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青海省主体功能区规划全文
青海省主体功能区规划前 言推进主体功能区规划建设，是深入贯彻落实科学发展观和党的十八届三中全会精神、全面建设小康社会、奋力打造国家循环经济发展先行区、生态 文明先行区和民族团结进步先进区的重大举措，有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡； 有利于加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距，推进区域协调发展；有利于从源头扭转生态环 境恶化趋势，实现可持续发展；有利于制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。编制主体功能区规划，就是根据省域内不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和 城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序。《青海省主体功能区规划》（以下简称《规划》）根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21 号）、《全国主体功能区规 划》和《青海省人民政府办公厅转发省发改委关于青海省主体功能区规划编制工作方案的通知》（青政办 [ 号）编制，与《青海省“四区两带 一线”发展规划纲要》和《青海省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进行了充分衔接，是科学开发国土空间的远景蓝图，是国土空间开发的 战略性、基础性、约束性⒈规划。推进实现主体功能区主要目标的时间是 2020 年，规划任务是更长远的，实施中需根据形势变化和评估结果适时调整修订。本规划的规划范围为省域 全部国土空间。1第一章 规划背景科学开发利用国土空间，必须全面认识全省的自然与经济社会发展状况，正确分析国土开发利用的形势与问题，明确今后一个时期面临的趋势与任 务。一、自然与经济社会发展状况（一）自然状况――区位。我省位于青藏高原东北部，地理坐标介于东经 89°25′至 103°04′,北纬 31°39′至 39°11′之间，东西长约 1200 公里，南北宽 800 余公里，面积 71.75 万平方公里，居全国第 4 位。东部和北部与甘肃省为邻，东南部和四川省毗连，西北部同新疆自治区接壤，西南部与西藏自治区相 连，地理位置特殊，战略地位重要。(图 1 青海省行政区划图)――地形。我省地貌以高原山地为主，境内地势高峻，高差明显，地形复杂，地貌多样。地势东低西高，总体呈现梯级上升形态。地形大体可分为 祁连山地、柴达木盆地和青南高原三个自然区域类型，东部是青藏高原向黄土高原的过渡地带。全省海拔 3000 米以上的区域面积达 60.7 万平方公里， 占 84.6%，最高点 6860 米，最低点 1650 米。（图 2 青海省地形地势图）――气候。我省属于典型的大陆性高原气候，太阳辐射强，光照充足；气温日较差大，年较差小；冬季漫长，夏季凉爽；降水稀少，蒸发量大；空 气稀薄，气压低。全省日照时数
小时，年平均气温-5.6～8.1℃，日较差为 12～16℃ 毫米之间，全省平均大气压仅为海平面的三分之二，空气含氧量比海平面少 20～40%。⒉，降水量从东南向西北递减，年降水量在 764.1～17.62――资源。我省矿产资源种类多、储量大，共发现各类矿产 134 种，有 11 种矿产储量居全国第一，54 种列全国前 10 位。太阳能和风能资源丰富。 水资源⒊和水能资源较为丰富，开发条件优越，多年平均水资源总量 629.3 亿立方米，水能理论蕴藏量 2337 万千瓦，可装机容量 2159 万千瓦。动植物资源种类丰富，高原特有珍稀物种分布集中，经济价值较高。――植被。我省植被类型比较丰富，有针叶林、阔叶林、灌木、灌丛、草原、草甸、戈壁、荒漠、草本沼泽以及水生植物等多种植被类型。全省林 业用地面积 11.2 万平方公里， 主要分布在长江、 黄河上游及祁连山东段等地区， 森林覆盖率为 6.1%； 草地面积 40 万平方公里， 占全省国土面积的 55.8%， 主要分布在青南高原和环湖地区；高原湿地面积 8.14 万平方公里，占全省国土面积的 11.3%，主要分布在江河源头；荒漠化面积 19.14 万平方公里，占 全省国土面积的 26.7%，主要分布在柴达木盆地和共和盆地。（二）经济社会发展状况1、经济社会发展西部大开发战略实施以来，全省国民经济持续快速发展，经济结构进一步优化，综合实力日益增强，人民生活水平不断提高。2013 年全省生产总值 2101 亿元，其中第一产业增加值 207.6 亿元，第二产业增加值 1204.3 亿元，第三产业增加值 689.2 亿元，三次产业比重为 9.9:57.3:32.8，人均生产总 值 36510 元； 全省总财力 1355 亿元， 公共财政预算收入 368.6 亿元， 财政总支出 1251 亿元； 城镇居民人均可支配收入 19498 元， 农牧民人均纯收入 6196 元。全省县以上研发机构 51 个，各级各类在校学生 110.5 万人，各类卫生机构 1666 个、床位近 3 万张，文化馆、图书馆 104 个, 广播、电视人口覆盖 率分别为 95.7%和 96.9%。 (图 3 青海省经济发展水平评价图)2、人口分布我省地广人稀，人口分布极不平衡。2013 年全省总人口 577.8 万人，人口密度为 8.1 人/平方公里。全省城镇人口 280.3 万人，城镇化率 48.5%；少 数民族人口 271.5 万人，占全省总人口的 47%，高于内蒙古、广西和宁夏等民族自治区，省内世居的主要少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古3族。全省人口集中分布在东部地区，该区面积占全省的 4.8%，人口占全省的 73%，人口密度 118.5 人／平方公里；西部地区面积占全省 95.2%，人口占 全省的 27％，人口密度 2.2 人／平方公里。西宁市区人口密度 2709 人／平方公里；民和县人口密度 230 人/平方公里，大通、湟中、平安、互助、化隆 县、乐都区人口密度 100-200 人／平方公里， 湟源、循化县人口密度 50-100 人／平方公里，尖扎、同仁、贵德、门源、同德、贵南县人口密度 10-50 人/平方公里，其余各县人口密度均在 10 人/平方公里以下，最低的不到 1 人／平方公里。(图 4 青海省人口聚集度评价图)3、基础设施经过多年来的建设，基础设施条件显著改善。交通，实现了省会到州府通二级、州府到县城通三级及以上等级公路、96％的乡镇通沥青（水泥）路、 80%的行政村通沥青（水泥）路，全省公路通车里程超过 7 万公里。青藏铁路格拉段、兰青铁路增建二线、柴木铁路、玉树机场、西宁曹家堡机场二期、 天然气涩宁兰复线、涩格复线、石油花格复线等一批重大项目建成投运，兰新铁路第二双线、西宁站改造及相关工程、格尔木至敦煌铁路、德令哈机场 等开工建设，铁路营运里程达到 1862 公里。能源，公伯峡、苏只、康扬水电站，华电大通发电厂、唐湖火电厂、宁北火电厂，330 千伏东部地区双环网、 海西地区单环网结构等重大能源项目建成投运，供电区域面积 51.5 万平方公里，供电人口 544.5 万人。水利，建成了盘道、下湾、恰让等一批水利工程， 供水能力达到 37.6 亿立方米，农田有效灌溉面积达到 1824 平方公里。(图 5 青海省交通优势度评价图)二、突出问题国土空间的开发利用，一方面有力地支撑了全省国民经济的快速发展和社会进步，另一方面也出现了一些必须高度重视和着力解决的突出问题。⒋――空间布局不均衡，利用效率低。省域国土空间中东部地区城镇、农村居民点密度高，西部稀疏；农村生活空间偏多，城镇居住空间偏少 市内部工业空间偏多，单位空间产出低；城镇集聚的人口和经济规模小，空间利用效率不高。。城4――矿产资源富集，勘查程度低。我省矿产资源富集，人均占有量居全国各省区前列，开发潜力巨大。但矿产资源主要分布在生态脆弱地区，资源 开发与生态保护矛盾突出。矿产资源勘查勘探程度低，详查程度以上的矿产地仅占矿产地总数的 6.8%，能够提供矿山建设开发利用的经济可采储量仅占 资源储量的 4.5%。太阳能、风能等新能源大规模开发利用还面临技术、环境和经济性等方面的制约。――区域发展不协调，公共服务差距大。我省资源、人口分布与经济布局在区域之间不协调，劳动人口与赡养人口空间分离，城乡、区域间公共服 务和人民生活水平差距较大。地区间人均财政支出相差 2.8 倍，城乡间居民人均收入相差 3.2 倍 。⒌三、综合评价综合评价省域国土空间土地资源、水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危险性、人口集聚度、经济发展水平和交通优势度 等要素，全省国土空间 具有以下特征：⒍――生态地位重要，功能呈退化趋势。我省是国家生态保护与建设的战略要地，是国家乃至全球重要的水源地和生态屏障，是高原生物多样性基因 资源的宝库(图 8 青海省生态重要性评价图)。全省生态系统 较为脆弱，水土流失、荒漠化、沙化面积扩大，湿地萎缩，草场退化等问题突出。⒎（图 9 青海省生态系统脆弱性评价图）――国土空间大，适宜开发面积小。我省地域辽阔，占全国国土面积的 7.52%。国土空间中，山地多，平地少；高海拔的地域广，低海拔的区域小； 难于开发利用面积大，易于开发面积小；具有生态价值的空间大，适宜工业化城市化开发的国土空间少。在全省国土空间中，高原、山地、丘陵约占土 地总面积的 60 %，盆地和沙漠、戈壁占 35 %，河谷地占 5%；现有耕地面积 5885 平方公里，人均耕地 0.1 公顷，耕地后备资源仅有 0.3 万平方公里；建 设空间 4615 平方公里，开发强度 0.64%，城市空间 501 平方公里，农村居民点 773 平方公里。（图 6 青海省人均可利用土地资源评价图）5――水资源丰富，时空分布不均。我省是长江、黄河、澜沧江、黑河等大江大河的发源地，黄河总径流量的 49%、长江流量的 2%、澜沧江流量的 17%、 黑河流量的 41%从我省流出，水资源总量居全国第 15 位，人均水资源为全国人均占有量的近 6 倍。但水资源分布与土地资源、人口及工业、城镇布局不 匹配。 青南地区为全省的富水区， 水资源占全省的 63%， 人口占全省的 14%； 东部及柴达木盆地为全省的贫水区， 水资源占全省的 12.3%， 人口占全省 73%； 祁连山及环青海湖地区为全省中水区，水资源占全省的 24.7%，人口占全省的 13%。地表水径流年内分配不均，6－9 月占全年径流量的 70%以上。全省多 年平均出境水量为 596 亿立方米。（图 7 青海省人均可利用水资源评价图）――环境质量总体较好，局部地区中度污染。全省大气、水环境质量总体较好，容量较大，但局部地区中度污染。2013 年西宁市城市环境空气质量 优良天数 221 天，可吸入颗粒物年平均浓度值 0.176 毫克/立方米，属中度污染。湟水干流西宁至民和段水体污染较重，部分河段水质超过Ⅴ类水质标 准，造成水资源水质性短缺。（图 10 青海省环境容量评价图）――自然灾害频率高，危害程度大。我省自然灾害范围广、频率高，区域性、季节性明显，造成损失较严重的是旱灾、雪灾和地震、风沙等自然灾 害。在地区分布上，东部以干旱、冰雹、洪涝、霜冻、农作物病虫害为主；青南以雪灾、大风、鼠害为主；北部和西部以干旱、风沙和沙尘暴为主 。(图 11 青海省自然灾害危险性评价图)⒏四、面临趋势未来一个时期，是我省经济加快转型、城镇化全面推进的关键时期，更是建成全面小康社会的关键时期，国土空间开发必须进一步突出我省重要的 生态地位，强化生态功能，必须顺应全省各族人民过上美好生活新期待，顺应新型工业化、信息化、城镇化和农牧业现代化的发展趋势，促进人口经济 与资源环境的空间协调。――生态文明先行区建设对筑牢国家生态安全屏障提出新需求。我省是国家生态安全战略格局“两屏三带”的重要组成部分，生态文明先行区建设 不仅关系到青海自身的发展，还关系全国可持续发展，要以生态文明先行区建设为统领，进一步巩固“三江源”、“中华水塔”、“全球气候启动区” 的重要生态地位，筑牢国家生态安全屏障，扩大绿色空间，增强固碳能力，积极应对全球气候变化，形成国土开发保护新格局。6――人民生活水平提高对生活空间提出新需求。我省是全国人口自然增长率较高的地区，人口压力日趋显现 提高和消费结构的升级，既需扩大居住和绿色等生活空间，也需增加农产品生产空间和公共服务设施建设空间。⒐。人口数量的增加、人民生活水平的――新型工业化进程加快对建设空间提出新需求。工业的发展、工业园区规模的扩大和一批重大产业项目的建设，以及我省承接国内外产业转移进 程加快，必然增加工业建设空间需求。――全面推进城镇化对建设空间提出新需求。随着城镇化步伐加快和城镇功能的进一步完善，特别是东部城市群的建设，农村人口进入城市就业定 居以及生态移民的安置，需要继续扩大城镇建设空间，也带来了农村居住空间闲置等问题，优化城乡空间结构面临许多新课题。――完善基础设施对建设空间提出新需求。我省交通、能源、水利、信息等基础设施尚处于继续发展完善阶段，随着基础设施建设力度进一步加大， 对建设用地的需求将持续增加，甚至不可避免地要占用一些耕地和绿色生态空间。第二章 国家主体功能区分类全省主体功能区规划，必须遵循国家对主体功能区分类要求和承接国家主体功能区覆盖我省的区域。一、国家主体功能区分类《全国主体功能区规划》，将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域 四类；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类；按层级，分为国家和省级两个层面。7优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜 或如何进行大规模高强度工业化城市化开发为基准划分的。城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，是以提供主体产品的类型为基准划分的。城市化地区是以提供工业品和服务产品为主体功能的地区， 也提供农产品和生态产品；农产品主产区是以提供农产品为主体功能的地区，也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区是以提供生态 产品为主体功能的地区，也提供一定的农产品、服务产品和工业品。优化开发区域是经济比较发达，人口比较密集，开发强度较高，资源环境问题十分突出，从而应该优化进行工业化城市化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大，集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城市化开发的城 市化地区。优化开发和重点开发区域都属于城市化地区，开发内容总体上相同，开发强度和开发方式不同。限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城市化开发，但从保障国家农产品安全以及中 华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区；一类是重 点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城市化开发的条件，必须把增强生态产品生产能 力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城市化开发的地区。禁止开发区域是依法设立的各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城市化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。禁止开发区域， 包括自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等。各类主体功能区，在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，只是主体功能不同，开发方式不同，保护内容不同，发展首要任务不同，国家支持 重点不同。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济；对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生 态环境，逐步建成兼具生态、旅游功能全民共享的国家公园。8二、国家规划覆盖我省的区域1、进入国家级重点开发区的区域。《全国主体功能区规划》划分了 18 个重点开发区域，其中我省西宁、海东、格尔木地区列入国家级兰州―西宁 重点开发区域范围⒑。2、进入国家级限制开发区的区域。《全国主体功能区规划》划分了 7 个农产品主产区和 25 个重点生态功能区。我省没有国家级农产品主产区，国 家级重点生态功能区为三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区⑾。3、进入国家级禁止开发区的区域。根据《全国主体功能区规划》，我省进入国家禁止开发区名录 17 处，其中自然保护区 5 处，风景名胜区 1 处， 森林公园 7 处，地质公园 4 处。国家级历史文物保护单位 18 处。第三章指导思想与规划目标推进形成主体功能区，要立足我省国土空间自然状况，遵循自然规律和经济社会发展规律，针对国土空间开发中存在的突出问题，调整开发思路， 确立新的开发理念和原则。一、指导思想以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大、十八届二中、三中全会和习近平总书记系列讲话精神，进一步 突出我省在全国生态文明建设中的战略地位，坚持在保护中发展、在发展中保护，科学划分主体功能区域，着力加强重点生态功能区建设，着力推动重9点开发区集聚集约开发和资源循环利用，促进人口、经济和资源环境相协调，基本公共服务和人民生活水平差距不断缩小，构建空间有序、生产高效、 生活富裕、生态良好、社会和谐的美好新家园。科学开发国土空间，必须树立和坚持以下理念：――遵循自然规律的理念。尊重自然、顺应自然、保护自然，根据不同国土空间的自然属性确定不同的开发方式和开发内容。――区分主体功能的理念。区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定不同区域差异化发展方向和主要开发任务。――依据资源环境承载力的理念。根据资源环境中的“短板”因素，确定可承载的人口规模、经济规模以及适宜的产业结构，推进城镇、产业集约 绿色低碳发展。⑿――提供生态产品的理念。把提供生态产品作为国土空间开发的重要任务，划定生态保护红线，完善生态补偿和生态交易机制，增强生态产品生产能力，稳步推进重要生态功能区管理改革，逐步实施国家公园模式。⒀――调整空间结构的理念。把调整空间结构 上。完善生态文明制度体系，提升治理能力。作为经济结构调整的前提，把国土空间开发的着力点放到调整和优化空间结构、提高空间利用效率――控制开发强度的理念。各类主体功能区都要统筹规划，改革开发方式，规范开发秩序，控制开发强度⒁，科学有序开发国土空间。二、基本原则坚持优化国土空间开发格局, 根据主体功能定位进行开发、建设和保护，提高人民群众生活质量,增强可持续发展能力。10――坚持分类指导。科学确定各主体功能区域发展方向、重点任务，划定生态保护红线，以保护自然生态为前提、以资源环境承载能力为基础，有 度有序开发，走人与自然和谐相处的发展道路。――坚持优化空间结构。扩大城镇空间，合理布局交通和工矿等建设空间，保持农牧业生产和生态空间，逐步减少高寒缺水等非宜居地区居住空间。――坚持集约高效利用。引导人口、经济向基础条件较好、资源环境承载能力较强、发展潜力较大地区集中布局，提高国土空间利用效率。――坚持统筹协调开发。按照人口经济与资源环境相协调以及统筹城乡、区域发展的要求进行开发，促进人口经济与资源环境的空间均衡。三、重大关系推进形成主体功能区，要处理好以下重大关系。――发展与开发的关系。发展与开发的含义不同，发展通常指经济社会的协调发展以及区域生态环境的持续改善，开发是指大规模高强度的工业化 城市化开发。本规划的重点开发区、限制开发区和禁止开发区特指大规模高强度工业化城市化重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。限制或禁 止开发，不是限制或禁止发展，也不是限制或禁止所有开发行为，而是为了更好地促进这类区域农业生产力和生态产品生产力的可持续发展。――主体功能与其他功能的关系。主体功能不等于唯一功能。明确一定区域的主体功能及其开发的主体内容和发展的主要任务，并不排斥该区域发 挥其他功能。重点开发区域作为城市化地区，主体功能是提供工业品和服务产品，集聚人口和经济，但也必须保护好区域内的基本农田等农业空间，保 护好森林、草原、水面、湿地等生态空间，也要提供一定数量的农产品和生态产品。限制开发区域作为农产品主产区和重点生态功能区，主体功能是提 供农产品和生态产品，保障农产品供给和生态系统稳定，但也允许适度开发能源和矿产资源，允许发展不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产 业，允许进行必要的城镇建设。对禁止开发区域，要依法实施强制性保护。政府从履行职能的角度，对各类主体功能区都要提供公共服务和加强社会管 理。11――主体功能区与农牧业发展的关系。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城市化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较 好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保 农牧民收入不断增长，农村牧区面貌不断改善。此外，通过集中布局、点状开发，在县城和有条件的建制镇可适度发展非农产业，可以避免过度分散发 展工业带来的对耕地过度占用等问题。――主体功能区与能源和矿产资源开发的关系。能源和矿产资源富集的地区，多为生态系统比较脆弱或生态功能比较重要的区域，不适宜大规模、 高强度的工业化城市化开发。但对划入限制开发区域的能源和矿产资源，可以进行点状、带状的开发，允许适度发展加工业，做到点上开发、面上保护。――政府与市场的关系。主体功能区规划，是政府对国土空间开发的战略设计和总体谋划，是按照自然规律和经济规律，根据资源环境承载能力综 合评价，在各地区各部门多方沟通协调的基础上确定的。政府在推进形成主体功能区中的主要职责是，完善法律法规和区域政策，综合运用配置公共资 源、优化生产力布局、建立补偿机制等各种手段，引导市场主体科学保护，有序开发。重点开发区域主体功能定位的形成，主要依靠市场机制发挥作用。 限制开发和禁止开发区域主体功能定位的形成，主要通过政府监管来约束不符合主体功能定位的开发行为。四、规划目标与主要任务（一）规划目标到 2020 年全省推进形成主体功能区的主要目标是：――主体功能区布局基本形成。以限制、禁止开发区为主体框架的生态屏障基本形成，禁止开发区得到调整规范和切实保护。以重点开发区为主体 的经济布局和城市化格局基本形成。――空间结构逐步优化。全省开发强度控制在 1.0%，城市空间控制在 1793 平方公里，农村居民点占地面积控制在 700 平方公里以内。耕地保有量 不低于 5360 平方公里,其中基本农田不低于 4340 平方公里。绿色生态空间扩大，湿地、草场面积有所增加，林业用地面积 11.2 万平方公里。12――空间利用效率提高。单位城市空间创造的生产总值提高 20%、人口密度提高 15%，单位面积耕地粮食和主要经济作物产量提高 10%以上，单位绿 色生态空间蓄积的林木、涵养的水等数量增加。――区域发展协调性增强。区域之间城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和生活条件的差距缩小，扣除成本因素后的人均财政支出大体 相当，基本公共服务均等化取得重大进展，地区之间居民人均收入、人均财政支出差距逐步缩小，基本实现城乡和地区间基本公共服务均等化。――可持续发展能力增强。生态系统稳定性明显提高，沙漠化、草原退化面积减少，水、空气、土壤等生态环境质量明显改善，生物多样性得到切 实保护。主要污染物排放得到有效控制，主要城镇空气质量优良率达到 75%，长江、黄河、澜沧江和青海湖流域干流水质达到Ⅱ类以上，湟水河稳定达 到水环境功能区划要求，森林覆盖率提高到 7.5%。自然灾害防御水平进一步提升，应对气候变化能力增强。表1指 标全省国土空间开发规划主要指标单 位 % 平方公里 平方公里 平方公里 平方公里 平方公里 % 2009 年 0.50 417.7 660.6 626 5.2 2013 年 0.64 501 773
2020 年 1.0 0
7.5开发强度 城市空间 农村居民点 耕地保有量 基本农田 林业用地 森林覆盖率（二）主要任务13完成全省主体功能区规划目标， 要从建成全面小康社会和可持续发展的要求出发， 根据不同国土空间的自然状况和资源禀赋， 构建 “三大战略格局” 。――构建“一屏两带”为主体的生态安全战略格局。构建以三江源草原草甸湿地生态功能区为屏障，以祁连山冰川与水源涵养生态带、青海湖草原 湿地生态带为骨架以及禁止开发区域组成的生态安全战略格局，提高生态系统的稳定性、安全性。在重点生态功能区及其他环境敏感区、脆弱区划定生 态保护红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。（图 13 青海省生态安全战略格局示意图）――构建“一轴两群（区）”为主体的城市化工业化战略格局。以兰青、青藏铁路线为主轴，以轴线上的主要城市（镇）为支撑点，推进形成以西 宁为中心、以海东为重要组成的东部城市群，以格尔木、德令哈为重心的柴达木城乡一体化地区，以玉树、共和、同仁、海晏、玛沁等城镇为重要节点 的城市化战略格局。构建以柴达木国家循环经济试验区、西宁（国家级）经济技术开发区、海东工业园区为主体的现代工业体系，在海北、海南等地区， 依托自身优势和条件，建设以优势资源加工为主、各具特色的工业集中区。以工业化支撑城市发展，以城市化推进工业转型升级，以工业化和城市化支 持生态保护。（图 12 青海省城市化战略格局示意图）――构建“三区十带”农业和“三大区域”畜牧业战略格局。围绕提高农牧业综合生产能力和发展生态农牧业的目标，建设东部农业区麦类、豆类、 油菜、马铃薯、果蔬产业带；柴达木绿洲农业区小麦、蔬菜、沙生植物（沙棘、枸杞等）产业带；青海湖周边农业区油菜、青稞产业带，构建“三区十 带”农业发展战略格局⒂（图 14 青海省农业战略格局示意图）。稳步发展青南地区生态畜牧业，加快发展环青海湖地区生态畜牧业，大力发展东部现代畜牧业，构建“三大区域”畜牧业战略格局。（图 15 青海省畜牧业战略格局示意图）（三）前景展望到 2020 年，全省国土空间开发将呈现以下前景：14――主体功能定位清晰，城乡区域发展协调。“一轴两群（区）”为主体的城市化工业化战略格局基本形成，城市化、工业化水平提高；“一屏两 带”为主体的生态安全战略格局基本形成，生态安全得到保障；“三区十带”农业和“三大区域”畜牧业战略格局基本形成，农畜产品供给能力和质量 提高。农牧民收入大幅增长,城乡、区域间基本公共服务差距逐步缩小，人口、资源、环境更加协调。――生态建设与环境保护取得显著成效，可持续发展能力不断增强。重点生态功能区涵养水源、防沙固沙、保持水土、维护生物多样性、保护自然 文化资源等生态功能得到显著提升，森林、水系、草原、湿地、荒漠、农田和野生动植物等生态系统稳定性增强。农产品主产区生态效能提升。循环经 济成为城市化地区发展主导模式，污染物排放得到有效控制，绿色生态空间保持合理规模。――经济布局更加集中，资源利用效率提高。工业化城市化在适宜开发的一部分国土空间集中展开，产业集聚布局、人口集中居住、城市集群分布， 能源、资源利用效率提高，基础设施的共享水平显著提升，市场指向型产品的运距缩短，物流成本降低。――规划功能充分发挥，管理更加规范。清晰的主体功能定位，成为国土空间开发政策平台，成为各类规划基础平台，成为国土空间管理平台，成 为科学发展绩效考核平台，规划的战略性、基础性、权威性、约束性得到充分体现。第四章 全省主体功能区划分综合评价各区域资源环境承载能力、现有开发强度、发展潜力和人居适宜性，全省主体功能区划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域 三类，没有优化开发区域。（图 16 青海省主体功能区划分图）重点开发区域。包括东部重点开发区域和柴达木重点开发区域，属国家级兰州―西宁重点开发区域。该区域扣除基本农田和禁止开发区后面积为 7.3 万平方公里，占全省国土面积的 10.18%，总人口 397 万人，占全省总人口的 68.7%。15限制开发区域。包括国家级三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区和省级东部农产品主产区、中部生态功能区。该区 域扣除基本农田和禁止开发区域后面积为 41.41 万平方公里，占全省国土面积的 57.71%，总人口 149 万人，占全省总人口的 25.8%。禁止开发区域。包括国家级自然保护区、国家风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等 20 处，面积 22.11 万平方公里；省级禁止开发区域有省 级自然保护区、国际重要湿地、国家重要湿地、省级风景名胜区、省级森林公园、湿地公园、省级文物保护单位、重要水源保护地等 437 处，面积为 3.81 万平方公里。国家级、省级禁止开发区域面积 25.91 万平方公里，扣除重叠面积后为 23.04 万平方公里，占全省总面积的 32.11%，总人口 32 万人，占 全省总人口的 5.5%。青海省主体功能区分类示意图16一、重点开发区域重点开发区域，包括以西宁为中心的东部重点开发区域和以格尔木市、德令哈市为重心的柴达木重点开发区域，是国家级兰州―西宁重点开发区域 的重要组成部分。(图 17 青海省重点开发区域分布图)（一）功能定位、发展方向和发展目标1、功能定位重点开发区域是全国重要的新能源、水电、盐化工、油气化工、有色金属产业基地，区域性新材料、装备制造、特钢、煤化工、轻纺和生物产业基 地；全省工业化和城市化的主要区域，人口和经济的重要空间载体；丝绸之路经济带战略通道、重要支点、人文交流中心和全省对外开放的主要窗口。 要在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济又好又快发展，成为支撑全省经济持续发展的重要增长极。要提高创新能力，推进新 型工业化进程，形成具有青海特色的现代工业和服务业体系。要加快城市化进程，扩大城市规模，改善人居环境，提高集聚人口的能力。2、发展方向――优化国土空间结构。统筹规划区域空间结构，扩大城市空间和绿色生态空间，适度扩大工业空间、服务业空间和交通空间，增加城市人居空间， 调减农村生活空间，修复矿产资源开发空间。――适度扩大城市规模。把城市群作为推进新型城市化的主体形态，积极推进以西宁为中心的东部城市群和以格尔木、德令哈为重心的柴达木地区 城乡一体化建设。进一步发展壮大现有城市，强化中心城市的综合实力和辐射带动能力，培育次中心城市和新兴城市，积极发展重点特色城镇，基本形 成布局合理、要素集聚能力强、优势互补、集约高效的城镇体系。实施积极的人口迁入政策，增加吸纳农牧业转移人口和生态移民空间，增强人口聚集 承载能力。17――构建合理的产业体系。树立绿色低碳可持续发展理念，大力发展循环经济，以园区为载体，打造十大特色优势产业，提升产业集中度，延伸产 业链，基本形成具有青海特色的现代产业体系。加强产业发展共性关键技术研发，加强与国内外的科技合作与交流，推动先进适用科技成果转化和推广。 把资源综合利用和节能降耗作为提高发展质量的主要途径，合理利用资源，减少资源消耗和污染物排放。――完善基础设施。加快构建覆盖城乡、功能配套、适度超前、安全高效的现代基础设施体系，全面提升对经济社会发展的支撑保障能力。――保护生态环境。加大生态环境治理力度，保护好重要水源地和绿色空间，加强防沙治沙，严格保护沙区林草植被，在重要铁路、公路沿线和重 要城市周边构建防风固沙生态屏障。减轻工业化城市化对农业和生态环境的影响，有效控制温室气体排放，基本建立覆盖全区域的生态环境监测评估体 系，提高环境质量。同时，加强耕地保护，发展市郊农牧业，建设“菜篮子”保障供应基地。――控制开发强度。现有工业园区和城镇建成区要努力提高土地利用率和单位土地产出效率。重点开发的区域要把握开发时序，控制开发强度，作 好对预留重点开发空间的保护。3、发展目标到 2020 年，全省重点开发区域要聚集全省约 90％的经济总量和 80％的人口，城镇化率提高到 63％以上，工业增加值比重提高到 55％左右，人口密 度达到 68 人/平方公里。表2年 份 单 位青海省重点开发区域发展目标2009 年 绝对数 占全省重（%） 11.21182013 年 绝对数 8.05 占全省重（%） 11.21 绝对数 8.052020 年 占全省重（%） 11.21指 标 面积 按实际行政区划 万 km28.05扣除基本农田 扣除禁止开发区 人口 人口密度 生产总值 工业增加值比重 城镇化率万 km 万 km 万人27.69 7.30 37710.72 10.18 67.6 ― 83.4 ― ―7.69 7.30 397 54.4
49.610.72 10.18 68.7 ― 79 ― ―7.69 7.30 496 68 10.72 10.18 80 ― 90 ― ―2人/km 亿元 % %251.6 902 46.7 45.7（二）东部重点开发区域⒃1、区域范围：东部重点开发区域包括西宁市四区，海东市循化县，海南州贵德县、贵南县、共和县，黄南州同仁和尖扎县，海北州海晏县全部区域；西宁市湟中县、湟源县、大通县，海东市乐都区、平安县、民和县、互助县、化隆县除基本农田以外的区域。该区域扣除基本农田和禁止开发区 后面积为 4.51 万平方公里，占全省国土总面积的 6.29%。总人口 362 万人，占全省总人口的 62.6%。2、功能定位：青藏高原的经济发展核心区域、重要增长极和综合交通枢纽。全省的政治、经济、文化中心，引领全省经济社会跨越发展的综合经济 区，促进全省协调发展的先导区，最具特色魅力、适宜人居、成才创业的和谐区。形成矿产资源精深加工基地、黄河水电基地、新能源、新材料产业基 地、新型服务业发展基地、特色农牧业产业化基地。基本形成“一核一带一圈”空间布局的东部城市群，打造西宁中国夏都、青藏高原区域性现代化中 心城市和海东高原现代农业示范区两大区域品牌，成为聚集经济和人口的重要地区，成为丝绸之路经济带交通枢纽、重要支撑和人文交流中心，成为全 省全方位对外开放的主要窗口，在全省率先实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化。3、发展方向19――着力优化空间开发格局。形成以西宁市为中心，以兰青、青藏铁（公）路为主轴，以黄河沿线为副轴，大通―西宁―平安―化隆―同仁为纵轴， 其他城镇为节点的“两横一纵”空间开发格局。――全力推进城市化进程。加快推进以西宁市为中心的东部城市群建设，强化西宁“核心”城市的聚集辐射带动作用，加快推进海东市乐都、平安 核心区建设，加快共和、同仁、大通、湟中、贵德等城市化进程，积极培育一批新兴城市或新城区，着力提升西宁 1 小时“圈”的城市功能。加大区域 城乡统筹，加强区域统规共建，促进区域发展空间集约利用，生产要素有序流动，公共资源均衡配置，强化科技、金融、物流、商贸等功能，辐射带动 区域经济发展，全面提高东部地区发展能力和水平。――加快特色产业发展。加快电力资源开发，加大西宁经济技术开发区建设力度，提升产业层次，促进产业融合，建成全国重要的新能源、新材料 基地，国际藏毯生产集散基地，国内有色金属产业基地、装备制造业和生物产业基地。加快发展海东工业园区，培育新的经济增长极。大力发展节能环 保和信息产业，推进新型工业化进程。发展特色农牧业，加大农业综合开发力度，建成特色农畜产品生产基地。打造环西宁“中国夏都”旅游圈，促进 服务业快速发展，建成新型服务业发展基地。――加强河湟流域生态建设和环境治理。继续实施河湟沿岸绿化工程，积极开展东部干旱山区水利综合开发，巩固退耕还林成果，控制水土流失， 逐步形成以祁连山东段和拉脊山为生态屏障，以河湟沿岸绿色走廊为骨架的生态网络，提高植被覆盖度，改善人居和生态环境。加强湟水流域水污染综 合治理，重点区域大气环境污染治理和环境风险防范，改善湟水河水质和重点区域大气环境质量。4、发展目标：到 2020 年，东部重点开发区域聚集全省 62％的经济总量和 70％的人口，城镇化率提高到 61％以上，工业增加值比重提高到 50％以 上，人口密度达到 96 人/平方公里。表3年 份 单 位东部重点开发区域发展目标2009 年
年20指 标 按实际行政区划 面积 扣除基本农田 扣除禁止开发区 人口 人口密度 生产总值 工业增加值比重 城镇化率 万 km 万 km 万 km 万人 人/km 亿元 % %2 2绝对数占全省比重（%）绝对数占全省比重 （% ）绝对数占全省比重 （% ）5.25 4.90 4.51 343.7 76.2 677.5 39 447.32 6.83 6.29 61.7 ― 62.7 ― ―5.25 4.90 4.51 362 80 7.32 6.83 6.29 62.6 ― 56 ― ―5.25 4.90 4.51 434 96 7.32 6.83 6.29 70 ― 62 ― ―22（三）柴达木重点开发区域⒄1、区域范围：柴达木重点开发区域包括格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县、大柴旦行委、茫崖行委、冷湖行委城关镇规划区及周边工矿区、东西台盐湖独立工矿区。该区域面积为 2.79 万平方公里，占全省总面积的 3.89%，人口 35.15 万人，占全省总人口的 6.08%。2、 功能定位： 加快海西新型工业化和城乡一体化进程， 打造全国重要的资源型循环经济发展示范区和全省统筹城乡发展一体化示范区两大区域品牌， 构建集群发展、循环开放的城乡产业格局，宜业宜居、和谐共荣的城乡空间格局，协调发展、安全持续的城乡生态格局，内部高效，外部通达的城乡交 通体系，健全统一、公平均衡的城乡基本公共服务体系，因地制宜、集约配置的城乡支撑体系。建成国家盐湖化工基地、钾肥生产基地、太阳能发电基 地，国内重要的镁锂深加工基地，区域性石油天然气和煤化工基地，率先实现工业化，率先实现城乡一体化，率先实现全面小康，成为聚集人口、促进21全省城镇化发展的重要地区，连接西藏、新疆、甘肃、四川的交通枢纽，成为丝绸之路经济带战略通道、重要支点，成为全省向西向南开放的重要窗口， 为全省跨越发展提供强有力支撑。3、发展方向――构建以格尔木市、德令哈市为重心，以青藏铁（公）路轴线城市和工矿区为节点的城市空间开发格局。加快柴达木城市化和城乡一体化进程， 把格尔木建成区域性重要交通枢纽、电力枢纽和资源加工转换中心，把德令哈建成新型高原绿洲城市和资源加工基地。成为区域性的交通枢纽和物流中 心，提高人口承载和经济集聚能力。――加快国家级柴达木循环经济试验区建设。大力发展盐湖化工、煤炭综合利用、油气化工、金属冶金、新能源、新材料、特色生物七大主导产业 链。依托当地资源特点，适度发展建材等产业，满足青藏区域市场需求。积极发展绿洲农业和特色旅游业。――推进生态保护与综合治理。以防风固沙工程为重点，加强绿洲生态保护与建设，对暂不具备治理条件但生态区位重要的连片沙化土地，划为沙 化土地封禁保护区，实行严格的封禁保护；推进水资源保护和节水工程建设，突出抓好柴达木循环经济试验区水资源配置工程，合理分配、高效利用水 资源，构建以绿洲防护林、绿洲农业、天然林、草原、湿地点块状分布的圈带型生态格局。4、发展目标：到 2020 年，柴达木重点开发区域聚集全省 28％的经济总量和 10％的人口，城镇化率提高到 75％，工业增加值比重 70％左右，人口 密度达到 22 人/平方公里。表4年 份 单位 2009 年柴达木重点开发区域发展目标2013 年 2020 年 2020 年22指 标 绝对数占全省 绝对数 比重（%）占全省 绝对数 比重（%） 2.79 35.2 13 466 72 66 3.89 6.1 ― 22 ― ― 2.79 62 22 占全省 比重（%） 3.89 10 ― 28 ― ―面积 人口 人口密度 生产总值 工业增加值比重 城镇化率万 km 万人22.79 33.33.89 6 ― 21 ― ―人/km 亿元 % %212 224 70 63注：柴达木重点开发区域内没有基本农田和禁止开发区。二、限制开发区域（重点生态功能区）省域内重点生态功能区，包括国家级三江源草原草甸湿地生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区以及省级中部生态功能区。(图 18 青海省 重点生态功能区分布图)功能定位：保障国家生态安全的重要区域，全省生态保护建设主战场，人与自然和谐相处的示范区。（一）国家级重点生态功能区1、三江源草原草甸湿地生态功能区――区域范围: 主要包括玉树、果洛两州 12 县（市），黄南州的泽库、河南县，海南州的同德、兴海县和海西州格尔木市的唐古拉山镇。该区域扣 除禁止开发区域后面积为 16.57 万平方公里，占全省总面积的 23.1%，总人口 61.7 万人，占全省总人口的 10.7%。23――综合评价：三江源草原草甸湿地生态功能区是长江、黄河、澜沧江的发源地，是我国淡水资源的重要补给地，有“中华水塔”之称，是全球大 江大河、冰川、雪山及高原生物多样性最集中的地区之一，其径流、冰川、冻土、湖泊、草原等构成的整个生态环境对全球气候变化有巨大的调节作用， 是全国重要的生态功能区。该区域地处青藏高原腹地，是藏民族聚居地区，其经济社会发展对保持藏区社会稳定，增强民族团结具有十分重要的意义。 目前，该区域草地退化、冰川湖泊萎缩、生态系统逆向演替，导致黄河、长江流域的旱涝灾害加剧。――发展方向：三江源地区要把生态保护和建设作为主要任务，全力推进国家级生态保护综合试验区建设，建立生态补偿机制，创新草原管护体制， 强化生态系统自然修复功能，建成全国重要的生态安全屏障。加快区域内城镇化进程，积极发展生态畜牧业、高原生态旅游业和民族手工业，点状和有 序开发水电、太阳能、风能、地热能、矿产等优势资源。⒅2、祁连山冰川与水源涵养生态功能区――区域范围：包括海北州祁连县、门源县、刚察县，海西州天峻县。该区域扣除基本农田和禁止开发区后面积为 4.4 万平方公里，占全省总面积 的 6.14％，总人口 24.8 万人，占全省总人口的 4.3％。――综合评价：祁连山冰川与水源涵养生态功能区是我国保留最完整的寒温带山地垂直森林----草原生态系统，森林茂密、草原广袤、冰川发育， 是珍稀物种资源的基因库，是黑河、大通河、疏勒河、托勒河、石羊河、布哈河、沙柳河等河流的发源地，对维系青海东部、甘肃河西走廊和内蒙古自 治区西部绿洲具有重要作用。目前，森林草地生态退化，水源涵养功能下降。――发展方向：加强天然林、湿地、草地和高原野生动植物保护，实施天然林保护、退耕还林还草、退牧还草、水土流失和沙化土地综合治理、生 态移民等生态保护和建设工程，切实保护好黑河、大通河、疏勒河、石羊河等水源地林草植被，增加水源涵养。加快发展现代农牧业和特色旅游业，推 进大通河、黑河流域水电资源开发，加快实施祁连山生态环境保护和综合治理规划，努力实现生态系统良性循环。按照“点上开发、面上保护”的原则， 推进祁连山成矿带开发，因地制宜地发展煤炭、有色金属采选业。24（二）省级重点生态功能区（中部生态功能区）1、区域范围：包括海西州格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县、大柴旦行委、茫崖行委、冷湖行委除县城关镇规划区和周边工矿区以外的区域， 以及西宁市、海东市、海南州、黄南州点状分布的生态功能区。该区域扣除基本农田和禁止开发区后面积 20.07 万平方公里，占全省总面积的 27.98%， 总人口 13.4 万人，占全省总人口的 2.3%。2、综合评价：中部生态功能区属我国西北干旱荒漠化草原生态系统，是东部和柴达木重点开发区的生态间隔空间。该区域气候干旱、多风，植被稀 少，土地沙漠化、盐碱化敏感性程度极高。3、发展方向：以退耕还林还草、防风固沙、退牧还草工程为重点，加强沙生植被和天然林、草原、湿地保护，开发沙生产业，提高植被覆盖度，防 止沙漠化扩大，在重要交通干线两侧和重要城市周边构建防风固沙生态屏障。加强水资源保护和节水工程建设，合理分配、高效利用水资源，点带状开 发水电、太阳能、风能、地热能、矿产等优势资源。（三）规划目标――生态服务功能增强，生态环境质量改善。保护并不断改善地表水水质，主要河流径流量基本稳定并有所增加。启动实施三江源生态保护与建设 二期工程、祁连山生态环境保护和综合治理、黄土高原水土流失综合治理、柴达木地区生态保护与综合治理工程，水土流失和荒漠化得到有效控制，风 沙危害逐渐减轻，草原面积保持稳定，草原植被得到恢复。天然林面积扩大，森林覆盖率提高，森林蓄积量增加，野生动植物物种得到恢复。――形成点状开发、面上保护的空间结构。开展生态保护红线划定工作，优化生态、生产和生活空间格局。开发强度得到有效控制，保有大片开敞 生态空间，湿地、林地、草地等绿色生态空间扩大。――形成环境友好型的产业结构。不影响生态系统功能的适宜产业、特色产业和服务业得到发展。25――公共服务水平显著提高，人民生活明显改善。全面提高义务教育质量，基本普及高中阶段教育，人口受教育年限大幅度提高。人口总量下降， 部分人口转移到城市(镇)，人口对生态环境的压力减轻。人均公共服务支出高于全省平均水平。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入大幅提 高，绝对贫困现象基本消除。――加强水产种质资源保护。要以恢复青海湖裸鲤资源为重点，加大对扎陵湖鄂陵湖花斑裸鲤极边扁咽齿鱼国家级水产种质资源保护区、玛柯河重 口裂腹鱼国家级水产种质资源保护区、黄河尖扎段特有鱼类国家级水产种质资源保护区等三个国家级水产种质资源保护区的渔业资源保护力度。（四）开发原则――各类开发活动尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定性和完整性。――控制开发强度，逐步减少农村牧区居民点占用的空间，腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。城镇建设与工业开发要依托现有资源环 境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，禁止成片蔓延式扩张。――实行规范的产业准入环境标准，在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业、积极发 展服务业。――开发矿产资源、发展适宜产业和建设基础设施，都要控制在尽可能小的空间范围之内，新建公路、铁路等基础设施，应事先规划好动物迁徙通 道。――在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设，重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的中小城市、县城和重点镇，促进中小城市和 小城镇人口合理集聚与协调发展，稳妥推进农牧业转移人口市民化。生态移民点应尽量集中布局到县城和重点镇，避免新建孤立的村落式移民社区。26――加强县城和重点镇的道路、供排水、垃圾污水处理等基础设施建设。在条件适宜的地区，积极推广太阳能、风能、沼气等清洁能源，努力解决 农村牧区的能源需求。健全基本公共服务体系，改善就业、教育、医疗、文化等设施条件，提高公共服务供给能力和水平。三、限制开发区域（省级农产品主产区）省域内限制进行大规模高强度工业化城市化开发的农产品主产区为省级东部农产品主产区，没有国家级农产品主产区。(图 19 青海省农产品主产区 分布图)（一）区域范围东部农产品主产区，包括西宁市大通县、湟中县、湟源县，海东市乐都区、平安县、民和县、互助县、化隆县的基本农田。总面积 0.34 万平方公里， 占全省国土面积的 0.48%,人口 51 万人，占全省总人口的 9%。（二）功能定位保障全省农畜产品供给安全的重要区域，城乡居民“菜篮子”主要供应保障基地，社会主义新农村建设的示范区。（三）发展方向东部农产品主产区应着力发展现代农业，增强农业综合生产能力，保障农产品供给，确保粮食安全。增加农民收入，加快建设社会主义新农村。――推进农业示范园区建设。积极推进东部地区农业示范园区建设，促进农业发展方式转变，努力把西宁市建设成为全省现代农业先行区、物流型 农业科技示范区、城乡居民“菜篮子”供应保障基地、农畜产品精深加工和物流集散基地；把海东市建设成为全省最大的城乡居民“菜篮子”供应保障27基地、特色农畜产品生产、初级加工基地和物流集散中心，建成全国独具特色的高原特色现代生态农业示范区，具有国际影响力的高原富硒农产品生产 基地，成为引领全省现代生态农业发展的先导和全省主要的绿色农产品供给长廊。――做大做强农区畜牧业。建设标准化规模养殖场（小区）。以奶牛、肉牛、肉羊、生猪等产业为重点，坚持“扶强大型户、扶大专业户、带动小 农户”的基本原则，加快标准化规模养殖场（小区）建设，扩大养殖规模，确保牧区实施禁牧和草畜平衡后全省畜产品产量稳中有增。――加强土地整治。加快实施黄河、湟水流域土地整治工程，确保耕地总量不减少，质量有提高，确保东部城市群发展用地需求。优化农业生产布 局，科学确定不同区域农业发展重点，形成优势突出和特色鲜明的产业带。――加强水利建设。加快引大济湟调水工程、黄河沿岸水利综合开发、东部城市群水利保障工程建设。加强大中型灌区续建配套与节水改造，推进 中小河流治理、病险水库除险加固、山洪灾害防治、易灾地区生态环境治理，加快水土保持淤地坝建设和坡耕地水土流失综合治理，提高农业防灾减灾 能力。――加强人工影响天气建设。合理布局人工增雨和防雹重点作业区，加快人工影响天气基础设施建设。开展规模化人工影响天气作业，坚持抗旱型 和蓄水型增雨并重，提高冰雹预警能力和作业水平，为农业稳产和增产提供优质保障。――推进农业产业化。加快农业科技创新，提高农业物质技术装备水平。加强农产品加工、流通、储运设施建设，引导农产品加工、流通、储运企 业向东部农产品主产区集中，拓展农村就业和增收空间。――加快新农村建设。统筹考虑城市化及农村人口迁移等因素，优化农村居民点布局，建设美丽乡村。适度集中、集约建设农村基础设施和公共服 务设施，改善农牧民生产生活条件，提升农村人居环境。四、禁止开发区域28省域内禁止开发区域，包括国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等 20 处，面积 22.11 万平方公里；省级禁止开发 区域有省级自然保护区、省级风景名胜区、省级森林公园、省级地质公园、湿地公园、国际重要湿地、国家重要湿地、省级文物保护单位、重要水源保 护地等 437 处，面积为 3.81 万平方公里。国家级、省级禁止开发区域面积 25.91 万平方公里，扣除重叠面积后为 23.04 万平方公里，占全省总面积的 32.11%，人口 31.7 万人，占全省总人口的 5.5%。 (图 20 青海省禁止开发区域分布图)（一）功能定位保护自然生态、历史文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。表5类 别 一、国家级禁止开发区域 1、国家级自然保护区 2、国家级风景名胜区 3、国家森林公园 4、国家地质公园 小 计青海省域内禁止开发区域数 量（处） 面积（平方公里）7 1 7 5 20
.47二、省级禁止开发区域 1、省级自然保护区 2、省级风景名胜区 3、省级森林公园294 14 11 1872.714、省级地质公园 5、国家湿地公园 6、国际重要湿地 7、国家重要湿地 8、水源保护地 9、文物保护单位 小计 合计 未扣除重叠面积 扣除重叠部分后面积1 3 3 15 53 333 437779 434.18 69.37 588.5165.03 （二）管制原则禁止开发区域要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，严格控制人为因素对自然生态和文化自然遗产的原真性和完整性的干扰，引导区内 人口有序转移，实现污染物排放零增长，提高环境质量。1、自然保护区。依据国家有关的法律法规和主体功能区规划确定的原则进行管理。核心区除必要的科研教学实验、地质调查勘查外，严格控制对自 然生态有明显影响的生产活动。在不影响保护功能的前提下，对人口较多、区域范围较大的核心区，允许适度的人口居住、农牧业生产和旅游活动，并 通过生活补助，确保其生活水平稳步提高。交通、通讯、电网等基础设施建设必须穿越核心区的要进行专题评价，尽可能减少对环境影响。缓冲区、实 验区在符合自然保护区规划的前提下，适度开展旅游、种植业和畜牧业活动及进行交通、通讯、电网等必要的基础设施建设。坚持以人为本、尊重群众 意愿，按核心区、缓冲区、实验区顺序逐步转移人口，一部分转移到保护区外，一部分转为保护区管护人员。（图 21 青海省自然保护区分布图）302、国际重要湿地、国家重要湿地和国家湿地公园。依据国家有关的法律法规和主体功能区规划确定的原则进行管理。湿地内除开展保护、监测等必 需的保护管理活动外，不得进行与湿地生态系统保护和管理无关的其他活动，禁止改变湿地用途及开垦、填埋湿地等不符合主体功能定位的建设项目和 开发活动。在不损害湿地整体生态功能的前提下，适度开展生态畜牧业、生态旅游和必要的交通等基础设施建设。3、风景名胜区。依据《中华人民共和国风景名胜区管理条例》和主体功能区规划确定的原则进行管理。严格保护风景名胜区内一切景物和自然环境， 禁止在风景名胜区进行与风景名胜资源无关的生产建设活动，景区及相关基础设施建设等应符合风景名胜区规划，违反规划建设的设施要逐步拆除。开 展旅游活动应根据环境容量和资源状况加以控制，不得对景物、野生动植物等造成损害。（图 22 青海省风景名胜区分布图）4、森林公园。依据国家有关法律法规和主体功能区规划确定的原则进行管理。森林公园内可适度发展林下和旅游产业， 除必要的保护和附属设施外， 不得随意占用、征用林地。（图 23 青海省森林公园分布图）5、地质公园。依据国家有关法律法规和主体功能区规划确定的原则进行管理。地质公园内除适度发展旅游业、生态畜牧业外，严格控制其它生产活 动。在地质公园不得进行采石、取土、开矿、砍伐等对保护对象有损害的活动，未经管理机构批准，不得采集标本和化石。（图 24 青海省地质公园分 布图）6.水源保护地。依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》和主体功能区规划及重要水源地保护规划进行管理。在饮 用水水源一级保护区内，禁止设置排污口，严禁倾倒垃圾、渣土和其他废弃物，禁止开展水上体育、娱乐活动和捕猎水禽，禁止设置畜禽养殖场或在水 体内放养畜禽；禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在饮用水水源二级保护区内的已建项目，污染物必须达标排放，不能达标排放 的，必须限期治理或搬迁，禁止新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，禁止设置有害化学物品的仓库或堆栈。（图 25 青海省水源保护地分布图）7、历史文物保护单位。依据文物保护相关法规和主体功能区规划确定的原则进行管理。加强对历史文物原真性、完整性的保护，保持历史文化遗产 在艺术、历史、社会和科学方面的特殊价值。31（三）近期任务2020 年前，根据《全国主体功能区规划》要求，对现有禁止开发区进行调整规范。主要任务是：――对已设立的禁止开发区区域范围按照法定程序进行调整，进一步界定各类禁止开发区域的范围，核定面积。重新界定以后，今后原则上不再进 行单个区域范围调整。――进一步界定自然保护区中核心区、缓冲区、实验区的范围，划定生态保护红线。对森林公园、地质公园，确有必要的，也可划定核心区、缓冲 区和实验区，并根据划定范围进行分类管理。――在重新界定范围的基础上，结合禁止开发区域的人口转移，对管护人员实行定编、定岗、定保护面积。――归并位置相连、均质性强、保护对象相同但人为划分为不同类型的禁止开发区域,明确统一的管理主体。今后新设立的各类禁止开发区域，原则 上不得重叠交叉。第五章 能源、资源与基础设施能源、资源与基础设施的开发和建设布局，对构建国土空间开发战略格局至关重要。在对全省国土空间进行主体功能区划分的基础上，从推进形成 主体功能区布局的总体要求出发，需要明确能源、主要矿产资源开发布局、水资源开发利用以及交通等基础设施建设布局的原则和框架。能源和矿产资 源的开发利用，由能源和矿产资源规划做出安排；水资源的开发利用，由水资源规划做出安排；交通等基础设施的建设布局，由有关部门根据本规划另 行编制。一、主要原则32能源、矿产资源的开发布局、水资源的开发利用和交通等基础设施的建设布局，要坚持以下原则：――能源和矿产资源开发、水资源利用以及交通等基础设施建设布局，要服从国家和省级主体功能区规划确定的主体功能定位和发展方向。――重点开发区域的能源、矿产资源基地与交通等基础设施建设，应作为城市化地区的重要组成部分进行统筹规划，综合发展；限制开发区域内的 能源、矿产资源开发及交通等基础设施建设，要坚持点上开发、面上保护的原则。――能源、矿产资源开发以及交通等基础设施建设，要与“一轴两群（区）”为主体的城市化格局、“三区十带”农业和“三大区域”畜牧业格局 以及“一屏两带”生态安全格局相衔接。――区域发展要与水资源承载能力相适应，实行规范的水资源管理制度，实现水资源的有序开发、有偿开发和高效可持续利用。――交通等基础设施建设布局，要统筹规划，精心设计，集约节约用地，尽量减少对环境影响，有效保护区域生态环境。二、能源开发布局统筹考虑能源资源条件与水资源和生态环境承载能力，重点在能源富集的北部地区、东部地区、柴达木地区建设能源保障基地，有序开发黄河流域 和三江源地区水能资源，加快太阳能、风能资源综合利用步伐。――电力。优先发展水电，加快黄河等流域水电资源开发，有序推进通天河等流域水能资源开发进程。大力发展新能源，在资源富集的柴达木、环 青海湖、东部地区加快太阳能、风能开发，建成重要的太阳能光伏产业基地和太阳能发电基地。适度发展火电、热电，在东部、柴达木地区布局一定规 模的火电和热电厂，增强电源支撑，提高电网运行的稳定性和可靠性。33――石油天然气。以建设柴达木千万吨级油田为目标，加大油气勘探开发力度，增加储量，提高产量，完善油气输送网络，进一步提高原油加工和 天然气化工技术装备水平。加快祁连山等多年冻土区天然气水合物、柴达木盆地页岩气、油页岩等资源勘查力度，加强开发技术研究，逐步成为战略性 替代能源。――煤炭。加快祁连山、柴达木地区煤炭资源勘探开发，逐步提高煤炭保障能力。三、主要矿产资源开发布局围绕我省未来国民经济和社会发展对矿产资源的需要，重点加强柴达木、祁连山和东部地区的矿产资源勘查、开发。加强三江源地区矿产资源勘查 勘探，逐步形成国家中长期战略资源储备基地。――柴达木地区。加大石油、天然气、煤炭、盐湖、黑色金属、有色金属、贵金属、非金属等矿产资源的勘探开发力度，提高综合开发、循环利用 和精深加工水平，形成国家级矿业经济区和重要的矿产资源供应基地。――祁连山地区。加大煤炭、铜、铅、锌等优势矿产的勘探开发力度，推进煤炭、有色金属为主的矿产品开发。加快天然气水合物勘探研究开发， 形成战略性替代能源。――东部地区。加强煤炭、水泥用灰岩的开发利用和铜、铅、锌矿产品的精深加工，积极推进石英岩、石膏、钙芒硝的加工和铁镍矿、磷矿等矿产 的开发进程，建成省级矿产开发、矿产品精深加工及矿产品贸易为一体的矿业经济区。――三江源地区。按照国家产业政策，以有色、稀有金属矿产为重点，加强大型超大型矿产地的调查评价、矿产开发的环境承载力调查与评价，在 保护好生态的前提下，科学有序地开发有色、稀有金属等国家紧缺资源。34大力推进绿色矿山建设，实施矿产资源循环经济发展示范工程。重点加强盐湖资源、有色金属、贵金属矿产等共伴生矿产资源的回收利用，提高资 源开采利用效率，提高废弃物的资源化水平，减少储量消耗和矿山废物排放，安全、环保、可持续地发展矿业经济。四、水资源开发利用――长江水系。加快金沙江、通天河水能资源开发，积极推进南水北调西线工程前期工作，开展“引江济柴”工程前期研究。――黄河水系。加强黄河水资源管理，统筹干支流、丰枯期水资源调配。加强水资源控制性工程建设，全面推进黄河沿岸水利综合开发工程，保障 沿黄重点开发区域和农业发展以及生态用水需要。建设“引大济湟”工程，缓解东部地区水资源短缺状况。加强湟水流域污染治理,解决水资源水质性短 缺问题。――西北内陆河水系。实施青海湖流域生态治理，合理调配、高效利用水资源,控制环青海湖地区耗水产业发展，增加入湖水量，保护和修复青海湖 周边湿地及鱼类栖息生境。统筹做好内陆河水电资源开发，加强柴达木盆地水资源综合利用，推进水资源保护和节水、蓄水、调水工程建设,重点解决工 程性缺水问题。防止地表水污染，控制地下水位下降，统筹生产、生活和生态用水。――澜沧江水系。优先解决人畜饮水困难，保障城镇和生活用水，科学搞好流域水电资源开发。――科学开发空中云水资源。进一步布局建设生态型人工影响天气工程，加大空中云水资源开发力度，增加山川、河流、湖泊、森林和草原等区域 降水，缓解生态用水紧缺，提高气象条件修复生态能力。五、交通等基础设施建设布局加快构建“一横、两纵、两核心”综合交通运输体系,重点加快柴达木循环经济试验区、东部城市群、重点工业园区、重要资源开发区、“一圈三线” 重点旅游景区交通基础设施建设。35――铁路。加快国家干线铁路建设，构建连通西藏、新疆、甘肃、四川等省区的铁路运输通道，形成包括西宁、格尔木枢纽在内的干支相结合的铁 路运输网络，逐步提高我省铁路运输能力和服务水平。――公路。建成国家高速公路青海境内路段，实现西宁至州府通高速公路；加强国省干线公路改造，实现与甘肃、四川、西藏、新疆四省区高等级 化联接；加快农村公路建设，提高行政村公路通畅率。――民航。完善机场布局，建成德令哈、花土沟、果洛、祁连、青海湖、黄南机场和格尔木机场扩建工程。根据资源开发和旅游业发展需要，设立 适宜的通用航空布点，积极发展通用航空。第六章 区域政策制定实施分类管理的区域政策，统筹和强化国土空间用途管制，逐项划定生态红线，强化重要生态功能保育、资源集约激励和环境质量约束，形成 符合各区域主体功能的利益导向机制。一、财税金融政策认真贯彻落实转移支付、生态补偿、金融、税收等政策，切实加大投入力度，加快推进主体功能区建设。――进一步落实国家生态补偿相关政策，健全与三江源试验区要求相适应的生态补偿制度，充分发挥制度工程和技术补偿的综合效应。加大对生态 替代产业的扶持，建立生态管护岗位，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利。运用市场机制，以增量受益、基金认购、对口支援、社会捐赠等多种形 式拓展补偿资金来源，建立多元补偿机制。36――适应主体功能区要求，完善省对下均衡性转移支付和专项转移支付制度⒆，加大对限制和禁止开发区的财政支持力度⒇。――根据主体功能定位，综合运用预算安排、贴息、注入资本金、税收优惠等方式，确定财政支出方向及重点，大力支持东部城市群、西宁经济技 术开发区、海西城乡一体化发展示范区、柴达木循环经济试验区、现代农牧业示范（实验）区、高原生态旅游示范区和热贡文化生态保护实验区等建设， 促进区域协调发展。――各级财政要统筹各类生态环境保护支出，引导和鼓励广大农牧民积极参与生态保护与建设，完善生态移民社区基础设施，支持生态移民发展后 续产业，增强限制和禁止开发区域生态环境修复能力。――按照公共服务均等化的原则，各级财政要切实保障禁止开发区域基层政权的正常运转、基本公共服务和民生重点项目支出的资金需求。――加大财政对自然保护区的投入力度，省级财政设立自然保护区预算科目，逐步增加省级自然保护区管理设施和监管能力、科普宣传等方面的投 入规模，提高自然保护区监管水平。自然保护区所在地区要充分发挥当地农牧民群众生态保护的主体作用，设立生态管护公益岗位，在定范围、定面积、 定功能基础上定编，在定编基础上定经费。――引导政策性银行、商业银行按主体功能定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能定位的限制开发和禁止开发区项目提供贷款，严格限制向 不符合主体功能定位的项目提供贷款。――采取税收优惠政策扶持符合功能定位的产业发展。二、投资政策（一）政府投资37按照投资体制改革方向，逐步将省级政府投资分为按主体功能区安排和按领域安排两个部分，实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投 资政策。――按主体功能区安排的政府投资，对重点开发区主要支持重大交通、能源、水利、公共服务和城镇市政公用基础设施建设，以及吸纳就业能力强 的劳动密集型产业、特色优势产业和高附加值的产业；对限制开发区主要支持生态修复、环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务设施建设、生态 移民、促进就业、基础设施建设和适宜产业发展等。――按领域安排的政府投资，要符合各区域的主体功能定位和发展方向。逐步提高政府投资用于基础设施、农牧业、市政公用、生态环境保护和公 共服务的比例，农牧业投资要重点用于农牧业综合生产能力建设。生态环境保护投资主要用于生态产品生产能力建设。公共服务投资要加大公益性基础 设施建设项目和教育、科技、卫生等民生工程的支持力度。（二）民间投资――鼓励和引导民间资本按照不同区域的主体功能定位投资。对重点开发区域，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。 对限制开发区域，主要鼓励民间资本投向基础设施和社会事业等。――通过政策扶持、资金引导等多种形式，支持民间资本以合作、参股等方式进入油气勘探、开发、储运等行业和领域。三、产业政策――认真贯彻执行国家《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》和《青海省工业生产力布 局和产业转移指导目录》。落实国家的差别化产业政策，抓紧修订符合青海特点的鼓励类产业目录和外商投资优势产业目录。――全省产业发展专项规划的编制、重大产业项目的布局，必须符合区域主体功能定位，重大工业项目原则上要布局在重点开发区。38――严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态 保护等强制性标准。――建立市场退出机制，对不符合主体功能定位的现有产业，通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，淘汰落后产能，促 进产业跨区域转移或关停。四、土地政策――实行差别化的土地利用和土地管理政策，科学确定各类用地规模，确保耕地数量和质量，合理增加城镇居住用地、工业用地和交通用地，逐步 调减农村居住用地。――规范开展我省城乡建设用地增减挂钩试点工作，城镇建设用地的增加规模要和农村建设用地的减少规模挂钩。探索制定城乡建设用地增加挂钩 周转指标收益分配办法。――适当扩大重点开发区域建设用地规模，突破行政区划限制，支持现有产业园区扩区升位，保障我省承接产业转移、发展“飞地经济”项目用地。 支持民间资金参与土地整治项目。――将基本农田落实到地块并在土地承包经营权登记证书上标注，严禁改变基本农田的用途和位置。――科学修编土地利用总体规划，增加荒山、沙地、戈壁等未利用地建设用地指标。鼓励利用沙地、裸土地、石砾地等未利用地发展盐田及矿山等 项目，在做好对农牧民补偿的前提下，可以租赁方式供地。――妥善处理好农牧用地的产权关系，引导自然保护区人口逐步向城镇转移。39五、农牧业政策――完善支持农牧业发展的政策，加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。――调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农牧业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。大幅度提高政府土地出让收益 和耕地占用税新增收入用于农牧业的比例。――完善农牧业补贴政策，落实并完善草场、农资、良种、农机综合补贴动态调整机制。落实国家促进农牧业机械化发展扶持政策，加快提高主要 农作物的耕种收机械化水平，协调推进畜牧养殖业机械化发展。――完善农畜产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价格，完善主要农畜产品价格保护办法，充实主要农畜产品储备，保持农畜产品价格合理 水平。――支持依托本地资源优势发展农畜产品加工产业，推进农牧业产业化经营，不断提高农牧业综合生产能力。积极创建无公害、绿色、有机农畜产 品生产和深加工产业基地，培育高原绿色农畜产品品牌。――建立健全农牧业生态环境补偿机制，形成有利于保护耕地、草原、水域、森林、湿地等自然资源和农牧业物种资源的激励机制。六、人口政策――建立健全经济社会政策及重大建设项目与人口发展政策之间的衔接协调机制。坚持人口发展规划先行，其他专项规划制定应充分考虑人口因素 的影响。重大经济社会政策出台前，开展对人口发展影响的综合评估。40――重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，增强人口集聚和吸纳能力，放宽户口迁移限制，鼓励人口迁入和定居，将在城镇有稳定职业和住所 的流动人口逐步转为城镇居民，使人口转移和经济集聚基本同步。――限制开发区域和禁止开发区域要实施积极的人口迁出政策，切实加强义务教育、职业教育与劳动技能培训，增强劳动力跨区域转移就业的能力， 鼓励人口到省内外优化、重点开发区就业并定居，引导区域内人口向条件较好的区域重点城镇迁移，相对集聚，点状发展。――完善以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制，并综合运用其他经济手段，引导人口自然增长率较高区 域的居民自觉降低生育率。――改革城乡户籍管理制度，按照“属地化管理、居民化服务”的原则，有序放开大中小城市和所有城镇落户限制，鼓励城镇化地区将流动人口纳 入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。七、资源环境政策――健全自然资源产权制度，开展生态资产评估和服务价值核算，逐步对各类自然资源进行统一确权登记，试点探索建立全民所有自然资源管理体 制和国土空间用途管制体制。完善资源有偿使用制度，依靠市场主体保护生态环境。继续推进重要矿产品资源税从价计征改革，完善能源价格联动机制， 提高水资源费征收标准，推进水权制度综合改革。开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易，推行环境污染第三方治理。建立健全产权交易平台，规 范林权、土地草场承包经营权等产权的流转。依法实行矿山环境治理和生态环境恢复责任制度，排污许可和污染物排放总量控制制度，对造成生态环境 损害的责任主体严格实行赔偿。――探索建立国家公园制度，引导当地群众以土地草场承包经营权、林权等各类产权入股投资或合作，参与国家公园建设、经营和管理，享受保护 和开发带来的收益。把保护生态与发展绿色产业有机结合，不断提高民生水平，使国家公园成为生态保护的高地和可持续发展的示范区。41――禁止开发区域要逐步关停现有排放污染物的建设项目，确保区内生态功能不降低。限制开发区要严格环境准入条件，控制污染物新增量，保持 环境质量状况不下降。重点开发区域要结合环境容量，实行严格的污染物排放强度控制，通过污染综合治理或关闭污染物排放严重的企业等措施，逐步 减少污染物排放量，改善环境质量。――禁止开发区域要按照强制保护原则设置产业准入环境标准。限制开发区域要按照生态功能恢复和保护原则设置产业准入环境标准。重点开发区 域要按照国内先进水平，根据环境容量逐步提高产业准入环境标准。(21)――禁止开发区域不发放排污许可证。限制开发区域要严格控制排污许可证发放。重点开发区域要积极推进排污权制度改革，合理控制排污许可证增发，建立排污权有偿取得和交易制度，鼓励新建项目通过排污权交易获得排污权。――禁止开发区域的旅游资源开发要同步建立完善的污水、垃圾、废气收集处理设施。限制开发区域要全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，并 实行较高的提取标准。重点开发区域要注重从源头上控制污染，建设项目要加强环境影响评价和环境风险防范，开发区和重化工业集中区要按照发展循 环经济的要求进行规划、建设和改造。――严格执行规划和建设项目环境影响评价制度，积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等(22)。――禁止开发区域要禁止不利于水生态环境保护的水资源开发活动，实行严格的水资源保护政策，在解决区域内农牧民群众基本生活生产水利配套 设施的基础上，适度开展水土保持和生态环境修复与保护工作，进一步加大生态保护力度。对各类主体功能区域内涉及取用水的建设项目及重要专项规 划，开展水资源论证工作。限制开发区域要加大水资源保护力度，适度开发利用水资源，满足基本的生产、生活和生态用水需求，加强水土保持和生态 环境修复与保护。重点开发区域要合理开发和科学配置水资源，控制水资源开发利用强度，开发利用活动应当符合水功能区保护要求，并不得影响相邻 水功能区水量水质目标的实现，提高开发效率。在加强节水的同时，限制排入河湖的污染物总量，对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制 审批新增取水和入河排污口，保护好水资源和水环境。42八、应对气候变化政策贯彻落实《青海省应对气候变化办法》，推进形成低碳发展的法规和标准体系框架，综合运用宏观调控手段，加快构建以低碳排放为特征的产业体 系、生产方式和消费模式，增强应对气候变化综合能力。――城市化地区要积极发展循环经济，实施重点节能工程，积极发展和利用可再生能源，加大能源资源节约和高效利用技术开发和应用力度，减少 空气污染，降低温室气体排放强度。――农产品主产区要继续加强农业基础设施建设，推进农业结构和种植制度调整，选育抗逆品种。加强新技术的研究和开发，增强农业生产适应气 候变化的能力。积极发展和消费可再生能源。――重点生态功能区要推进天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、风沙源治理、防护林体系、野生动植物保护、湿地保护与恢复等，增加生态系 统的固碳能力(23)。积极发展利用水电、太阳能、风能等，充分利用清洁、低碳能源。――加强对干旱、洪涝、雪灾、低温霜冻、沙尘暴等灾害的应急和防御能力建设，充分利用空中水资源，开展人工增雨。开展气候变化对水资源、 农牧业和生态环境等影响评估，严格执行重大工程气象灾害风险评估和气候可行性论证制度。提高极端天气气候事件监测预警能力。第七章 规划实施本规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，在各类空间规划中居总控性地位，省政府有关部门和县级以上地方人民政府要根据本规划 调整完善专项规划、区域规划和相关政策，健全地方性法规、规章和绩效考核评价体系，并严格落实责任，采取有力措施，切实组织实施。43一、政府职责（一）省政府职责根据国务院要求，省人民政府负责本规划的编制与发布，推动规划的实施，指导和检查各地区的规划落实。发展改革部门。负责做好本规划与各区域规划以及专项规划的有机衔接；负责制定并组织实施适应本规划要求的投资和产业政策；负责规划实施评 估和规划修订；负责编制修订全省能源开发利用规划、综合交通运输规划和服务业发展规划；负责制定适应本规划要求的人口控制、转移政策。环境保护部门。负责编制适应主体功能区要求的环境保护规划和环境功能区规划，负责组织有关部门对现有各类禁止开发区域进行全面清查，提出 范围界定和调整意见，组织划定生态保护红线；负责制定适应本规划要求的环境政策，组织分类主体功能区实施试点。科技部门。负责研究提出适应本规划要求的科技规划和政策，建立适应本规划要求的区域创新体系。工业和信息化部门。负责组织编制、修订全省工业化和信息化规划，制订适应本规划要求的相关政策。监察部门。配合有关部门制定推进形成主体功能区的绩效考核评价体系，负责实施中的监督检查。财政部门。按照全国主体功能区规划明确的财政政策方向和原则，制定并落实适应主体功能区要求的各项财政政策。国土资源部门。负责本规划实施情况的动态监测；负责组织修订全省矿产资源规划、地质勘查规划、土地利用总体规划；负责制定适应本规划要求 的土地、矿产资源政策，落实各类用地指标；负责落实耕地保护责任，会同有关部门组织调整划定基本农田，并落实到地块和农户，明确位置、面积、 保护责任人。44住房城乡建设部门。负责组织编制、修订全省城镇体系规划、城乡发展规划、住房建设规划、组织编制风景名胜区规划；负责制订适应本规划要求 的相关政策。水利部门。负责编制适应本规划要求的水资源开发利用、节约保护及防洪减灾、水土保持、中小河流水能资源开发等方面的规划，制定相关政策。 负责划分水功能区并监督实施，负责饮用水水源保护和水生态保护工作；组织审定江河湖库纳污能力，提出限制排污总量的意见；负责水量水质监督、 监测和入河排污口设置管理工作。农牧部门。负责编制适应本规划要求的农牧业发展规划，制定相关政策。林业部门。负责组织编制生态保护规划和自然保护区、森林公园、湿地公园规划；负责制定适应本规划要求的相关政策。教育、文化、卫生、交通、通信、电力等提供公共服务的部门。依据本规划，按照基本公共服务均等化的要求，负责编制相关规划，制定具体政策 并组织实施。政府法制部门。负责提出我省贯彻国家主体功能区相关法律法规的实施条例，组织有关部门研究制定适应本规划要求的地方性法规和规章。地震、气象、测绘部门。负责组织编制全省地震、气象、地理国（省）情等自然灾害防御、气候和基础地理信息资源开发利用等规划，参与制定自 然灾害防御政策。其他各有关部门。要依据本规划，组织修订专项规划。（二）市、州级政府职责市、州级人民政府负责落实全国和省级主体功能区规划对所辖行政区域的主体功能定位。45――在本市、州国民经济社会发展规划及相关规划中，明确各功能区的功能定位、发展目标和方向、开发原则等。――根据本规划确定的空间开发原则和本市、州的国民经济社会发展规划，规范开发时序，把握开发强度，按权限审批有关开发项目。（三）县级政府职责县（市）级人民政府负责落实《全国主体功能区规划》和本规划对本县（市）的主体功能定位、发展方向和开发原则。（24)――根据本县（市）的主体功能定位和国民经济社会发展规划，编制实施土地利用规划、城镇规划、乡村规划。――根据《全国主体功能区规划》和本规划及本县（市）国民经济社会发展规划，规范开发时序，把握开发强度，按权限审批有关开发项目。二、绩效评价完善绩效考核评价制度。结合主体功能区要求，完善标准和统计体系，修订目标考核办法，大幅度提高生态环境指标考核权重，强化对各区域提供 基本公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，增设耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标。完善资源环境评估预警 体系，探索编制自然资源资产负债表，建立资源消耗、环境损害、生态效益责任制、问责制和离任审计制。――重点开发区域。对东部和柴达木重点开发区，实行工业化和城市化水平优先的绩效评价，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、 资源消耗、环境保护以及基本公共服务覆盖面等，主要考核地区生产总值、财政收入、非农产业就业比重、城镇化率、单位地区生产总值能耗、单位工 业增加值用水量降低、主要污染物排放总量控制、“三废”治理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。46――限制开发区域。限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价。限制开发的重点生态功能区，实行 生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、草场植被覆盖度、草 畜平衡、生物多样性等指标。――禁止开发区域。根据法律法规和本规划要求，按照保护对象确定相应的评价内容，强化对自然文化资源的原真性和完整性保护情况的评价。主 要考核依法管理的情况、保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容。三、监测评估建立覆盖全省、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间动态监测管理系统，对本规划实施情况进行全面监测、分析和评估。――检查各地区主体功能定位和实施情况，包括城市化地区的城镇规模、农产品主产区基本农田的保护、重点生态功能区生态环境改善等情况。――监测城镇建设、项目开工、耕地占用、地下水和矿产资源开采等各类开发行为对国土空间的影响，以及湿地、林地、草地、自然保护区的变化 情况等。――加强对地观测技术在国土空间监测管理中的运用，全面提升我省对国土空间数据的获取能力，对国土空间进行全覆盖动态监测。――加快建设全省基础地理信息空间框架，建立有关部门与地区互联互通的省级地理信息公共服务平台，开展地理省情监测，确保各类空间信息之 间测绘基准的统一，促进信息资源的共享。――建立由发展改革、国土、统计、建设、科技、水利、农牧、环保、林业、地震、气象、测绘等部门共同参与的国土空间监测管理工作机制。各 有关部门要根据职责，对相关领域的国土空间变化情况进行动态监测，探索建立国土空间资源、自然资源、环境及生态变化情况的定期会商和信息通报 制度。47――重点开发区域要重点监测城镇建设、工业建设等，限制和禁止开发区域要重点监测生态环境、基本农田的变化等。――适时开展规划评估，根据评估结果提出是否需要调整规划内容，或对规划进行修订的建议。各地区各部门要对本规划实施情况进行跟踪分析， 注意研究新情况，解决新问题。各地区、各部门要通过各种渠道，采取多种方式，加强推进形成主体功能区的宣传工作,使全社会都能了解本规划，使主体功能区的理念、内容和政 策深入人心，动员全省人民，共建美好家园。①战略性，指本规划是从关系全局和长远发展的高度，对未来国土空间开发作出的总体部署；基础性，指本规划是在对国土空间各基本要素综合评价基础上编制的，是编制其他各类空间规划的基本依据，是制定区域政策的基础平台；约束性，指本规划明确的主体功能区范围、定位、 开发原则等，对各类开发活动具有约束力。② 青海日照时数较同纬度的东部地区高出 1/3 左右，年平均气温比同纬度的黄土高原和华北平原低 8℃～12℃；日较差比东部沿海平原地区高出一 倍以上。③全省水资源量按流域分：黄河流域 208.5 亿立方米、长江流域 179.4 亿立方米、澜沧江流域 108.9 亿立方米、内陆河流域 132.5 亿立方米。④农村居民点占全省国土空间的 0.1%，人均占有 0.026 公顷。城镇空间占全省国土空间的 0.07%，人均占有 0.018 公顷。48⑤2013 年，人均财政支出最高果洛州 25585 元，最低西宁市 9195 元，相差 16390 元。全省城镇居民人均可支配收入 19498 元，农牧民人均纯收入 6196 元，相差 13302 元。⑥国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境。包括陆地、水域、领海、领空等。本规划范围是指省域内的陆 地、水域等空间。⑦生态系统是指在一定的空间和时间范围内，在各种生物之间以及生物群落与其无机环境之间，通过能量流动和物质循环而相互作用的一个统一整 体。⑧东部农业区春旱频率 35－60%，夏旱 8－45%，秋旱 5－25%；青南牧区雪灾发生频率为 45%；2000 年以来，全省发生 5 级以上地震 60 余次，其中2011 年 11 月 14 日昆仑山口西 8.1 级地震是近 60 年来发生在我国境内最大震级的地震。⑨预计到 2020 年，全省人口达到 620 万人，比 2013 年净增 42.2 万人。⑩兰州―西宁重点开发区，该}