住房和城乡建设部 国家发展改革委关于
印发房屋建筑和市政基础设施项目 工程总承包管理办法的通知 建市规〔2019〕12号

各省、自治区住房和城乡建设厅、发展改革委，直辖市住房和城乡建设（管）委、发展改革委，北京市规划和自然资源委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、发展改革委，计划单列市住房和城乡建设局、发展改革委：

为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），住房和城乡建设部、国家发展改革委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。现印发给你们，请结合本地区实际，认真贯彻执行。

中华人民共和国住房和城乡建设部
中华人民共和国国家发展和改革委员会 2019年12月23日

房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法

第一条  为规范房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，提升工程建设质量和效益，根据相关法律法规，制定本办法。

第二条  从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理，适用本办法。

第三条  本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

第四条  工程总承包活动应当遵循合法、公平、诚实守信的原则，合理分担风险，保证工程质量和安全，节约能源，保护生态环境，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

第五条  国务院住房和城乡建设主管部门对全国房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动实施监督管理。国务院发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规履行相应的管理职责。

县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门负责本行政区域内房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包（以下简称工程总承包）活动的监督管理。县级以上地方人民政府发展改革部门依据固定资产投资建设管理的相关法律法规在本行政区域内履行相应的管理职责。

第二章  工程总承包项目的发包和承包

第六条  建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。

建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。

第七条  建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

第八条  建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。

工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。

第九条  建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：

（二）评标办法和标准；

（三）拟签订合同的主要条款；

（四）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；

（五）建设单位提供的资料和条件，包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等；

（七）要求投标人提交的其他材料。

建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容；对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

推荐使用由住房和城乡建设部会同有关部门制定的工程总承包合同示范文本。

第十条  工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。

设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。

第十一条  工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。

第十二条  鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

第十三条  建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。

第十四条  评标委员会应当依照法律规定和项目特点，由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家，以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。

第十五条  建设单位和工程总承包单位应当加强风险管理，合理分担风险。

建设单位承担的风险主要包括：

（一）主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分；

（二）因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化；

（三）不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化；

（四）因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化；

（五）不可抗力造成的工程费用和工期的变化。

具体风险分担内容由双方在合同中约定。

鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。

第十六条  企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。

建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。

第三章  工程总承包项目实施

第十七条  建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。

第十八条  工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

第十九条  工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

第二十条  工程总承包项目经理应当具备下列条件：

（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；

（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；

（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；

（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。

工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。

第二十一条  工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。

第二十二条  建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

第二十三条  建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。

第二十四条  建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。

工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。

第二十五条  工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。

第二十六条  建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

第二十七条  工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。

第二十八条  本办法自2020年3月1日起施行。

 为深化政府投资项目建设管理体制改革，有效解决政府投资项目普遍存在的“三超”（超规模、超标准、超概算）问题，今年以来，我们先后到北京、武汉、杭州、合肥、深圳等“代建制”推进比较成功的一些城市开展调研工作，通过借鉴各地的做法与经验，结合广州的实践，研究提出完善我市代建制管理的对策。 

    一、各地代建制管理模式及其特点

    代建制一般是指通过招标等方式，选择专业化项目建设管理单位，负责政府投资项目建设全过程管理的建设管理方式，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位。

    代建制管理模式各地有一定差异，通过对广东省，北京、武汉、杭州、合肥、深圳等省市的代建制管理模式进行研究分析，目前代建制管理模式大致有以下三种：一是招标模式。由政府有关部门通过招标择优选择代建单位，如广东省、北京和杭州市，其中广东省政府成立了省代建项目管理局，负责代建制项目的组织和协调管理工作。 

    二是统建模式。政府成立专门代建机构负责具体项目的建设管理工作，如合肥市。 

    三是有限选择模式。由政府有关部门直接委托项目管理公司作为项目代建单位。如武汉、深圳市。 

代建制作为政府投资项目建设管理体制改革的一项制度创新，各地在代建制的实施过程中普遍取得了较好成效，积累了一定经验，管理方式各具特点：广东省2006年2月出台《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，规定由省政府批准成立的广东省代建项目管理局负责省属非经营性代建项目的组织和协调管理工作。该局通过组织公开招标等方式选择代建单位，并与之签订代建合同，合同签订前，代建单位须缴交项目总投资10%的履约保证金。代建费用由两部分构成，其一是建设单位管理费，按国家有关规定执行；其二是代建服务费，约为项目总投资的2%.北京市2004年3月实施《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》以来，市发展改革委共批复代建项目70项，涉及总投资约71亿元。市发展改革委、业主单位和通过公开招标等方式选择的代建单位三方签订代建合同，合同签订前，代建单位须提供项目总投资10—30%的银行履约保函，代建费用取费标准参照建设单位管理费，按国家有关规定执行。 

武汉市1999年开始对财政性投资项目实行交钥匙工程建设管理，由市发展改革委代表市政府选择代建单位，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。2006年11月，印发实施《武汉市财政基本建设资金项目代建制实施细则（试行）》，目前主要通过直接委托等方式选择代建单位，由发展改革委与之签订代建合同，同时代建单位须缴交总投资5—10%的履约保证金，代建费用取费标准参照建设单位管理费，按国家有关规定执行。 

    合肥市成立市公益性项目建设管理中心，是市政府下属财政全额拨款的事业单位。作为项目建设期法人，对项目建设资金、建设工期、工程质量等进行全过程管理，建成后移交使用单位。项目实行代建制，按照《合肥市公益性项目建设管理办法》执行。 

    杭州市  《市政府投资项目代建制管理暂行办法（讨论稿）》正在征求意见中，该办法规定代建单位通过公开招标等方式选择，由行业主管部门、项目业主与代建单位签订代建合同，履约保证金取费标准根据具体项目情况在招标文件中确定。 

    深圳市  成立市公务署，为市财政全额拨款事业单位，主要负责水运、公路代建项目，通过直接委托方式选择代建单位，双方签订代建合同。 

    其他管理方式：由市交通局负责市政路、快速路代建项目，通过公开招标选择代建单位，由市交通局与之签订代建合同。 

我委从2003年开始，先后对广州市第二少年宫、广州大学附中和市第二中学等建设项目试行代建制，并取得了一定的成效和经验。在此基础上，结合贯彻国务院《关于投资体制改革的决定》有关加快推行代建制的要求，我委在2004年对使用市政府财政投资进行建设的政府投资项目，进一步加快推广实施代建制，主要有广州歌剧院、广州新图书馆、市妇幼保健中心等一批重大建设项目。2005年7月，由我委研究制定，经市政府同意的《广州市政府投资建设项目代建制管理试行办法》（以下简称《试行办法》）出台实施，开始对政府投资建设项目全面推行代建制。目前，我委累计批复代建制项目14个，项目总投资约38亿元。 

    实践证明，我市在代建制实施过程中普遍取得了良好成效。代建制构建起政府投资约束机制和多方利益制衡机制，有效地提高了政府投资效益和专业化管理水平，推进了政府机关党风廉政建设。 

    一是通过公开招标选择代建单位，实现了政府投资建设项目运作市场化，不仅有利于代建市场的培育，使其健康发展，有效地铲除了产生腐败现象的土壤。 

    二是未设立任何代建制组织协调或管理等中间机构，减少代建制管理的中间环节，进一步提高了政府投资项目代建制管理效率。 

    三是市政府授权的主管部门或投资主管部门组织项目业主与代建单位签订双方代建合同，市政府授权的主管部门或投资主管部门负责代建制的组织实施和协调工作。 

    四是通过设立履约保函，建立了经济风险约束机制。 

    五是实行节奖超罚，进一步激励代建人加强项目管理、节约政府资金。 

    （二）我市代建制管理存在的主要问题

    我市代建制管理虽然取得了一定的效果，但作为一项新生事物，由于制度建设还不完善，实践经验不足，代建制总体上还处于探索和完善阶段，理论上和实践中尚有许多问题亟待研究解决。 

    一是代建制试行办法效力不强，代建人法律地位有待明确。目前我市代建制《试行办法》是由我委会同市建委、财政局和监察局联合发布的部门规章，层级较低，协调力差。同时，《试行办法》和现行基建法规中没有明确授予代建单位履行职责的法律地位，使其在办理各种项目建设手续时，身份难以被有关行政管理部门认可，独立开展和承担相应法律责任的能力受限制。 

    二是代建单位资质条件没有统一认定，代建市场还需要培育。目前，代建单位的资格条件和市场准入条件，国家没有统一规定，对其资质认定、等级划分没有明确的标准和依据。另外，代建市场尚处于发展阶段，水平高、专业性强、经验丰富的代建主体比较缺乏，还未形成良性的市场竞争环境。 

三是代建费用取费标准偏低，对投资总额小的项目影响较大，代建单位缺乏内在动力。代建制《试行办法》规定代建费用取费标准约为项目总投资0.6—2%，对于总投资10亿元以下的项目，代建费用偏低。由于建设单位管理费不包含项目开工前的前期工作管理费，以及代建单位必须支出的工资、税金和应获得的合理利润等内容，与代建单位缴交履约保函、控制投资分担的责任不对称，影响了代建单位的积极性，不利于吸引优秀企业参与代建，不利于加快培育代建市场。 

四是银行履约保函取费标准偏高，可操作性难度大。《试行办法》规定，代建单位与项目业主签订《代建合同》前，提供工程总投资3—10%的银行履约保函。我市代建项目总投资平均约为3亿元，代建单位平均最少要提供900万元的银行履约保函，有资格参与代建的中小企业以及工程咨询公司几乎无能力参与，即使有资金能力的总承包大企业，如果代建项目工期长，同样会因保证金压力而无法再参与其他代建项目。 

五是代建单位与项目业主的责权利问题界定不明晰，不利于代建市场的健康发展。代建单位作为项目建设期业主，负责项目的管理和协调工作，业主单位主要负责提出项目使用功能配置，参与、配合、监督代建单位管理项目。实际上，业主单位从自身利益出发，在项目管理过程中会多方干预，如资金拨付、招投标以及建设规模、标准、投资等，导致代建单位要承担项目业主的责任，却难以行使其权利，无权有责的情况时有发生。

    三、进一步完善代建制管理的对策措施

    代建制是一项带有探索性的工作，是一种适应市场经济发展的工程建设管理方式。我们以市场运作、专业管理、合约制衡、责任分担、监管到位为原则，针对当前代建制实践中存在的问题，在借鉴各省市代建制经验基础上，进一步提出完善我市代建制管理的对策措施，修订完善《试行办法》。 

（一）努力形成自上而下推动的良好氛围。构建高效、廉洁、服务性的代建管理模式和操作程序与市委、市政府领导的重视密切相关。政府投资项目代建过程中涉及部门多，层面广，《试行办法》自实施以来，在市委、市政府的正确领导下，得以顺利推进，但作为一项具有探索性的工作，目前还存在着诸多问题，需进一步完善。今后要在市委、市政府的领导下，努力形成自上而下推动的良好氛围，大力推进代建制工作发展，不断提高政府投资效益和项目管理水平。 

（二）严格执行代建单位资格条件。《试行办法》中代建单位应具备的资格条件比较笼统，应进一步细化和明确该项内容。参照武汉市《市财政基本建设资金项目代建制实施细则（试行）》，今后要对代建单位应具备的资质、注册资金、工程建设工作经历、工程管理人员、信用记录等基本条件提出新的要求；由市发展改革委召集相关部门组成资格审查小组对企业进行评审，通过评审方可取得代建单位资格；代建单位要接受有关部门对其实施动态评价，若出现违反有关规定的情况，审查小组可取消其代建资格。 

    （三）培育一批有资质的代建主体。目前代建市场处于发展阶段，代建单位良莠不齐，履约诚信程度难以把握，存在潜在代建风险。拟通过公开征集、自愿报名、专家评审、政府审定的方式，分批次确定有资格承担代建工作的企业名单，第一批考虑在10家左右，建立年审淘汰制，实行动态管理。 

    （四）明确代建项目建设工期。代建单位从项目立项后开始介入并与项目业主签订《代建合同》，明确建设工期。事实上，由于征地拆迁等问题涉及协调范围广、难度大、不确定因素多，往往不能按《合同》规定的时间完成，因此，代建单位要承担相应责任并不合理。我们认为，代建项目建设工期可分为征地拆迁和建设管理工期，前者可视情况而定。 

（五）适当增加代建费用。代建费用要充分考虑到代建单位实际承担的工作负荷、责任及风险等，在保证《试行办法》代建费用的基础上，参照广东省《政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，应适当增加代建单位服务费，总投资2亿元以下项目，代建服务费为批准工程概算总投资的2%；总投资超过2亿元的项目，2亿元部分按2%计算，超出2亿元部分按1.5%计算。代建服务费在项目实施阶段支付50%，项目建成交付使用后支付40%，工程保修期结束后支付10%。

    （六）建立健全有关管理规章制度。以市政府名义印发实施代建制管理办法，进一步明确代建单位与项目业主之间的责任、义务和权利，特别是明确代建单位在项目建设期的代业主权利，以利于代建单位在保证工程质量，满足项目功能要求的前提下，有效控制项目总投资。

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part1-“建筑师负责制”的历史渊源

这个制度在国内外建设中早已存在。建筑师(Architect)一词来源于希腊语Arkhos(首领、统治者、首席)和Tekton(木匠、建造者、承包人)。建筑师在工程建设中的职责，2000年前威特鲁维的《建筑十书》中已有明确规定。中国古代的营造就是建筑师(皇家工匠)负责制，如颐和园、圆明园、故宫等，都是先后由传承八代的雷氏建筑世家负责设计并领导营造的。

上海著名的华人建筑师吕彦直开办的彦氏建筑事务所，先后在南京中山陵和广州中山纪念堂的设计竞赛中一举中标。于是他聘请了许多有经验的建筑师与工程师，一起共同完成了两大建筑物的建筑设计和施工监理等任务。吕彦直既是中山陵的总建筑师又是绘图员、会计师、审计员，还是整个工程的监理。他日以继夜，带病上班，驻扎在紫金山工地上。这对他的健康伤害很大，因而不幸于1929年3月18日病逝。

关颂声、杨廷宝、杨宽麟、张镈负责的基泰工程公司先后设计了清华大学图书馆扩建工程、上海大新公司等。赵深、陈植、童隽开办的华盖事务所先后设计了金城大戏院、上海大华大戏院等。设计上海国际饭店、大光明电影院等建筑的匈牙利建筑师邬达克开办了设计洋行。当时都是采取建筑师负责管理的模式。国际建筑师联合会UIA关于建筑师职业实践导则中也有明确规定建筑师负责制的内容。当前，在国内外新形势下，无论根据“大陆制”(欧洲)还是“海洋制”(英国、美国)，建筑业必然要采用建筑师负责制的模式。

1949年以后，建筑师负责制只局限于建筑设计。在前30年，属于以阶级斗争为纲的阶段。在学苏的过程中，苏联援助我国156项大型工程建设，全面学苏的过程培养了我国的设计、施工、和管理人才，也开始在苏联规范的基础上制定了一系列的中国标准规范(GB)。那时，156个工程的甲方都设立了基建处，承担了全过程的项目管理、工程监理工作。国家计委、经委及建委全部掌握了工程前期的立项、可行性研究、经济估算与概算、选址工作，以及设计、施工、采购、验收等的管理和监督工作。各设计院的建筑师和工程师主要的任务就是方案设计、初步设计、技术设计(就是扩初，后来直接取消了这个阶段)和施工图设计，以及作为设计代表下工地配合施工(不是监理，苏联叫“保护设计”)。

1952年在学苏的影响下，全国进行院系调整和教育改革，理工合校。在建筑系的教学大纲中专业分工很细，强调工程实践能力的培养。但是缺少对于基本建设的全过程教育，缺少有关工程建设的管理、经济等综合能力的教育。

后30年进入改革开放阶段。随着大规模的城市建设开始，带来了建筑设计的黄金时代，基本建设慢慢走向正轨。各地进行圈地、引资、开发，渐渐形成新时代的一次城市建设大跃进。开发商纷纷进入基本建设市场，他们有机会出国参观访问，眼界开阔，往往比较开放，有经济实力，容易汲取国外工程建设的经验，逐步在城市开发中拥有了比较大的话语权。开发商往往自己有一个强大的项目管理公司，在这个公司里设立工程前期部、设计部、监理部、运营部。例如，万达房地产开发公司就建立了一个建筑规划设计院，自己可以进行前期设计工作，还制定了“商业综合体设计导则”。再如万通房地产开发公司，自己可以进行墙体保温材料的科研工作，在节能、绿色方面有自己的做法。

与成天忙于做方案、参加投标、找任务和赶图、改图、交图的建筑设计院相比，开发商的前瞻性眼光、技术储备、管控能力、公关能力往往更有优势。久而久之，大部分的设计院疲于奔命，忙忙碌碌于常规事务中，而建筑师也无奈默默无闻地作为政府和开发商的“绘图匠”，很难发挥应有的才能，更谈不上作为建筑师负责制的一名主帅。

但是70年来，我国无论是工业设计院还是民用设计院一直在发挥建筑师在工程设计全过程中的应有作用。譬如，机械部设计院的建筑师们参加过四川德阳第二重机厂的场地选址工作、可行性研究、工艺任务书(包括对建筑、结构、水暖电设计的要求)、方案设计(含估算)、初步设计(含预算)、施工图设计(含预算)、现场服务(苏联叫“保护设计”)、配合业主选购设备、设备调试、试运行、验收、维修与改造等服务工作。再譬如，北京建筑设计院的建筑师们在设计奥运会工程和毛主席纪念堂时，也一样从选址开始，经过设计、建造、试运行、维修、改造等全过程。在以上设计院里，法人代表是院长，不是建筑师，建筑师只是根据岗位责任制各尽其职。

part2-“建筑师负责制”的执行应因地制宜

“建筑师负责制”只是众多工程管理模式的一种，因此它不应该成为独此一种的强制性模式，而应与其他模式一起供业主选择。目前在国际上有各种建造模式，如EPC、BOT、BOOT等模式。建筑师应根据和业主订的合同来确定责任范围，不一定是全过程，也可以是部分过程(如负责方案设计、初步设计和施工图)，也可以单项工程(如只负责前期咨询策划)。根据ISO-9000全面质量管理制度，不同岗位有不同的建筑师负责，而且明确质量把关重在过程，不能只靠最后把关。

在国外许多著名建筑师自己开办建筑师事务所，建筑师本人就是法人代表，往往是一个建筑师事务所来全权负责，也就是建筑师事务所的法人代表负责。

在中国，实行的是双轨制：体制内设计院的注册建筑师的图章有聘请公司的代号，注册建筑师本人不是法人代表，无权全权负责。而体制外建筑设计事务所的注册建筑师本人大多数就是法人代表，事务所的队伍精干，但是专业团队比较单一，经常要和体制内的设计大院合作设计，共同负责设计、建造过程。

part3-建筑设计单位要向两头延伸

虽然提出建筑设计单位要向两头延伸(设计前期和设计后期)，但是由于行政管理是条块分割、利益驱动，建筑师不可能单枪匹马挑起“建筑师负责制”的重担。《中华人民共和国注册建筑师条例》将我国建筑师更多的职业实践限定在建筑设计环节，无法对工程全过程进行实际有效的控制。工程前期阶段的立项、可行性研究、选址等工作，建筑师最多可以“建筑策划”的身份参与，往往是免费的服务。目前中国的建筑工程管理现状呈现条块分割的现象。设计前期的许多工作，包括立项、可行性研究、选址、咨询等部分，成为工程咨询的主要内容(按原来发改委[2005]29号令)，属于发改委管理，工程设计与施工等设计中期与后期工作属于住建部管理，施工过程的控制由代建机构、施工单位、监理单位承担。二次分包与材料、设备选购等关键环节无建筑师技术控制话语权。双轨制前提下设计企业与建筑师个人之间的责权界定不明确，企业资质评定与注册建筑师制度的矛盾带来责权利不清的问题。

在这种情况下推行建筑师负责制困难重重。根据住建部“关于推行建筑师负责制的若干意见(2017年9月8日修改稿)”显示，明确以后施工图技术设计由设计企业负责，施工图深化设计由承包商负责，建筑师要承担承包商完成的施工图深化设计审核服务。

总之，在中国70年来的基本建设中，在建筑教育、工程实践、理论研究和媒体宣传上，建筑师始终处于“绘图匠”(建筑设计师)的地位，总体上与国际上的建筑师负责制有比较大的差距。

part4-“建筑师负责制”需要顶层设计

首先建议：需要修编和新编一系列相关法规，包括《建筑法》(应该包括建筑工程设计和建筑工程营造施工两大部分，以及有关建筑工程前期咨询、招投标、项目管理与监理、安全生产管理、质量管理、后评估、法律责任等内容);《城乡规划法》(根据原来法定的城镇总体规划、区域规划、控制性详细规划、修建性详细规划等四阶段规划和相应的不同深度的城市设计等进行修编);《中华人民共和国注册建筑师条例》(包括对于全国一级注册建筑师考试大纲与细目的修订);《基本建设程序》(参考FIDIC条款白皮书、WTO服务协定、UIA建筑师职业实践导则和以前已经出版的基本建设设计程序);《建筑工程设计文件编制深度规定》(应该明确能够满足招标文件深度要求的设计阶段，是“初步设计”还是“技术设计”还是“施工图技术设计”);《工程勘察设计收费标准》(应该包括工程咨询前期、中期、后期的不同阶段的收费标准);《保险制度》(修编有关建筑工程公司和建筑设计单位的保险制度);新定《建筑设计招投标法》(或称“建筑方案设计竞赛法”，可以参考UIA国际建筑师联合会的有关设计竞赛制度)。

其次建议：尽快办理中国注册建筑师与国外建筑师互认协定;中华人民共和国劳动和社会保障部应该设立“建筑师”职位系列，作为工程师系列的补充;大专院校建筑系的教育大纲应进行相应修改和补充。

最后建议：为了“走出去，请进来”的需要，每本法规、规范按《建筑设计防火规范》(GB )的标准，应该有中英文对照的“术语”章节。

part5-建筑师在“工程咨询”中的作用

“国办发[2017]19号”文中提出，“在民用建筑项目中充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。”在贯彻落实中必须明确以下几个问题：

5.1基本建筑的设计程序

要根据国际规则结合中国国情来确定工程建设设计程序。当前应该按照FIDIC条款的白皮书、WTO服务协定、UIA制定的《国际建筑协会建筑师职业实践政策推荐导则》、1983年12月中国建筑工业出版社出版的《基本建设工作手册》第三节“基本建设程序”以及全国注册建筑师继续教育必修课教材(之八)《职业建筑师业务指导手册》，重新编制《中国建筑工程的基本建设程序》。以下提供3个工程服务程序，以供参考：

Supervision(协助客户与选定的承包商谈判、编制合同文件);8)施工监理(做附加设计、审查附加设计和安装图、设计控制、进度控制、成本控制、质量控制、在有关变更和索赔方面协助客户);9)接收和试生产Take-Over and Commissioning(工程竣工验收、监督试生产、编制移交证书)。

*《基本建设工作手册》1983版 第三节 基本建设程序 二.基本建设程序的内容：(一)可行性研究;(二)编制设计任务书;(三)选择建设地点;(四)编制设计文件(50年代的设计工作分三个阶段，即初步设计、技术设计和施工图设计。从1958年以后，三段设计改为两段设计，施工图预算也改由施工单位来编。对于技术上复杂而又缺乏设计经验的项目，经主管部门指定，增加技术设计阶段);(五)做好建设准备;(六)列入年度计划;(七)组织施工;(八)生产准备;(九)竣工验收、交付生产。

*《建筑设计规范》1955年出版，建筑工程部编制 第二章 设计 第1205条 设计程序：(一)初步设计;(二)技术设计(第1303条 送审图说 应具备下列各项：(二)(2)工程预算 第1304条 申请执照：凡新建、改建、恢复等工程，均应填具申请书，连同技术设计图说向当地主管建设机构申请建筑执照，经审查核准发给建筑执照后，方可动工);(三)施工详图。

5.2工业建筑和民用建筑的异同

国内外建筑师从来都是同时为工业建筑和民用建筑服务的。1949年我国学苏以后才出现了工业建筑和民用建筑的不同设计院，建筑系也出现了工业建筑教研组和民用建筑教研组。建筑师随着设计院的分工不同，分别从事工业建筑设计和民用建筑设计。特别是中国第一个五年计划建设期间，配合苏联援华的156个项目的设计与建造。

为了加快基础工业的建设，建设部在几个大区中纷纷建立北京工业建筑设计院、华东工业建筑设计院、东北工业建筑设计院、西北工业建筑设计院、西南工业建筑设计院、中南工业建筑设计院、华南工业建筑设计院(后来把工业两字取消了，但是保留了工业建筑和民用建筑的设计实力)。各工业部委也相应建立自己行业内的设计院，如第一机械部就设立了机械部第一设计院，以及第二至第十一设计院，这些部委设计院也都具有工业建筑和民用建筑的设计实力。

当前建筑类型发展多样化，许多工程项目往往分不出是工业建筑还是民用建筑。例如，工业园区、科技园区、自由贸易开发区、移动科技开发中心、P3与P4试验中心、航空飞机场区(总体规划、航站楼、配餐中心、仓库中心、维修中心)，以及科学院建筑设计院设计的各种科研建筑等有现代科技含量的建筑，能够分得清哪个是工业建筑、哪个是民用建筑吗?

2000年我看到英国阿兰·斐利浦编写的《工业建筑精华》一书，里面把飞机场航站楼、大跨度展览馆都列入于工业建筑类型中(我和黄星元写了一篇介绍此书的文稿，登载于“世界建筑”杂志2000.7)。工业建筑在国外叫产业建筑，因而航站楼、大跨度建筑都属于Industrial Architecture。以后在“一带一路”和“雄安新区”的建设中，要有FIDIC来保驾护航(见“中国建设报”-5版《斐迪克：护航中国企业“走出去”》)。

建筑师要提供全过程工程咨询服务，必然要参加工业建筑和民用建筑设计的服务。中国注册建筑师在民用建筑设计项目中担任“工程主持人(项目总设计师)”或建筑专业设计负责人：在工业建筑设计中担任建筑专业负责人(或项目副总设计师)。

5.3建筑师提供全过程工程咨询服务

1980年美国、英国与西德先后纷纷主动来华讲课，介绍工程咨询的经验，并且都邀请中国派专家到该国有关公司进行半年培训。当时国务院副总理兼任对外经济联络部部长方毅接到邀请信后，立即批文转至建委主任韩光落实这个培训机会。

于是建委设计局副局长周祥生派出了3个在职培训小组：1981年应美国路易斯·博格公司的邀请，由铁道三院、四院与公路规划院派出5人分别赴美国学习交通土木工程咨询;同年，应英国RICS测量协会的邀请，建委设计局的经济处派出3人到该协会培训6个月的投资经济工程咨询;1980年根据“中德科技合作协议”，德国工程咨询协会会长魏特勒先生(Weidleplan魏特勒工程咨询公司董事长)应邀来华讲课，介绍工程咨询的经验，并发出培训建筑工程咨询的“邀请函”。1981年初周祥生副局长将此任务下达给机械部，机械部确定机械部设计总院派出建筑师费麟和结构工程师陈明辉两人赴西德斯图加特进行在职培训半年(后来延长期为7个月)。

那时，我第一次知道工程咨询公司的概念，并且看到了FIDIC条款(中文版)。在培训过程，通过工程设计、设计审查会、工地视察、各地参观访问等活动，才明白魏特勒工程咨询公司和我们设计总院一样完全是一个综合设计院。该公司承担国内外的城市规划、工业建筑、民用建筑和军事工程设计项目。他们善长设计造纸厂，聘请造纸厂的工艺师作为咨询工程师。我参加了他们设计的巴格达理工学院项目的部分设计任务。还参观了该公司设计的飞机场、体育场馆和住宅小区。

那时，我第一次知道工程咨询公司的概念，并且看到了FIDIC条款(中文版)。在培训过程，通过工程设计、设计审查会、工地视察、各地参观访问等活动，才明白魏特勒工程咨询公司和我们设计总院一样完全是一个综合设计院。该公司承担国内外的城市规划、工业建筑、民用建筑和军事工程设计项目。他们善长设计造纸厂，聘请造纸厂的工艺师作为咨询工程师。我参加了他们设计的巴格达理工学院项目的部分设计任务。还参观了该公司设计的飞机场、体育场馆和住宅小区。

由于国务院有关文件明确指出：在民用建筑项目中应充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。因此，今后住建部管辖范围内的基本建设内容必然要包括工程咨询内容。过去中国的“工程咨询”为两张皮，现在合而为一了，改称为“全过程工程咨询”。《中国工程咨询》2017年第9期发表文章《准确把握和积极应对面临的机遇与挑战 努力推进工程咨询业务转型与升级》和《全过程咨询的实施策略分析》，文中谈到，“行政审批项目权限的进一步下放，综合性工程咨询单位的传统业务出现逐年锐减的势头”“综合性工程咨询单位依赖投资主管部门承接业务的优势丧失殆尽”“明确全过程咨询的概念是当务之急……全过程工程咨询是中国咨询业升级换代的突破口，是走向国际市场、提高咨询水平的重要措施”“中国工程咨询企业的国际化步伐明显落后”，文章又明确了汲取中国工程咨询业“由小到大，到碎片化”的经验教训。

2017年7月17日发改委发布《工程咨询行业管理办法(征求意见稿)》，对工程咨询的服务范围和专业划分作出规定，业务分为四大类，分别是：(一)规划咨询;(二)项目咨询;(三)评估咨询;(四)全过程工程咨询。然后废除了2005年发改委29号文件，显然这个分类中第四条包括了第一、二、三条的内容。因为建筑工程设计必然包括工程咨询前期(可行性研究、选址、策划、任务书、概念性方案设计)、工程咨询中期(初步设计、技术设计、施工图设计。其中必然包括“六图一书”的总图场地设计的内容。“六图一书”的内容相当于修建性详规的深度)、工程咨询后期(协助业主进行招标文件与招投标准备工作和材料设备的采购工作、现场监理、试运行的调试工作、验收、后评估、维修改造工作)。

为此建议“全过程工程咨询”的范围应为：(一)全过程工程咨询;(二)单项工程咨询(如投资经济工程咨询);(三)多项工程咨询(如规划咨询+项目咨询+评估咨询)。

当前我国在“一带一路”中，FIDIC制度应该保驾护航。显然，我们必须对于“工程咨询”有一个统一的认识，建议应该结合国情统一在FIDIC国际工程咨询协会条款的基础上。由于中国工程咨询协会已于1996年被批准为FIDIC国际组织的成员国，应该尊重国际通行的国际游戏规则。

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