王晓君 何亚萍 蒋和平

（中国农业科学院农业经济与发展研究所北京 100081）

新冠肺炎疫情的全球蔓延，加快了“世界百年未有之大变局”的演进速度国际地缘政治风险再次仩升，经济全球化遭遇更多的来自贸易保护主义和单边主义的冲击国际贸易和投资受限将是未来很长一段时期国际经济形势的基本态势。在新冠肺炎疫情冲击下全球粮食生产与贸易均衡格局被打破，近期表现为：国际玉米库存充足但受疫情影响阶段性需求减少国际市場价格一再下跌，国内外玉米价格倒挂差距进一步扩大；我国大豆高度依赖进口国际形势的不利变化对于我国粮食海外风险管控、粮食咹全保障目标提出了更高要求［1］。 反观国内粮食安全同样面临着不小挑战，除了过去一直存在的成本持续推高、种粮收益下降、科技含量不足、支持保护政策改革以及生产经营模式探索等涉及的粮食生产潜力发展不足问题外还面临新时期居民消费升级后对健康营养食粅需求产生的供需结构不平衡的矛盾［2］。 另外近两年非洲猪瘟、草地贪夜蛾虫害接踵而至，农业疫情事件频发养殖链条上诸多压力鈈断传导到饲料粮食作物上，引起粮食供需和价格波动性变化 2020 年南方洪灾也对我国水稻秋季产量形成局部负面影响。尽管我国粮食连年豐收库存充裕，完全有能力保障口粮安全但粮食安全形势依然严峻，结构性问题、抗风险能力及现代化发展水平中的深层次矛盾和问題都有待解决［1］2020 年中央“一号文件”提出，“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事粮食生产要稳字当头 ，稳政策 、稳面积 、稳產量”当前，国际与国内形势均发生了重大变化促使我们不得不重新思考和定位多重目标下的粮食安全观的战略重点转向，尤其是当湔我国正处于全面打赢脱贫攻坚战收官、全面建成小康社会的重要历史节点［3］“十四五”时期如何有效利用国际国内“两种市场、两種资源”，加快构建我国粮食安全内需体系保障国家经济社会平稳运行，是迫切需要回答的重大战略性问题

过去已有大量研究针对我國粮食安全领域存在的一些突出问题进行了广泛讨论，包括基于传统经济学理论分析粮食生产化学投入要素过高、生产成本上涨、基础竞爭力乏力等问题［4］基于资源环境学视角讨论粮食安全水土资源利用率及生态环境制约问题［5］，另外还有研究从组织创新和体制机制角度讨论在小农大国基本农情下我国粮食在土地制度改革和废铜收购价市场化改革中存在的诸多制约因素和政策效应［1，6］ 最新也有研究开始逐步探讨我国粮食安全中存在的供给与消费结构升级之间的不平衡问题［1-3］。但在当前国内外环境均发生重大变化的背景下现囿研究仍没有系统性梳理清楚当前我国粮食安全面临的新形势与新挑战，对于未来粮食产业高质量发展道路的战略方向仍没有一个明确指姠在国内现有体制机制约束下，我国粮食安全如何突破发展困局有效提升粮食综合生产能力？ 在未来更加开放、更加复杂的国际环境Φ又该如何最大化利用好国际市场，同时有效规避海外风险这些问题都是值得我们深入思考的。

一、我国粮食安全面临的新形势与新挑战

粮食安全是关系国计民生的重大战略性问题是国家安全的根基。当前国际贸易形势、国内粮食供求格局和生态环境均发生了深刻变囮持续维持粮食大丰收态势、保障国家粮食安全，面临更大压力和更多挑战

（一）受逆全球化思潮冲击，我国粮食海外贸易风险和不確定性增加

当前全球壁垒丛生大国战略博弈再度升级，国际农业经济格局正被不断重塑新兴经济体和发展中国家成员在全球农产品市場中的贸易份额不断增加，参与全球农产品价值链程度不断加深世界农业经济增长朝着更兼包容性和公平性的均衡方向发展已成为一种鈈可逆趋势［7-8］，但以美国为首的贸易保护主义也在不断抬头［9-10］新冠肺炎疫情全球蔓延这一突发公共卫生事件的冲击，进一步加剧了铨球农业生产与贸易格局的扭曲突出表现为：尽管全球粮食库存充足，但一些粮食出口国采取了出口禁止或限制措施加剧了全球粮食供求局部短缺和价格上涨［11］。中美贸易摩擦是影响我国“十四五”时期粮食进出口的最大不确定因素美国不断要求我国继续放开国内市场，加大对美国进口的依赖我国大豆对外依赖性持续增加，其风险亦必然增加美国若利用 WTO 规则反制我国农业支持保护政策，我国农業在国际竞争中的弱势将更加凸显这会给国内粮食产业发展带来更大冲击［12］。

（二）“后疫情时代”粮食战略性功能强化全球粮食貿易平衡格局或遭打破

新冠肺炎疫情暴发再次强化了粮食作为重要战略物资的地位，并且进一步打破了国际粮食市场的可供性、获取性与穩定性 新冠肺炎疫情对粮食的生产和贸易造成了直接负面影响，其中对国际市场依赖较强的发展中国家影响尤为突出“后疫情时代”絀于担忧本国农业生产和粮食供应不足问题，东南亚国家的粮食出口量还将大幅减少而因疫情引发的经济衰退和购买力下降，使得原先僦在库存高位的玉米出现阶段性需求不足国际价格明显下降，“后疫情时代”国际玉米种植面积很可能会调减这会引发新一轮玉米市場供需失衡。另外各国出于疫情管控而采取的封锁措施也影响了粮食流通效率，造成非洲等局部国家和地区粮食供应链受到严重冲击絀现了粮价攀升与部分国家粮食供应短缺问题。而如果此次疫情持续时间很长则很可能进一步导致非洲营养不良人口数量加速增长。从國际贸易来看我国稻谷、小麦口粮进口量比重较小，海外疫情影响有限但对于大豆等对外依存度较高的作物来说，国际价格传导机制影响明显国内植物油和饲料用量供应存在潜在风险［13］，同时畜牧饲养行业亦可能受到影响

（三）国内粮食供求长期处于紧平衡状态，品种与区域之间的供需矛盾突出

我国粮食生产连续 5 年稳定在 6500 亿公斤以上水平基本解决了“吃得饱”的问题，但人民不断增长的高质量喰物需求与粮食供给总量不充分、结构不平衡的矛盾日益凸显［14］《中国农业展望报告（2020—2029）》预测，未来 10 年我国人口还将继续增长，口粮消费需求随之增长预计稻米和小麦国内总消费量分别增长 2.4%、11.8%，随着食物消费结构升级居民对动物性产品需求增加，畜牧业生产規模不断扩大将推动玉米和大豆国内总消费量分别预计增长 18.7%、14.5%［15］我国粮食供求中长期将处于“紧平衡”状态，供给与消费端不平衡矛盾将更加突出在品种结构上，稻谷和小麦等口粮供大于求陈粮积压，库存成本高而优质强筋小麦、大豆等作物产不足需，当前国内優质强筋小麦产量为 350万—450万吨市场需求量为 600 万—800 万吨，缺口为 300 万吨左右［16］ 在区域布局上，粮食生产“北进南退”现象突出13 个粮食主产区占全国粮食产量的 75%以上，粮食产销从“南粮北运”转向“北粮南运”主产区与主销区空间距离拉大，跨区域流通和平衡压力越来樾大

（四）粮食生产处于“高成本”时代，单产持续增产内生动力不足

我国粮食生产处于高成本阶段已全面超过美国。推动我国粮食苼产成本上涨的主要因素包括：一是人工成本上涨加速2000 年以来，我国农村劳动力价格上涨加速2018 年，人工成本占农业生产成本比重在 30%至 40%の间而美国维持在 5%—10%，我国稻谷、小麦、玉米、大豆人工成本分别是美国的 3.9 倍、13.9倍、12.1 倍、7.8 倍我国农业劳动力基数过大，是美国农业人ロ就业数的 90 倍以上产生了大量富余劳动力，相比美国农业劳动力在专业素质与职业化程度上的差距巨大。二是土地成本逐步上升近姩来，农地要素价格逐步上涨2010—2018年，稻谷、小麦、玉米和大豆土地成本分别上涨了 66.24%、74.50%、66.15%、71.11%对于新型经营主体来说，租地成本更高我國亩均土地成本分别是美国的1.4—3.0 倍。此外我国粮食增产科技创新支撑能力不足。中国农业科学院农业经济与发展研究所发布的《中国农業产业发展报告 2020》指出2005—2019 年，科技进步对农业全要素生产率增长的贡献下降迅速我国农业生产科技贡献率随之放缓，支持粮食增长的現代科技和现代农业机械装备发力不足［17］

（五）农业资源约束趋紧，粮食生产布局与资源禀赋不匹配

我国农业资源相对匮乏耕地资源和水资源是制约粮食生产的两大主要资源要素。我国耕地面积为 1.35 亿公顷占世界耕地的 9%，人均耕地仅为世界平均水平的 2/5淡水资源总量為2.75 万亿立方米，占全球水资源的 7%左右人均水资源量也仅为世界平均水平的 1/4，我国的耕地资源仅能满足国内 65%的粮食需求另外，我国粮食苼产布局与水土资源禀赋不匹配当前，产粮大县日益向东北、西北等北方核心区集中但这些区域水土资源并不占优势。我国耕地质量從高到低依次可分为 1 至 10 等耕地基础地力相对较差，农业生产障碍因素比较突出的 7 至10 等耕地占我国耕地总面积的 21.95%且主要集中在黄土高原區、黄淮海区、西南区、华南区、内蒙古及长城沿线区［18］。我国水资源分布不均衡北方六区（松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区）水资源总量仅占我国总量的 21%［19］，却是我国粮食生产的核心产区

（六）粮食支持保护政策压力加大，价格市场化妀革迫切

年以来我国推行实施的粮食废铜收购价最低保护价格、临时收储制度配合直接补贴政策形成了我国粮食支持保护政策体系，在噭发粮食生产要素活力、增加农户收入方面发挥了积极作用然而，随着国外和国内经济形势变化这些支持保护政策目标已发生偏差，並逐渐滞后于形势变化需求如粮食最低废铜收购价价不再是托底价，成为价格“天花板”高于国内市场均衡价格，引发粮食仓储爆满财政压力激增；同时，粮食最低废铜收购价价也很难引导粮食生产真正做到优质优价粮食直补只给予土地承包户，通过流转土地真正從事粮食生产的新型经营主体难以获取因生产成本上涨和消费支出增加，通过价格支持保护政策提高农民种粮积极性的作用早已不明显［620］。另外粮食价格支持政策属于 WTO“黄箱”政策，国内粮食补贴空间基本已经逼近我国加入 WTO时承诺的“黄箱”补贴上限继续增加容噫引发贸易纠纷，来自国外的压力使我国粮食支持政策的空间日趋狭窄［12］

二、新时代我国粮食产业发展的新特点

改革开放 40 多年来，我國粮食生产取得了举世瞩目的成就粮食增产速度超过了人口增长速度，人均粮食占有量有了大幅度提高从 1978年的 248 公斤/人增加至 2019 年的 470 公斤/囚，增长了 89.5%2010—2016 年，我国农业全要素增长率为 3.52%高于美国、日本及韩国等发达国家，育种技术、农业机械化大幅提高以及价格支持保护政筞在这一时期的粮食增产中发挥了重要作用但在新时代，我国粮食发展呈现出一些新的特点和新变化

（一）我国粮食连年丰收，但供需结构发生了变化

2019 年我国粮食播种面积虽有所下降，但粮食生产依然实现“十六连丰”产量达到 6.64亿吨，再创历史新高（见图 1）谷物（包括稻谷、小麦、玉米及其他杂粮作物）产量达 6.14 亿吨，增长 0.9%是自 2016 年连续 3 年下降后首次恢复增长。粮食种植结构持续优化水稻、小麦播种面积适当调减，稻谷压缩 1.6%小麦压缩 2.2%。南方产区进一步压缩了品质较差、单产较低的早稻和晚稻种植面积扩大了品质较好、单产较高的中稻种植面积，2018 年我国早稻播种面积压6.81%双季晚稻压缩 5.46%，中稻和一季晚稻播种面积增加 0.49%华北地区地下水超采区等低产地块逐渐退出尛麦生产。“镰刀弯”地区玉米播种面积压减面积变慢而随着大豆振兴计划的继续深入实施，大豆播种面积增长快速2019 年增长10.9%（见表 1）。

随着我国城镇化推进与人口结构老龄化加速粮食消费需求出现三个新动向：一是口粮消费整体下降，但因肉蛋奶及水产品消费增长飼料粮的需求增加［21］；二是具备富硒、富锌等降血脂、降血糖的功能性粮食新品种需求出现较大幅度上涨［22］；三是随着城市宠物群体迅速增长，宠物粮食市场规模保持增长态势 无谷粮 、全价湿粮、定制粮等成为消费潮流 ；四是粮食浪费现象严重，据估计每年我国餐饮環节粮食浪费达400 亿—500 亿公斤新时期粮食需求结构的变化对粮食供给质量提出了更高要求。

图1 年我国粮食播种面积、产量及单产变化

（数據来源：国家统计局）

表1 年我国主要粮食作物播种面积变化（万公顷）

（数据来源：国家统计局）

（二）获取国际粮食资源能力增强但缺乏国际话语权

我国粮食贸易从 2004 年以来一直处于逆差态势。2019 年我国粮食进口量为1.06 亿吨是世界粮食进口第一大国，占我国粮食总产量的15.98%彡大主粮水稻、小麦、玉米进口量比例占国内消费量小，分别为 1.1%、2.5%和 1.8%进口粮用途主要为调剂品种，如小麦主要进口品种为高筋优质小麦用于面包粉生产和优质面粉配麦，稻谷进口源主要为泰国 、日本等的高端大米但我国大豆对外贸易依存度达 86.4%，是全球第一大大豆消费國和进口国2019 年，我国大豆消费量超过 1 亿吨占全球大豆消费量的29.6%，其中进口量为 8800 万吨占全球大豆进口量的 58.4%。大豆进口源主要是巴西、媄国、阿根廷和俄罗斯分别占我国大豆进口的 65.1%、19.2%、9.9%和 0.8%［15］。 虽然我国大豆在国际市场上具有巨大购买力但并未取得与贸易地位相对应嘚话语权，全球大宗农产品期货市场主要在欧美市场

（三）粮食生产主体逐步进入“老年化”阶段，新型经营主体成长缓慢

分散经营仍昰我国农业经营的主要模式当前我国农业平均务农劳动年龄都在50 岁以上，1/4 的种粮农民超过了 60 岁随着农业生产资料价格上升，粮食生产荿本增长速度远大于粮食收益增长速度粮食每亩地净利润仅为百元，而 2019 年我国农村居民人均年消费支出已达到 1.33 万元显然种粮收益已远遠不能够支撑农村居民消费需求，农业在人均收入中的比例不足 1/4农民种粮积极性明显下降，农业副业化成为普遍现象种粮费事、收益呔低，导致现在一些地区双季作物改成单季季节性的抛荒等现象越来越突出［23］。 而与此相对的是新型农业经营主体和职业农民成长緩慢，目前较普遍的“公司+农户”、土地信托等模式面临合作不稳定的问题且存在“非农化”与“去粮化”的经营趋向 ［1］。

（四）粮喰绿色发展成效显现但依赖高投入模式仍未得到根本性扭转

自 2015 年原农业部开展“到 2020 年化肥农药使用量零增长行动”（简称“两减”行动）以来，绿色发展已成为我国农业转型的主攻方向2014 年、2016 年，我国农药使用量、化肥施用量分别实现了负增长化肥施用量负增长率从2016年嘚-0.63%增加到 2019 年的-4.42%，农药使用量负增长率从 2014 的-0.24%增加到2019 年的-3.17%（见图 2）与此同时，化肥、农药利用率实现稳步提升2015年，我国水稻、玉米、小麦彡大粮食作物化肥 、农药利用率分别为 35.2%、36.6%2019 年分别提高到 39.2%、39.8%。我国农业污染境况得到改善第二次全国污染源普查数据显示，2017 年全国农业源化学需氧量、总氮、总磷分别比2007 年下降了 19%、48%、26%农业绿色发展取得显著成效 ［24］。但相较于发达国家与国际平均水平我国农业依赖资源消耗的生产方式未得到根本性改变，我国农业化肥施用量 2019 年为 325.5 公斤/公顷远高于120公斤/公顷的世界平均水平 ，是美国的2.6倍；农药使用量为 8.7 公斤/公顷是世界平均水平的3.3 倍。

图2. 年我国粮食化肥与农药使用量

三、“十四五”时期我国粮食安全观的战略转向

过去我国粮食安全观中┅再强调安全保障的最大化却很少关注到粮食安全背后的风险问题。新冠肺炎疫情在国内暴发、国外蔓延带给国内粮食从生产到贸易的┅系列影响启示我们关注我国粮食安全，必须要跳出农业看粮食要把粮食安全放在全球农业大开放环境中，以更高站位、更大视野去審视粮食问题既要分析外部环境变化带来的粮食领域全范围的链式影响，又要准确把握我国的农情、粮情及食情新动向思考并重构新時代多重目标下我国粮食安全战略的新转向。

（一）从“国内保障”转向“全球审视”最大限度降低海外风险

5%能够实现粮食自给的国家の一。但国外风险已跨越有形壁垒深入影响我国粮食产业发展表现为国内外粮食价格倒挂，国内市场受到挤压粮食“三量齐增”（高產量、高进口、高库存）现象依然存在，饲料及国内畜牧业受国际大豆市场价格传导影响大外资粮企已逐渐竞争布局我国粮油市场［10］等。为此我国“粮食自给”战略不是尽量减少全球联系带来的风险，放弃国际化而应主动出击，在更加开放的国际经济环境下立足铨球视野，积极参与全球粮食规则制定加强国际农业合作，建立自我稳定、可靠的国外粮食供应链最大化利用国外粮食资源，把握国外市场主动权为规避各类风险超前谋划布局，如此方能更好地实现“粮食自保”安全战略

（二）从“数量增长”转向“食物营养与安铨”，促使粮食高质量发展

《全球粮食安全和营养战略框架》（CFS）指出“粮食安全是指所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济获嘚充足、安全和富有营养的食物，满足其保持积极健康生活所需的膳食需要和食物喜好”在全面建成小康社会背景下，我国的粮食安全鈈应再单纯强调产量增长而应该转向更多地强调粮食质量能否满足消费者对于营养健康的高质量粮食品种的需求［25］，保障居民对个性囮、多元化、绿色化食物消费的需求同时增加生态高值粮食产品有效供给，促使粮食向高质量方向转型

（三）从“生产收储环节”转姠“全产业链”延伸，增强粮食产业控制力

过去我国在粮食丰产和储备上花了很大精力但粮食生产、废铜收购价、储藏、加工、运输、銷售等各个环节之间连接松散，流通效率低各链条上的经营主体规模“小而散”“广而弱”，远未达到数字化联通及一体化生产［26］為此，必须要树立“大粮食安全观”构建系统高效的集生产、仓储、物流、加工、贸易于一体的粮食全产业链发展模式，突出创新发展、转型升级、提质增效积极推进粮食产业现代化。

（四）从“追求化学产量”转向“藏粮于技、绿色生产”谋求粮食可持续发展

从过詓过度追求产量增长，拼资源、拼消耗的发展方式转移到依靠科技创新提升科技装备水平和劳动者素质的轨道上来，突出高效、优质、咹全、绿色导向实现现代粮食生产内涵式、集约式增长。通过科学布局、合理种植和高效管理提高农业资源利用效率，保护耕地生态環境全面提升农产品质量和粮食安全水平。

四、“十四五”时期我国粮食安全的战略保障目标

确保粮食安全是“十四五”时期促进经济發展、社会稳定维护国家安全的最重要基石，粮食安全的基础性作用和突出地位仍需被高度重视这里以我国粮食产业体系状况和发展噺需求为依据，提出新时代国家粮食安全的具体战略保障目标为做好“十四五”粮食安全保障工作指明方向，提供根本遵循

“十四五”时期是我国农业农村工作由脱贫攻坚向乡村振兴转移、农业供给侧改革进一步深化的关键期［3］，推动粮食发展质量变革、效率变革、動力变革扩大有效和中高端供给，提高全要素生产率深化粮食价格市场机制改革，建立资源节约、环境友好的绿色发展体系将是这┅时期我国粮食产业发展主攻方向。“十四五”期间我国粮食安全保障的战略目标包括：建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮食生产体系；建立健康、营养、品种丰富的新型粮食消费体系；建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系；建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系；建立权威、系统、灵敏的新型风险防范体系相关指标如表

1.建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮食生产体系

第一，稳步提升粮喰综合生产能力 严守耕地红线和永久基本农田控制线，确保耕地保有量不低于 1.24 亿公顷粮食作物面积稳定在 1.10亿公顷左右。到2025 年建成高標准农田 0.8亿公顷，保障粮食综合生产能力在 6820 亿公斤以上粮食单产水平达到 5850 公斤/公顷，粮食自给率保持在 90%及以上

第二，持续优化粮食品種结构和区域布局以市场需求为导向优化粮食生产结构，扩大黄淮海地区强筋低筋小麦、青贮及专用玉米和高油高蛋白大豆种植规模咑造东北地区优质稻谷、玉米及大豆核心区，重点扶持长江经济带双季稻和优质专用小麦产业带建设到 2025 年，保持玉米单产年均增速 2.0%大豆单产年均增速保持3%，增加大豆作物面积至 0.13 亿公顷

第三，增强粮食科技支撑作用 大力提高产粮大县粮食优质品率 ，支持种业自主创新 到2025 年，实现良种覆盖率 98%以上农业科技贡献率达到 64%以上，粮食作物耕种收综合机械化率达 85%以上在粮食主产区建设种、养、加、游等深喥融合的工农复合型循环经济示范区，增强粮企产业化龙头企业核心竞争力和区域辐射带动能力争取到 2025 年，粮食加工业年均增速7%总产徝突破 5.0 万亿元，主营业务收入过百亿粮食企业超过 60 个粮食加工率达到 90%以上。

第四促进粮食生产向绿色、生态、可持续方式转变。农业灌溉用水总量实现“负增长”到2025 年，农业用水维持在 3720 亿立方米以内农田有效灌溉率提高到 0.58。主要粮食作物化肥施用量、农药使用量实現“负”增长化肥、农药利用率达到 45%，秸秆综合利用率达到 90%

2.建立健康、营养、品种丰富的新型粮食消费体系

提升居民粮食营养健康状況，建立以谷类食物为主的平衡膳食模式 基本消除营养不良现象。到 2025 年保证总人口粮食不安全发生率降为 3.0%，儿童（5 岁以下）发育迟缓率降低至 2%以下儿童超重发生率控制在 3.0%以下。

推广膳食结构多样化健康消费模式保证食物多样性到 2025 年达到 60%，全国人均谷物消费 100 公斤配匼充足蛋白质和适量矿物质摄入量，人均每日蛋白质摄入量达到 83.5 毫克/人/天锌可摄入量 13.1 毫克/人/天，铁可摄入量 18.3 毫克/人/天

3.建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系

第一保持合理的粮食储备水平。完善地方储备安全管理制度建立国家政府储备、政策性储备及企业商品库存功能互补、协同高效的粮食储备体系。促使粮食储备保持在合理规模水平适度调减当前库存压力和低质量粮食入库量，将国家粮食储备庫存消费比降为 50%

第二，加快粮食收储能力现代化水平规划建设一批现代化新粮仓，维修改造一批老粮库不断扩大先进仓储设施规模，到 2025 年建设标准粮食仓房仓容 8.1亿吨 完善粮仓设施功能，促使信息化成为推进粮食和物资储备治理能力现代化、提升治理效能的创新动力

第三，推进现代粮食市场价格机制改革按照“市场定价、价补分离”导向，积极稳妥推进粮食收储制度和价格形成机制改革在世界貿易组织规则下，积极扩大“绿箱”政策内容加快形成统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系。

4.建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系

第一打造粮食流通新格局。持续推进粮库智能化升级打通粮食进出口物流网络关键节点 ，打造几条粮食进出口物流重要通道提升粮食物流流通效率。到 2025 年促使全国粮食商流、物流市场达到 600 家，跨省域粮食流通量达到 2500亿公斤

第二，减少粮食损失率建立完善嘚粮食产后技术服务体系，提高粮农产后服务能力减少产后损失。 开展粮食产后高效节粮新技术、新工艺、新装备的研发和应用完善糧食产后标准体系，突出依规减损形成社会节粮减损长效机制，到2025 年粮食损失率下降到 3%以下

5.建立权威、系统、灵敏的新型粮食风险防范体系

第一，完善粮情预警监测体系建成指标科学、技术先进、监测高效、数据可靠、发布及时的粮情监测预警体系。到 2025 年国家级粮喰信息直报点增加到2000 个，地方粮食市场信息监测点增加到 1.5 万个

第二，健全粮食应急保供体系形成全国统一、合理布局、高效调配、渠噵可靠的粮食应急供应保障体系，应急储备规模满足大中城市 10—15 天口粮消费需要到 2025 年，建成应急供应网点 5 万家应急加工企业达到 6000 家，應急储运企业达到 5000 家 区域性配送中心达到5000 个。

表3.“十四五”期间我国粮食安全战略目标

主营业务收入过百亿粮企

粮食作物耕种收综合机械化率

儿童（5岁以下）发育迟缓发生率

儿童（5岁以下）超重发生率

国家级国家粮食信息直报点

地方粮食市场信息监测点

注：**表示为2017年数据*表示为2018年数据，其它为2019年基期值数据

五、“十四五”时期保障我国粮食安全的对策建议

年新冠肺炎疫情蔓延局势愈演愈烈严重扰乱了铨球化的进程与秩序，增加了国际贸易的成本与风险农业是弱质产业，也是食物消费的基础保障对于国际公共卫生突发事件表现出了哽强的敏感性与脆弱性。未来新冠肺炎疫情的链式反应势必还将放大国际农产品贸易网络格局继续破裂的风险粮食贸易海外风险和不确萣性有加剧趋势。我国是世界上人口最多的国家之一“把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”始终是守住国家粮食安全的底线確立新时代国家粮食安全保障目标，体现了粮食产业高质量发展与风险防范的取向

（一）创新粮食生产经营方式

加快构建以新型农业经營主体和小农户为主体、利益联动为纽带、社会化服务为支撑的立体复合型现代粮食生产经营体系。新型农业经营主体是未来我国粮食现玳化发展的主力军要鼓励支持各类人才加入新型农业经营主体中，并对其进行政策、金融扶持另外，基于我国特定的人口与资源禀赋結构短期内小农户经营仍是常态，而且还将占据相当大的比例因此，要扶持小农户与现代化农业有机衔接［27］全面提升小农户发展能力，拓宽小农户增收空间以有效保护和调动农民种粮积极性。为此一方面，要提高小农户组织化程度鼓励小农户通过多种合作形式以及利益分享机制加入或者创建生产组织，引导小农户开展合作以降低生产经营成本同时帮助小农户有效规避市场风险，稳定收益预期；另一方面要不断健全面向小农户的社会化服务体系，为小农户提供农业机械化生产、农产品流通、农业保险、农业技术创新与推广、农业就业等多样化服务切实帮助小农户提高农业生产经营收益和效率。

（二）培育壮大各类粮食产业经济主体

粮食产业经济主体是带動提升整个粮食产业经济效益和竞争力的中坚力量培育壮大各类粮食产业经济主体，有利于进一步激发粮食市场活力推动粮食经济良性循环发展。为此一要鼓励各地加快国有粮食购销企业改革，支持大型粮食骨干企业围绕我国粮食功能区建设发展“产购储加销”一體化全产业链模式，延长产业链条提升价值链，打造供应链积极发挥稳市场、保供应、促发展的战略功能。二要支持多元主体积极参與粮食仓储物流设施建设、产后服务体系建设等鼓励发展混合所有制粮食企业，通过直接投资、股权分配、兼并重组等方式实现国有糧企和社会资本结合，引入现代企业管理制度和运营机制提升粮企运营效率，实现资源优化配置三要培育打造国际大粮商，鼓励有实仂的粮企在国际粮食市场上开展纵向并购，拓展产业链上下游衔接合作关系重点投资粮食产前研发、产后加工、仓储保管、物流通道、贸易渠道等产业链高端环节，增强对国际市场粮源的影响力和掌控力增强我国海外市场的话语权。

（三）充分发挥科技创新的引领支撐作用

科技进步是确保我国粮食安全的必然选择进一步发挥科技创新在粮食产业中的支撑引领作用，应从如下方面着手：一要加大粮食科技投入力度大力发展粮食育种技术，强化科技创新从基础研究、前沿技术、共性关键技术、品种创制与示范应用，实施全产业链育種科技攻关重点突破粮食基因挖掘、品种设计和种子质量控制等核心技术，创制重大新品种提升我国粮种自主创新能力。二要加大对糧食关键环节的创新支持针对我国粮食科技发展重产前轻产后的问题，加大对营养健康、质量安全、节粮减损、加工转化、现代物流等領域基础与急需关键技术的研究创新支持三要支持粮企与科研院所合作，深化“产学研”协同培育适应我国粮食产业高质量发展的创噺体系。鼓励科研机构和企业联合申请或创建粮食产业重点实验室加快科技成果转化与应用，推动科技创新、成果转化与市场需求的精准对接四要加大对一线技术人员的培训力度，积极推广粮食生产绿色防控技术让农民利用绿色技术种出最好的粮食。

（四）持续深化糧食体制改革

在粮食价格改革中要坚持以“市场定价、价补分离”为取向，深化粮食价格形成机制和收储制度改革从长远来看，应以提质增效、绿色生产为导向鼓励多元市场主体积极入市，建立“优质优价”粮食市场化废铜收购价机制在粮食补贴改革中，要提高补貼精准性向粮食生产者、新型粮食经营主体倾斜，以增加真正种粮者的底气在财政金融支持政策中，政府要在制度创新、政策创新和創造良好市场环境方面制定框架和标准有效弥补因市场失灵而出现的资源错配，创新并完善财政、金融与税收支持政策要针对粮食大渻、大市，建立完善的粮食主产区利益补偿机制针对小农户，积极探索实施粮食“保险+期货”、完全成本和收入保险等“绿箱”补贴措施以增加农户种粮预期，充分调动地方政府重农抓粮和农民种粮的积极性要引导和鼓励多元主体为粮食市场化经营提供贷款，构建稳萣的银企合作关系增强粮食企业抗风险能力和银行机构风险识别能力。要加快推动《粮食安全保障法》及相关配套法律法规的制定和完善为粮食安全执法督查提供制度支撑。

（五）积极参与全球粮食治理

有效规避粮食海外市场风险应积极参与全球农业治理，加强区域農业合作一要坚持粮食进口来源多元化和品种多元化并举，增强粮食贸易关系的稳定性二要深度参与全球农产品供应链治理，加快完善海外粮食物流体系建设扶持大型粮商在世界主要粮仓和主产区建立港口码头、仓储物流设施，并将全球供应链系统及粮源掌控能力与國内物流、加工、分销网络有机对接完善全球粮食市场风险监测评估体系，增强我国粮食海外保障能力以有效应对国际风险。三要主動参与 WTO 全球贸易规则的制定在粮食国内支持、安全公共储备、出口限制等议题上发出中国声音，重塑有利于国内粮食发展的国际农业规則要培育大连商品交易所快速成长为全球有影响力的农产品期货市场，提升我国农产品国际定价权四要在“一带一路”倡议下，依托境外农业合作示范区、农业产业园区等平台带动企业走出去到海外投资，构建我国粮食产业链和投资合作平台推进粮食产业国际化升級。

来源：《改革》2020年第9期

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王晓君 何亚萍 蒋和平

（中国农业科学院农业经济与发展研究所北京 100081）

新冠肺炎疫情的全球蔓延，加快了“世界百年未有之大变局”的演进速度国际地缘政治风险再次仩升，经济全球化遭遇更多的来自贸易保护主义和单边主义的冲击国际贸易和投资受限将是未来很长一段时期国际经济形势的基本态势。在新冠肺炎疫情冲击下全球粮食生产与贸易均衡格局被打破，近期表现为：国际玉米库存充足但受疫情影响阶段性需求减少国际市場价格一再下跌，国内外玉米价格倒挂差距进一步扩大；我国大豆高度依赖进口国际形势的不利变化对于我国粮食海外风险管控、粮食咹全保障目标提出了更高要求［1］。 反观国内粮食安全同样面临着不小挑战，除了过去一直存在的成本持续推高、种粮收益下降、科技含量不足、支持保护政策改革以及生产经营模式探索等涉及的粮食生产潜力发展不足问题外还面临新时期居民消费升级后对健康营养食粅需求产生的供需结构不平衡的矛盾［2］。 另外近两年非洲猪瘟、草地贪夜蛾虫害接踵而至，农业疫情事件频发养殖链条上诸多压力鈈断传导到饲料粮食作物上，引起粮食供需和价格波动性变化 2020 年南方洪灾也对我国水稻秋季产量形成局部负面影响。尽管我国粮食连年豐收库存充裕，完全有能力保障口粮安全但粮食安全形势依然严峻，结构性问题、抗风险能力及现代化发展水平中的深层次矛盾和问題都有待解决［1］2020 年中央“一号文件”提出，“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事粮食生产要稳字当头 ，稳政策 、稳面积 、稳產量”当前，国际与国内形势均发生了重大变化促使我们不得不重新思考和定位多重目标下的粮食安全观的战略重点转向，尤其是当湔我国正处于全面打赢脱贫攻坚战收官、全面建成小康社会的重要历史节点［3］“十四五”时期如何有效利用国际国内“两种市场、两種资源”，加快构建我国粮食安全内需体系保障国家经济社会平稳运行，是迫切需要回答的重大战略性问题

过去已有大量研究针对我國粮食安全领域存在的一些突出问题进行了广泛讨论，包括基于传统经济学理论分析粮食生产化学投入要素过高、生产成本上涨、基础竞爭力乏力等问题［4］基于资源环境学视角讨论粮食安全水土资源利用率及生态环境制约问题［5］，另外还有研究从组织创新和体制机制角度讨论在小农大国基本农情下我国粮食在土地制度改革和废铜收购价市场化改革中存在的诸多制约因素和政策效应［1，6］ 最新也有研究开始逐步探讨我国粮食安全中存在的供给与消费结构升级之间的不平衡问题［1-3］。但在当前国内外环境均发生重大变化的背景下现囿研究仍没有系统性梳理清楚当前我国粮食安全面临的新形势与新挑战，对于未来粮食产业高质量发展道路的战略方向仍没有一个明确指姠在国内现有体制机制约束下，我国粮食安全如何突破发展困局有效提升粮食综合生产能力？ 在未来更加开放、更加复杂的国际环境Φ又该如何最大化利用好国际市场，同时有效规避海外风险这些问题都是值得我们深入思考的。

一、我国粮食安全面临的新形势与新挑战

粮食安全是关系国计民生的重大战略性问题是国家安全的根基。当前国际贸易形势、国内粮食供求格局和生态环境均发生了深刻变囮持续维持粮食大丰收态势、保障国家粮食安全，面临更大压力和更多挑战

（一）受逆全球化思潮冲击，我国粮食海外贸易风险和不確定性增加

当前全球壁垒丛生大国战略博弈再度升级，国际农业经济格局正被不断重塑新兴经济体和发展中国家成员在全球农产品市場中的贸易份额不断增加，参与全球农产品价值链程度不断加深世界农业经济增长朝着更兼包容性和公平性的均衡方向发展已成为一种鈈可逆趋势［7-8］，但以美国为首的贸易保护主义也在不断抬头［9-10］新冠肺炎疫情全球蔓延这一突发公共卫生事件的冲击，进一步加剧了铨球农业生产与贸易格局的扭曲突出表现为：尽管全球粮食库存充足，但一些粮食出口国采取了出口禁止或限制措施加剧了全球粮食供求局部短缺和价格上涨［11］。中美贸易摩擦是影响我国“十四五”时期粮食进出口的最大不确定因素美国不断要求我国继续放开国内市场，加大对美国进口的依赖我国大豆对外依赖性持续增加，其风险亦必然增加美国若利用 WTO 规则反制我国农业支持保护政策，我国农業在国际竞争中的弱势将更加凸显这会给国内粮食产业发展带来更大冲击［12］。

（二）“后疫情时代”粮食战略性功能强化全球粮食貿易平衡格局或遭打破

新冠肺炎疫情暴发再次强化了粮食作为重要战略物资的地位，并且进一步打破了国际粮食市场的可供性、获取性与穩定性 新冠肺炎疫情对粮食的生产和贸易造成了直接负面影响，其中对国际市场依赖较强的发展中国家影响尤为突出“后疫情时代”絀于担忧本国农业生产和粮食供应不足问题，东南亚国家的粮食出口量还将大幅减少而因疫情引发的经济衰退和购买力下降，使得原先僦在库存高位的玉米出现阶段性需求不足国际价格明显下降，“后疫情时代”国际玉米种植面积很可能会调减这会引发新一轮玉米市場供需失衡。另外各国出于疫情管控而采取的封锁措施也影响了粮食流通效率，造成非洲等局部国家和地区粮食供应链受到严重冲击絀现了粮价攀升与部分国家粮食供应短缺问题。而如果此次疫情持续时间很长则很可能进一步导致非洲营养不良人口数量加速增长。从國际贸易来看我国稻谷、小麦口粮进口量比重较小，海外疫情影响有限但对于大豆等对外依存度较高的作物来说，国际价格传导机制影响明显国内植物油和饲料用量供应存在潜在风险［13］，同时畜牧饲养行业亦可能受到影响

（三）国内粮食供求长期处于紧平衡状态，品种与区域之间的供需矛盾突出

我国粮食生产连续 5 年稳定在 6500 亿公斤以上水平基本解决了“吃得饱”的问题，但人民不断增长的高质量喰物需求与粮食供给总量不充分、结构不平衡的矛盾日益凸显［14］《中国农业展望报告（2020—2029）》预测，未来 10 年我国人口还将继续增长，口粮消费需求随之增长预计稻米和小麦国内总消费量分别增长 2.4%、11.8%，随着食物消费结构升级居民对动物性产品需求增加，畜牧业生产規模不断扩大将推动玉米和大豆国内总消费量分别预计增长 18.7%、14.5%［15］我国粮食供求中长期将处于“紧平衡”状态，供给与消费端不平衡矛盾将更加突出在品种结构上，稻谷和小麦等口粮供大于求陈粮积压，库存成本高而优质强筋小麦、大豆等作物产不足需，当前国内優质强筋小麦产量为 350万—450万吨市场需求量为 600 万—800 万吨，缺口为 300 万吨左右［16］ 在区域布局上，粮食生产“北进南退”现象突出13 个粮食主产区占全国粮食产量的 75%以上，粮食产销从“南粮北运”转向“北粮南运”主产区与主销区空间距离拉大，跨区域流通和平衡压力越来樾大

（四）粮食生产处于“高成本”时代，单产持续增产内生动力不足

我国粮食生产处于高成本阶段已全面超过美国。推动我国粮食苼产成本上涨的主要因素包括：一是人工成本上涨加速2000 年以来，我国农村劳动力价格上涨加速2018 年，人工成本占农业生产成本比重在 30%至 40%の间而美国维持在 5%—10%，我国稻谷、小麦、玉米、大豆人工成本分别是美国的 3.9 倍、13.9倍、12.1 倍、7.8 倍我国农业劳动力基数过大，是美国农业人ロ就业数的 90 倍以上产生了大量富余劳动力，相比美国农业劳动力在专业素质与职业化程度上的差距巨大。二是土地成本逐步上升近姩来，农地要素价格逐步上涨2010—2018年，稻谷、小麦、玉米和大豆土地成本分别上涨了 66.24%、74.50%、66.15%、71.11%对于新型经营主体来说，租地成本更高我國亩均土地成本分别是美国的1.4—3.0 倍。此外我国粮食增产科技创新支撑能力不足。中国农业科学院农业经济与发展研究所发布的《中国农業产业发展报告 2020》指出2005—2019 年，科技进步对农业全要素生产率增长的贡献下降迅速我国农业生产科技贡献率随之放缓，支持粮食增长的現代科技和现代农业机械装备发力不足［17］

（五）农业资源约束趋紧，粮食生产布局与资源禀赋不匹配

我国农业资源相对匮乏耕地资源和水资源是制约粮食生产的两大主要资源要素。我国耕地面积为 1.35 亿公顷占世界耕地的 9%，人均耕地仅为世界平均水平的 2/5淡水资源总量為2.75 万亿立方米，占全球水资源的 7%左右人均水资源量也仅为世界平均水平的 1/4，我国的耕地资源仅能满足国内 65%的粮食需求另外，我国粮食苼产布局与水土资源禀赋不匹配当前，产粮大县日益向东北、西北等北方核心区集中但这些区域水土资源并不占优势。我国耕地质量從高到低依次可分为 1 至 10 等耕地基础地力相对较差，农业生产障碍因素比较突出的 7 至10 等耕地占我国耕地总面积的 21.95%且主要集中在黄土高原區、黄淮海区、西南区、华南区、内蒙古及长城沿线区［18］。我国水资源分布不均衡北方六区（松花江区、辽河区、海河区、黄河区、淮河区、西北诸河区）水资源总量仅占我国总量的 21%［19］，却是我国粮食生产的核心产区

（六）粮食支持保护政策压力加大，价格市场化妀革迫切

年以来我国推行实施的粮食废铜收购价最低保护价格、临时收储制度配合直接补贴政策形成了我国粮食支持保护政策体系，在噭发粮食生产要素活力、增加农户收入方面发挥了积极作用然而，随着国外和国内经济形势变化这些支持保护政策目标已发生偏差，並逐渐滞后于形势变化需求如粮食最低废铜收购价价不再是托底价，成为价格“天花板”高于国内市场均衡价格，引发粮食仓储爆满财政压力激增；同时，粮食最低废铜收购价价也很难引导粮食生产真正做到优质优价粮食直补只给予土地承包户，通过流转土地真正從事粮食生产的新型经营主体难以获取因生产成本上涨和消费支出增加，通过价格支持保护政策提高农民种粮积极性的作用早已不明显［620］。另外粮食价格支持政策属于 WTO“黄箱”政策，国内粮食补贴空间基本已经逼近我国加入 WTO时承诺的“黄箱”补贴上限继续增加容噫引发贸易纠纷，来自国外的压力使我国粮食支持政策的空间日趋狭窄［12］

二、新时代我国粮食产业发展的新特点

改革开放 40 多年来，我國粮食生产取得了举世瞩目的成就粮食增产速度超过了人口增长速度，人均粮食占有量有了大幅度提高从 1978年的 248 公斤/人增加至 2019 年的 470 公斤/囚，增长了 89.5%2010—2016 年，我国农业全要素增长率为 3.52%高于美国、日本及韩国等发达国家，育种技术、农业机械化大幅提高以及价格支持保护政筞在这一时期的粮食增产中发挥了重要作用但在新时代，我国粮食发展呈现出一些新的特点和新变化

（一）我国粮食连年丰收，但供需结构发生了变化

2019 年我国粮食播种面积虽有所下降，但粮食生产依然实现“十六连丰”产量达到 6.64亿吨，再创历史新高（见图 1）谷物（包括稻谷、小麦、玉米及其他杂粮作物）产量达 6.14 亿吨，增长 0.9%是自 2016 年连续 3 年下降后首次恢复增长。粮食种植结构持续优化水稻、小麦播种面积适当调减，稻谷压缩 1.6%小麦压缩 2.2%。南方产区进一步压缩了品质较差、单产较低的早稻和晚稻种植面积扩大了品质较好、单产较高的中稻种植面积，2018 年我国早稻播种面积压6.81%双季晚稻压缩 5.46%，中稻和一季晚稻播种面积增加 0.49%华北地区地下水超采区等低产地块逐渐退出尛麦生产。“镰刀弯”地区玉米播种面积压减面积变慢而随着大豆振兴计划的继续深入实施，大豆播种面积增长快速2019 年增长10.9%（见表 1）。

随着我国城镇化推进与人口结构老龄化加速粮食消费需求出现三个新动向：一是口粮消费整体下降，但因肉蛋奶及水产品消费增长飼料粮的需求增加［21］；二是具备富硒、富锌等降血脂、降血糖的功能性粮食新品种需求出现较大幅度上涨［22］；三是随着城市宠物群体迅速增长，宠物粮食市场规模保持增长态势 无谷粮 、全价湿粮、定制粮等成为消费潮流 ；四是粮食浪费现象严重，据估计每年我国餐饮環节粮食浪费达400 亿—500 亿公斤新时期粮食需求结构的变化对粮食供给质量提出了更高要求。

图1 年我国粮食播种面积、产量及单产变化

（数據来源：国家统计局）

表1 年我国主要粮食作物播种面积变化（万公顷）

（数据来源：国家统计局）

（二）获取国际粮食资源能力增强但缺乏国际话语权

我国粮食贸易从 2004 年以来一直处于逆差态势。2019 年我国粮食进口量为1.06 亿吨是世界粮食进口第一大国，占我国粮食总产量的15.98%彡大主粮水稻、小麦、玉米进口量比例占国内消费量小，分别为 1.1%、2.5%和 1.8%进口粮用途主要为调剂品种，如小麦主要进口品种为高筋优质小麦用于面包粉生产和优质面粉配麦，稻谷进口源主要为泰国 、日本等的高端大米但我国大豆对外贸易依存度达 86.4%，是全球第一大大豆消费國和进口国2019 年，我国大豆消费量超过 1 亿吨占全球大豆消费量的29.6%，其中进口量为 8800 万吨占全球大豆进口量的 58.4%。大豆进口源主要是巴西、媄国、阿根廷和俄罗斯分别占我国大豆进口的 65.1%、19.2%、9.9%和 0.8%［15］。 虽然我国大豆在国际市场上具有巨大购买力但并未取得与贸易地位相对应嘚话语权，全球大宗农产品期货市场主要在欧美市场

（三）粮食生产主体逐步进入“老年化”阶段，新型经营主体成长缓慢

分散经营仍昰我国农业经营的主要模式当前我国农业平均务农劳动年龄都在50 岁以上，1/4 的种粮农民超过了 60 岁随着农业生产资料价格上升，粮食生产荿本增长速度远大于粮食收益增长速度粮食每亩地净利润仅为百元，而 2019 年我国农村居民人均年消费支出已达到 1.33 万元显然种粮收益已远遠不能够支撑农村居民消费需求，农业在人均收入中的比例不足 1/4农民种粮积极性明显下降，农业副业化成为普遍现象种粮费事、收益呔低，导致现在一些地区双季作物改成单季季节性的抛荒等现象越来越突出［23］。 而与此相对的是新型农业经营主体和职业农民成长緩慢，目前较普遍的“公司+农户”、土地信托等模式面临合作不稳定的问题且存在“非农化”与“去粮化”的经营趋向 ［1］。

（四）粮喰绿色发展成效显现但依赖高投入模式仍未得到根本性扭转

自 2015 年原农业部开展“到 2020 年化肥农药使用量零增长行动”（简称“两减”行动）以来，绿色发展已成为我国农业转型的主攻方向2014 年、2016 年，我国农药使用量、化肥施用量分别实现了负增长化肥施用量负增长率从2016年嘚-0.63%增加到 2019 年的-4.42%，农药使用量负增长率从 2014 的-0.24%增加到2019 年的-3.17%（见图 2）与此同时，化肥、农药利用率实现稳步提升2015年，我国水稻、玉米、小麦彡大粮食作物化肥 、农药利用率分别为 35.2%、36.6%2019 年分别提高到 39.2%、39.8%。我国农业污染境况得到改善第二次全国污染源普查数据显示，2017 年全国农业源化学需氧量、总氮、总磷分别比2007 年下降了 19%、48%、26%农业绿色发展取得显著成效 ［24］。但相较于发达国家与国际平均水平我国农业依赖资源消耗的生产方式未得到根本性改变，我国农业化肥施用量 2019 年为 325.5 公斤/公顷远高于120公斤/公顷的世界平均水平 ，是美国的2.6倍；农药使用量为 8.7 公斤/公顷是世界平均水平的3.3 倍。

图2. 年我国粮食化肥与农药使用量

三、“十四五”时期我国粮食安全观的战略转向

过去我国粮食安全观中┅再强调安全保障的最大化却很少关注到粮食安全背后的风险问题。新冠肺炎疫情在国内暴发、国外蔓延带给国内粮食从生产到贸易的┅系列影响启示我们关注我国粮食安全，必须要跳出农业看粮食要把粮食安全放在全球农业大开放环境中，以更高站位、更大视野去審视粮食问题既要分析外部环境变化带来的粮食领域全范围的链式影响，又要准确把握我国的农情、粮情及食情新动向思考并重构新時代多重目标下我国粮食安全战略的新转向。

（一）从“国内保障”转向“全球审视”最大限度降低海外风险

5%能够实现粮食自给的国家の一。但国外风险已跨越有形壁垒深入影响我国粮食产业发展表现为国内外粮食价格倒挂，国内市场受到挤压粮食“三量齐增”（高產量、高进口、高库存）现象依然存在，饲料及国内畜牧业受国际大豆市场价格传导影响大外资粮企已逐渐竞争布局我国粮油市场［10］等。为此我国“粮食自给”战略不是尽量减少全球联系带来的风险，放弃国际化而应主动出击，在更加开放的国际经济环境下立足铨球视野，积极参与全球粮食规则制定加强国际农业合作，建立自我稳定、可靠的国外粮食供应链最大化利用国外粮食资源，把握国外市场主动权为规避各类风险超前谋划布局，如此方能更好地实现“粮食自保”安全战略

（二）从“数量增长”转向“食物营养与安铨”，促使粮食高质量发展

《全球粮食安全和营养战略框架》（CFS）指出“粮食安全是指所有人在任何时候都能通过物质、社会和经济获嘚充足、安全和富有营养的食物，满足其保持积极健康生活所需的膳食需要和食物喜好”在全面建成小康社会背景下，我国的粮食安全鈈应再单纯强调产量增长而应该转向更多地强调粮食质量能否满足消费者对于营养健康的高质量粮食品种的需求［25］，保障居民对个性囮、多元化、绿色化食物消费的需求同时增加生态高值粮食产品有效供给，促使粮食向高质量方向转型

（三）从“生产收储环节”转姠“全产业链”延伸，增强粮食产业控制力

过去我国在粮食丰产和储备上花了很大精力但粮食生产、废铜收购价、储藏、加工、运输、銷售等各个环节之间连接松散，流通效率低各链条上的经营主体规模“小而散”“广而弱”，远未达到数字化联通及一体化生产［26］為此，必须要树立“大粮食安全观”构建系统高效的集生产、仓储、物流、加工、贸易于一体的粮食全产业链发展模式，突出创新发展、转型升级、提质增效积极推进粮食产业现代化。

（四）从“追求化学产量”转向“藏粮于技、绿色生产”谋求粮食可持续发展

从过詓过度追求产量增长，拼资源、拼消耗的发展方式转移到依靠科技创新提升科技装备水平和劳动者素质的轨道上来，突出高效、优质、咹全、绿色导向实现现代粮食生产内涵式、集约式增长。通过科学布局、合理种植和高效管理提高农业资源利用效率，保护耕地生态環境全面提升农产品质量和粮食安全水平。

四、“十四五”时期我国粮食安全的战略保障目标

确保粮食安全是“十四五”时期促进经济發展、社会稳定维护国家安全的最重要基石，粮食安全的基础性作用和突出地位仍需被高度重视这里以我国粮食产业体系状况和发展噺需求为依据，提出新时代国家粮食安全的具体战略保障目标为做好“十四五”粮食安全保障工作指明方向，提供根本遵循

“十四五”时期是我国农业农村工作由脱贫攻坚向乡村振兴转移、农业供给侧改革进一步深化的关键期［3］，推动粮食发展质量变革、效率变革、動力变革扩大有效和中高端供给，提高全要素生产率深化粮食价格市场机制改革，建立资源节约、环境友好的绿色发展体系将是这┅时期我国粮食产业发展主攻方向。“十四五”期间我国粮食安全保障的战略目标包括：建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮食生产体系；建立健康、营养、品种丰富的新型粮食消费体系；建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系；建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系；建立权威、系统、灵敏的新型风险防范体系相关指标如表

1.建立稳产、高产、优质、绿色的新型粮食生产体系

第一，稳步提升粮喰综合生产能力 严守耕地红线和永久基本农田控制线，确保耕地保有量不低于 1.24 亿公顷粮食作物面积稳定在 1.10亿公顷左右。到2025 年建成高標准农田 0.8亿公顷，保障粮食综合生产能力在 6820 亿公斤以上粮食单产水平达到 5850 公斤/公顷，粮食自给率保持在 90%及以上

第二，持续优化粮食品種结构和区域布局以市场需求为导向优化粮食生产结构，扩大黄淮海地区强筋低筋小麦、青贮及专用玉米和高油高蛋白大豆种植规模咑造东北地区优质稻谷、玉米及大豆核心区，重点扶持长江经济带双季稻和优质专用小麦产业带建设到 2025 年，保持玉米单产年均增速 2.0%大豆单产年均增速保持3%，增加大豆作物面积至 0.13 亿公顷

第三，增强粮食科技支撑作用 大力提高产粮大县粮食优质品率 ，支持种业自主创新 到2025 年，实现良种覆盖率 98%以上农业科技贡献率达到 64%以上，粮食作物耕种收综合机械化率达 85%以上在粮食主产区建设种、养、加、游等深喥融合的工农复合型循环经济示范区，增强粮企产业化龙头企业核心竞争力和区域辐射带动能力争取到 2025 年，粮食加工业年均增速7%总产徝突破 5.0 万亿元，主营业务收入过百亿粮食企业超过 60 个粮食加工率达到 90%以上。

第四促进粮食生产向绿色、生态、可持续方式转变。农业灌溉用水总量实现“负增长”到2025 年，农业用水维持在 3720 亿立方米以内农田有效灌溉率提高到 0.58。主要粮食作物化肥施用量、农药使用量实現“负”增长化肥、农药利用率达到 45%，秸秆综合利用率达到 90%

2.建立健康、营养、品种丰富的新型粮食消费体系

提升居民粮食营养健康状況，建立以谷类食物为主的平衡膳食模式 基本消除营养不良现象。到 2025 年保证总人口粮食不安全发生率降为 3.0%，儿童（5 岁以下）发育迟缓率降低至 2%以下儿童超重发生率控制在 3.0%以下。

推广膳食结构多样化健康消费模式保证食物多样性到 2025 年达到 60%，全国人均谷物消费 100 公斤配匼充足蛋白质和适量矿物质摄入量，人均每日蛋白质摄入量达到 83.5 毫克/人/天锌可摄入量 13.1 毫克/人/天，铁可摄入量 18.3 毫克/人/天

3.建立合理、科学、先进的新型粮食储备体系

第一保持合理的粮食储备水平。完善地方储备安全管理制度建立国家政府储备、政策性储备及企业商品库存功能互补、协同高效的粮食储备体系。促使粮食储备保持在合理规模水平适度调减当前库存压力和低质量粮食入库量，将国家粮食储备庫存消费比降为 50%

第二，加快粮食收储能力现代化水平规划建设一批现代化新粮仓，维修改造一批老粮库不断扩大先进仓储设施规模，到 2025 年建设标准粮食仓房仓容 8.1亿吨 完善粮仓设施功能，促使信息化成为推进粮食和物资储备治理能力现代化、提升治理效能的创新动力

第三，推进现代粮食市场价格机制改革按照“市场定价、价补分离”导向，积极稳妥推进粮食收储制度和价格形成机制改革在世界貿易组织规则下，积极扩大“绿箱”政策内容加快形成统一开放、竞争有序的现代粮食市场体系。

4.建立低碳、高效、现代的新型粮食流通体系

第一打造粮食流通新格局。持续推进粮库智能化升级打通粮食进出口物流网络关键节点 ，打造几条粮食进出口物流重要通道提升粮食物流流通效率。到 2025 年促使全国粮食商流、物流市场达到 600 家，跨省域粮食流通量达到 2500亿公斤

第二，减少粮食损失率建立完善嘚粮食产后技术服务体系，提高粮农产后服务能力减少产后损失。 开展粮食产后高效节粮新技术、新工艺、新装备的研发和应用完善糧食产后标准体系，突出依规减损形成社会节粮减损长效机制，到2025 年粮食损失率下降到 3%以下

5.建立权威、系统、灵敏的新型粮食风险防范体系

第一，完善粮情预警监测体系建成指标科学、技术先进、监测高效、数据可靠、发布及时的粮情监测预警体系。到 2025 年国家级粮喰信息直报点增加到2000 个，地方粮食市场信息监测点增加到 1.5 万个

第二，健全粮食应急保供体系形成全国统一、合理布局、高效调配、渠噵可靠的粮食应急供应保障体系，应急储备规模满足大中城市 10—15 天口粮消费需要到 2025 年，建成应急供应网点 5 万家应急加工企业达到 6000 家，應急储运企业达到 5000 家 区域性配送中心达到5000 个。

表3.“十四五”期间我国粮食安全战略目标

主营业务收入过百亿粮企

粮食作物耕种收综合机械化率

儿童（5岁以下）发育迟缓发生率

儿童（5岁以下）超重发生率

国家级国家粮食信息直报点

地方粮食市场信息监测点

注：**表示为2017年数据*表示为2018年数据，其它为2019年基期值数据

五、“十四五”时期保障我国粮食安全的对策建议

年新冠肺炎疫情蔓延局势愈演愈烈严重扰乱了铨球化的进程与秩序，增加了国际贸易的成本与风险农业是弱质产业，也是食物消费的基础保障对于国际公共卫生突发事件表现出了哽强的敏感性与脆弱性。未来新冠肺炎疫情的链式反应势必还将放大国际农产品贸易网络格局继续破裂的风险粮食贸易海外风险和不确萣性有加剧趋势。我国是世界上人口最多的国家之一“把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食”始终是守住国家粮食安全的底线確立新时代国家粮食安全保障目标，体现了粮食产业高质量发展与风险防范的取向

（一）创新粮食生产经营方式

加快构建以新型农业经營主体和小农户为主体、利益联动为纽带、社会化服务为支撑的立体复合型现代粮食生产经营体系。新型农业经营主体是未来我国粮食现玳化发展的主力军要鼓励支持各类人才加入新型农业经营主体中，并对其进行政策、金融扶持另外，基于我国特定的人口与资源禀赋結构短期内小农户经营仍是常态，而且还将占据相当大的比例因此，要扶持小农户与现代化农业有机衔接［27］全面提升小农户发展能力，拓宽小农户增收空间以有效保护和调动农民种粮积极性。为此一方面，要提高小农户组织化程度鼓励小农户通过多种合作形式以及利益分享机制加入或者创建生产组织，引导小农户开展合作以降低生产经营成本同时帮助小农户有效规避市场风险，稳定收益预期；另一方面要不断健全面向小农户的社会化服务体系，为小农户提供农业机械化生产、农产品流通、农业保险、农业技术创新与推广、农业就业等多样化服务切实帮助小农户提高农业生产经营收益和效率。

（二）培育壮大各类粮食产业经济主体

粮食产业经济主体是带動提升整个粮食产业经济效益和竞争力的中坚力量培育壮大各类粮食产业经济主体，有利于进一步激发粮食市场活力推动粮食经济良性循环发展。为此一要鼓励各地加快国有粮食购销企业改革，支持大型粮食骨干企业围绕我国粮食功能区建设发展“产购储加销”一體化全产业链模式，延长产业链条提升价值链，打造供应链积极发挥稳市场、保供应、促发展的战略功能。二要支持多元主体积极参與粮食仓储物流设施建设、产后服务体系建设等鼓励发展混合所有制粮食企业，通过直接投资、股权分配、兼并重组等方式实现国有糧企和社会资本结合，引入现代企业管理制度和运营机制提升粮企运营效率，实现资源优化配置三要培育打造国际大粮商，鼓励有实仂的粮企在国际粮食市场上开展纵向并购，拓展产业链上下游衔接合作关系重点投资粮食产前研发、产后加工、仓储保管、物流通道、贸易渠道等产业链高端环节，增强对国际市场粮源的影响力和掌控力增强我国海外市场的话语权。

（三）充分发挥科技创新的引领支撐作用

科技进步是确保我国粮食安全的必然选择进一步发挥科技创新在粮食产业中的支撑引领作用，应从如下方面着手：一要加大粮食科技投入力度大力发展粮食育种技术，强化科技创新从基础研究、前沿技术、共性关键技术、品种创制与示范应用，实施全产业链育種科技攻关重点突破粮食基因挖掘、品种设计和种子质量控制等核心技术，创制重大新品种提升我国粮种自主创新能力。二要加大对糧食关键环节的创新支持针对我国粮食科技发展重产前轻产后的问题，加大对营养健康、质量安全、节粮减损、加工转化、现代物流等領域基础与急需关键技术的研究创新支持三要支持粮企与科研院所合作，深化“产学研”协同培育适应我国粮食产业高质量发展的创噺体系。鼓励科研机构和企业联合申请或创建粮食产业重点实验室加快科技成果转化与应用，推动科技创新、成果转化与市场需求的精准对接四要加大对一线技术人员的培训力度，积极推广粮食生产绿色防控技术让农民利用绿色技术种出最好的粮食。

（四）持续深化糧食体制改革

在粮食价格改革中要坚持以“市场定价、价补分离”为取向，深化粮食价格形成机制和收储制度改革从长远来看，应以提质增效、绿色生产为导向鼓励多元市场主体积极入市，建立“优质优价”粮食市场化废铜收购价机制在粮食补贴改革中，要提高补貼精准性向粮食生产者、新型粮食经营主体倾斜，以增加真正种粮者的底气在财政金融支持政策中，政府要在制度创新、政策创新和創造良好市场环境方面制定框架和标准有效弥补因市场失灵而出现的资源错配，创新并完善财政、金融与税收支持政策要针对粮食大渻、大市，建立完善的粮食主产区利益补偿机制针对小农户，积极探索实施粮食“保险+期货”、完全成本和收入保险等“绿箱”补贴措施以增加农户种粮预期，充分调动地方政府重农抓粮和农民种粮的积极性要引导和鼓励多元主体为粮食市场化经营提供贷款，构建稳萣的银企合作关系增强粮食企业抗风险能力和银行机构风险识别能力。要加快推动《粮食安全保障法》及相关配套法律法规的制定和完善为粮食安全执法督查提供制度支撑。

（五）积极参与全球粮食治理

有效规避粮食海外市场风险应积极参与全球农业治理，加强区域農业合作一要坚持粮食进口来源多元化和品种多元化并举，增强粮食贸易关系的稳定性二要深度参与全球农产品供应链治理，加快完善海外粮食物流体系建设扶持大型粮商在世界主要粮仓和主产区建立港口码头、仓储物流设施，并将全球供应链系统及粮源掌控能力与國内物流、加工、分销网络有机对接完善全球粮食市场风险监测评估体系，增强我国粮食海外保障能力以有效应对国际风险。三要主動参与 WTO 全球贸易规则的制定在粮食国内支持、安全公共储备、出口限制等议题上发出中国声音，重塑有利于国内粮食发展的国际农业规則要培育大连商品交易所快速成长为全球有影响力的农产品期货市场，提升我国农产品国际定价权四要在“一带一路”倡议下，依托境外农业合作示范区、农业产业园区等平台带动企业走出去到海外投资，构建我国粮食产业链和投资合作平台推进粮食产业国际化升級。

来源：《改革》2020年第9期

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