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国有单位领导集体决定挪用公款的司法定性
　来源：《中国检察官》2015年第12期　浏览次数：0
杨新京&郭&莉
&&&内容摘要：中公款的用途不影响挪用行为的定性，挪用人对公款进行了非法的支配，即使最终使用人是单位，也属于&归个人使用&。单位成员作出的挪用公款决定没有超出职权范围，同时符合单位决策程序的，可以视为&单位决定&。单位利益和个人利益交织的，不可否定&谋取个人利益&的存在。国有单位决定以单位名义将公款供个人使用，谋取单位利益和个人利益的，可按照立法解释的规定，追究组织、策划、实施者挪用公款罪的责任。
&&&关键词：挪用公款&单位决定&谋取个人利益
&&&[基本案情]亚盛实业（集团）股份有限公司系国有控股公司。2012年8月份的一天，时任亚盛实业（集团）股份有限公司山丹分公司经理的丁某某（另案处理）将班子成员魏某某、白某及被告人张某某、张某、周某某、何某某等人召集在一起，丁某某称山丹县某房地产开发公司总经理王某某曾给山丹农场借过款，帮助过山丹农场，现王某某开发楼盘资金紧张，为了回报王某某，提议公司领导每人从王某某开发的某小区买一套个人住房，先从公司财务中给每人借支15万元，用于缴房子首付房款，借款以后陆续从各自发的年薪中扣除，但必须向分公司支付借款利息，与会人员均同意丁的提议。日，丁某某及被告人张某某、张某、周某某、何某某等人从山丹分公司账务中分别以个人名义打了借条，经丁某某签字后，每人借支该公司15万元，用于支付各自预定住宅的首付款（全部房款系按内部价计算）。山丹某房地产有限公司分别给被告人各开据15万元的收款收据。日，该公司在发2011年年薪时，公司财务从张某某等年薪中各扣还7万余元。案发时被告人张某某有74181．06元、张某、周某某、何某某各有74700元未归还。案发后，上述款项及利息全部退还。
&&&关于本案，司法实务中有两种分歧。第一种意见认为，被告人张某某等不构成挪用公款罪。理由是挪用公款系由公司班子成员集体商议所定，体现了单位意志，且被告人张某某等之所以挪用公款是为了替公司偿还人情，缓解曾帮助过公司的某房地产开发公司的资金紧张问题，是为了单位利益，由于《刑法》并没有规定单位挪用公款罪，因此被告人等四人的行为并不能构成挪用公款罪。第二种意见认为，被告人张某某等构成挪用公款罪。理由是虽然表面上看被告人张某某等人挪用公款的行为是由单位领导集体讨论决定，但实际上其讨论的内容是用公司的公款为自己购买房屋，这违反了单位的财务管理制度，不能体现单位意志，本质上应当理解为是个人（共同）决定，张某某等人借用公款是为自己购买商品房，房子落在个人名下，且以内部价购买，系为个人谋取利益，因此，应当认定为挪用公款罪。
&&&挪用公款罪是《刑法》分则第八章规定的国家工作人员的一种，由于立法的设置，刑法理论和司法实践围绕着该罪的认定产生不少争议，尽管全国人大常委会、两高先后出台了相应的立法解释和司法解释，但认识上的分歧仍未消除，主要涉及到挪用公款罪中&归个人使用&的含义，&个人决定&和&单位决定&、&个人名义&和&单位名义&的区分，如何判断挪用公款是谋取&个人利益&还是&单位利益&等，本案的认定同样需要厘清上述问题。
&&&&一、挪用公款罪&归个人使用&的含义
&&&《刑法》第384条第1款规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。可见，在认定挪用公款罪时，&归个人使用&是必须予以证明的。对此，最高人民法院（以下简称&最高法&）曾分别于1998年和2001年两次发布司法解释，对&归个人使用&进行阐明，解释的重点是对挪用公款给单位使用的，是否只能认定为&归单位使用&，而不是&归个人使用&？从结果看，尽管范围不同，但两次解释均有条件地承认在特定情况下挪用公款给单位使用的也可认定为归个人使用。
&&&1998年最高法《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第1条将挪用公款给私有公司、企业使用的认定为挪用公款给个人使用。2001年最高法《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释》将范围进一步扩大，除了不具备法人资格的私营独资企业、私营合伙企业在一定条件下使用公款可以视为个人使用外，对于国家工作人员为谋取个人利益将公款以个人名义出借给任何单位的，也都可以认定为是个人使用。应当说，最高法的司法解释在一定程度上缓解了实践中对于&归个人使用&在理解上的困惑，但也带来一些问题，如将具备法人资格的私营独资企业、合伙企业与不具备法人资格的企业在同样使用公款时做了不同的区分、将单位使用公款认定为个人使用时附加了以个人名义和为谋取个人利益的要件导致实践中办案的困难等。为此，2002年全国人大常委会颁布了《关于刑法第三百八十四条第一款的解释》，规定所谓挪用公款&归个人使用&是指：（一）将公款供本人、亲友或者其他自然人使用的；（二）以个人名义将公款供其他单位使用的；（三）个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的三种情形。
&&&分析上述司法解释和立法解释，毫无疑问的是都对挪用公款罪中的&归个人使用&做了超出文本字面含义的扩大解释。对此，学界大多持支持态度，认为公款的最终去向不影响挪用行为本身的定性，&当行为人实施的挪用行为已经完全具备&挪用公款归个人使用&的特征后，公款的最终去向将不再影响挪用公款行为的最初性质。&[1]也有学者认为&归个人使用&的界定应当将视角转向公款使用的本质和形式上，&归个人使用&包括直接使用公款和间接使用公款，间接使用公款又可分为&将公款供其他自然人使用&与&将公款供其他单位使用&两类。[2]事实上，将挪用公款&归个人使用&中的&个人&扩张至&单位&是符合挪用公款罪本质的，同时也与司法现实相契合。从客体看，挪用公款罪侵犯的是单位对公款的支配使用权及国家工作人员职务行为的廉洁性，挪用公款的实质在于将单位对公款的合法支配变为挪用人自己对公款的非法支配，因此，无论公款最终是归自然人使用，还是由其他单位使用，均通过挪用人的私自处分行为实现，也即前提都是挪用人对公款进行了非法的支配，在侵犯单位对公款的支配使用权及国家工作人员职务行为廉洁性上是相同的。另外，司法实践中也存在不少将公款给单位使用的情形，如果一律不入罪，会造成处罚的漏洞及刑罚的不均衡。
&&&当然，需要指出的是，并不是任何情况下将公款给单位使用的均构成挪用公款罪，只有在真正体现挪用人非法支配性时，譬如挪用人以个人名义直接支配公款，或虽未显示个人名义，但违反规定擅自做主挪用，实质支配公款，并且通过挪用实现个人利益破坏职务廉洁性的，即立法解释所规定的情形，才可予以认定。而单位之间的拆借，虽然也违反了财务管理制度，但一般不应按挪用公款罪处理。
&&&&二、挪用公款罪中的&个人决定&和&单位决定&
&&&前述立法解释第3项将个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，谋取个人利益的，也纳入&归个人使用&的范畴，那么，什么是&个人决定&，其与&单位决定&如何区分就成为认定时的关键。学界对此有不同看法，如有学者认为&个人决定&就是没有决定权的人擅自决定，[3]还有人认为应当以是否开会和有无记录为准，召开了会议并有记录的是集体研究决定，否则便是个人决定。[4]
&&&在语义上，&个人决定&是&单位决定&的对称，且两者为互斥关系，因此，只要澄清了&单位决定&的含义，何为&个人决定&就不言自明。单位决定应当是体现单位意志，按照单位内部管理规定和操作流程作出的决策。虽然单位决策都是由具体的个人作出，但个人在作出决定时必须符合以下条件才能将该决定归属到单位：第一，所作决定没有超出决定者的职权范围。在单位内部，每位成员都有一定的职位及分工，并根据职位、分工不同，享有不同的权限，即决定、管理、监督、执行、辅助单位事务等权利，单位成员如果超过了自己的职务权限作出决定，就是擅自处理单位事务，不能将之视为反映单位意志的单位行为。第二，所作决定没有违反单位的决策流程。任何单位内部都有一套自我管理、规范的制度，单位决策应当是符合单位制度的产物，是根据决策程序的自然流出，即使单位成员没有超越其职务权限，但如果该决定不符合单位的决策程序，也不能归之于单位，只能认为是单位成员自己的个人决定。由此可见，挪用公款罪中的&个人决定&就是单位成员超越职权范围擅自决定、处理公款去向或者违反单位决策程序决定、处理公款去向。这与2003年《全国法院审理案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中表述的&个人决定&既包括行为人在职权范围内决定，也包括超越职权范围决定是一致的。值得注意的是，&个人决定&并非是指一人决定，单位领导集体商讨，甚至有会议记录，但只要该决定违反了单位正常的决策程序和管理制度，仍应认为是个人决定，而不是单位决定。
&&&此外，&个人决定&和&个人名义&是不同概念，&个人决定&的事项不一定以&个人名义&发出，也即立法解释第2项和第3项作了区别规定。学理上有人将超出职权范围或逃避财务监管擅自将公款借给其他单位或个人使用的认定为是以&个人名义&挪用，[5]是对&个人名义&采实质判断的看法，这也为《纪要》所肯定。然而，目前学界多认为应当进行形式的判定，只要挪用人是以个人身份挪用或借用人认可是挪用人个人挪借的，即可认为是以&个人名义&。司法判例也基本采取了形式主义的立场，并在《刑事审判参考》中指出，个人决定借出公款和以个人名义将公款借出是完全不同的，二者之间的根本区别在于公款的所有权单位对公款的真实去向是否知情，借款人是否隐瞒了款项的真实用途，借出的款项是由单位直接控制还是由借款人背着单位私下控制，借款人是否用公款谋取了个人私利。[6]实践中应结合上述提示具体分析判断。
&&&&三、挪用公款罪中&谋取个人利益&的理解
&&&个人决定以单位名义将公款供其他单位使用，要想认定为挪用公款罪，还必须谋取&个人利益&，但在现实生活中，利益的判断却很复杂，行为人挪用公款究竟是为了个人利益还是单位利益往往难以区分，有时甚至存在既为个人利益也为单位利益的混合情况，使得判断更为困难，也因此，有观点认为应予取消&谋取个人利益&的要件，以免浪费司法资源。[7]不过，基于立法现实，实务上处理时还是应当给予证明。《纪要》曾对&谋取个人利益&专门进行了规定，认为&谋取个人利益&，既包括行为人与使用人事先约定谋取个人利益实际尚未获取的情况，也包括虽未事先约定但实际已获取了个人利益的情况。其中的&个人利益&，既包括不正当利益，也包括正当利益；既包括财产性利益，也包括非财产性利益，但这种非财产性利益应当是具体的实际利益，如升学、就业等。《纪要》对个人利益的规定已经比较全面，但实践中仍有一些问题未获解决，如个人利益是否仅限于自己的利益，为徇私情替他人谋利的是否属于谋取个人利益；个人利益与单位利益交织时该如何认定等。
&&&毫无疑问，挪用公款进行营利活动等或以挪用公款为筹码换取借用人好处，为自己获取利益的属于&谋取个人利益&，但如果挪用人只是基于情分，自己没获任何好处地将公款借予他人使用，他人由此获利的，能否认定挪用人&谋取个人利益&就成问题。按《纪要》规定，行为人谋取非财产性利益的也应当是具体的实际利益，仅仅出于情谊，为帮助他人而挪用公款的，似乎不应认定为&谋取个人利益&。但如果这样理解，就会造成实质上的不合理，即行为人挪用公款进行投资，在符合挪用公款罪其他条件的情况下，构成犯罪，而行为人将此公款给其亲友或特定关系人使用获利，本人没有直接获利的，就不构成犯罪，这两种情况在侵犯单位财产使用权和职务行为廉洁性方面并无任何差别，却得到截然相反的评价，不免令人困惑。更何况，《纪要》和学界通说也认为&谋取个人利益&并不要求行为人实际获得利益，因此，将公款挪用给他人，他人以此谋利的，也应纳入&谋取个人利益&的评价体系。
&&&实践中还经常存在行为人挪用公款既是谋取个人利益也是谋取单位利益的情形，也即个人利益与单位利益交织，对此应如何认定，学界有不同认识。有观点认为应当区分利益的主次，当挪用人主要为单位谋取利益，谋取个人利益处于次要和附属地位的，不宜以挪用公款罪追究；当挪用人主要为谋取个人利益，而单位同时获利的，可以认定挪用公款罪。还有观点认为只要有谋取单位利益的情形存在，不论是否同时谋取个人利益，均不宜认定为挪用公款罪。[8]事实上，对此问题的回答，还是应当回溯到挪用公款罪的本质上，挪用公款罪的实质是公款私用，因此，只要行为人主观上具有谋取个人利益的目的，或明知通过挪用公款谋取个人利益的，即便同时也为单位谋取了利益，甚至为单位谋取了实际利益，而个人未实际获利的，都符合公款私用的本质，应以挪用公款罪进行追究。
&&&&四、关于本案的分析与结论
&&&以上问题的澄清有助于我们对本案的分析，关于本案，司法实务的分歧主要集中在三个方面：第一，被告人张某某等挪用公款是单位决定还是个人决定？第二，挪用的公款是归个人使用还是单位使用？第三，被告人挪用公款是谋取个人利益还是单位利益？
&&&首先，被告人张某某等挪用公款是在公司经理丁某某的召集下，由公司领导班子成员集体商议所定，单位领导集体决定公司财物的使用显然没有超越职务权限，也符合单位决策制度，同时，根据1999年《最高人民法院关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》，公民与非金融企业之间的借贷属于民间借贷，除具有非法集资、发放贷款等法律、法规规定的禁止行为外，只要双方当事人意思表示真实即可认定有效。被告人张某某等以个人名义向公司打了借条，约定支付借款利息，并在发年薪时实际履行了一部分还款义务，其与公司之间的借款行为符合单位决策的条件，系由公司决定，不是个人决定。
&&&其次，关于挪用的公款是归被告人张某某等个人使用还是归山丹县某房地产开发公司使用，在本案中存在歧义，根据前述挪用公款罪&归个人使用&含义的分析，公款的最终流向和用途并不影响公款最初挪用的性质，本案中，尽管挪用公款的起因是为缓解山丹县某房地产开发公司的资金紧张问题，但从法律层面看，单位决定将公款借用的对象是被告人张某某等，单位财务借还款凭据上签字的双方也是山丹分公司与被告人，被告人与山丹县某房地产开发公司之间签订的是房屋买卖合同，属另一种民事法律关系，购买房屋钱款的来源并不能影响买卖交易本身，因此，挪用的公司公款是归被告人等使用的。
&&&再次，关于挪用公款谋取的利益问题。本案即是存在单位利益与个人利益交织的情形，行为人挪用公款是出于偿还单位人情的事由，是为了单位的利益，但同时，挪用的公款又是落在个人名下用于购买了商品住房，而且是以内部价购买了个人住宅，个人获取了利益是无法回避的，对此种情况，按上述分析，应当认为行为人也谋取了个人利益。
&&&综上，经过梳理，本案应当是单位决定以单位名义将公款供个人使用，谋取单位利益和个人利益的情形。以此对照立法解释关于挪用公款&归个人使用&的三种类型，似乎只能符合第1项，即&将公款供本人、亲友或者其他自然人使用&，但根据《纪要》的规定，经单位领导集体研究决定将公款给个人使用，或者单位负责人为了单位的利益，决定将公款给个人使用的，不以挪用公款罪定罪处罚。因此，对于被告人张某某等无法认定为挪用公款罪。
&&&最后，需要特别补充说明的是，由于2014年4月全国人大常委会出台了《关于〈中华人民共和国刑法〉第三十条的解释》，规定&公司、企业、事业单位、机关、团体等单位实施刑法规定的危害社会的行为，刑法分则和其他法律未规定追究单位的刑事责任的，对组织、策划、实施该危害社会行为的人依法追究刑事责任。&那么，今后对该类案件，可以依据此解释追究组织、策划、实施者挪用公款罪的责任。
&&&[1]游伟、徐虹：《挪用公款&归个人使用&研究》，载《法学》2000年第12期。
&&&[2]王良顺：《论挪用公款罪中的&将公款供其他单位使用&》，载《法学》2010年第1期。
&&&[3]单民、赵亮：《关于挪用公款罪立法解释的理解与思考》，载《国家检察官学院学报》2003年第1期。
&&&[4]郑民庆、郑江：《挪用公款罪中&归个人使用&的理解与适用》，载《中国检察官》2009年第11期。
&&&[5]孙军工：《关于如何认定挪用公款归个人使用有关问题的解释的理解和适用》，载《人民检察》2002年第3期。
&&&[6]最高人民法院刑事审判第一、二、三、四、五庭：《刑事审判参考》（总第63集），法律出版社2008年版，第59页。
&&&[7]同[4]。
&&&[8]李昕、侯亚萍：《挪用公款罪中&谋取个人利益&之认定》，载《公民与法》2013年第1期。
&&&作者简介：杨新京，国家检察官学院教授；郭&莉，国家检察官学院副教授。
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企业不当挪用银行信贷资金的原因及方式
作者：周思杰 | 机构：中金会项目开发部 | 添加时间： 17:01:07 | 点击次数：8244
随着商业银行业务范围的不断扩大，贷款比重日益增加，客户面的扩大与客户结构的复杂化，使防控信贷风险的难度日益加大。从信贷资金出现的风险信号上看，主要表现为企业财务指标下降、生产经营不畅、货款回笼率达不到要求、贷款本息逾期等，甚至出现不良贷款，给商业银行公司业务经营带来不利影响。如何在公司业务发展的基础上有效防控信贷风险，确保可持续发展，至关重要。
商业银行是经营货币的特殊行业，其经营行为不仅要对股东和客户负责，还必须对整个社会负责。商业银行信贷资金具有调节社会经济的职能，是实施资源在地区间、行业间有效配置的重要手段。商业银行贷款投向合理与否，不仅关系到信贷资金的安全性和自身的盈利性，而且关系到整个社会的正常经济、金融秩序。贷款用途改变是银行经营过程中比较突出的信贷风险现象。作为银行应结合实际工作情况，加强信贷资金用途监管。下文将从信贷资金被挪用的危害性、主要方式及其现象发生原因分析，来说明商业银行贷款挪用问题产生的原因。
一、信贷资金被挪用的危害性
由于借款企业贷款目的不是满足日常生产经营活动所需，因而在获得商业银行贷款后，往往通过关联企业账户资金往来方式将贷款资金转出，挪作与申请用途不符的其他用途，使得大量的短期流动资金被长期占用，易给银行造成系统性风险。因此，借款人挪用贷款问题必须引起银行足够的重视。
商业银行的一笔贷款能否成功回收，不仅仅贷前需要翔实调查借款人财务实力和还款意愿、多方位分析影响借款人还款能力、精心准备各种法律文件，预防银行的操作风险和法律风险，还包括贷前翔实了解资金的具体用途，贷后密切跟踪资金的真实去向，以考察资金能否顺利流回银行。
通常，信贷资金随同企业资金一起顺利完成购货、生产、售货、回收现金的过程，企业的结算账户也能清楚地显示资金的收付情况，银行就能较容易判断企业生产和经营是否正常，即便借款人无法提供足够的担保和抵押，银行也不用太担心资金的安全性。
但是，如果银行根本无法或者没有努力去了解和监控信贷资金的使用方向，银行就不能正确地评估企业是否滥用资金，不能把握贷款中的政策风险和法律风险；银行无法监控资金使用方向，就无法预测信贷资金回流的时间和金额，难以保证信贷资金的安全收回。
事实证明，大量不合规的信贷资金进入股市和楼市，无论给经济、银行还是国家都带来危害：
1．推动资产价格非理性上涨，扭曲了价格关系，错配社会资源，导致大量投机性资金挤占了生产性资金。
2．楼市和股市的非理性上涨，造成资产泡沫，随着泡沫破灭，对实体经济造成了严重伤害。
例如，80年代末，日本、北欧资产价格膨胀引发的&泡沫经济&对两地经济造成了长期的负面影响。
3．资产价格虚高威胁银行的资产质量。一旦资产泡沫破灭，借款人资金链条出现断裂，商业银行的不良贷款将会激增。
4．信贷资金形成不良，甚至被诈骗
借款人不能按约定用途使用贷款，使还款来源无法保障，到期无法归还贷款，形成不良。而且大量事实证明，绝大多数贷款诈骗案件都是通过挪用贷款，使贷款脱离贷款行监控，从而骗贷得手，给银行造成巨额损失。
5．影响国家宏观调控的政策效果
有的借款企业将信贷资金挪用到国家限制性行业，如高耗能、高污染行业，给国家治理环境污染、改善生态环境、调整经济结构、提高能源利用率增加了难度。
有的用信贷资金从事投机经营，扰乱了经济秩序。如上海某投资有限公司2003年8月从某银行取得5亿元流动资金贷款。
由于银行对资金流向监管不到位。导致该公司将其中的3.85亿元用于申购某上市公司新股，并在收回申购余款后又将其中的2亿元用于股权投资。
因此，信贷资金流向监控，显得尤为重要。从宏观层面来说，它影响到国家宏观调控政策能否顺利贯彻和实施；从微观面来说，有助于银行控制资产质量，确保金融体系的健康稳定发展。
二、信贷资金被挪用的现象发生原因分析
信贷资金有自身的运行规律，贷款发放之后，对于银行来说，是将信贷资金的使用权、收益分配权完全让渡给了借款人，也就是，从贷款发放之日与本息完全收回之前这段时间，银行其实已经对信贷资金失去了主动的控制权，这就使得贷款人具有违背合同改变借款用途的可能性。贷款被挪用主要有以下原因：
（一）商业银行主观上放松对信贷资金的监管
有的商业银行认为，造成信贷资金风险的主要原因是借款人的还款能力，如何使用信贷资金是借款人内部&资金池&自主运作的需要，只要经营情况稳定、市场竞争能力强、又没有违约记录即为优质客户，信贷资金就不会有太大的风险，而对于逐笔查看、质询、取证信贷资金流向的监控要求，银行则认为不利于维护银企关系，工作不积极、不主动。
殊不知，这种认识和倾向使银行日益规范和严格的贷前调查及审查大打折扣，因为一旦贷款用途改变，意味着银行前期对借款用途的调查分析和审查就失去了意义，使信贷管理工作的有效性大大降低，进而信贷资金被挪用风险加大。
银行对借款用途把关不严，监督不力，使客户随意挤占挪用信贷资金，不按借款合同约定办。其有四个方面，具体如下：
首先，商业银行往往重点关注自身是否能够赚取利润，借款人是否有可靠的还款来源，抵押物是否有效和足值，而忽视贷款投向对经济和社会的影响。
其次，由于同业间竞争激烈。导致部分商业银行为争夺优质客户资源而放松甚至放弃对贷款资金用途的监管，对企业挪用贷款的现象视而不见。
三是，信贷人员在利益驱动下，缺乏加强贷后管理的主动性、片面强调营销业绩，弱化了监督管理和风险防范。由于银行过分强调业绩考核，信贷人员通过加大贷款投放、拓展新的贷款客户。能够为银行带来较显著的收益，从而取得薪酬的提高、职位的晋升。但可能导致其&重放贷，轻管理&的后果。
信贷人员忽视方面有以下几点：
1.对借款户的贷款归行率关注不够。只有保证贷款及时足额归行，并设立还本付息备付账户，按销售货款的一定比例留足储备，才能保证贷款到期收回，避免因企业现金流量不足而影响贷款的安全。
2.对贷户资产负债的异常变动等重要情况监督不力。近年来，一些企业以改制为名恶意逃废银行债务的现象时有发生，而所有逃废债企业在逃废债之前，都会出现注册新企业、从原贷款企业向新成立的企业无偿划转资金、调拨机器设备等固定资产、转移技术等不正常行为，实质是转移贷款用途。对此，客户经理应及时发现，并迅速向有关部门和领导反馈，采取断然措施，同时对这些异常行为必须收集证据，记录在案，作为制止企业逃废的法律依据。
3.对借款户的现金流量等重要财务指标监管不够。现金流量作为借款企业的还款来源，真实反映了资金链的流动情况。借款人出现了现金净流量不足或下滑的趋势，则预示着金融机构面临贷款无法按期足额收回的风险。而目前部分金融机构片面注重于对企业赢利水平的分析，而忽视了对现金的把握，不利于贷款的风险控制。
4.商业银行的贷款检查和指导不到位。虽然对信贷管理工作的检查项目很多，检查频率也很高，但这些检查往往偏重于贷前的条件和程序，对贷后管理特别是对贷后用途监管工作的检查和指导不够。
（二）商业银行对借款人的信息收集不全面
首先是社会征信系统不健全，其次是银行客户资料不完整，银行缺乏对企业经营管理和遵纪守规情况的全面了解和掌握。
银行开展贷后管理工作所依据的信息主要来源于财务报表和信贷人员收集的相关情况，而商业银行信贷管理人员因专业水平、综合素质、责任心不同，对客户信息搜集和处理能力各异，尤其是集团客户关联关系复杂，投资和经营范围广泛，仅靠个别信贷人员收集的零散的信息远远不能满足贷后监控需要的。
许多个企业于是就利用银行对客户信息掌握不全，将贷款几经转移逃避监控，改变贷款用途，进行股本性投资带短贷长用，甚至进入股市、房市，而银行在信息来源有限的情况下，致使银行对企业经营状况的了解总是处于被动位置，长期不能察觉借款人的违约行为，直到风险变为实际的损失，才耗费相当大的精力展开调查。
（三）商业银行对信贷资金用途规定不够细化
商业银行对信贷资金用途规定不够细化，其有两个方面：一方面体现为制度的操作性不强。尽管多数商业银行要求信贷人员落实借款人是否按合同约定用途使用贷款，但规定比较笼统，缺乏配套的具体操作要求和有效的监控措施，未形成完善的激励约束机制，执行制度的弹性较大，直接影响了信贷资金监控工作质量。
另一方面银行内控管理滞后于新业务的发展。当前各家银行争相创新业务，开通了更多的自助渠道，客户甚至不用去调查提交相关资料，就可以通过网上银行、电话银行甚至ATM机向银行贷款或透支，贷款一经入账即可自由提现和转账，对此，银行尚无完善的信贷资金流向管理办法。
信贷资金用途是借款合同的必备内容，它是加强信贷投向管理的一项重要指标。但通过检查一些金融机构发放贷款的用途发现存在不少虚假成分：
一是名为经营，实为还债。一部分经营困难的借款人，能正常付息，但却无力归还本金。贷款逾期将使其承担高额的利息负担，蒙受财务损失，故其在贷款到期时，从第三人处筹措一笔款项，归还贷款。企业以购料、进货名义贷到款后，再偿还第三人的借款，如此周而复始，循环周转，直至贷款出现风险，成为沉淀资金。
二是名曰流资贷款，实为固定资产投资贷款。由于流动资金贷款控制相对较松，贷款相对容易，一些贷户打着流动资金贷款的幌子申请贷款，一旦贷款到账，马上购置固定资产。
三是名义合规，实际违法。一些借款企业从事不法生意，编造虚假的正当经营用途，骗取银行资金，给社会造成危害。
借款人从银行取得贷款，目的是从事生产经营活动，或者用于购买材料或者添置必备的设备，或者用于支付其他费用，贷款最终将与一定的生产要素相结合。然而商业银行在实践工作中，只关注贷前推销、调查、信用分析，贷中评估、审查、发放以及所谓的&轻&贷后监管等。在贷款合同规定中，没有规定具体的贷款用途，如金额、交货时间等；或是贷款用途多为&经商、进货&等含糊不清的用途。
例如，商业银行对企业发放的流动资金贷款。在贷款合同中不约定具体用途。信贷资金和企业自有资金混用，给企业留下了挪用的空间。
（四）商业银行贷款管理机制不健全
目前，我国银行业金融机构信贷管理模式在经济市场化转型的过程中还存在一些相对粗放的地方，信贷文化还不够健全，尤其是贷款支付管理较为薄弱，在实际贷款活动中存在贷款资金不按照约定用途使用的情况，不仅直接影响借款人的合法权益，而且可能诱发系统性风险，影响到商业银行的稳定与安全，需要尽快完善贷款管理机制。
不然，商业银行贷款管理机制就&如同虚设&。银行自身在贷前、贷中、贷后管理中就存在约束机制不健全问题，导致银行贷款被挪用案件频频发生。
（五）集团企业和关联企业贷款的授信及风险控制不够
银企关系错位，主要表现为商业银行&垒大户&行为扭曲了银企关系，集团大客户成为各行竞相追捧和争夺的对象，集团大客户和中小企业客户的地位形成了现实的不平等，一些实力相对雄厚的大公司、大企业只要求银行提供信贷服务，不接受银行的信贷监督，客户信息不完整、不透明，与银行的信贷管理需求不对称，进一步加大了信贷资金用途监控工作的细分化和深入。
集团企业和关联企业由于其内部各子公司或分公司及关联企业之间的交易和投资关系，形成了一张复杂的网络。受市场趋利性影响，各关联企业或母子公司通过互保、联保、对外担保等方式无止境地膨胀、扩张，使银行被边缘化，造成关联集团客户风险不断形成和堆积。银行一旦工作失误，很容易产生五类集团关联风险。
1.超额授信风险
一些商业银行面临同业竞争和贷款营销的压力，对集团企业和关联企业没有真正实行统一授信管理，使有的关联集团企业以同一法人跨银行、跨区域向多家金融企业申请授信，或者利用部分商业银行承兑业务、贴现业务未纳入统一授信管理漏洞，通过集团内部关联交易或担保骗取承兑的方式，突破授信限额，获取超额授信，导致授信总额超过关联集团整体承债能力，使金融企业的贷款风险高度集中于关联集团企业。
2.变相信用贷款风险
在关联集团客户中，集团本部通过为子公司担保或子公司相互担保以满足金融企业第二还款来源要求，是关联集团企业获得金融企业贷款的重要方式。但是金融企业对企业实际负债、或有负债和整个集团的真实情况并不十分了解，使保证贷款变成没有实质意义的信用贷款。
3.贷款挪用风险
一般而言，关联企业集团大都是依托一至二家骨干企业担当起融资重任，其资金运行模式一般是由集团母公司充当内部银行角色，统筹调配资金运用，这样银行信贷资金不可避免地被挪用。特别是在企业扩张时期，银行流动资金贷款往往大量被挪用于股权投资和固定资产投资。
4.短贷长用风险
当关联企业贷款到期不能偿还时，一些金融企业迫于严格的责任追究制度，不得不帮助企业创造条件，对到期贷款办理借新还旧，对到期银行承兑汇票滚动签发，尽量掩盖风险，推迟了风险的暴露。这为银行短期信贷资金被企业长期占用提供了方便，并且规模不断扩大，使越来越多的金融企业贷款被深度套牢。
5．道德偏差风险
当前许多关联集团企业一旦贷款无法按时偿还，就通过在集团客户内部关联方之间不按市场公允价格原则转移资产或利润，逃废银行债权，形成道德风险。
（六）商业银行信贷资金监控未形成联动
银行系统对信贷资金流向的监控工作存在各自为政、以邻为壑的问题：各行只关注信贷资金在本行的使用情况，贷款一经转出，就不再安排跟踪监控，而转入行则认为&事不关己&，不会将转入的信贷资金视同本行发放的贷款一并纳入用途监控范围。这种&两不管&的割据管理模式，不仅造成贷款用途监控断链，而且给企业混用信贷资金和自有资金提供了便利。
（七）借款人挪用信贷资金形式多样、手段隐蔽
借款人采取将信贷资金转移到他行同名账户、异地关联企业账户再行支配或直接取现等&曲线调包&手段，故意逃避贷款行的监督。除此之外，借款人混用、并用自有资金和信贷资金的现象较为普扁，即便银行要求借款人逐笔提供信贷资金大额出账的具体用途，但因无法厘清资金的来龙去脉，对其真实性难以界定，给企业挪用信贷资金、逃避银行监管打开了方便之门。
目前，商业银行主要采取签订账户监管协议的方式来监督贷款资金使用。但借款企业往往在不同的银行开立多个账户。只要企业使信贷资金脱离贷款行，商业银行就失去了对资金的控制权。而企业为达到挪用信贷资金的目的，往往不是直接挪用。而是通过虚假的业务将资金进行转移，使银行难以监管。
例如：有的企业将信贷资金转移给&关联企业&；有的企业利用承兑汇票及贴现的方式挪用贷款；有的企业将自有资金投资楼市和股市等高风险领域，而用信贷资金弥补生产运营资金缺口。
（八）客户经理淡化政策法规观念及缺乏贷款挪用判断知识
客户经理政策法规观念、大局意识不强，疏忽贷款用途和专款专用的重要性，同时防范借款人挤占挪用信贷资金意识淡薄。
基层支行的客户经理人员配备不足以及缺乏相应的判别知识。许多客户经理因任务重，把主要的精力放在了客户的开发及其准备相应的材料、吸存、收贷、收息、中间业务、发卡、做报表等，无暇顾及贷后用途管理工作。有的客户经理对如何判断贷款企业是否挪用流动资金贷款方面的知识相对缺乏。
（九）相关法规对违规借款人处罚力度较小
目前，我国重点强化了对商业银行的约束，相比较而言，对借款人挪用银行信贷资金的行为处罚力度不够，缺少对违规企业和个人的惩罚制度。在一定程度上助长了借款人的违规动机。
三、信贷资金被挪用的主要方式
近年来，银行信贷资金中短期贷款资金改变用途现象比较普遍，从基层银行贷款被挪用的具体情况分析，可归纳为以下主要方式：
1．借款企业将贷款转移到&关联企业&，挪作他用。（下转第19页）（上接第30页）
2．企业或个人将银行贷款投资到股本权益、炒作股票、期货、房地产等方面，从事投机经营。
3．借款企业通过套取银行资金，用于民间借贷，牟取非法收入。
4．短期信贷资金长期占用，借款企业将流动资金贷款用于固定生产投资或股权投资、企业技术革新和技术改造等。
5．长期信贷资金短期占用，借款企业将固定资产贷款用于短期应付账款、银行承兑汇票、商业承兑汇票等。
2012年第5期 总第76期
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