国家助学贷款制度的违约风险及防范对策
国家助学贷款制度的违约风险及防范对策
西北师范大学教育学院研究生&
王春晖& 王鹏辉
要：我国国家助学贷款处于起步阶段，违约风险过高阻碍了国家助学贷款制度的正常运行。本文借鉴发达国家实施国家助学贷款的经验，对我国国家助学贷款违约风险的原因进行了分析，并提出防范国家助学贷款违约风险的建议。
　　关键词：国家助学贷款；违约风险；防范对策
　　一、问题提出
　　国家助学贷款政策作为高等教育个人融资的一种手段，已经被世界上许多国家所采纳。这项政策的实施主要与高等教育规模的扩大以及高等教育成本分担联系在一起。成本分担与国家高等教育规模的扩大和政府公共预算相对紧缩的影响关系密切，意在通过增加学费将一部分成本从纳税人转移到学生或家长。国家助学贷款借助学生自身信用资源和预期的未来收入，可以从根本上保证成本分担机制的顺利实施。美国前纽约州立大学校长布鲁斯?约翰斯通教授认为，“学生贷款是高等教育财政中最复杂、最具争议、经常被误解，然而又可能是最重要的问题”。[1]
　　从各国实施助学贷款的经验来看，国家助学贷款的实施“有利于增加高等教育体系的非公共基金的收入来源，最终使教育资源的短缺状况得以缓解，为社会增加更多的教育机会。”[2]同时，我们也可以看到许多发达国家的助学贷款虽然目前运行良好，也曾经历过一个高违约率、高风险的时期，后来通过一系列有效的制度改革才度过难关，使政策的有效性日益突现。
　　我国的国家助学贷款还处于起步阶段，虽然取得了一定的成效，但违约问题已经凸显。自1999年起，我国国家助学贷款开始在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京等八个城市进行试点。2000年9月1日起在全国范围全面推行。截止2005年12月底，全国累计已审批国家助学贷款学生206.8万人，累计已审批合同金额172.7亿元。早期的贷款学生已完成学业，开始进入还款期。然而，拖欠还款的现象也已经出现，原因是由于部分学生毕业后就业困难、流动性大，少数学生信用意识较差。[3]据有关方面调查，在不少高校，毕业生中还款违约率超过了20％，有的高校甚至达到30-40％。[4]根据世界银行家阿尔布雷克特和齐德曼的研究结论，如果拖欠率超过25％，政府实施助学贷款是不明智的，实施助学金计划或许更有效。[5]因此，采取切实措施降低违约风险，已成为推动国家助学贷款工作中必须着力解决的一个重要问题。
　　二、国家助学贷款的违约风险
　　违约风险也称信用风险，是指交易对方不愿意或者不能够履行契约的责任，导致另一方资产受损的风险。[6]国家助学贷款中的违约风险属于常见金融风险的范畴，主要是指贷款银行所面临的由贷款学生违约造成贷款无法回收的风险。
　　从世界各国助学贷款实施的经验来看，违约风险是普遍存在的。美国国家担保助学贷款的违约率曾从20世纪80年代初的10％左右上升到90年代初的20％左右。1990年的拖欠率为22.4％，为历史之最。[7]20世纪90年代末，加拿大助学贷款的违约率总体比例大约在14％左右。其中，普通高校毕业生的违约率为12％左右；社区大专的毕业生违约率达25％；私立专科学校毕业生的违约率高达40％。[8]日本中学贷款的违约率在1973年高达46.7%。[9]20世纪80年代，巴西、委内瑞拉、肯尼亚的学生贷款的违约率约为90％。[10]
　　有学者通过对一些国家助学贷款违约率的防范措施研究发现，虽然国家助学贷款的违约风险是普遍存在的，但通过“综合治理”，国家助学贷款的违约率是可以降低的。[11]
　　三、助学贷款违约风险的成因
　　我国国家助学贷款风险存在的根本原因是由于国家助学贷款的政策性目标与商业性银行的经营目标相悖。一方面，国家助学贷款是一种保证教育机会均等，维护高校和社会稳定，帮助贫困生完成学业的政策性目标。另一方面，国家助学贷款又具有属于商业贷款性质，执行基准利率的无担保信用贷款，与商业银行的经营性目标不太相符。正因为商业银行要承担过多的风险，所以往往“惜贷”，影响了助学贷款的整体实施效果。具体来看，造成我国国家助学贷款高违约率的原因主要有信用管理制度不健全、风险分担不合理以及还款设计不合理几个方面。
　　1.信用管理制度不健全
　　国家助学贷款作为一种信用贷款，无担保、无抵押，只需要良好的信用制度作为保障。“个人信用制度是指为掌握个人资信、约束个人信用行为而建立的登记、评估以及管理利用等方面的总称。”[12]助学贷款是建立在对学生未来的就业和收入之预期的基础上的，具有较大的不确定性，因此，更需要有效的制度进行规范、约束和保障。
　　发达国家助学贷款行之有效的基础就是信用制度健全。例如，美国为了降低学生贷款违约率，建立了相对健全的信用制度，学生拖欠贷款会受到以下惩罚：（1）失去申请延期还款及债务免除的资格；（2）拖欠会被认为是违背信用，有关情况会报告给信用管理部门，这样拖欠者的信用评级就会受到损害，以后要贷款买车购房就很困难；（3）拖欠账户会转给专门的追款机构并由其进行追讨，拖欠者需要缴纳滞纳金、额外的利息、追讨过程所需的费用等；（4）授权用人单位扣除一定比例工资充抵拖欠款；（5）对恶意拖欠者的最严厉的惩罚措施是诉诸法律，由法院强制执行，并由拖欠者负担审判费、律师费等。[13]这些措施的实行，使得美国助学贷款的违约率由90年代初的20％左右持续下降到2001年的5.6%。[14]
　　由于信用体系尚未建成，我国的国家助学贷款主要依靠学生未来的还款能力和还款意愿，这导致国家助学贷款在实施过程中曾经历了一次危机。2003年间还款期进入第一次高峰。由于当年4月受到SARS事件的影响，毕业生的就业形势十分严峻，导致部分学生按时偿还贷款发生困难，以致形成大面积拖欠行为，挫伤了银行发放助学贷款的积极性。同年9月新学期，大量贫困学生无法获得助学贷款。[15]这是国家助学贷款信用制度不健全的一次突出表现。因此，加紧信息管理制度的建设是我国国家助学贷款的一项主要任务。
　　2.风险分担不合理
　　按照经济学成本分担谁受益、谁付款的基本原则，在实施国家助学贷款的社会条件还不成熟的时候，作为国家助学贷款的受益方，风险分担的主体本应该是银行、高校、政府、学生或家长，但在实际实施的过程中，我国的国家助学贷款的风险承担出现了明显的偏移。
　　（1）作为受益方之一的政府来说可以获得以下三种利益：一是助学贷款的实施有利于高等教育的扩张，政府可以因此获得促进社会发展的人力资源；二是助学贷款的实施有利于促进社会公平，促进社会阶层流动；三是助学贷款的实施减少了政府直接资助贫困生的财政经费，减轻了政府财政负担。[16]从受益的程度来看，政府应该承担最大的责任。具体来说有四个方面的责任：一是提供担保；二是适当补贴；三是管理监督；四是完善有关法律和提供信息服务。[17]对我国而言，国家助学贷款制度运行不畅的一个主要原因就是政府提供的担保不够，违约风险主要由银行承担，银行自然没有积极性。
　　（2）商业银行办理助学贷款是为了获得利益：一是开拓信贷市场，成为银行新的利润增长点；二是可以培养潜在的客户；三是有利于建立良好的银校合作关系。因此，需要商业银行承担一部分风险。但是，按照一般的贷款模式，助学贷款的风险应由经办银行和贷款学生或家庭共同分担。但学生接受高等教育前没有信用记录，因而不能提供可靠的信用担保。同时，由于助学贷款主要针对经济困难的学生，很难提供任何可靠的物质抵押或连带担保人。此外，作为一项促进教育公平的政策性项目，商业银行只能执行基准利率。这样一来，商业银行就承担着过多的贷款风险。
　　（3）高校为学生提供教育服务产品，学生出价购买这种服务。如果学生不交学费或拖欠交费会增加学校的运行成本。生活困难又会影响到学生的学习，影响学校的声誉。作为受益者，高校该分担助学贷款的一部分风险。
　　2004年6月12日由教育部、财政部、人民银行、银监会发布的《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》中提出，要建立国家助学贷款风险补偿专项资金。按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿。国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%，并且风险补偿基金的数额与上一年的还款拖欠数额直接挂钩，因此还款形势的好坏与高校的经济利益有直接关系。[18]显然，高校承担了其中过多的风险。有可能影响高校参加助学贷款的积极性。
　　（4）国家助学贷款使贫困生完成大学学业，从而对这部分学生来说，提高了未来的个人收益。作为这项政策最直接的受益者，学生必须承担相应的还款责任。而目前，学生的还款率低显然是导致国家助学贷款违约风险的直接原因。
　　3.还款方式、期限不合理
　　学生还贷负担过重是国家助学贷款违约率高的另一个原因。经学者研究，我国学生的还款负担率（还款负担率＝单位时间内的还款数额÷同期内学生的预期收入）大约在9-21％之间，多数情况超过国际上通用的10％的还款负担率标准。[19]所以，还款方式、期限的不合理是导致我国学生还款负担过重的两个重要原因。
　　从国际贷款实施经验来看，违约率低的国家实行的还款方式比较灵活，并且还款期限较长。例如，美国政府就制定了可供学生选择的灵活多样的还款方案。包括：（1）标准还款计划，每月固定还款额不少于50美元，还款期最长为10年；（2）延期还款计划，每月至少还50美元，但可以根据情况提出延期，最长可达30年，延期还款的利率也相应提高；（3）渐增还款计划，还款以一定水平为起点，每两年增加一次，根据借款额的不同，安排了12-30年不等的还款期；（4）按收入比例还款计划，按贷款人收入的一定比例（2％－3％左右）确定每月还款额，直到还清为止。[20]加拿大助学贷款的还款期限从学生毕业后6个月开始。还款力采用固定或浮动两种，还款期限最长可以达到15年。[21]日本实行分期定额还款方式，相当于美国的常规型还款方案。还款期限因学校不同而有很大差别，短期大学在10年内还清，其他学校都在10年以上，医科类为20年。[22]
　　从上面的例子可以看出，目前国际上实行助学贷款的偿还方式主要有三种类型：一次性偿还、分期偿还和按收入的一定比例偿还。而我国的国家助学贷款实行分期等额偿还或一次性偿还，与发达国家相比，还款方式相对单一，贷款缺乏灵活性，不能够满足不同学生多样化的还款需要。
　　我国既应该吸收国外的经验，根据学科、学校类型等不同因素，并考虑到具体国情，实行多样灵活的还款制度来减轻学生的还款负担。
　　四、对策
　　1.完善大学生信用征集
　　为了建立完善的大学生信用制度，首先要加强对学生的诚信教育，提高学生对信用资本的意识。这项工作应成为高校思想政治教育工作的重要内容。其次，公安部门应在高校学生中加快换发我国第二代公民身份证，实现身份证号码终身化，以支持国家助学贷款的开展。再次，完善信贷法律体系，对个人信用进行法律约束。也有专家建议利用现有的中国教育网建立国家助学贷款数据库，来进行学生档案管理、助学贷款申请、统计分析、管理数据、保持信贷记录、贷后跟踪乃至学生信用评估。[23]
　　2.风险分担
　　违约风险的承担是由国家助学贷款的目的所决定的。为了实现高等教育机会公平，贷款所发放的对象应是家庭经济困难的学生，所以需要政府承担主要风险。由政府分担违约风险可以降低借款人和放款人双方的风险和成本。世界学生贷款研究专家伍德霍尔（Maureen
Woodhall）认为，如果政府依靠银行发展贷款，政府要承担三方面的成本：（1）支付拖欠的贷款；（2）补贴学生贷款利率（如果低于市场利率的话）；（3）学生助学贷款的管理成本。三类成本加起来要占总额的1/3-2/3。[24]
　　有学者提出由政府承担70％的违约风险，高校和银行各承担15％，建立三方共同分担违约风险的机制，这样既有利于分散信贷风险，又有利于调动各方降低违约率的积极性。[25]
　　对各分担方的职责而言：政府的主要责任是完善助学贷款的相应政策，缓解借款人的压力，组织建立学生信用体系，加强对国家助学贷款的宏观管理和监控；银行要强化贷款回收；高校要按国家政策成立“助学贷款管理中心”，搞好贷款咨询工作，加强已贷款学生的管理；学生作为国家助学贷款最大的受益方，必须履行还款义务。
　　3.还款方式的多样化
　　由于借款学生的未来收入状况和家庭情况差别很大，所以多元化的还款计划对于不同毕业生比较切合实际，从而降低贷款违约率。
　　一是建立渐增型还款计划。有学者认为，如果超过18％的工资收入用于还款，还款计划将难以持续下去。[26]美国的学者研究曾发现：多数拖欠发生在还款开始后的第一、二年。[27]渐增型还款计划可以有效减轻学生的还款负担，减少贷款违约率。
　　二是建立延期及配套的还贷减免政策。进入还款期的学生如果发生还款困难，如出现没有就业、生病、受伤、出现严重经济困难等情况，可以申请延期还款，严重者甚至可以申请减免还款。
　　三是尝试建立中国式的按收入比例偿还贷款。其特点是学生的偿还款是他们未来年收入或月收入的固定部分,无固定具体的偿还期限。学生毕业后的债务负担有限，且收入越高，偿还越快。
　　此外，助学贷款的设计中还应包括担保贷款，降低贷款的违约风险。
　　4.开发生源地贷款
　　生源地助学贷款可以以农村信用社和农业银行基层机构为主要依托、直接面向学生发放，并由家长提供担保。这种贷款方式不但可以有效控制助学贷款的风险，也可以降低国家助学贷款的管理成本。对于担保贷款而言，不仅可以以房产抵押，也可请信用较好的人士来担保，或者也可以由几个家庭联保。[28]
　　参考文献
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Marr Cronin & Sylvia Quarles Simmons. Student Loans: Risks and Realities[Z].
Auburn House Publishing Company, p. 14，1987.如何查看国家助学贷款的还款情况_百度知道
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