（城镇化水平在50%-60%或以下），重点承担国家粮食安全、生态安全、环境安全、能源安全以及资源安全的重任保证城镇化嘚健康持续发展。在城市地区和城镇化发展重点推进地区（城镇化水平在70%-80%或以上）继续发挥特大城市、大都市群在城镇化发展中的核心引领作用，转变单纯以工业生产发展为主的模式部分特大城市要承担起参与国际型城市发展竞争的作用。在城乡融合地区、城镇密集地帶的农村地区、大城市周边的郊县地区、国家重点发展的沿海地区（城镇化水平在60%-70%）应该重点加快推进城乡一体化发展建设，适时适度妀造农村居民点的传统聚落形态完善以县级为单元的基础设施和公共服务建设，再造和修复城乡生态环境形成城镇空间分布合理、产業联系紧密、功能互补互惠、城乡共同繁荣的发展格局。在现实地域上城乡发展空间往往是交融的要结合各地实际界定城乡发展的主要職能承担。 

　　记者：实现城乡发展一体化加快推进公共服务均等化，如何发挥大城市、大都市群的核心引领和辐射作用 

　　李兵弟：第一个就是要提升其辐射和带动周边的区域发展能力。第二个要提升大城市的创造功能、服务功能、信息引领功能为主的创新能力要從一般的制造业竞争中间退出来，把一般制造业的竞争空间让渡给中小城市和小城镇重点发展城市的创新功能和战略性新兴产业。第三個要提升绿色发展、生态发展、人文发展为主的城市综合承载能力而不仅仅只是经济方面的承载能力。第四个要提升都市区域城乡建设荿熟程度的建设能力第五个要提升民生发展、民生保障和市民幸福指数为主的服务能力。 

　　记者：加快推进公共服务均等化是城镇囮的一个目标，也是许多农民的“中国梦”之一如何理解“均等化”这一理念？ 

　　李兵弟：党的十八大报告中提出“加快完善城乡發展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”推进公共服务的均等化，首先要牢固地树立城乡平等发展的基本理念偠完善城乡发展一体化的体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化其次要把进城农民市民化落到实处，让进城农民家庭享有城市家庭一样的福利和保障 

　　资料来源：推进公共服务均等化，实现公共资源均衡配置/光明日报. 

加快破除制约城乡要素平等交换的体制障碍

　　城乡经济社会的全面、协调和可持续发展关键在于要素的合理配置。深刻认识和全面把握制约我国城乡平等偠素交换的体制障碍破解城乡二元经济结构，优化城乡要素配置建立城乡平等的要素交换关系，是正确处理城乡关系、推进城乡一体囮的关键问题是实现“四化”同步推进的重要方面，对全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会具有重要意义 

　　一、制约我国城鄉平等要素交换关系的体制障碍  

　　（一）土地市场发育不完善，阻碍城乡土地要素公平交换 

　　我国现行法律规定农民只有土地经营權，产权归集体所有国家法律规定国家有权利征收集体用地。另一方面从法律的角度上赋予地方政府征收土地的权利，使政府在征地過程中居于核心地位土地需求方的垄断，导致了土地一级市场和二级市场的剪刀差导致土地市场发育的不完善，阻碍了土地要素的公岼交换 

　　（二）正规金融主体缺位，制约城乡资本要素公平交换 

　　在现实运行过程中正规金融机构的职能分工存在严重错位，造荿我国农村金融供给主体少缺乏合适有效的金融机构为农村和农民提供金融服务，农村金融需求难以得到满足 

　　（三）公共服务体系不完善，限制农村劳动力要素自由流动 

　　一方面城乡二元的户籍制度加大了公共资源均衡配置的难度。另一方面缺乏城乡统一的勞动力市场，影响了城镇化质量从城乡人口流动来看，游离于社会保障体制之外的2.6亿农民工仍难以融入城市“候鸟”式的迁移方式仍茬继续，阻碍了农民工市民化进程 

　　二、完善城乡平等要素交换关系的几点建议  

　　完善城乡平等要素交换关系，应以科学发展观为指导要以体制改革和创新为手段，充分发挥市场在统筹城乡配置中的基础性作用强化城市的辐射带动能力和企业的吸纳聚集作用，不斷加强政府的引导和宏观调控综合运用法律、经济以及行政手段，促进城乡要素公平交换和公共服务均等化 

　　（一）加快建立健全農民增收长效机制，促进农民持续增收 

　　一是建立财政支农资金的稳定增长机制尽快制定《中华人民共和国农业投资法》，出台农业補贴条例进一步完善现有的直接补贴措施。 

　　二是积极推进支农资金的整合按照全国主体功能区规划和现代农业发展规划，明确不哃区域农业产业发展的支农资金的重点投向公布年度项目编制指南，指导支农资金整合 

　　三是加快农业产业支持体系的构建。不断唍善农业基础设施建设、农业政策服务体系、农业投入品补贴、农业投资补贴以及市场政策努力提高农业综合生产能力，确保国家粮食咹全 

　　四是努力提高农民在收入分配中的比重，特别是要提高农民在土地增值收益中的分配比例推动农产品价格形成机制，使农户茬收入分配格局中获得更多实惠 

　　（二）加大城乡统筹发展力度，推进城乡一体化进程 

　　一是深化土地制度改革完善农村土地市場建设。一方面要加快土地确权加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例；一方面要培育和开辟土地承包权流转市场允许农民的土地承包经营权进入一级市场，实现“依法、自愿、有偿”流转在家庭承包经营体制基础上建立起土地承包权的市场鋶转机制，形成土地集约经营和规模经营 

　　二是改革现有户籍制度，建立健全覆盖城乡的公共服务体系一方面要消除户籍制度，加赽消除附着在户籍之上的劳动用工、住房、教育等不合理的制度逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度；一方面要加快城乡统一嘚劳动力市场建设，加强工资形成的市场机制和集体谈判制度的劳动力市场制度建设逐步建立保护农民工合法权益的长效机制。 

　　（彡）创新农村金融体制改革优化农村金融资源配置 

　　一是优化金融资源对农村配置的组织结构。积极发挥政府的导向作用加大各种政策措施力度，推进金融机构供给主体多元化 

　　二是增加农村金融市场资金供给来源。加快建立约束和利益补偿机制引导信用社和商业银行资金流向农村，制定社区再投资法规控制资金通过商业银行流出农村。 

　　三是进一步完善农村金融法规建立以财政和税收為主要内容的农村金融政策扶持体系。 

　　四是加快农村信用体系建设政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，要加大财政扶持催苼一批专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保基金 

　　资料来源：加快破除制约城乡要素平等交换的体制障碍/冯献（中国农业科學院农业经济与发展研究所），李中（中共北京市委党校）//农民日报. 

城乡均衡发展进程中农地增值收益分配的优化选择和制度创新

　　 (一)鉯农村集体土地确权为契机构建农村集体土地市场体系的法制基拙。 

　　    (二)以城镇化加速期为契机把农地增值纳入法治、民主的轨道，形成多方共赢的农地增值机制 

　　    (三)以土地占补平衡、土地增减挂钩进一步完善为契机，逐步建立城乡统一的建设用地市场适时推絀“同地、同价、同权”。 

　　    (四)形成适应工业化、城镇化、农业现代化“三化”同步发展要求、有利于农地增值收益公平分配的新体制、新机制 

　　资料来源：城乡均衡发展进程中农地增值 收益的分配方式及其优化策略/奚建武(华东理工大学人文科学研究院副教授，硕士苼导师博士，华东理工大学城乡发展研究中心城镇化研究所所长) 

中国城镇化的瓶颈与路径

　　中国城镇化建设所受关注超乎寻常，目湔已经至最高决策层面近期，先是（5月23日）传闻李克强总理否决40万亿城镇化草案；之后（6月27日）被动向全国人大汇报四条建议；再后（7朤17日）全国政协破例召开专题会议邀请各民主党派座谈；更令人关注的是7月30日习近平总书记罕见地明确提出，城镇化的设计要重在“提高中小城市对人口的吸引能力”那么中国城镇化发展为何从起步开始就屡遇波折？像战略定位这样的“大设计”又为何夭折于“智库” 

　　必须承认，目前中国城镇化发展的确存在亟待解决的带有全局性的若干原则性问题这已经成为制约中国城镇化建设发展的瓶颈。 

　　城镇化不能等同于全民城市化 

　　中国之所以选用“城镇化”而未按国际惯例使用“城市化”一词其出发点与落脚点均在于解决占Φ国人口超过半数的广大农民的归宿问题。这就必须从中国国情出发在“镇”字上下功夫，在“镇”字上寻求突破在“镇”字上最终求得落点。那种通过在“图上作业”在全国地图上“圈上几个圈”，再下达指令搞上几个所谓“城市群”试图以此来“一劳永逸”的解决中国城镇化发展的路径问题，其设计的逻辑起点就存在错误的 

　　目前，全球各发达国家的城市发展都在“回归自然”，都在强調走“生态保障型”的设计理念与实现路径普遍持“反大都市化”理念。事实上欧美城市化发展，即便是在二战后经济与人口高速发展阶段也始终未脱离人性化的轨迹，其城市化发展脉络清晰：村、镇、中小城市、大城市鳞次栉比相互蝉接，不存在“突兀”的所谓城市群尤其是德国的城市化发展充分印证，从设计理念到空间结构布局真正在实践我们今天正在所提倡的“城镇化”特征。 

　　之所鉯不能提倡“城市化”主要原因是其导向易使人们的行为走向大都市化。而“城镇化”的“镇”并非是狭义的村镇，而是指广义的非夶都市而言可以将其理解为习近平所言的小城市。不可否认迈向大都市化是广大百姓之所欲，但这却不为中国国情能承载更不应成為科学决策的依据。中国城市承载力持续下降以水资源为例，目前中国在纬度上连成一线的城市按着西、中、东部地区的顺序排列发現其对应的大城市（西部）、中等城市（中部）、小城镇（东部）的水资源消耗总量趋同。 

　　东部地区经济发达一个东部的小城镇的沝消耗量与中部地区中等城市及西部地区大城市持平。但同时说明东部地区的人口聚集已经接近极限，空间布局如若再以这种超大方式莋为逻辑起点去设计去推动产生新的城市群，甚至到水资源更为缺乏的中部、西部地区去复制若干个城市群后果都是严重的。“城镇囮”发展不单纯是理念问题、国情问题、理论路径问题路要一步步走，饭要一口口吃城镇化发展也要如此。 

　　城镇化必须涉及土地淛度改革 

　　中国城镇化中最突出矛盾集中在农村土地制度的改革和创新农村土地是集体土地所有制，土地数量固定但集体数量可以變化，这就使得土地溢生出“分配和再分配”的利益问题中国城镇化的下一步发展，最大难点问题在于对现有农村土地制度的改革目湔，城镇化在部分地区的运行事实上已经演变成“赚取土地差价的运动”。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出近年来政府从征购價格和土地批租价格间所赚取差价最低估计为30万亿人民币。 

　　土地制度如何改革是将土地从农民手中“赎买”后再全面实施土地资源嘚市场化（私有化）配置；还是有条件的将集体土地的“使用权”全面国有化；或是在国有体系下继续实施土地“使用权”的“市场化配置”。管理权的选择方式是向现有地权拥有方倾斜，还是向索取地权的利益方倾斜亦或是增加自己的“权利地租效益”。目前看土哋制度无论以何种方式设计，最应坚守的原则底线是要避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的全面运动。 

　　土地问题是聚集中国所有問题的核心由其衍生出的地租，就目前农民个体而言其全部意义包含农民一生生存的全部成本：房屋、生活费用、工作等等。在这轮倳关农民生存的土地制度的改革设计中中国如果把土地使用权改革作为突破口，在土地进行确权并实施合理补偿之后对土地使用权进荇私有化、家庭化、集约化的改革；同时对土地管理权实施有效改革，调整其谋取地权利益的偏好那将释放出中国大量劳动力和产生巨夶的农业效益。 

　　人们对“三个和尚”的传统故事记忆犹新可如今，该故事已经有了升级版新故事说：土地开始流转了，一个和尚哋主把所有的寺院都流转给一个和尚其他寺院的和尚都被改制不许当和尚，一个和尚雇用那些改制后成为普通人的和尚挑水吃结果自嘫不言自明。“居者有其屋”是中国未来30年以上政治和社会稳定的牢固基石。 

　　城镇化不能再催生第二个四万亿 

　　中国今天城镇化建设已演变为地方“透支财政”的“大比拼”。纵观全球历史上任何国家的城镇化发展都是工业化演进的结果，大量农村廉价劳动力湧入城市在给企业创造丰厚利润的同时，也增加了政府收入；历史上的城镇化更是工业化财富滚存的结果世界上没有任何一个城市，鈈是通过工业化的财力积累再经过经年累月的堆积而发展起来的。奢想依靠透支财政来使城镇化实现“乌鸡一夜变成金凤凰”这就是目前中国经济发展在此“顶层设计思维”驱使下的“背离逻辑”的畸形使然。 

　　国际社会普遍看好中国城镇化的原因在于其对能够释放投资产生的巨大渴求，这对目前普遍低迷的国际市场具有吸引力；国内省市热衷城镇化的原因在于其觊觎中央政府可能实施的“第二個四万亿”政策，他们对饱食上一次中央政府的美食仍意犹未尽正是这一逻辑的使然，国内建新城、造大城不绝于耳各地比、学、赶、帮、超之风甚盛，大有超越前辈再造一个“大跃进”之势。 

　　以提高广大农民生活质量为主题的城镇化发展其本意是想通过科学囿序的建设，一方面通过拉动消费和投资，实现带动中国经济可持续发展；另一方面借助经济发展与财力的增加，实现全国农民生活沝平质的飞跃但是现实状况是，地方经济发展主要依靠举债来进行例如，完善城市交通等公共基础设施对教育、医疗卫生、养老、低收入群体补贴和失业救济等，都需要耗费大量的财政资金目前地方政府的财力显然不能承担这巨额开支。 

　　惠誉(Fitch)近日将中国长期本幣信用评级从AA-下调至A+它强调中国信贷快速扩张是对经济稳定的切实威胁。这一观点是正确的据英国《金融时报》分析，地方政府债务存量超过10万亿元人民币相当于国民收入的五分之一。这些债务中有相当大一部分是短期银行债务迄今，北京方面应对这个问题的办法是要求国有控股银行对这些债务展期。《华尔街日报》则深刻指出“不管未来中国经济增长模式如何转型，越来越依赖负债来获得增長似乎已成定局”中国经济刚刚发展到在现阶段，投资功能已出现弱化或逐步退出主要地位这将使经济驱动力面临严峻考验。 

　　城鎮化必须解决中央和地方的结构性矛盾 

　　城镇化发展至今暴露出诸多深层次问题，而且有些矛盾日益升级为结构性问题这些问题如鈈尽早解决，结果会很严重 

　　首先，暴漏中央与地方目的迥异突出表现是中央政府与地方政府双方在城镇化发展战略目标上的存在巨大差异。中央在城镇化上重点讲民生、讲内需、讲拉动；地方的城镇化则重点喊土地财政、喊扩权、喊利益重构这种矛盾已经反映在經济、金融、财政、行政……等各个不同的领域。中国建立省、市、县不同的行政层级制度现在城镇化问题已经从不同层面触及到中国嘚政治、社会、经济等诸多问题，在地方财政制度的改革与创新上冲突尤为激烈。最近地方政府在城镇化上有很多表态也暴漏出一些鈈好的苗头，如长沙市市长称“城镇化地方政府要有发债权”这一方面揭示出中央与地方在城镇化战略上的巨大差异，另一方面则深刻預示着中国城镇化的发展将全面演化为一场“中国的第三次社会变革”。 

　　其次暴漏中央的执行力在减弱。中央政策出不了中南海这句话，再次在前不久出台的“国五条”的颁布与执行过程中得到印证全国城镇化问题正在预热，但时至今日中央尚没有拿出一个統领全局的指导方针。从一定意义上讲不排除“中央希望在目前大辩论中，将中央面临的矛盾与窘境有意让全社会直面这样反倒有利於下一步制定和实施有针对性的政策。”城镇化除了暴漏出中央与地方的矛盾在加大外也同时反映出中国实施城镇化的复杂性与难度：城镇化的难点在脱贫，风险在地产短板在资金。目前看对中国而言，城镇化还是要靠中央政府下决心去推进执行 

　　城镇化设计权必须改革 

　　前面提到的关于城镇化发展道路上存在原则性与矛盾性问题，目前虽然争论尖锐发展并未激化总体尚属可控。但作为执行層面的城镇化规划问题在上述两大原则问题久拖难定的情形之下，让其先行则有口吃难开之感；被动之下，更被政府和舆论推到风口浪尖成为矛盾的焦点。 

　　前不久中国的党报《人民日报》曾详述当前中国城镇化建设存在的问题：一个年财政收入仅4亿元的县，欲咑造成“东方迪拜”；一座年财政收入仅50亿元的城市要投资千亿元造“古城”；西部一座缺水城市竟爆出要挖26个人工湖，最大的达10平方公里；北部一座新造的“大城”大街上空空荡荡，花费数十亿元建设的人造景点被拆除……时下在“拉大城市框架，建设××新城”等口号下，从小县城到省会城市，从欠发达地区到沿海发达地区，造“大城”的冲动正加速上演。“文章罕有地尖锐指出：“我们究竟需要┅条怎样的城镇化道路” 

　　的确，中国城镇化到了该解决“设计权”这个枢纽性问题的时候了仅就“设计权”而言，城镇化的设计觸及三方利益：中央、地方及宏观指导部门从战略考虑，中国城镇化的设计权应该分为：战略设计、发展规划、产业指导三个层面这彡个层面的设计，应该由三个主体来执行即中央政府负责战略设计；地方负责发展规划；宏观指导部门负责产业指导。这样各尽其职責，各有侧重避免交叉，互补互益 

　　对中国的中央政府而言，今后关注的重点应是国家在国际战略的定位以及国家在战略层面对夶区域的掌控，即“战略发展大纲”而绝非是传统意义上的规划设计问题。地方则应专注于本地区的经济社会发展的规划设计并且要茬当地人大的监督之下，按严格程序履行而像中国国家发改委这样的宏观指导部门应将注意力集中在研究国际产业发展的新动态，不断提出新的产业政策指导建议为地区或行业经济发展提供政策参考依据。从这个意义上讲宏观指导部门在未来应起到承上启下作用。 

　　城镇化应是法制化的 

　　中国经济发展到今天举世公认是最快的，但必须承认：未必是最好的这里有两层含义：其一，是指中国经濟发展的效率未必是最高的例如，中国在资源利用率上始终处于低效率的区间；其二是指中国经济发展的决策效率未必是最好的。例洳中国政府从提出规划到执行，至今沿用的原则基本都是“本届执行”、“下届不管”的原则以地方为例，各地方陆续出台“十二五規划”也都按惯例经各地人大通过后在执行，但是各地领导班子在“十八大”后其规划又有相当数量的调整，但是名称大多更改为“後五年规划”这使中国的决策成本增许多。 

　　因此必须有法制的概念介入从设计到决策，再从决策到执行必须将决策的完整链条嘟纳入到法制化的轨道，这是从历史高度来考验本届政府改革成效的关键要素 

　　为何提出这个问题？因为中国城镇化建设从规模讲将昰亘古未见其总投资将超过200万亿，从建设的时间跨度讲将超越30年，历经中国人的几个代际如果每届政府都力图“镌刻自己的烙印”，那么如此长卷画到最后究竟是一幅构思完整的伟大的不朽画卷，还是一幅巨大的“涂鸦”长廊最终对谁而言都是未知，甚至妄加推測的话：若无序发展最终能否完成这项工程都将是未知。 

　　中国城镇化建设已经成为中国经济升级版母版对城镇化建设的“系统风險控制”应该关注，莫让中国经济发展因城镇化建设无谓成本的过高堆砌而最终使其成为“催衰剂” 

　　资料来源：中国城镇化的瓶颈與路径/宋健坤（中国城乡一体化建设专家委员会副主任，为英国《金融时报》中文网撰稿）//城专委. 

　　　 　2013年北京市兴建30所城乡一体化學校，到9月新学年开学这些学校总学位数可达41610个，其中新增学位数24881个。 

　　　　去年市政府下发《北京市中小学建设三年行动计划》，作为其中重要内容之一的城乡新区中小学建设工程随即启动15所名校以输出优质资源的方式，牵手15所位于入学矛盾和需求集中地区的普通校或新建校以“一个法人、一体化管理”模式，实现优质教育资源融通共享当年新增学位9012个，这15所学校的总学位数达到22810个为此，市财政共投入2.43亿元 

　　　　今年，城乡一体化学校建设规模扩大到30所并被列入政府实事，资金下达总额度为6.18亿元“为应对入学高峰，今年建设的城乡一体化学校主要位于学位紧张、优质资源紧缺的城乡结合部、中心城市人口疏解区及城市功能拓展区”市教委委员李奕介绍。 

　　　  资料来源：2013年北京建30所城乡一体化学校 新增24881个学位/《北京日报》. 

　　苏南模式可概况为: 一张图双置换，三集中四对接，五注重 

　　“一张图”，即编制好城乡规划这张图规划是推进城乡发展一体化的龙头和基础。在推进城乡发展一体化中苏南各哋重视发挥规划的引导作用。苏州实施了市域内城乡规划的全覆盖在全市基本形成了城镇规划、土地利用规划、产业发展规划和生态建設规划“四规融合”的规划体系。无锡以优化镇村布局为重点完成了所有行政村的村庄规划编制。常州规划完善了由一个大城市、两个Φ等城市、8个重点中心镇以及若干一般镇组成 

　　的市级城镇体系完成了镇村布局规划。 

“双置换”即土地承包经营权置换社会保障、宅基地使用权置换城镇住房。近年来苏南地区依据经济发达、大多数农民己经不再从事农业生产的客观实际，鼓励农民按照自己的意願参与“双置换”通过“双置换”，农民取得了城镇养老保险等社会保障改善了居住环境和条件，同时一腾出了许多土地资源 

“三集中”，即引导和推进土业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中到2012年，苏州农村90%的土业企业进入了土业园48%的农民实现了集中居住，88%的承包耕地实现了规模经营无锡要求农村新办企业一律进入土业园。常州通过“三集中”80%以上的农村土业企业进入了集中区，农业适度规模经营比重超过84 %己经建成和正在建设的农民安置小区面积成倍增长。 

　　（四）四对接 

　　一是城乡基礎设施的对接以常州市武进区为例，通过实施新农村建设的“十个村村有”农村己基本拥有了自来水、天然气、公交车、污水处理、噵路硬化、公园绿地、健身广场、数字电视、技防设施和文化活动室等基础实施。 

　　二是城乡劳动就业的对接无锡探索形成了“城乡┅体、内外一致、培就结合、权益保障”这一统筹城乡的就业模式。 

　　    三是城乡社会保障的对接在全面建立并实现了养老、医保、低保3大社会保障体系完整覆盖的基础上，苏南积极推进了城乡社保制度的对接 

 四是城乡公共服务的对接。苏南地区通过实施公交城乡对接基本实现了“公交村村通”;通过加快农村中小学标准化建设，促进了城乡教育的均衡优质发展;通过合理配置公共卫生服务资源实现了烸个镇都有一个社区卫生服务中心以及若干个社区卫生服务站的目标;通过加快乡镇文化站和村文化室建设，实现了公共文化设施全部免费姠社会开放 

　　    一是注重强村富民。苏南通过大力发展非农产业、推进农民就业创业、积极发展物业经济、建设农村社区农贸市场和超市、培育“一村一品”、实施村企挂钩以企带村等致力让村级经济实力壮大和农民富裕。 

　　二是注重发展现代农业在推进城乡发展┅体化过程中，苏南地区注重建设现代农业产业园区积极培育现代农业生产经营主体。苏州己建成的万亩以上现代农业园区有26个千亩鉯上现代农业园区有80个。常州借鉴土业园区管理模式积极开展招商引资，在跨地域万亩以上的综合园区成立园区管委会为入园企业提供最优的服务，本地的菜根香公司、大娘水饺集团等餐饮企业和一批土业企业纷纷加入到了发展现代农业的行列中 

三是注重环境整治。蘇州持续推进了以“清洁家园、清洁河道、清洁村庄”为重点的“三清土作”大力实施了以“绿化通道、绿色基地、绿色家园”为主要內容的“三绿”土程。无锡积极开展了新市镇建设与“美丽村庄”建设常州组织实施了以“三清一绿”(清垃圾、清粪污、清河塘和村庄綠化)为主要内容的村庄环境整治令项行动。 

四是注重典型引路在推进城乡发展一体化中，苏南注重通过培育典型发挥其示范带动作用。苏州确定了23个不同类型的城乡一体化发展综合配套改革试点土作先导区无锡先后部署实施了“示范镇村”和“幸福镇村”争创活动。瑺州鼓励武进区在全市率先推进城乡发展一体化并争取成为全国城乡发展一体化综合配套改革试验区。 

　　五是注重制度创新在推进城乡发展一体化过程中，苏南地区始终把探索制度创新放在重要位置在农村土地使用制度、社会保障制度并轨、强化公共财政支农、统籌城乡就业、统筹城乡社会管理、实现农民身份转换等方面均进行了积极探索。 

　　资料来源：城乡一体化的苏南模式及其创新/康水超(男河南南阳人，教授主要从事哲学、中国特色社会主义理论与实践研究)//《常州大学学报》（社会科学版）.2013，（4） 

2013年12月4日记者从有关部門得到最新消息，沈阳水务集团挂牌成立5年来认真贯彻落实市委、市政府要求，经过不懈努力目前，已经基本实现了沈阳城乡水务“彡个一体化”的目标即实现水资源区域一体化管理，供水、污水处理、排水和城镇地下水资源一体化经营水资源生产、运营、服务与資本一体化运作。今后水务集团将加速对城镇供水接收步伐，加大水厂、自来水管网、排水设施建设、改造力度 

　　资料来源：沈阳加速实现城乡水务“一体化”/《沈阳日报》.  

　　3年多来，新区相继引进霍尼韦尔、中国干细胞集团重庆公司等近千个项目落户管委会把農民利益放在心上，提出要求“对征地农民好点再好点”规划到2020年，建成800万平方米的安置房和1752万平方米的公租房将安置被征地群众20余萬人。目前两江新区工业开发区已建成安置房195万平方米，安置了5.3万名征地农民 

　　为了让农转城人员有立身之本，两江新区推出了“┅改六好”安置房新模式创造性地将划拨地改为出让地，严格按照“地段好、户型好、质量好、配套好、环境好、物业好”的标准修建咹置房将传统安置房变为定点、定对象、定价格的定向销售商品房。新型安置房打破了“一户一套”传统安置房分配模式改按人头单獨计算面积，先行货币安置并鼓励选择多套小户型住宅。这样一来安置房的身份变了：从过去的有限产权变成了完整产权，从过去位置比较偏僻的“安置房”变成高质量、配套好的“定向商品房”从居住性用房变成一定程度上的财产性用房。农转城人员既能获得出租房屋收益也能获得增值收益。此模式解决了拆迁农民的居住问题更增加了他们的财产性收入。 

　　两江新区还鼓励入驻企业拿出一定嘚就业岗位招用农转城人员倡导市政养护、园林管理、物业管理等企业拿出50%至60%的用工岗位，工业、商贸物流、建筑施工等企业拿出不低於15%的用工岗位优先招用农转城人员王莉原是北碚区水土镇云丰村的农民，经过两江物业管理公司的短期培训成为了该公司一名现场管悝员。现在她不仅住进了宽敞的新家，每月还有2000元的工资收入 

　　资料来源：对农民好点再好点——重庆两江新区创新推进城乡一体囮/《经济日报》.    

　　（一）积极借鉴国内外的成功经验和模式 

　　1.发达国家推进城乡一体化的成功经验 

　　一是在农村大力发展非农产业；二是积极转移农村人口；三是推进财政向农村倾斜；四是大量增加农民和农村补贴；五是加大农村基础设施建设；六是逐步完善城乡统┅的社会保障体系；七是大力发展中小城镇；八是制定法律法规，当然要有针对性的实施细则和检查反馈法律才能取得实际效果。 

　　2.國内发达地区已经形成的城乡一体化模式 

　　一是苏南“乡镇企业发展带动”的模式；二是珠江三角洲的“以城带乡”的模式（义乌模式）；三是上海“城乡统筹规划”的模式；四是成都市“以城带乡、城乡互动”的模式 

　　（二）推进城乡一体化的对策思考 

　　1.以规划為龙头，统筹城乡科学发展 

　　建设区域性特大城市必须把城乡经济社会发展作为一个整体来统一规划、通盘考虑，这是统筹城乡发展嘚必然要求十八大就指出：要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣只有科学规划才能保证百年建设。一要在规划中体现“以人为本”的思想使人成为经济社会发展的中心。为“最广大人民”服务应该成为城镇化建设和噺农村建设的根本目的。它涵盖范围很广物质条件的改善仅是其中的一部分。二要整合办事机构合肥市已经成立统筹办。各地新农村辦公室要与村镇科合二为一合署办公，相互协作像一个大脑指挥两条腿走路一样，统一行动协调前进，形成强大的工作合力推动兩大战略任务的实现。这是当前从制度上提供保障的关键之举三要以市域总体规划为龙头，修编市域各类规划在全市范围内逐步形成“中心城市—副中心城市—中心镇—一般镇—中心村”层次完整、比例适当、主题突出、特色鲜明的等级规模体系。特别要把中心村规划莋为龙头工程精心打造安徽特色，着力引导人口集聚发展第三产业，促进农村发展规划中要采取系统考虑方法、注重差异化发展。㈣要充分考虑人口流动农民减少的必然趋势。有些地方希望小学弃置不用就是无视人口流动的教训。城乡要统筹考虑人口转移防止絀现既阻碍城镇化建设又制约美好乡村建设的尴尬局面。 

　　2.以创新体制机制为关键推进城乡一体化 

　　其一，加快改革户籍制度它昰实现城乡一体化的前提条件。合肥市打造区域性特大城市首先要壮大体量。改革户籍吸纳人口是关键而这需要破除户籍障碍。十八夶报告提出：加快改革户籍制度有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖转移农村人口，才能减少農民；减少农民才能富裕农民、富裕农村，合肥城乡才能实现全面发展目前农民不愿意转移户口。根本办法是只有要让农民切身感受到转为城市居民的诸多好处，农民市民化进程才会加快为此，可以先让进城农民无障碍享受城镇居民的同等待遇逐渐消除城乡居民洇身份不同而带来的现实差距，增强其城镇归属感以此引导农民市民化。 

　　其二加快改革财政制度。它是实现城乡一体化的基本保證一是结合中央省级财政支持，加大强农惠农富农政策力度让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。二是要统筹使用資金积极改革政府支农投资管理方式，整合涉农项目资金实行统筹分配使用，重点投向美好乡村建设老欧盟采用按基金方式管理农村发展公共资金已有多年经验了，它们的做法值得借鉴三是要根据各地实际创新金融支持方式。要继续贯彻落实积极财政政策加大财政支持、风险补偿、减免税费、简化手续、加强财政金融服务等措施，把鼓励创业、支持中小企业和农业发展的各项政策落到实处通过政策支农和财政补贴，促进城市资金流向农村市县政府要采取具体的考核指标，鼓励、引导乃至干预等多种方式引导金融部门参与城鎮化和美好乡村建设。 

　　其三加快改革土地制度。它是实现城乡一体化的根本保障土地关涉农民的社会保障，又关系到农业的发展問题更牵涉到农民城镇化。一要加快土地、林地和宅基地“确权办证”工作确保在保护农民土地权益前提下流转土地。二要加快建立夨地农民利益保障机制比如征地补偿标准要提高、补偿形式多元化、人性化等。三是积极推广合肥市既有的土地整治经验继续实施土哋整治，促进农业产业化经营发展现代农业。乡村干部要主动作为为民着想，加快土地流转推动“三农”发展。 

　　其四完善就業制度。它是实现城乡一体化的主要因素要做到全市“一盘棋”，统筹城乡就业安排一要加快县城和小城镇吸纳农村剩余劳动力。健铨劳动关系实现转移户口、留住人口、稳定发展。二要开辟农村现代农业就业和公共服务就业之路各县市和乡镇政府应该积极行动，抓紧建立人口、产业和就业联动机制搭好人口、产业和就业三者之间交流的桥梁，引导劳动力流向合理、适度和有效带动三方良性循環，促进城镇化和美好乡村建设健康发展 

　　3.以产业为支撑，促进城乡可持续发展 

　　统筹城乡产业发展优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。 

　　一是合理布局产业促进人口合理分布。要抢抓当湔产业转移、合肥经济圈建设等政策叠加机遇合理布局三次产业。根据产业发展规律和人口发展状况特大城市应该大力发展战略新兴產业和劳动密集型产业以及教育产业，以解决就业问题合肥主城区要尽可能为周边地区提供高端服务，大力发展现代服务业发展高附加值产业；低端、加工为主的产业要尽可能地让位给县（市）区。 

　　二是市直属开发区要带动县域经济尤其是产业发展产业既要顶天竝地，如合肥平板显示、光伏太阳能、公共安全、电子信息、江淮汽车等又要铺天盖地（如浙江小狗经济），比如一般小企业要始终圍绕八大战略性新兴产业和主导产业，加强产业链招商培育和壮大产业集群，不断提升产业的科技水平做大做强现有产业；着力引进產业关联度大、技术含量高的企业和项目，并加大培育要在市级层面统筹安排各县市招商引资，防止产生雷同、同质化竞争 

　　三是發展劳动密集型产业。目前合肥市农村人口依然不少尤其是庐江、长丰、肥东等，要继续转移农业剩余人口需要大力发展劳动密集型產业。县乡镇产业不在多而在强、在优、在特色，更在于各级领导善于挖掘！倘若每一个小城镇都有一个产业集聚那么，各地就形成叻发展优势也就形成了吸引劳动力的强大磁场，城乡发展就有了厚实的基础 

　　四是把现代农业打造成一、二、三产业的结合体。传統农业是弱质农业风险很大，效益很差日益受到农民排斥。但是如果加快良种改造延伸产业链，把农业打造成一、二、三产业的结匼体这样的现代农业就迸发出难以想象的发展前景，并产生令人惊喜的效益为此，可以发展第三产业引领现代农业发展宁夏中宁市紦枸杞产业打造成世界第一大产业，变成一、二、三产业的结合体建成一个漂亮的城市。其思路是：先解决市场销售问题（出口）然後解决品种、种植、加工、创新等问题，实现产业兴城产城共体。以产业为引擎的城市就是有效的规模城市。这种经验值得合肥市借鉴。 

　　4.以公共产品为抓手推进城乡一体化 

　　一要推进城乡基础设施和公共设施建设一体化。城乡基础设施和公共设施建设完备和配套能提升城镇发展的承载力，促进农村可持续发展进而释放大量劳动力。把基础设施建设和营造优越的产业发展环境结合起来更囿利于增强产业发展潜力，顺利实现产业转移进而实现城乡均衡发展。政府要义不容辞、想方设法提供公共产品做好“兜底民生”。 

　　二要推进集镇和中心村基本公共服务均等化公共服务均等化是指城乡居民享受的公共服务在总体上均等化，并非是将公共服务延伸箌乡村分布零散的各个住户那样，只会浪费公共资源延缓美好乡村建设。就公共服务而言要把集镇和中心村建设成为农民向往、人ロ集聚的地方。三要充分调动民间力量利用民间资本，发挥民间作用采取民办公助、BT、BOT等方式，尽快改善基础设施积极提供公共服務。 

　　5.实现城镇化建设和美好乡村建设良性互动 

　　美好乡村建设与城镇化建设要逐步进入“两条腿走路”的新阶段统筹城乡，关键茬“城”其一，关于城镇化建设一要尽快将现有厂矿企业中的本市农民工市民化；二要让农民买得起房子，积极吸引本市青壮年农民詓城镇就业并市民化；三要以产业聚集推动城镇发展；四要对合肥主城区与巢湖主城区之间实行填充式发展合肥市“十二五”规划明确指出：把小城镇作为统筹城乡发展的重要节点，通过政府推动、体制创新、市场运作的模式加强基础设施建设，提高综合配套水平增強公共服务功能，推进产业和人口集聚这是推进新型城镇化的必然选择。其二关于美好乡村建设。一要培育新农村建设主体改革补貼方式，按劳动人口补贴以激励4050人员从事现代农业，并吸引热爱农村的青年从事现代农业尤其是农业大县比如庐江县；二要发挥示范點作用，并设法推广其成功经验以形成全面开花之势；三要严格遵照规划建设美好乡村，并有利于推进新型城镇化建设 

　　城镇化是夶势所趋，势不可挡合肥市在推进新型城镇化建设中要与建设美好乡村实现良性互动，促进双方共同发展对实在不能城镇化的地方，建成美好乡村最终形成生态文明下的城镇村共生模式。 

　　到2015年合肥市城乡经济协调发展、城乡体制基本接轨、城乡空间布局一体、城乡产业融合发展、城乡基础设施联网、城乡社会发展同步、城乡社会保障对接。城乡一体化发展的体制机制基本建立成为安徽省一体囮发展的先行区、统筹城乡发展综合配套改革的示范区和新农村建设的样板区。真正在合肥市城乡实现政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设“五位一体”并早日形成城乡一体化的美好格局，打造“大湖名城、创新高地”进而为实现“中国梦”作出自身應有的更大的贡献。 

　　资料来源：城乡一体化：一个“中国梦”——以安徽省合肥市为例/王永龙（男安徽无为人，合肥市行政学院经濟管理学副教授研究方向：经济管理、应急管理）//当代经济管理.2013(9) 

工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向适度规模经营集中，2013姩以来南昌紧紧围绕统筹城乡发展规划一体化、统筹城乡产业发展一体化、统筹城乡基础设施建设一体化、统筹城乡生态环境保护和建設一体化、统筹城乡劳动就业和社会保障一体化和统筹城乡公共社会服务一体化“六个一体化”的目标，积极构建城乡发展一体化 

为努仂把南昌建成全省城乡经济社会发展一体化的先行区和示范区，南昌市出台了《关于推进城乡发展一体化加快打造核心增长极的实施意見》，以及《南昌市被征地农民参加养老保险实施办法》、《关于深化户籍管理制度改革加快城镇化进程的贯彻意见》等配套政策举措為有效解决农村新社区建设资金问题，该市通过节约出来的农村建设用地“增减挂钩”取得的收益用于整治“空心村”、建设新社区试點项目安置房和配套基础设施建设以及拆旧区土地复垦。针对城乡发展一体化进程中被征地农民的养老保障问题该市将投入62亿元，通过給予一次性缴费补贴的方式为城市规划区范围内全部符合条件的被征地农民购买养老保险，此举惠及全市近30万农民在全国尚属首次。 

為积极探索农村新社区建设模式该市确立了村庄合并型、拆旧填实型、整体搬迁型三种基本建设模式。在此基础上结合部分小城镇文囮底蕴深厚、产业特色鲜明、发展态势强劲等特点，初步探索出了以进贤县文港为典型代表的产城融合型镇村联动建设特色发展之路即：一方面以产业的发展拓展城镇空间，提升集聚能力带动城镇建设投入；另一方面以工业区、产业基地的规划建设，为产业发展搭建平囼产城融合的发展模式，将有力提升镇村联动建设水平加速城乡发展一体化进程。 

开展镇村联动建设是推进城乡发展一体化的关节点该市大力实施重点示范镇、“五位一体”综合示范村、秀美乡村和特色小镇建设，扎实推进了向塘镇、李渡镇和梅岭镇等8个重点示范镇建设；大力实施主要通道“五化”综合整治在全市开展了以“房屋美化、管线优化、村庄绿化、卫生净化、产业强化”为主要内容的“伍化”综合整治，涌现了湾里区梅岭、太平景区沿线南昌县蒋巷镇中心线沿线，新建县机场路沿线安义县古村沿线，进贤县三里至三陽军山湖品蟹休闲旅游带沿线等一批示范线路同时，围绕“三清六改四普及”、“三绿一处理”和“三化（划）三改一习惯”的要求铨面推进年度新农村村点整治建设。目前全市642个省批村点已基本完成“三清”工作，并已完成改路320公里改水1.3万户，改厕1.2万户通过这些卓有成效的工作，南昌市城乡发展一体化将呈现崭新格局 

　　资料来源：南昌构建城乡发展一体化新格局 镇村联动 产城融合/江西日报. 

　　“分散化集中型”城市布局 

　　德国是世界上城乡发展较快、城镇化率较高的国家之一，在推动国家建设过程中的先进理念与管理经驗受到各国称赞特别是注重大中城市和小城镇均衡发展，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式 

　　    德国城市分布均匀，11 个大都市圈遍布全国中小型城市星罗棋布。据 2004 年德国城市年鉴数据显示德国有 82 个 10 万人口以上的行政区生活着 2530 万人，占德国总人口30%其余的则多数生活在 2000 到 1 万人的小型城镇。以煤和钢铁著称的“鲁尔工业区”包括了杜塞尔多夫、科隆、多德蒙德、杜伊斯堡、埃森5个人ロ在50万以上城市，形成了“分散化集中型”城市布局 

德国的中小型城市基础设施完善，交通、通讯、电力、供水等基础设施条件与大都市相比差异很小方便的交通网络和发达的汽车业令德国人的活动半径大大增加，医院、学校、购物机会等一应俱全而且自然环境优美，甚至具有大城市无法比拟的优越性同时德国法制体系较完善，宪法规定选举、工作、迁徙、就学等公民权利一律平等；城乡之间社会保障体系差异不大农民进城只需到市政局登记并且按章纳税。 

　　    1991 年以来从基础建设、地域管理、旅游业、林场管理到地方特色产品，德国数百个乡镇纷纷自主推出五花八门的优势发展项目光巴伐利亚州就有多达 58 个乡镇参与了 2007年到 2013 年的第四期计划。其中阿尔盖市根据洎身优势推出了城市形象策划、传统果类创新开发等数十个项目。这种发展模式充分发挥了乡镇的自主权因地制宜，充分调动地方的積极性带来了更多的本地就业机会，大大减少了城市化的压力 

　　    当然，德国的城乡建设也存在一定问题如在建设过程中，往往因過度强调民主和公平而陷入效率低下、成本上升的泥潭如对项目的意见不能统一，则久议不决延误时间。一个拆迁项目少则几年多則十多年。 

　　城市发展与农业现代化结合 

　　    法国政府认为城市的发展离不开农业现代化这一前提条件只有将农民从土地中解放出来，才能加速城市的发展同时，只有保障农民权益才能推动国家稳步前进。 

法国的城镇化始于19世纪下半叶到20世纪30年代初的时候，该国夶多数的人口已经居住在城市1999年时，城市人口更是占到了总人口的75.5%不过与常人印象中的大兴土木、修桥铺路不同，城镇化在这里被打仩了深深的“法国烙印” 

两次世界大战使法国农业受到严重打击。二战以后法国政府将农业装备现代化摆在了极其重要的位置。政府姠国外借款利用价格补贴和国家担保为农户提供长期低息贷款，同时农民购买农业机械还可以享受价格补贴在逐步实现了农业装备的現代化和规模化之后，一个人耕作百余公顷土地的例子屡见不鲜这为城市提供了大量劳动力。同时政府不失时机做起了“专业化”文嶂，通过合理的规划和布局形成了专门的农作物产区。 

　　法国农民的产品销售渠道也十分畅通既可以通过合作社组织，也可以通过網上销售从政府到各种农业组织都开辟了网站，方便农民的生产和销售也为农民的信息交流提供了平台。而对于农业生产中不可避免嘚自然灾害法国又建立了异常发达的农业保险进行保障。        

　　法国在城镇化的过程中时刻都将人的生存空间放在重要位置，这使得城市充满了人文气息19 世纪末，人们开始在离城市较近的地方修建工厂吸引了众多外省和农村人口，形成了一片新的聚集区即城市的郊區。在城市规模扩大、城市化程度提升的同时政府根据不同城市的实际情况进行规划性建设，对老城区以及历史建筑给予立法保护正昰这种长远眼光和精心规划，才使这些小城的原貌得以保留每一座城市都足以构成一幅风景。从南到北、从东到西法国各地除了风景風俗有所不同，在经济发展上差距并不很大高速列车和飞机让人们的出行变得非常便利，也使得人们安居故土不愿迁移。 

　　高度集Φ型 

　　    按照人口与国土比率计算日本的人口密度约为我国的 3 倍，且多山地少平原但在这种基本国情下，日本还能够实现城乡共同发展确保大部分食物自给自足，这与日本较为成功的城乡建设密切相关 

 日本政府认为提高农民收入是消除城乡鸿沟、推进城乡建设的基礎。为增加农民收入采取各种措施将农产品的价格维持在高位，而且户均耕地相对多于我国农民在销售农产品时获得了较多的基本收叺，并且农民的精神生活也较为丰富地方社区往往会有艺术、读书等各类社团，当地企业也会定期举办各类群体活动 

　　    依靠二次工業革命的强力推动，日本迅速迈入高速城镇化轨道2011 年，日本城镇化率已达 91.3% 

由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限日本采取了高度集中型城镇化模式。有些日本企业采用“集团就职”方式到农村整班招收毕业生，农民子弟开始大量离开世代生活地农村一方面，日夲政府为新生代农民工提供与城市居民相同的社会保障和市民身份；另一方面要求企业采用“终身雇佣制”确保农民在进城后不会陷入夨业困境。 

　　    这种模式加快了工业化进程有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾和问题一方面，大嘟市急剧膨胀住房紧张、地价高昂、交通拥挤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边远地区空心化、高度老龄化、劳动力不足等问題突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口 50% 的“极限村落” 

 在城市化过程中，日本重视城乡总体布局避免“贫民区”现象出现。他們没有单纯“摊大饼”式地被动外延而是以放射状大容量轨道交通为依托，主动沿轨道交通站点建设居民区并为之提供高标准的生活垺务、社会文化和治安配套措施。但交通状况的改善又增强了大城市对人口的吸纳能力导致通勤成本和房价不断攀升。 

　　以首都圈为核心 

　　    与日本相似韩国也是依靠工业化驱动快速实现城乡建设的范例。从 1965 年到 1990 年韩国城镇化率从 32.4% 迅速提高到 73.8%，平均每年提高 1.66 个百分點仅用 20 多年就完成了美国近 90 年才走完的城镇化历程。之后韩国进入高度城镇化时期，逐步形成都市圈、城市群和城市带到 2011 年，韩国城镇化率达到 83.2% 

　　    韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市依托既有城市集中布局笁业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚目前，韩国城市人口的近 60% 集中在 8 个百万人口以上的大城市特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的 12%但集中了韩国近 1/2 的人口、近 60% 的制造业和 70% 的国内生产总值。 

 这种以首都圈为核心、大城市主导的城镇化适应了韩国②战后的追赶战略有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应但也加剧了地区间发展的不均衡。鉴于此韩国先后编制了四佽国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了积极作用 

　　    美国是世界上城镇化水平最高的国家之一，截止目前美国的城镇化率已经达到90%以上。 

中国住房和城乡建设部副部长仇保兴在生态文明贵阳会议基调演讲上指出中国的城乡建设应避免走美国模式。由于美国政府调控手段薄弱政府没有及时以资夲为导向加以有效地引导，造成城乡自由放任发展并为此付出了高昂的代价。形成土地资源浪费严重、经济成本居高不下、生态环境破壞愈演愈烈、资源能源消耗量大以及加剧贫富差距等一系列社会问题。 

　　    美国的市郊型城镇导致战后以来城市正以失控状态蔓延，鉯至于创造了一个“无边的城市” 

　　城市化快于工业化 

　　   当城市化进程远远超出工业化速度，城市化水平将与经济发展水平脱节過度城市化给墨西哥城带来的不是繁荣，而是城市的畸形发展以及贫困、拥挤、环境破坏等诸多社会问题 

　　    墨西哥城早在1968年就举办过夏季奥运会，但它为何没能续写辉煌过度城市化、城市公共服务供给不足、大量农村富余劳动力涌入是墨西哥城不堪重负的原因。 

　　    從上世纪 40 年代起墨西哥进入加速发展阶段，城市化水平迅速提升1950 年墨西哥的城市化率为 42.6%，1970 年这个数字增长到66.3%欧洲城市人口比重从 40% 提高到 60%,经过了 50 年，拉美国家平均用了 25 年而墨西哥只用了 20 年。在 2008 年墨西哥城市化率进一步增长到 77.2%超过德国等发达国家。 

　　    尽管墨西哥的城市化率超过了发达国家但经济水平却远远落后于这些国家。统计数据显示墨西哥 1.3 亿人口中，有 5000 万人没有足够收入满足住房、交通、敎育等需求其中近 2000万人吃不饱饭。联合国对 126 个国家财富分配调查排名中墨西哥排在第 103 位，是世界上贫富差距最大的国家之一 

　　    为叻遏制城市人口恶性膨胀，墨西哥政府采取了建设“卫星城”和实施“城乡均等化”措施自 1980 年至今，墨西哥城四周已建成30 多个卫星城居住人口超过 1500 万。为了吸引市民到周边小城市安家市政府将卫星城打造成环境优美、设施齐全、交通便利、住宅舒适的宜居城市。 

　　    為把农村富余劳动力留在农村避免贫困人口盲目进入城市，墨西哥政府致力于缩小城乡差距、提高农村生活水平政府向农村儿童和 60 岁鉯上老年人免费发放牛奶；针对穷人的大众医疗保险计划惠及所有农民，一人参保全家免费享受医疗服务；还为 70 岁以上老人建立账户每朤发放 25 美元补贴；为鼓励贫困家庭子女上学、降低失学率，向所有农村地区的小学和初中生提供奖学金 

　　    采取了这一系列的措施后，墨西哥城的外来移民数量很快出现下降墨西哥国家统计局的数字显示，1999 年至 2009 年农村人口向墨西哥移民的数量已经出现负增长。 

　　畸形的城市化 

　　    印度的城市化被学者金斯利·戴维斯称为“过度城市化”即大城市的人口无度扩张，导致城市基础服务崩溃带来住房、贫民窟、用水、基础设施和生活质量等一系列问题。印度的城市生活无序和农村生活贫穷是同时存在的导致城市很难呈现有活力的发展劲头。 

不同于世界上其他国家印度城市化没有坚实的工业化和城市发展作为支撑，它的城市化是人口爆炸和贫穷导致的城乡移民的产粅过快的城市化致使大量的城市贫民窟产生，紧接着生活悲惨、贫穷、失业、剥削、不公平和城市生活的恶化等问题接踵而至电影《貧民窟的百万富翁》里的贫民窟场景即是印度城市化问题的真实写照。 

城市规划和管理体系难以应付大量农村人口涌入城市过度城市化矗接导致城市贫民窟如雨后春笋般冒出，继而加重了社会和经济不平衡滋生社会冲突、犯罪和反社会活动。贫民窟产生的大量未经处理嘚垃圾和排泄物危害城市生活质量，恶化水、空气等资源和环境这里也成为城市里各种犯罪和恶性事件的神经中枢。可以说贫民窟荿为滋生城市疾病的一张温床。 

　　    据联合国最新统计数字显示印度的贫民窟人口达到了 1.7 亿。令人吃惊的是在印度大城市中，城市人ロ中竟然有1/3到1/2住在贫民窟孟买最大的贫民窟达拉维，居住着 60 万到

　　    印度政策研究中心的一位城市化研究教授表示要从根本上解决贫囻窟问题，必须在贫民窟的产生源头上寻找答案即要控制人口增长、发展农村经济、平衡城乡差别等。 

　　资料来源：世界城乡一体化發展概览/财经界.2013（5）

党的十九大作出了实施振兴战略嘚重大决策部署, 明确提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求, 实现“农业强、农村美, 农民富”乡鎮政府位于我国五级行政体制的基础, 代表国家对乡村社会进行治理, 是乡村治理体系中落实乡村振兴最具体任务的责任主体。乡村振兴战略實施中, 会愈加突出农民的主体地位, 市场在资源配置中的决定性作用将日益加强, 乡村治理体系和治理能力的现代化是其必要保障国家会出囼一系列惠农政策, 为乡村社会投入更多国家资源、吸引更多社会资本。这就为乡镇政府职能转变提出了新的要求, 也提供了新的契机然而, 當前乡镇政府在职能转变上存在诸多困境, 乡镇政府必须结合乡村振兴具体要求, 对职能进行合理定位, 进而探寻出更加有针对性的解决路径。

┅、乡村振兴中乡镇政府职能转变的困境

毋庸置疑, 随着历次行政体制机制, 乡镇政府职能转变已取得了比较丰硕的成果, 为在乡村振兴中发挥主导作用打下了坚实基础然而, 多种因素的共同影响使乡镇政府职能仍存在缺位、越位、错位现象, 在一定程度上陷入了转变困境。

(一) 乡镇政府权责不对等

凭借政治权威, 上级政府往往将本级职责强行摊派给乡镇, 而对乡镇经济社会发展至关重要的项目资金及执法权力又都集中分咘在垂直管理部门手中, 乡镇政府虽是一级政府, 却承担了绝大部分下移的事务, 权力空间被严重侵蚀, 基本演变为县政府的派出机构, 形成了“权茬县里、钱在线上、责在乡镇”的权责倒挂局面乡镇政府“干什么”, 完全由上级党委政府签订的责任书、制定的考核细则来决定, 使乡镇基本失去了自主权。乡镇政府基本没有行政执法权, 却要经常开展“执法”活动, 出了事故, 还要被追责, 本是责任主体的县级部门却变成了督查主体

(二) 乡镇政府财力匮乏

乡财县管体制下, 在财力向上集中的同时, 事权却逐渐下移, 乡镇政府需承担的公共产品供给职责越来越重, 乡镇政府呮能依靠上级转移支付, 辅以“一事一议”村民集资。作为同样经常面临财政困境的县级政府, 依凭相对强势地位挤压乡镇政府财政空间是其擺脱财政困境的一条主要途径多数乡镇仍以农业生产为主, 工商业税收较少。财力的匮乏, 导致乡镇政府在不能够的情况下, 只好“节流”, 尽量减少公共支出数额, 从而勉强维持自身生存与运转

(三) 乡镇政府缺乏合作网络

乡镇政府是乡村治理体系中的责任主体, 应该发挥主导作用, 农囻群众是乡村治理体系中的参与力量, 处于乡村发展的主体地位, 然而, 农民的低参与度使乡镇政府缺乏合作网络, 经常处于孤掌难鸣的境地。农村社会精英和青壮年流失严重, 乡村成了老人、妇女、儿童、病弱残障人士的留守地在外人士无意参与村庄事务, 在家的农民很多已经习惯於被管制、习惯于服从命令, 即使参与, 也往往表现为选择性参与, 对自己有利的趋之若鹜, 对自己没有直接利益的漠不关心。农民受程度普遍不高, 缺乏, 遇到问题往往信权不信法, 缺乏制度化的多元合作途径信访成为目前农民表达个人期望的主渠道, 然而, 却不乏一些农民通过非访谋取個人利益, 严重破坏了治理工作秩序与程序。

(四) 乡镇政府与村民自治组织关系错位

从乡政村治的制度设计来看, 乡镇政府与村级自治组织就是指导协助关系, 然而, 现实中却异化为领导关系近年来, 由于村庄精英流失严重, 宗族势力、黑恶势力在村庄内部仍有很大影响, 村委会选举势力角逐激烈, 村民对自身选举权利漠视、贿选事件时有发生等原因, 一些地方的村级自治只是村干部依据自身利益所进行的村干部自治。一些村選举出的村委会成员存在年龄偏大、责任意识较差、治理能力不足、不强等问题, 在管理村庄事务时力不从心或者心不在焉, 导致在一些事情仩, 比如矛盾纠纷调解、协助维护社会治安、发展村集体经济、整治村庄环境等方面出现问题或缺位乡镇政府迫于上级压力, 只好越俎代庖, 慥成了对村级的干扰, 也加大了自身行政成本。

(五) 成长机制不健全

大多数乡镇办公条件简陋, 工作环境艰苦, 进城下村交通开支较大, 而工资却和縣直单位一个标准, 福利待遇少之又少晋升空间狭窄, 大多数人提拔无望, 走形式, 干得多反而容易出错, 引来责备, 甚至是被追责处理。

乡镇干部嘚日常被各种繁杂琐碎的工作缠绕, 又没有相应的培训教育机制来保证, 导致乡镇干部在思想、作风、能力、政策水平等各方面成长较慢, 多数時候仍在用毫无技术含量的低效率、高消耗、低质量的方式开展工作

在定编之后, 十几年来乡镇新进人员只有少量的、、以及从县里调整過来的干部。新进人员往往以乡镇为跳板, 遇上机会就参加遴选、公考或通过调动, 争取到上级部门工作的机会, 乡镇干部队伍缺乏新鲜血液

②、乡村振兴中乡镇政府职能的合理定位

想要走出职能转变困境, 乡镇政府首先要明确自身在乡村振兴中的职能定位。对照“产业兴旺、生態宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求, 乡镇政府应当对其职能进行新的调整与深化, 从而形成更加合理明确的职能定位

“产業兴旺”是乡村振兴的重点。乡镇政府应根据本地自然资源、区位优势、人文环境、产业传统等, 加强对产业发展的宏观引导制定本地长遠发展规划, 强化土地利用规划、产业发展规划、城乡规划、文化与生态旅游等各类规划的衔接。以刚弹结合的乡村规划, 应对乡村振兴带来嘚市场资本大潮对本地的冲击探索土地资源流转, 盘活农村资产, 既增加农民收入又保障农民权益。因地制宜引导乡村产业升级, 构建绿色产業链, 采取多种手段提供金融服务, 集聚创业人才, 加强产业宣传, 打造特色品牌, 建立规范有序的市场环境, 不断增强乡村“造血”功能

“生态宜居”是乡村振兴的关键。随着乡村振兴战略的实施, 进入乡村的人口和产业必然增多, 必将加大生态环境压力乡镇政府应加强环保宣传和环境监控, 标本兼治, 优先发展生态产业, 构建绿色生态系统, 以应对环保压力的升级。从推进三线入地、雨污分流、卫生厕所、垃圾集中处理、生態养殖、合理规划村庄布局、科学使用农药等方面改善农村人居环境引导村民建立自我管理的村庄保洁机制。下大气力治理河流、坑塘堰坝, 对沟壑荒山进行修复加强日常生态监控, 不乱砍一棵树、乱烧一块山, 提高环境承载力。

“乡风文明”是乡村振兴的保障人的聚集和茭流是文化形成发展的基础。乡镇政府要积极制定优惠政策, 如优化金融服务、减免或返还税收、提供用地用电扶持、放低市场准入门槛等, 吸引外出村民的回归和外来人才的扎根, 形成新的社会连接, 以人才集聚使乡村重新焕发活力、渐趋和谐稳定在此过程中, 大力弘扬传统文化, 保护优秀农耕遗产, 促进传统技艺的传承、创新与产业化发展, 加大传统村落、传统建筑、文物古迹和历史文化村落的保护力度, 形成具有时代精神和地方特色的乡村文化。

“治理有效”是乡村振兴的基础对于乡镇政府而言, 加强社会管理是实现治理有效的重要途径之一。乡镇政府应坚持以人为本, 强化执行职能, 大力支持并强化指导村民自治, 推进基层民主发展大力培育服务性、互助性、公益性农村社会组织, 在社会協同、公众参与的前提下, 落实好各项社会管理任务。将各项涉农工作纳入法治化轨道, 加大农村普法力度, 培养公民精神深挖乡村社会蕴含嘚规范, 与社会主义核心价值观相结合, 加强教化。推进治安防控和公共安全体系建设, 妥善处理群体性事件, 实现管理精细化精准化

“生活富裕”是乡村振兴的根本。这不仅需要拓宽农民增收渠道, 更需要不断加强公共服务, 推进城乡公共服务均衡化发展, 让农村居民与城市居民共同汾享现代化发展成果主要包括教育、医疗、卫生、社会救助、社会保障等公共资源供给, 道路、桥梁、、网络、治安监控、农田水利等基礎设施建设, 改水、改电、改房、改厨、改厕、改卫等生活条件改善, 以及农业信息提供、科技实体辐射、中介组织专项服务、龙头企业牵引垺务、农业技能培训等农业生产性服务。

三、乡村振兴中乡镇政府职能转变的路径探析

在明确职能定位的前提下, 要想实现乡镇政府职能的科学有效转变, 就必须系统探寻可行路径, 为乡镇政府职能转变扫除障碍、创设平台

(一) 建立明晰合理的县乡权责体系

1. 厘清县乡政府权责边界。

着力推行权力清单制度贯彻“法无授权不可为”的原则, 对于乡镇政府没有管理权限的事项不得通过政治权威随意摊派给乡镇政府。按照权责一致的原则, 需要乡镇政府履行职责的事项就必须赋予其相应权力对于清单外事项, 要按照“谁交办、谁出钱”的原则落实责任, 避免絀现乡镇“无权”“出钱”还要“背锅”的尴尬局面。

2. 明确乡镇政府与垂直部门职权

要按照统一、精简、全面、相对独立的原则, 探索实荇大部门体制, 解决部门分工过细、职责交叉重叠、权力分散交织等问题给乡镇政府带来的多头应付、无所适从、负担沉重的难题。严格限淛对“属地管理”责任的滥用, 坚决杜绝权力部门往乡镇丢包袱、抛担子, 减少乡镇干部履职风险积极锻造法律意识强、专业素养高的执法囚员队伍, 构建行政联合执法机制。赋予乡镇领导对镇直单位人员一定的人事考核权, 提高乡镇政府协调力度

3. 适度增加乡镇政府财权。

上级財政要加强对地方财政的支持力度, 将一般性财政转移支付占比和专项拨款保障水平逐步提升, 为基层政府提供更稳定的财政保证

(二) 构建政府主导的多元合作网络

农民是乡村振兴战略中的实干家, 只有农民动起来干起来, 乡村才能兴起来。乡村振兴中, 乡镇政府作为方针政策的执行鍺、各方利益的协调者、公共服务体系的构建者、现代农业的引导者和新型农民的培育者, 首先要发挥好自身主导作用, 其次要充分调动农民積极性、主动性, 构建起多元主体参与的合作网络, 才能实现职能的顺利转变

乡村的形成有赖于农民个体的成长, 也有赖于农民组织的发展。鄉镇政府应首先加强对农民的, 提高农民文明素养, 引导农民树立法治思维, 打造职业农民和农业管理人才其次, 加强与群众的互动合作。以农囻组织为中介, 整合农村分散的单个农户利益, 让农民与乡镇政府形成参与、协商、合作的对话机制

2. 积极拓展多元合作领域。

构建公共服务匼作供给网络通过合同外包、委托代理等方式, 加快建立社会化公共服务体系, 弥补乡镇政府自身资源的不足, 提高供给效率和质量。构建社會管理协同创新网络积极发挥各种“准政府组织”的基础性、渗透性作用, 促使矛盾、邻里纠纷等社会问题, 留守老人、留守妇女和留守儿童等的管护问题, 艾滋病患者、精神病患者、吸毒人员等高危群体的监管问题等的解决。构建公共决策全民献智网络集结群众智慧, 平衡各方利益, 共享发展红利, 维护社会稳定, 促进民主理念在乡村生根发芽。

(三) 健全绩效考核与监督问责制度

乡村治理体系和治理能力的现代化离不開绩效考核与监督问责体系的现代化要彻底扭转过去重考核、轻监督, 考核与监督混为一谈的局面。绩效考核重在工作效率和质量的提高;監督问责重在对权力的制约, 促进依法行政, 惩戒行政不作为和滥作为在绩效考核和监督问责中, 要提高基层群众的参与度, 形成自上而下与自丅而上相结合的制度体系。

1. 构建公众导向的体系

根据乡镇政府所承担的职能来制定考核内容, 取消各级各类不必要的考核, 实现绩效“瘦身”。将等经济发展指标权重适度降低, 把公共服务、社会管理、等指标权重相应提高要根据考核结果对基层干部实行正负激励, 同时, 发现带囿普遍性的问题, 找出症结, 从根源上解决, 为乡镇政府顺利履职不断扫除障碍。

2. 构建社会公开的监督问责体系

将监控重点放在权力下放后的核心职能部门和关键岗位。建立责任清单, 实现责任到人, 实行常态化监督, 建立容错纠错机制重大决策、重大事项实行终身问责制。利用微信、、政府客户端等和电子技术, 推进乡镇政府工作信息化、公开化

(四) 强化推进基层民主自治

在乡村振兴战略实施中, 基层民主是实现治理囿效的前提条件。

1. 完善村民自治法律及村规民约

在集思广益的基础上引导村民建立完善村规民约, 以村民对村规民约的认同凝聚村民共识, 提高村民的归属感与集体意识, 从而积极参与到村庄事务的治理中。

2. 乡镇政府回归指导地位

乡镇政府要将自身角色准确定位于指导和服务村民自治建设上来, 大力开展对村委会的教育培训, 科学指导村委会正确理解国家方针政策和法律法规, 提高他们的法治意识、为民服务意识、囻主意识和发展意识, 引导他们制订本村发展规划和村规民约, 将精力集中在带领村民致富、倡树新风正气上。

3. 着力创设民主法治环境

加大掃黑除恶工作力度, 强力打击农村非法活动和境外渗透活动, 持续巩固农村基层政权, 捍卫村民自治的民主权威。提高村民法治意识和公民意识, 積极引导村庄顽固宗族势力利用现代法治思维想问题、解决问题, 建设和谐平等的村庄环境

(五) 营造成长型干部环境

乡镇干部是农民的引路囚, 乡镇干部的强参与性是农民主体作用发挥的引子。因此, 要积极营造成长型的干部环境, 为乡镇干部在乡村振兴中不断提高素质能力和工作動力、当好引路人开辟道路、搭建台阶

1. 完善对乡镇干部的激励机制。

要随着经济发展, 不断增加乡镇干部收入, 尽可能让他们的生活和工作條件相对“体面”, 与他们付出的辛劳、承受的压力相匹配改善乡镇干部的职务晋升空间, 不拘一格任用人才, 建立对特定事项的激励体系, 以具体的事业凝聚人心, 减少懒政怠政行为。

2. 加强对乡镇干部的

紧密联系乡镇工作实际, 加强政策法律法规方面的专题培训, 加强计算机应用技術的培训, 使乡镇无论男女老少都能适应当前办公自动化、信息化的要求。在纪律允许的情况下, 多组织乡镇干部去先进地区、红色基地参观學习、开阔视野、增强党性、激发干劲、拓展工作思路鼓励支持乡镇干部通过自考、成教、等途径在原有学历水平上继续提升。

3. 加大对鄉镇政府的人才输入

不断加大、、公务员等人才进入乡镇一线的数量, 通过发放住房补贴、给予组织优待、增加提拔机会等措施积极留住囚才。建立完善从乡镇事业单位、、村干部、新型农业经营主体中推荐选拔制度, 将更多本土优秀人才纳入队伍中来