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中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究
　　（中国人民大学公共管理学院，北京100872）
　　原载《公共管理学报》2010年第2期
　　摘要：自新中国成立以来，中国食品安全管理体制经历了一个怎样的历史变化过程？从历史制度分析的方法论出发，如何从监管者、监管对象以及监管过程三个角度来界定这样的历史变化过程？现行的食品安全监管体制绩效如何？根据不同时期食品安全管理主体、对象以及政策工具的差异，将建国以来我国食品安全管理体制区分为指令型体制、混合型体制与监管型体制三个阶段，同时对不同阶段的发展脉络、具体特征以及体制利弊进行了归纳总结。此外，选择了四个具有代表性的指标，对1990年至今的中国食品安全变化态势进行了测量，发现我国食品安全的形势经历了一个明显的V 型曲线发展过程，并据此对这一过程提出自己的解释假设，以此为中国食品安全监管的历史和现状提供一个白描式的描述图景。结合历史制度主义的分析范式，从四个方面综合分析出制约中国食品安全监管绩效优化的四大结构性因素，从而将其监管绩效的现状与历史制度根源联系起来，提出未来中国食品安全监管体制的改革方向。
　　关键词：食品安全监管；指令型体制；混合型体制；监管型体制；绩效评估
　　收稿日期：
　　基金项目：教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”资助；中国人民大学科学研究基金面上一般项目（08XNB009）
　　作者简介：刘鹏（1979-），男，湖南衡阳人，毕业于香港中文大学，博士，现为中国人民大学公共管理学院讲师，研究方向：政府监管与卫生政策。
　　从2007年初开始，一场“中国制造”危机开始在全球蔓延，从玩具、牙膏、宠物食品、原料药，直到2008年的“三鹿”奶粉，中国产品的质量安全信任度正在遭受有史以来最严重的打击，这其中又以食品安全的情况最为严峻。从前几年的“苏丹红”工业添加剂事件、龙口粉丝事件、阜阳奶粉事件，到近段时期的三鹿奶粉事件、农夫山泉砒霜门事件、海南豇豆事件等，中国的食品安全危机逐步由国内向国际扩散。美国华盛顿战略和国际研究中心副主任唐安竹（Drew Thompson）曾经在美国著名智库詹姆斯通基金会（Jamestown Foundation）所举办的《中国简报》（China Brief ）撰文，惊呼中国食品安全的危机将给全球的公共卫生治理带来挑战[1].
　　虽然西方国家对于这场危机的严重性有夸大的成分，但是却无法掩饰中国政府产品安全监管体制的不足与乏力。各国的食品安全监管经验表明，一个卓有成效的食品安全监管体制，虽然不是培育良好的食品安全格局的充分条件，却是遏制食品安全事故频发的必要条件。日召开的国务院常务会议认为，三鹿奶粉事件暴露出“我国奶制品监管严重缺失的突出问题”[2].从某种意义上看，“中国制造”的危机就是缺乏监管的市场经济的危机，就是中国食品安全监管体制的危机。因此，可以预见，在未来相当长的一段时期内，建立一套行之有效、监管有力的食品安全监管体制，以维护中国食品的质量和声誉，将成为中国政府努力的方向。
　　然而，食品安全监管改革虽已成为政府和社会公众关注的热点问题，但系统和深度的学术研究精品仍然乏善可陈。由于食品安全监管改革的研究既涉及到医学、化学、农学等自然科学，又与经济学、行政学、社会学等社会科学密不可分，因此就必然要求研究者具有复合型的知识性结构，这也在部分程度上能够解释为什么我国食品监管体制改革研究佳作不多。目前，除了少部分国外学者的研究作品之外，国内学者的著述大都限于对食品安全监管政策的概念演绎和规范描述，即便有少数的实证研究，往往也都过于技术化和局部性，有关中国食品安全监管的深度实证研究严重缺乏。已有成果的热点主要集中在以下几个方面：监管权力的横向配置与机构改革[3，4]、食品安全法的立法问题[5，6]、基层监管机构的能力强化[7，8]、监管标准建设与技术水平强化[9，10]，以及如何应对重大食品安全危机[11，12].另外，仅有少数学者对我国食品行业卫生法律规制的制度变迁进行了简单列举[13，14]，但仅限于白描式的陈述，缺乏从制度变迁的角度对其背后的历史因素及其借鉴意义的深度分析。换而言之，我们不能从现有的研究成果中对当前中国食品安全的形势进行历史的比较分析，也无法廓清食品安全监管体制的发展历史和运转现状。为此，本文所关注核心的研究问题是：自新中国成立以来，中国食品安全管理体制经历了一个怎样的历史变化过程？从历史制度分析的方法论出发，如何从监管者、监管对象以及监管过程三个角度来界定这样的历史变化过程？
　　现行的食品安全监管体制绩效如何？从历史角度分析，中国食品安全监管体制绩效的制约因素有哪些？
　　1文献综述
　　根据联合国粮食及农业组织和世界卫生组织联合制定的《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》的定义，食品安全监管又被称为食品控制（Food Control），指“为了保护消费者，并确保食品在生产、处理、贮藏、加工和销售过程中均能保持安全、卫生及适于人类消费，确保其符合食品安全和质量要求，确保货真无假并按法律规定确定标识，由国家或地方主管部门实施的强制性法律行动”，其关注的焦点包括微生物危害、农药残留物、滥用食品添加剂、化学污染物以及掺假等[15].
　　综观现有的有关中国食品安全监管的研究文献，出现了多学科汇聚的现象：
　　第一类是一些医学、食品卫生学、营养学学者所展开的研究，由于其自然科学的学科背景关系，他们所关注的焦点一般都与食品安全标准制定、食品检验检测技术、食源性疾病的防控等科学技术因素密切相关，认为相关科技手段的落后是导致食品监管薄弱的瓶颈因素，因此可以称之为科技学派，如陈君石院士认为缺乏全面、深入、科学和专业的危险性评估和管理体系，是导致我国食品安全不容乐观的重要原因[16]；而邵兵、涂晓明等人则通过对目前我国食品安全监测技术现状的全面分析，强调“关键监测技术的开发，是解决所有食品安全问题的关键”、是“首先要突破的一个重要的科技瓶颈”[17].
　　第二类的研究成果是由一批产业经济学者所总结的，他们把眼光更多地集中在食品产业供应链模式、食品产业集中度以及相关的食品产业发展政策等方面，强调食品工业的产业因素是催生食品安全问题的温床，又可以称之为产业学派，如任荣华认为市场经济条件下食品市场范围的扩大和产业链的延长，是导致食品健康安全问题的重要根源[18]，而张云华、罗丹和杨晓艳则通过探讨食品产业集中度与食品安全监管模式相对应关系，认为在产业集中度较高的行业可以实行单一部门监管模式，而产业集中度较低的行业则可以实行多部门监管模式[19].
　　第三类关注食品安全监管的角度是行政法学视野，食品安全的立法过程、执法和司法实践以及国外立法模式是这类研究视域中的重点，主张只有提高食品安全监管的法制化水平，才能提高监管质量，因此可以称之为行政法学派，如叶永茂通过对我国食品安全立法过程和特征的分析，并对比了我国食品安全相关法律与发达国家的差距，由此提出了一系列立法建议[5]；杜钢建认为现行的《食品卫生法》、《产品质量法》等已经不足以应对食品安全的需要，新制订的《食品安全法》应当从基本定位、路径选择、组织建设、强化监督机制和监管责任等几个维度更加与时俱进[6].
　　而最后一类研究成果则是近几年从政治科学和公共管理角度对食品安全监管政策的实证研究，他们更多地则是从监管政治与公共政策的角度出发，对食品安全监管政策展开实证性研究，并运用制度主义、理性选择、政策网络、组织文化等理论路径进行深度分析。由于兴起时间不长，目前这类称为公共管理与政策学派的研究成果并不多，如詹承豫在实证分析的基础上归纳出了转型阶段我国食品安全监管所面临的五大矛盾，分别涉及到监管体制、检测设备、产业结构、执法能力、财政投入等核心要素[20]，具有一定的启发性；林闽钢、许金梁则通过聚焦群体性的、社会性的食品安全问题，从监管理论的角度，分析了社会转型期我国由于市场机制的缺陷和制度的不完善所带来的食品安全问题，以及由于地方保护主义盛行、政府监管失灵所加剧的食品安全问题[14].
　　从研究角度的范畴来看，本文应当归属于第四类，即从政治科学与公共管理角度来解读和研究食品安全监管。然而与以上仅限于平面层次探讨问题的方式不同的是，本文将视野扩展至历史的角度，即为探讨我国现阶段的食品安全监管改革提供更为立体化的历史视界，同时对监管体制的分析不再限于简单的原因列举，而是从监管者、监管对象和监管过程三个角度综合分析，并借用政治科学中的历史制度主义研究方法，将历史的制度分析阶段化，并通过搜集二手数据，对食品安全管理体制的绩效进行时间维度的评估，从而达到对食品安全监管体制的绩效评估和对策建议的研究目的[21].
　　2计划经济时代下的食品卫生管理体制：指令型体制（年）
　　建国初期，由于当时的食品安全事件大部分都是发生在食品消费环节中的中毒事故，因此食品安全在某种意义上就等同于食品卫生，加之受到当时苏联的卫生防疫体制的影响，对于食品卫生的管理在伊始之际十分自然地落到了卫生部门的职权范围之内。1949年，原长春铁路管理局成立了我国最早的卫生防疫站。从1950年开始，我国各级地方政府开始在原防疫大队、专业防治队等基础上自上而下地建立起了省、地（市）、县各级卫生防疫站，内设食品卫生科（组）。此外，还建立了有关的研究机构和专业机构，一方面结合爱国卫生运动对各种主要食品和食品企业进行卫生管理工作，同时在广泛调查的基础上曾经陆续制订许多食品卫生质量要求和卫生管理办法[22].到1952年底，全国已建立各级各类卫生防疫站147个，卫生防疫人员20504人[23].
　　1953年1月政务院167次会议批准在全国建立各省、市、自治区直到县级的卫生防疫站，开展食品卫生监督检验和管理工作。1954年，卫生部颁布了《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站编制》，该《办法》对卫生防疫站的职能进行了大致的规定，指出卫生防疫站的任务是“预防性、经常性卫生监督和传染病管理”，其业务范围和职责包括环境卫生、劳动卫生、食品卫生、学校卫生的监督和传染病、寄生虫病的预防，以及卫生宣传教育工作等14项[24].到1954年底，全国共成立了卫生防疫站（队）337个[25].两年以后的1956年底，全国29个省、市、自治区及其所属的地市、州、县（旗）全部建立了防疫站。1959年，由于当时大部分公社卫生所建立起卫生防疫组，从而基本形成了初具规模的卫生防疫和食品卫生监督网络。
　　年的三年自然灾害期间，由于当时的政治、经济、政策环境影响，初建起来的卫生防疫体系经受了第一次曲折，许多地方在机构撤并中，卫生防疫站、专科防治所与卫生行政机构、医疗保健机构合并为所谓的“三合一”、“四合一”，使大批防疫机构工作停顿，人员流失。1962年党中央提出“调整、巩固、充实、提高”的方针后，卫生部于1964年颁发了《卫生防疫站工作试行条例》并在全国贯彻实施，卫生防疫体系才又恢复到正常的发展轨道。这个条例首次明确了卫生防疫站作为包括食品卫生监督在内的卫生监督体系的主体机构的性质、任务和工作内容，并规定了卫生防疫站的组织机构设置和人员编制，这对卫生防疫系统的发展起到了积极的推进作用。到1965年底，全国共有各级各类卫生防疫站2499个，专业防治机构822个，人员合计77179人，其中卫生技术人员63879人；与1952年比较，机构增长了16倍，人员增加3倍多。十年文革期间，卫生防疫体系及其工作又遭受了严重的破坏，卫生防疫站及其他防疫防治机构遭到批判否定、取消、合并，卫生防疫技术人员下放、改行，卫生防疫和卫生监督工作再次处于全面停顿状态[23].值得注意的是，从管理体制上看，虽然这一时期食品卫生管理工作由卫生防疫部门负责，但由于卫生防疫机构身兼卫生防疫和卫生监督双重职能，而从机构名称就可以判断出来卫生防疫机构的工作中心在卫生防疫，卫生监督只是其次，再加上卫生监督又包括环境卫生、劳动卫生、食品卫生等多种内容，使得食品卫生监督工作在卫生防疫系统乃至整个卫生系统一直都比较边缘化，也没有成为其十分看重的核心职能。
　　同时，随着20世纪50年代国家对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造的结束，一套专业化分工色彩浓厚的苏联式工商业部门管理体制在1956年前后得以建立。由于食品工商业概念涉及范围较广，各个部门都有自己的食品生产、经营部门，食品工商业在当时的国民经济体系中并不算是一个单独的产业，所以各部门也成为了食品卫生的主管部门，轻工部、粮食部、农业部、化学工业部、水利部、商业部、对外贸易部、供销合作社等行业主管部门都建立了一些保证自身产品合格出厂销售的食品卫生检验和管理机构。例如，由于食品饮料、酒类、发酵制品、罐头制品、乳及乳制品、糖及糖制品、饮料、食品添加剂等产品生产企业的主管权都归属于各级轻工业部门，因此这些产品的质量管理通常由轻工业部门执行；农业部门负责粮食和各类经济作物在种植环节、牲畜在饲养环节的质量管理；粮食部门负责粮食、油料、饲料等在加工和购销环节的质量管理；化肥、农药以及部分与食品生产有关的化工原料则由化工部门管理；商业部门则负责对各类食品在城市地区的计划调拨、市场流通、交通运输、仓库储存等过程的质量管理等，而在农村地区，这些职能则由各级供销合作社负责。此外，水产品质量管理、食品卫生标准制定、食品卫生检验等职能在各个时期更是分散于不同的部门管理之下。
　　另一方面，从管理对象角度来看，公私合营成功建立之后，政企高度合一的体制使得各类农副食品的价格由国家统一控制和调整，企业没有定价权，主管部门的许多官员同时又身兼国有企业的领导职务，企业领导人的活动具有强烈的政治升迁导向而非利润导向，这些都使得企业的经营管理都高度依附于各个具体的主管部门。担负生产与服务性质企业的单位不仅在体制上高度附属于政府部门，而且由于在财务、人事、物资、价格、生产、供应、销售等具体方面的行为都受政府主管部门的严格管控，因而并没有出现相对独立的商业利益诉求，组织运行的目标也几乎完全被置换为行政组织的目标。企业单位没有必要冒着巨大的政治风险来弄虚作假，进而获取没有太多政治价值的生产和商业利润，因而计划经济体制下主管部门与所属企业之间在食品质量和卫生管理方面的信息不对称程度相对较轻。
　　这一时期虽然也存在一些食品质量和中毒事故，但是其主要的原因并不在于企业为降低成本而进行偷工减料、违规掺假的利益冲动，而在于受到生产、经营和技术条件等客观条件限制，家庭或个人缺乏必要的饮食卫生知识。例如，以上海徐汇区的调查为例，60年代该区发生食物中毒事件107起，中毒人数4237人，到了70年代这两个数字分别下降到71起和2058人，其中60年代食物中毒的主要原因是交叉污染（占48.60％）、放置时间过长（占23.36％）、食物变质（占14.95％）、其它（13.08％）[26]；而在江苏省，年食物中毒趋势是逐年下降的，1974年发生177起，中毒人数5978人，1975年发生133起，中毒人数达9989人，1976年爆发96起，中毒人数为5871人；三年来食物中毒致死率为0.17％，农民占到89％，病死的原因主要为误食有毒动植物[27].广州市的调查数据也显示，从70年代到90年代，广州市发生在家庭的食物中毒事故数量为610起，其中70年代发生的就占到了61.48％，即居民家庭的自我保护意识和安全卫生意识较低，是导致食物中毒的主要原因[28].这也说明，单纯因为企业谋取商业利益而人为造假致使食物中毒的情况并不多见。
　　从管理方式上看，在这一时期，由于众多的食品生产经营企业都直接接受各自的主管部门的管理，食品安全管理权限的划分既不完全依据生产、经营、加工等分段环节，也不完全按照食品的具体品种来进行分工，而直接就是按照食品企业的主管关系来进行管理职责划分。当时的食品生产经营企业说“我是社会主义企业了，说我不讲卫生是给社会主义抹黑”，卫生部门也强调“社会主义了还要监督就是管卡压”[29]，因而政府部门与企业的关系与其说是一种政府与企业的监督管理关系，不如说是政府部门内部上下级的行政管控关系。因此，这种管控体系带有非常强烈的强制和行政色彩，同时在具体的管控方式上较多地依靠行政任免、教育说服、质量竞赛等组织内部和群众运动式的控制手段，而非通过法律、经济、专业化标准等手段来进行监督管理。这些特点鲜明地体现在1965年卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社制定的《食品卫生管理试行条例》中。
　　作为建国以来我国第一部中央层面的综合食品卫生管理法规①，这一条例在内容上较多地体现出计划经济时代我国政府食品安全管控体制的特色②：
　　第一，在管理体制上，规定“食品生产、经营（包括生产、加工、采购、贮存、运输、销售）单位及其主管部门，应当把食品卫生工作纳入生产计划和工作计划、并且制定适当的机构或者人员负责管理本系统、本单位的食品卫生工作”、“卫生部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导”、“卫生部门制订食品卫生标准，应当事先与有关主管部门协商一致”，即实行的是以主管部门管控为主、卫生部门监督管理为辅、寓食品卫生管理于企业管理和行政管理之中的体制。
　　第二，在管理工具上，强调“食品生产、经营主管部门，应当经常对所属单位的基层领导干部、职工进行重视卫生的思想教育，自觉地做好食品卫生工作”、“各级卫生部门应当主动协助食品生产、经营主管部门做好思想教育工作和食品卫生科学知识的教育训练工作”；同时规定“食品生产、经营主管部门和所属单位，应当把食品卫生工作列为成绩考核和组织竞赛、评比的重要内容之一”、“食品生产、经营单位应当建立群众性的卫生组织，订立卫生工作制度，以不断促进本单位的食品卫生工作”，此外，还规定了群众性食品卫生监督工作由各级爱国卫生运动委员会负责实施，因此所涉及到的大部分工具都属于思想教育、质量竞赛、发动群众等组织内部的软性管控手段。
　　第三，在行为奖惩方面，提出“食品生产、经营主管部门和卫生部门，对认真执行本条例、经常坚持做好卫生工作的单位和个人，应当给予表扬或者奖励”、“对违犯本条例的个人和单位，应当根据情节轻重，给予批评，或者限期改进，或者责令停业改进；对情节严重、屡教不改或者造成食物中毒等重大事故的有关人员，应当给予行政处分，必要时建议法院处理”。由此看出，对于企业违规行为的外部奖惩机制控制非常薄弱，仅限于简单的表扬或批评，以及内部的行政处分，司法机制很少介入。
　　综上所述，我们可以总结出计划经济体制下我国食品安全管理体制的三个基本特征：首先，从管理主体角度分析，这一时期以主管部门管控为主、卫生部门监督管理为辅，寓食品卫生管理于行政管理之中的管控体制，食品卫生管理工作与主管部门和卫生部门的其它职能混杂在一起，没有独立出来，因此所受的重视程度不高；其次，从管理对象角度看，公私合营、政企合一、财政预算软约束的食品企业产权和预算体制决定了企业的经营管理高度依附于各个具体的主管部门，并没有出现相对独立的商业利益诉求，组织运行的目标也几乎完全被置换为行政组织的目标，企业因追求商业利益而偷工减料、违规造假的现象相对并不严重。从风险监管的角度来分析，这个时期中国社会面临的食品风险在本质上是一种前市场风险（Pre －market risk ）①，即主要由非市场竞争因素所导致的安全风险因素（例如缺乏知识、技术落后等）；最后，从管理工具分析，与当时的管控体制相对应，政府主管部门往往采取思想教育、质量竞赛、群众运动、行政处分等内部管控方式对企业行为进行约束，而经济奖惩、司法审判、信息披露以及专业技术标准等现代化的监管政策工具运用较少。由于这种管理体制的主要载体在于以计划指令为特征的计划经济体制，因此笔者将具备这三种特征的食品安全管理体制称为“指令型体制”（Command Regime）。
　　3经济转轨时期的食品卫生管理体制：混合型体制（年）
　　改革开放伊始，随着经济政策的调整与改革，与食品管理有关的产业部门都得到了迅速的发展，例如1949年我国的农业总产值仅为326亿元，1978年上升为1567亿元，到了1983年更是增长至3120.7亿元，短短五年时间内就翻了一番[32].此外，从1979年到1984年，我国食品工业总产值平均每年递增9.3％，高于1953年至％的年均递增率[33]，到1987年总产值达到1134亿元，比1978年增长四倍，在整个国民经济中已经位居第三位[34].与之对应的是食品生产、经营和餐饮企业数量的激增，以乳业发展为例，1949年我国的各类乳制品工厂数量不超过10所，而1980年全国乳品企业增长到700多家[35]；再如猪肉加工业，解放初全国仅有较大的屠宰场5个，冷藏库23座，到了1983年我国共有各类肉类加工企业1145个，冷藏库1312座[36]；1985年底，全国仅农村饮食服务业网点就达到140.1万个，从业人员达到226.1万人，相对于1977年分别增加了15.6倍和3.98倍，不仅包括传统的全民和集体所有制公司，也包括新兴的个体饮食店[37].
　　更为重要的是，与当时经济改革中的大力发展多种经济成分的趋势相一致，食品工业发展中也推行了“多成份、多渠道、多形式”的原则，实行国营、集体、个体一齐发展的策略，大中小企业与前店后厂相结合，生产经营模式和所有制机构都发生了很大的变化。以北京市为例，1983年北京市的全民所有制食品工业企业数量为297家，但是从1984年到1985年近一年多的时间里，各城区和郊县就新增加了560多个集体食品工业企业，520多个个体食品加工户，还有500多个工商兼营的前店后厂，生产人员则由5万多人增加到7万多人[38].食品工业的发展不但突破了行业和地区之间的限制，也突破了所有制结构的限制，多年来国营企业一家独大的局面逐步改变。这种多元所有制并存的所有制结构，使得计划经济时代下的以主管部门管控为主、卫生部门监督管理为辅、寓食品卫生管理于行业管理的食品卫生管控体制相形见绌，大量的集体和私营生产企业游离于主管部门的管理体制之外，而卫生部门又没有相应足够的权力和资源来对新生的企业进行严格管理，从而使得政府对于食品卫生质量的管理开始变得力不从心。
　　此外，从管理工具来看，虽然1979年卫生部在1965年的《食品卫生管理试行条例》的基础上，修改并正式颁发了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，但是该条例多从道德规范要求，只是笼统规定了违反条例、标准和造成中毒等事故要进行处罚，直至向司法部门起诉，但对违法者如何处理和量刑则没有明确规定，司法部门多无法管理，肇事者往往逍遥法外；卫生监督部门执法职责不明确，仍多靠说服教育，因人因地而异，工作十分困难，一些地方政府和部门不理解食品卫生监督的意义和作用，反而进行干预，客观上起到支持违法的作用；食品生产经营部门和单位的食品卫生管理和检验人员也无法充分发挥作用。综合以上的因素分析，这一过渡时期的食品卫生状况逐步下降，食品卫生和食物中毒事故数量呈现上升趋势。例如，广东省广州市1979年发生食物中毒事故46起，中毒人数为302人，而1982年发生的食物中毒事故则上升至52起，中毒人数飙升至1097人[39]；浙江省1979年发生食物中毒事件132起，中毒人数为3464人，病死率为0.49％，而1982年中毒事件数量则上升至273件，中毒人数为3946人，病死率上升至0.71％[40].食品卫生的糟糕状况，在很大程度上正是国家法制不健全，许多科学、合理的规章标准得不到贯彻执行而导致的，因此国家起草和颁布食品卫生法已成为当时改革的关键问题，即将食品卫生管理从单纯的部门行政管理转变为法律约束。
　　在卫生部的大力推动下，从1981年开始，食品卫生立法的准备和起草工作就已经展开，最终于1982年11月正式通过了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，于日开始试行。虽然这部法律只是一部带有过渡性质的试行法律，体现出浓厚的妥协和折衷性质，但相对于之前的管控体制而言，该法在内容上还是取得了一定的突破，例如宣布要正式建立和开展国家食品卫生监督制度，明确规定“各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作”、“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构”，并规定获得食品卫生许可证是食品生产和经营企业申请工商执照的前提要件，同时将卫生许可证的发放管理权赋予卫生部门，从而从法律角度明确了卫生行政部门在食品卫生监管中的主体地位，这相对于以前诸多主管部门联合管理、各自为政的情况已经有所改观，其根源都在于应对当时越来越多的非国有食品生产经营企业所带来的挑战。此外，该法还新增了对食品添加剂、食品容器、包装材料、新资源食品等品种的卫生监管制度，同时还增加了违法造成食物中毒和食源性疾病的法律责任。
　　然而，即便仅仅从法律规范本身来分析，这部试行的法律也带有很大的局限性和过渡性，例如虽然该法强调了卫生部门在食品卫生管理中的主导作用，但是并没有完全取消各类主管部门对食品卫生的管理权，“食品生产经营企业的主管部门和食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，并对执行本法情况进行检查”。
　　此外，该法还将一些特殊场所的食品卫生监督权赋予了非卫生部门，例如城乡集市的食品卫生管理工作由工商行政管理部门负责，畜、禽、兽卫生检验工作由农牧渔业部门负责，出口食品由国家进出口商品检验部门监督、检验，同时铁道、交通、厂矿系统内的食品卫生由其各自的卫生防疫机构主管。
　　此外，先后经过1982年和1988年两次重组的商业部，仍然负责粮油、副食品、土特产、饮食服务方面的生产经营及安全卫生工作，1988年在原国家标准局、计量局基础上组建的国家技术监督局，负责食品质量标准的制定和执行。可以看出，卫生部门虽然在名义上取得了食品卫生监管的主导权，但是由于当时食品生产经营领域中的政企合一体制只是有所松动，并没有瓦解，因此各个企业主管部门的管理权依然得以部分保留；同时由于指令型计划经济体制下所形成的单位体制仍然存在，对于重要单位的食品卫生监督管理，卫生行政部门也只是具有业务上的指导权。从地方政府层面看，涉及到食品质量监督的职能包括工商、标准计量、环保、环卫、畜牧兽医、食品卫生监督等六个部门[41].
　　同时，在卫生部门与食品卫生监督部门之间的关系上，该法也存在一定的弊端。虽然该法明确了县级以上各级卫生防疫站或食品卫生监督检验所是国家实行食品卫生监督的执法机关，但同时又强调各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作，致使在执法实际过程中有两个机构行使食品卫生执法权，而卫生防疫站又只是事业单位，造成执法过程中的诸多不协调，包括卫生许可证审核权与发放权的分割、卫生许可证的发放权与吊销权的分割、各种食品卫生标准规范的制定与审核的多层次等[42].
　　在当时经济改革的背景下，由于大量的集体和私营食品生产和经营企业迅速出现，与国有的食品生产和经营部门所下辖的企业构成了直接的市场竞争关系，因此，各食品生产和经营部门都开始对下属企业纷纷推行统一领导、分级管理、两级核算的制度，同时逐步打破了计划经济体制下统购包销、计划分配、逐级调拨的旧模式，经营的自主性和灵活性大大增强。为了保证自身所辖的企业能够在逐步趋于激烈的市场竞争中占据有利地位，一些主管部门和厂矿单位因此放松了对下属食品企业在食品卫生管理方面的要求，不但没有认真履行《食品卫生法（试行）》中所规定的食品卫生管理义务，而且还对卫生防疫或食品卫生监督部门的执法进行阻挠。由于食品卫生的协调机构是卫生部门和企业各个主管部门联合组成的各级食品卫生领导小组，向下发布食品卫生要求的时候，应当由食品卫生领导小组倡议提出，而倡议的提出最终都要各个主管部门的同意，导致一些食品生产经营企业以“没有本系统领导的通知”为由拒绝执行卫生部门的行政处罚[43]，一些地方政府领导也认为实施《食品卫生法》会阻碍经济搞活，食品卫生执法时管、卡、要[44]，部门和地方保护主义盛行，严重削弱了《食品卫生法》的应有效力，其体制根源在于政企合一的管理体制以及发展主义导向的经济增长模式。
　　正如试行版的《食品卫生法》的内容及其执行效果一样，这一时期的食品卫生管理体制带有强烈的过渡和混合色彩。
　　第一，从管理主体来看，与计划经济时代的指令型管控体制不同的是，卫生部门作为国家食品卫生监督的执法主体地位得到了正式的确认，但与此同时，由于政企合一的主管体制和铁路、交通等特殊单位体制的存在，卫生部门的主导监管权又不得不陷于一种分割化的尴尬境地，因此可以视为当时过渡环境下的一种特殊现象。同时由于经济发展的导向，管理主体在经济发展与食品卫生管理方面产生了一定的矛盾和冲突；
　　第二，从管理对象角度分析，随着改革开放政策的推行，食品卫生监督管理的客体不仅在数量上呈现出大规模增长的趋势，而且在生产规模、所有制结构、技术手段、经营规模等方面呈现出复杂化的倾向。不但新出现的集体和私营企业开始以追求商业利润作为最重要的目标，而且旧有的国营企业也由于经济模式的改制而产生了独立的商业利益诉求，管理对象逃避、扭曲管理主体食品卫生管理政策的动机明显增强，两者之间的信息不对称性增强。从这个意义上说，除了前市场风险因素之外，这一时期中国社会的食品安全风险因素已经开始出现了市场风险，即因为市场经济竞争而引发的人为安全质量风险；
　　第三，从管理工具的角度分析，传统指令型体制下的行政命令、思想教育、群众运动等方式虽然没有完全退出历史舞台，但是其管理效果已经明显下降。为了适应农业与食品工业的迅速发展，政府开始有意识地通过立法、行政执法、经济奖惩和司法审判等方式来丰富食品卫生监管的内容，但从整体上看，仍然无法取代传统管理工具的主导地位。
　　综上所述，鉴于该管理体制是介于计划经济与市场经济、政企合一与政企分离、传统管控与现代监管模式之间的过渡和混合模式类型，因此这一时期的食品卫生管理体制又可以称为“混合型体制”（Mixed Regime）。
　　4市场经济条件下的食品安全管理体制：监管型体制（1993年至今）
　　虽然从80年代末期开始，中国政府已经在机械工业、商业、石油工业等领域逐步推行政企分开改革，但是食品工业领域中的政企分开改革则是在提出建立社会主义市场经济体制目标之后。1992年10月，中共十四大召开，会议提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其中特别强调“理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权”、“转变政府职能的根本途径是政企分开＂、”凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预。下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留“[45]，这就为1993年国务院机构改革中的政企分开奠定了基础。
　　1993年3月的全国八届人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》决定撤销轻工业部、纺织工业部等7个部委，其中撤销轻工业部和纺织工业部的理由是“我国轻纺产品绝大部分已经实行市场调节，价格已经放开，又无大型直属企业，可以不再设置政府专业部门，改组为行业协会”[46]，其中1993年列入国家计划的轻工业产品只剩下6种[47].从食品安全监管的角度来分析，这次改革意义重大，存在了44年之久的轻工业部门逐步退出历史舞台，包括肉制品、酒类、水产品、植物油、粮食、乳制品等诸多食品饮料制造行业的企业在体制上开始正式与轻工业主管部门分离，代之以指导性的轻工总会，后又改为经贸委下辖的国家轻工业局，直至2001年再次被撤销。不管是轻工总会，还是轻工业局，食品领域的政企合一模式已经基本被打破，食品生产和经营企业都下放给地方政府国有资产管理部门，或者进行股份制改造，基本成为独立经营的主体，政府不再过多干预食品生产经营企业的经济行为，而只需对其生产产品的质量和安全进行监督管理，这也标志着食品安全管理体制中政企关系在体制上的正式分离，标志着食品安全管理体制正式转变为外部型、第三方的监管型体制（Regulatory Regime ）。
　　政企合一体制的打破，为试行了长达十多年之久的《食品卫生法》的正式实施提供了良好的契机。
　　十多年来，中国食品工业实现了迅猛的发展，食品工业总产值由1980年的612.35亿元增长到1990年的1447.7亿元，成为仅次于机电、纺织工业之后的我国第三大工业部门，食品工业的利税总额由1980年的109.69亿元增长至1990年的406.91亿元，年均增长14％，全国食品工业企业单位数由51734个增加到75362个，从业职工人数由213.2万人增加到484.6万人[48]，一些新型食品、保健食品、开发利用新资源生产的食品大批涌现，使得旧有的试行版《食品卫生法》难以适应新的形势。
　　基于这样的历史背景，在当时的国务院法制局和卫生部的大力推动下，1995年10月，全国八届人大常委会第十六次会议正式通过修订后的《食品卫生法》，并由试行法调整为正式法律，将原有试行法中事业单位执法改为行政执法，明确规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”，从而可有效避免作为事业单位的卫生防疫站或食品卫生监督所从事行政执法的尴尬境地。此外，对于行政处罚的规定更加具体，增加了对保健食品的规定，强化了进口食品和街头食品的管理等[49].
　　从监管体制上看，这部法律的最大贡献是明确了食品卫生监管执法的行政权属性，虽然并没有将食品卫生监督管理权完全授予卫生行政部门，但终归确立了卫生部门的主导地位，同时废除了原有政企合一体制下主管部门的相应管理职权。由此产生的一套相对集中、统一的监管体系，对食品卫生监管带来了积极的效应，全国食品中毒事故爆发数从1991年的1861件下降至1997年的522件，中毒人数由1990年的47367人剧减至1997年的13567人，死亡人数也由338人降至132人①。
　　然而，随着中国食品产业的全面迅猛发展，食品产业的外延已经延伸到农业、农产品加工业、食品工业、食品经营业以及餐饮行业等整个产业链条环节，农用食品种植和饲养、深加工、流通以及现代餐饮业都实现了飞速的发展，主要局限于餐饮消费环节的食品卫生概念逐渐无法适应食品产业外延的扩展变化，与此同时，强调食品种养殖、生产加工、流通销售和餐饮消费四大环节综合安全的食品安全（Food Safety ）概念更加符合社会公众对于食品消费的标准和需求。
　　这种监管理念的微妙变化也逐步投射到监管体制的改革上，在三年后的1998年国务院政府机构改革中，原来由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批和发布职能交由新成立的国家质量技术监督局执行，国家粮食局研究制订粮油质量标准、制订粮油检测制度和办法的职能也同样转由国家质量技术监督局行使，而农业部门则依然负责初级农产品生产源头的质量安全监督管理，工商部门则将原质量技术监督部门的流通领域的商品质量监督管理职能划归帐中，这种调整为后来的分段监管体制奠定了基础，也标志着《食品卫生法》所确定的以卫生部门为主导的监管体制逐步发生了一定程度的变化，卫生部门的主导地位有所削弱。为了重新强化对以上诸多监管部门的协调，同时也受到美国FDA 食品药品监管一体化模式的影响，在2003年的国务院机构改革中，国务院决定将原有的国家药品监督管理局改变为国家食品药品监督管理局，并将食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的职能赋予该机构。
　　爆发于2003年至2004年之间的安徽阜阳劣质奶粉事件成为催生食品安全分段监管体制的诱发因素。这起致使189名婴儿出现轻中度营养不良、12名婴儿因重度营养不良而死亡的恶性食品安全事故，引起了中央政府对于食品安全监管工作与缺乏协调等问题触目惊心。
　　在此背景下，国务院于2004年9月颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，在监管体制上首次明确了“按照一个监管环节一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”，正式确立了“农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。可以说，该《决定》正式从政策层面确立了分段监管体制的地位，同时将原卫生部承担的食品加工环节的监管职能赋予了质检部门，质检部门的地位和作用得到加强，而进一步弱化了卫生部门的主导作用，食品监管体制被正式从卫生部门主导的体制变为“五龙治水”的多部门分段监管体制。
　　应该说，这种多部门分段监管的体制从本质上反映出食品产业迅猛发展之后，仅限于消费环节的食品卫生概念已经远远不能满足社会公众对于食品质量的要求，从农田到餐桌全过程的食品安全监管新模式要求农业、工商、卫生等多个部门的全程介入；同时阜阳劣质奶粉事件暴露出奶粉生产环节监管的混乱以及卫生部门的能力孱弱，而2001年成立的质检部门以技术手段为执法基础，在产品质量监督检验、打击生产经销假冒伪劣商品方面已经积累了非常丰富的经验，相对于卫生部门而言，其在食品生产和加工领域的监管具有更大的技术和经验优势，因此被赋予了监管食品加工环节的职能，而食品药品监管局的介入，既反映出食品、药品、保健品、化妆品等产品属性日益模糊的现实，也凸显出中央政府意图将此类产品的监管权更好地整合的基本意图。
　　多部门分段监管体制的确立，使得《食品卫生法》的一些内容规定显得有些相对滞后，需要通过《产品质量法》、《农产品质量安全法》等其它法律加以补充。《食品卫生法》主要规范的是食品生产、加工、运输、流通和消费环节的食品卫生安全活动，而没有对包括种植业、养殖业以及捕捞、采集、猎捕等初级农产品生产环节的监管，同时也没有对诸如食品安全风险分析与评估、食品召回制度、食品添加剂的监管，以及食品广告监管等一些市场经济条件下科技、法制含量较高的现代监管方式进行界定，更重要的是没有跟2004年界定的多部门分段的监管体制相容，当然也就更加无暇考虑部门之间的整合与协调问题。从本质上看，《食品卫生法》的内容更多的是与市场经济发展初期的食品产业发展相联系的，随着十多年来食品产业的飞速发展，在监管体制上已经相形见绌。因此，从2004年9月份开始，在修订《食品卫生法》的基础上制定《食品安全法》的呼声越来越高。
　　为了防止监管部门利用部门立法的职权为部门谋取利益，《食品安全法》的起草是由国务院法制办统领亲自起草的，同时于2006年提交国务院常委会议讨论，2007年该法草案提交全国人大常委会讨论。经过长达近两年、先后四次的审议，其间充满了各种争议与修订，《食品安全法》最终于日由十一届人大常委会第七次会议以158票赞成，3票反对，1票弃权高票通过，原有的《食品卫生法》同时废止。
　　从立法的过程看，《食品安全法》的四次审议，其间涉及很多具有争议性的问题，例如地方政府负总责与垂直管理体制的兼容问题、分段监管模式的去留和改革问题、食品监管实行电子监管码的问题、食品添加剂的管理问题、食品免检制度的存废问题以及食品广告监管问题等[50，51].从最后的通过条文分析，《食品安全法》在增设国家食品安全委员会、建立食品农产品生产记录制度、强化对保健食品和食品添加剂的监管、加强对食品广告的监管以及明确民事赔偿责任优先原则等方面取得了突破。
　　同时，为了便于下一步对食品监管体制进行改革，该法规定“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整”，意味深长。
　　从监管体制来看，《食品安全法》在内容上只是对2004年界定的多部门分段监管体制进行了局部调整，并没有从本质上改变分段监管体制的状况，显示出这一监管体制在我国当前国情下仍然具有一定的合理性。同时，该法案不仅将食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的职能从食品药品监管局转移到卫生部，而且决定在国务院层面增设国家食品安全委员会这样的一个协调机构，显示出立法部门意图通过引入超越部门利益至上的机制来协调食品安全监管工作。因此可以说，虽然多部门分段监管的体制并没有得到完全的整合，但一套以国务院和卫生部作为协调机构、多部门分工合作、地方政府负总责的监管体制正在得以确立和建设。
　　自1993年以来，虽然中国的食品安全监管体制一直处于不断的变化和调整之中，食品安全监管体制的建设方向也仍然处于艰苦的探索阶段，但我们已经明显看到一种与计划经济时代和市场经济过渡时期明显不同的管理模式及发展趋势。
　　（1）从管理主体角度分析，1993年以来中国食品监管的体制逐步由卫生部门主导体制变为多部门分段监管模式，同时部门间协调机制的建设正在逐步加强，其特征就是作为监管者的各个职能部门在体制上已经与作为监管对象的所属食品生产经营企业完全分离，除了铁路和军队系统之外，其它单位体制下的内部食品卫生管理体制已经被外部的食品卫生监督体制取代，也就是说，不管食品安全管理的具体机构权限设置如何，食品安全管理主体都已经正式转变为市场经济条件下的第三方的监管机构，管理主体与管理对象之间的关系是法制环境下的监管关系，而非行政环境下的管控关系，这也是监管型体制得以有效确立的最重要标志。
　　（2）从管理对象的角度来看，市场经济体制的确立和飞速发展，不仅使得食品生产经营主体在数量、规模、所有制结构等方面发生了巨大的变化，而且改变了食品卫生的传统涵义，食品监管由仅限于事后消费环节的食品卫生管理逐步转向贯穿于事前、事中、事后，从农田到餐桌的全过程食品安全风险监管，食品监管对象的覆盖范围和复杂程度大大增加。应该说，这一时期中国社会食品安全的主要风险已经从前市场风险转变为市场风险，即大部分的食品安全风险都是因为市场经济驱利机制所引发的人为安全质量风险。
　　（3）从管理工具的角度分析，国家立法、行政执法、经济奖惩和司法审判等经济、法律监管工具的运用继续得以强化，同时行业技术标准、质量认证体系、信息披露、风险评估与监测等一些与风险监管相关的监管工具逐步得以使用并扩展，有效地丰富了政府食品安全监管的政策工具箱（Policy Toolbox），而这些现代风险监管工具的使用，又与管理主体与对象的特征变化是密切联系的。同时，传统的行政命令、思想教育、群众运动等管理手段在监管体制中发挥的作用已经比较孱弱。综上所述，鉴于该管理体制是一种建基于市场经济条件下，具有外部型、第三方监管的特征，同时综合运用行政、经济、法律、科技等多种监管工具，因此当下的食品安全管理体制可以被界定为“监管型体制”（Regulatory Regime）。
　　指令型体制、混合型体制和监管型体制在各方面的差异如表1所示。
　　5中国食品安全监管体制的绩效评估：趋势与解释
　　不论是卫生部门主导的监管体制，还是多部门分段监管体制，其问题的核心都是要更好地改善我国的食品安全状况，提高监管体系的质量和效率，因此对这一时期的监管绩效衡量就显得尤为重要。
　　为了更好地测量食品监管体系的制度绩效，结合已有的数据资源，笔者分别选择了年度食物中毒事故数量、食物中毒人数、食物中毒死亡人数以及食品抽检合格率状况作为衡量我国食品安全形势的四大指标，试图以此来廓清近15年来中国食品安全监管的综合状况和发展轨迹。
　　从图1所示的结果来看，自上个世纪90年代初期至2005年，我国报告的食物中毒数量呈现出明显的V 型或马鞍型曲线，即前期高、中期低、后期高的发展趋势，自1991年至2002年食物中毒报告数量呈逐步下降的趋势，从1991年的1861起降至2002年的464起，然而从2003年开始，我国各地报告的食物中毒事故数量则明显成倍增长，2004年突破2000起，到2005年更是升至最高点的2453起，特别是2003年成为重要的拐点。
　　结合图2的数据结果进行分析，我们有趣地发现图1中所呈现出来的V 型曲线模式同样在图2中大致显现出来，从1990年到2002年的12年间，食品中毒的人数在总体上同样呈下降趋势，1990年食物中毒人数一度达到47367人，到1996年跌至13567人，随后处于稳中有降的状态，2002年下降至谷底的11572人。然而，从2003年开始，食物中毒人数又突然呈直线上升趋势，到2004年升至42876人，2005年虽有所下降，但仍然有近3.3万人中毒。
　　图3则向我们展示出从90年代初期到2005年全国因食物中毒而死亡的人数变化趋势状况，上述两幅图中所展现出来的V 型曲线再次显现出来：从1990年最高时期的338人，到2002年最低时期的68人，一路基本上都呈现出下滑趋势，而从2003年开始，中毒死亡人数又出现激增趋势，到2005年增至381人，超过了1990年的水平。
　　以上三个指标的数据属性虽然存在一定的差异，而且在具体年份上的变化趋势也存在不同，但是从总体的变化趋势来看，应该说都呈现出V 型曲线的特征，即年基本上处于下降趋势，显示出食品安全形势的好转，而从2003开始，三个指标的数据从总体上都表现出明显上升的趋势，表明食品安全形势急剧恶化。三个指标数据同时显示出这样的趋势，很难说这只是一种偶然的巧合。
　　有人可能会强调，这三个指标本身就有很强的共线性（Co－linearity ），即三者之间具有某种连锁关系，其中一个的变化很自然会引起其它两者的变化，因此三者表现出这种共同的趋势，也不奇怪。事实上，这三个指标之间确有一定的共线性，但这种共线性不是完全确定的，例如食物中毒报告的增加，并不一定意味着食品中毒人数的增加，反而有可能降低，因为平均每期食物中毒的人数可能出现了下降；同时食物中毒人数的增加，也不意味着中毒死亡人数的必然增加，因为食物中毒事故的性质可能相对缓和，导致致死率下降。同时，根据调研的了解，2002年底爆发非典，促使了此后突发公共卫生事件报告制度的完善，也在部分程度上导致了各类突发事件上报数据的上升。当然，为了更好地避开这种共线性和制度完善所带来的解释障碍问题，我们还可以从第四个指标——年度食品抽检送检平均合格率来加以证实。
　　所谓的食品抽检送检，是指食品卫生主管部门每年都会根据国家下达的抽验任务对食品企业进行有针对性的抽样检验，同时一些食品企业也可以主动将相关样品送至卫生部门检验。自1992年开始，每年卫生部门都会依据熟食及其制品、冷食、饮料、酱油、消毒牛乳、全牛乳脂粉、蒸馏酒、配制酒、发酵酒、生啤酒、熟啤酒、水产品、非发醇豆制品、粮食、植物油、糕点等大样分类标准，对与人民群众日常生活密切相关的食品质量进行抽检和送检，分别得出各类食品的合格率情况，同时折算出平均合格率。从图4所呈现出来的数据走势特征看，与图1~图3恰恰相反的是，大致上呈现出某种倒V 型曲线，即90年代初期的食品抽检送检合格率相对较低，最低的是1994年，只有82.15％，从1994年开始逐步上升，到2002年升高至90.45％，之后又开始出现缓慢下滑的趋势，虽然2006年又一直增至90.80％，但随后的2007年又降至88.35％。也就是说，食品抽检送检年度平均合格率的趋势同样也揭示出，从90年代到2002年，中国的食品安全和质量处于逐步改善中，但是到了2002年之后，食品安全的形势出现了下滑和不稳定的趋势，而这一观察与上述三个指标所反映出来的趋势也是基本相吻合的，这就足以证明对这一趋势的界定，并不是纯粹的偶然，而确实可以揭露出中国食品安全形势的某种规律性变化。
　　虽然在监管型体制下，中国食品安全的走势确实具有某种规律性的轨迹，即20世纪90年代初至21世纪初中国食品安全的状况确实得到了长足的改善，但是从2002年开始，中国的食品安全状况出现明显下滑的趋势，导致这种规律性轨迹的原因则可能有很多种解释变量，例如食品工业规模的扩大、食品行业市场竞争态势的变化、不同时期监管政策的变化、食品安全检验检测能力的提高等，但食品安全监管具体机制的变迁也肯定是其中至关重要的影响因素之一。特别是自1993年以来，虽然一种外部型、第三方的监管型体制在食品安全管理领域中已经逐步建立起来，但在具体的监管权力配置机制上却仍然经历了一个由卫生部门主导的监管机制到多部门分段合作监管机制的过程。从以上的监管政策绩效的发展趋势来看，20世纪90年代初开始建立的真正意义上的（而不是80年代高度分割化背景下的）以卫生部门为主导的监管机制，在降低食物中毒事故、减少食物中毒人数及死亡人数、提高食品卫生抽检合格率方面确实发挥了一定的作用，食物中毒事故、人数和死亡人数在总体上处于下降趋势，而食品卫生抽检合格率则逐年上升，显现出中国食品安全监管工作所取得的成绩。自1998年以后，由于食品安全的概念逐步扩展至整个产业链条的各个环节，质监、工商、农业等部门纷纷开始获得一定的食品安全管理权，使得原有相对集中的食品卫生管理模式发生了调整，到了2004年，更是由于安徽阜阳劣质奶粉所暴露出来的监管缺失问题，而使得中央政府决定将卫生部门的主导权进一步削弱，新的一套“分段监管为主、品种监管为辅”的多部门分段合作监管模式正式形成。然而，至少从我们的数据来看，虽然不能据此简单臆想地论断该模式的实施加剧了食品安全的恶化形式，但至少可以表明，这种多部门分段合作监管模式对减少中国食品的安全风险并没有如决策者所期望的那样发挥明显的作用。
　　对此现象，笔者提出以下具有解释性的研究假设：（1）前文曾经提及，“十五”计划以前，中国的食品产业虽然取得了很大发展，但工业化程度较低，1996年我国农产品加工程度仅为20％~30％；而发达国家一般为95％，食品工业产值与农业产值之比为2.3：1，而在我国当时仅为0.43：1[52].这些数据都表明，2000年以前食品工业并不是我国食品产业的重心，食品卫生监管的重点仍然主要是餐饮环节，而对餐饮环节的食品卫生监管则一直是卫生部门的优势和强项，因此以卫生部门为主导的监管体制能够较好地改善食品卫生形势；（2）“十五”计划实施以后，我国食品产业的工业化程度虽然与发达国家相比仍然有很大差距，但与20世纪90年代相比较，已经有了大幅度的提升，2005年东部地区的食品工业与农业的总产值比重升至1.05：1，食品工业总产值已经超过农业总产值，中西部虽然仍然相对较低，但也分别提高至0.50：1和0.40：1[53].这些都表明，2000年以后我国食品工业在整个食品产业中的地位逐步上升，对食品卫生的监管重心开始扩展至工业环节，面对日益复杂的食品工业生产技术和流程，以卫生部门为主导的监管体制显然有些相形见绌，因此导致2002年前后食品安全形势出现下滑趋势；（3）2004年的多部门分段监管体制的确立，并没有很好地对食品工业的监管权进行合理划分，质检部门虽然赢得了食品加工环节的监管权，但由于其之前的监管经验主要集中在食品安全监管执法经验，因此导致其在监管能力建设上的相对孱弱，与此同时，卫生部门的监管主导权又逐步被肢解，原来的一个部门主导的体制优势不再，这两个方面综合起来，促成了2004年后的食品安全形势依然不断下行。
　　6食品安全监管绩效制约因素的历史解析
　　在历史制度主义者看来，某个社会一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路径继续发展的可能性会增大，其原因在于一旦这种制度固定下来之后，学习效应、协同效应、适应性预期和退出成本的增大将使得制度的改变越来越困难，即所谓的“路径依赖”（Path－dependence）作用[54].因此对于一项制度的历史分析，在一定程度上也能帮助我们认识它现实所遇到的困境及未来的发展趋势。鉴于前文对中国食品安全监管体制的历史梳理，以及分析其近十多年来的体制绩效，我们可以从历史的角度对当下制约中国食品安全监管体制绩效优化的因素进行解析。在笔者看来，虽然我们可以从很多角度来剖析制约当前食品安全监管绩效的因素，但是从历史角度的分析能帮助我们从更加深刻的角度来观察这一问题。正是我们以前独特的制度历史传统，孕育了今天的制约影响因素，两者之间存在历史逻辑上的因果关系，可以启发我们下一步如何更好地优化食品安全监管体制的建设。
　　（1）从管理主体角度分析，依旧分散的监管权力分配机制成为制约食品安全监管体制建设的瓶颈因素。无论是在社会公众、还是在研究学者眼里，分散的多部门监管体制已经成为广为诟病的问题，但结合历史的分析，我们可以看出，分段监管体制源于计划经济体制下的行业主管部门体制，同时也跟食品安全概念的扩展以及中国食品产业链条复杂化有很大关系，并非一无是处，关键问题是当下的分段监管体制并没有很好地发挥其各部门分工监管的专业优势，反而增加了部门之间协同监管的协调难度，加大了信息、资源、监管标准等因素的共享难度，模糊了监管部门的问责机制，削弱了国家作为统一的监管主体的监管权威，成为制约食品安全监管体制建设的瓶颈因素。然而，由于受到历史发展的惯性影响，短期内要完全将食品安全监管权统合到一个部门，基本上没有可能，也不一定就能取得好的效果。笔者建议，在尊重各个监管部门监管优势的基础上，利用国家食品安全委员会成立的新契机，从国务院层面强化对监管部门之间的协调，同时因势利导地推动食品监管权由多个部门向农业和市场监管两大部门集中。集权的过程遵循先易后难的原则，即先从统一监管标准体系、共享监管信息和技术条件等一些较容易突破的领域着手，进而推至食品市场的准入审批、食品安全稽查执法等相对较难的领域。在这方面，深圳的改革已经提供了较好的前期探索经验。我们可以预见，在较长的一段时期内，中国的食品安全监管体制的目标应当是一个由国务院主导协调、数量相对集中的两部门分段监管体系。
　　（2）从管理主体与管理对象之间的关系分析，严重不足的监管独立性反映出食品安全监管体制建设的最大困难。“监管独立性”主要包括三个层面的内容：政治独立性，即监管机构相对于政治性价值的独立性；行政独立性，即监管机构相对于行政部门中其它机构的独立性；产业独立性，即监管机构相对于作为监管对象的产业利益的独立性，在以保护消费者为目标的社会性监管领域中，鲜明的监管独立性可以被视为高效优质监管的必要保障之一。
　　结合对中国食品安全监管体制的历史分析，我们发现其以上三方面独立性都不同程度地存在一定的问题。
　　在政治独立性上，各个食品监管部门在制定食品安全标准、对食品安全实施科学检验、推进食品安全执法稽查等具体环节都不可能完全依据科学的标准来看待食品安全问题，要考虑维持地方经济增长、保护本国食品产业发展、加大社会劳动力就业容量、保持社会的基本稳定等政治性价值。
　　在行政独立性上，单个的地方政府监管部门不仅会受到来自其它相关监管部门的挑战，也会遭遇到来自该地区的党委、政府以及其它职能部门的说情和通融。
　　尤其在产业独立性上，由于长期以来的政企合一体制的历史惯性，各个监管部门不可避免地会产生冲突的监管意愿，即必须在推动产业发展与严格质量监管之间寻求某种策略性的平衡。由于发展中国家的生产条件、技术设备、营商环境、研发水平等与西方发达国家相去甚远，如果严格按照发达国家通行的质量标准对产品生产和销售进行监管，将会大大增加发展中国家企业的生产和经营成本，导致产业发展的整体萎缩与竞争力下降，而这些都不是监管部门所希望看到的。同时在地方层面，由于各地对监管部门的财力支持差异很大，一些地方的监管部门为了弥补自身运作经费的不足，或明或暗地通过赞助费、办证费、培训费、认证费等各种形式向当地食品企业征收费用，为了营造一个较好的生产经营环境，食品生产及经营企业也往往乐意通过向当地监管部门“进贡”的方式来息事宁人，一些企业甚至还通过出让或赠与部分股权的办法，让监管部门成为食品企业的股东，以此达到一荣俱荣，一损俱损的合谋效果，这些都严重损害了各个食品监管部门的产业独立性。
　　综上所述，从组织建设的角度分析，由于在当下的中国政治经济环境下，各个食品安全监管部门面临着来自各种不同来源的、不同性质的价值挑战和冲击，导致监管组织目标体系出现紊乱，客观上大大制约了食品安全监管的效果。可以说，相对于其它因素而言，不足的监管独立性涉及的部门利益问题最为突出，牵涉的利益面最广，也最难在短期内消除，因此已经成为制约中国食品安全监管绩效提高的最大障碍。
　　（3）从管理工具角度分析，过于依赖行政方式的监管风格弱化了监管体制的监管质量。结合历史的分析，我们清楚地看到，与西方国家明显不同的是，中国的政府监管体系是从原来的计划经济体制下的行业主管体系的母体中孕育出来的，监管部门在制定和执行监管政策的时候，往往不可避免地带有强烈的行政强制色彩，而且这些指令型的监管政策往往是先于法律法规出台的，有些甚至本身就是与法律法规相违背的，将一些本不应该由监管部门来担负的职能揽入怀中，僭越了政府的应有职能，结果使得其原本最为重要的安全监管职能受到冲击，间接导致其监管质量的弱化。
　　例如质检系统曾经推行过的免检制度和名牌评选活动，由政府评选名牌或以国家背景作为市场营销的手段，其实质是用政府信用为企业“背书”，企业信用破产将严重损害政府的信誉，导致信任危机，影响其他职能的正常发挥。再如，此前一些地方的卫生监督部门为了更好地监管餐饮业的食品卫生，曾出台命令规定区域内的餐饮业门店的厨房面积不能低于一定的标准。卫生监督部门的政策出发点无疑是良好的，但食品卫生与厨房面积到底有没有关系？监管部门是否应该事无巨细地都去管理？
　　这些都值得进一步商榷。此外，各个监管部门都热衷于依据中央的文件精神，在各自的监管领域频繁发动各种专项整治运动。这些专项整治运动往往源于国务院的某些文件、工作会议精神或者突发事故的影响，缺乏法律授权支持，主要依靠自上而下的行政指令开展。运动伊始的时候，监管部门利用各种资源和渠道进行发动和宣传，待运动行将结束的时候，往往草草收尾，一些违法经营现象在运动结束之后往往死灰复燃，整治效果无法持续化和制度化。频繁地通过发动整治运动的方式来实现监管目标，从本质上反映出食品安全监管过程中无法建立起制度化的长效机制以及监管能力不足的现实。
　　因此，由于长期以来指令型体制的巨大惯性，现有的监管体制无论在一些具体监管政策的执行方式上，抑或是在履行监管职能的范围上，都不可避免地带有鲜明的行政色彩，也就无法做到严格意义上的、完全依据法律授权来制定和执行监管政策，进而削弱了监管部门对本职工作的履行。
　　（4）从管理能力角度来看，孱弱的监管基础设施建设是导致食品安全监管体制绩效低下的关键因素。除了监管权力的配置、监管独立性以及监管风格之外，提升监管能力的关键因素还包括监管者能否具备与监管任务相匹配的监管基础设施条件，以便拥有足够的资源、条件和技术水平实现食品安全监管政策的各项目标。然而，从历史分析的角度，我们可以发现，在刚刚摆脱食物短缺阶段的中国，由于食品安全问题长期以来并没有引起各级政府的足够重视，当经济发展成为各级政府优先考虑的目标时，一定程度的食品卫生或安全问题便成为了可以牺牲的社会利益。因此与飞速发展的食品产业及其生产经营技术相比较，各个食品安全监管部门的监管基础设施建设就显得相形见绌。
　　以原来负责食品消费环节的卫生监督部门为例，由于在卫生系统内长期得不到足够的重视，卫生监督部门的行政编制问题始终没有完全得到解决。虽然截止到2006年，全国共有卫生监督员约10万人，但他们同时要承担食品卫生、职业卫生、医疗服务和采供血等多项监督执法任务。从道理上分析，卫生监督机构应当取得各级政府、尤其是同级财政的全额预算安排，但全国的调查结果显示，到2006年底，由政府完全承担筹资职能的仅占卫生监督调查机构总数的18.2％，居然有0.5％的机构完全没有政府投入。为弥补财政投入缺口，一些卫生监督机构倾向开展有收益、高收益的职能项目，严重违背了卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫生执法的公正性、严肃性，增加了监管对象的经济负担，损害到政府的形象，也是卫生监督质量下降、行业不正之风产生的重要根源。同时，经费有限还带来了物质保障不足的问题。对照《卫生监督机构建设指导意见》配置标准，机构房屋建设面积普遍不达标，尤其在基层，执法现场快速检测设备数量严重不足，执法取证工具和办公设备性能陈旧，信息网络建设落后，严重影响监督监测的质量和执法的公正性、权威性[55]，其它的相关监管部门如质监、工商等也具有类似的监管能力不足问题。由此可见，从长远来看，如果不解决各级政府对食品安全监管事业的财政投入问题，食品安全监管的基础设施建设将会远远落后于食品产业的高速发展，我国的食品安全形势将会因为众多的潜在问题无法被有效的监管基础设施所识别和界定而更加恶化。
　　综上所述，从历史制度主义有关路径依赖的观点出发，结合我国食品安全监管体制几十年来的发展轨迹，我们可以总结出：分散的监管权力配置结构、不足的监管独立性、过于依赖行政方式的监管风格以及孱弱的监管基础设施建设，已经成为制约中国食品安全监管绩效提高的四大结构因素。应该看到，这些结构性制约因素都涉及到中国食品安全监管体制的深层次矛盾问题，因此它们的化解都不可能在短时间内完成，而需要通过不断的改革和制度建设来逐步加以解决，昭示出中国食品安全监管体制建设仍然是一个艰巨而充满挑战的政治过程。
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本文收入文库时间为2010年7月。
文章来源：原载《公共管理学报》2010年第2期
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