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保险原理与实务2010年习题(内附答案)
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下载积分：800农民工社会保险问题的解决思路—中国劳动和社会保障法律网
→ 社会保险法
农民工社会保险问题的解决思路
【内容摘要】由于户籍和土地等制度上的障碍，以及非正规就业方式和企业降低劳动力成本等因素的制约，农民工的社会保险权益并未能得到有效保障，享受城市公共产品的份额亦明显低于城市劳动者。实现农民工向市民的转型是城市化最本质的含义，有必要妥善处理土地保障和社会保险的关系，平衡农民工与城镇职工之间的利益关系。从现有的农民工社会保险运行模式来看，专门的农民工社会保险制度容易加剧“碎片化”，而统一的社会保险制度可促进农民工转型。因此，应遵循农民工的本质属性和发展方向，加强劳动执法和社会保险执法，坚持社会保险制度的统一性，依法分类并逐步推进农民工社会保险权益的实现。
【关键词】农民工&& 社会保险&& 农民工转型
农民工是伴随我国经济社会发展从农民阶层中分化出来的兼具农民与工人特征、介于二者之间的中间阶层。经济体制改革增强了市场调配资源的能力，促使农民从效益较低的农业流向效益较高的工业，从资源稀少的农村流向资源丰富的城市，与改革前简单、封闭的社会阶层结构相比，农民工阶层的产生具有一定的社会进步意义。与此不相适应的是，劳动、人事和户籍制度的改革却相对滞后，基于传统城乡分割二元体制而出台的社会政策具有明显的身份歧视，农民工虽是推动经济社会发展的重要力量，为城市建设做出了贡献，但却难以共享社会发展的成果，经常遭遇社会排斥，很多沦为城市的弱势群体。与城镇职工[1]相比，农民工的社会保险项目和覆盖率都很低，截至2008年，农民工群体的养老和医疗保险覆盖率分别为 10.7% 和 81.9%，仅相当于城镇户籍职工覆盖率的 1/ 6 和 l/4 ，低于一般中等收入国家社保覆盖率的下限(20 % )。[2]农民工享受城市公共产品的份额明显低于城市劳动者，基于户籍登记(户口)而剥夺来自农村地区工人的社会保险待遇属于对社会出身的歧视。社会出身是国际劳工组织(ILO)《消除(就业和职业 )歧视公约》(第111号)禁止的歧视理由之一，《经济、社会和文化权利国际公约》也明确禁止基于社会出身的歧视，这两个公约我国均已批准，但是消除歧视，确认和实现农民工的社会保险权益不是空洞的宣言和承诺，而是复杂的社会系统工程，需要我们从实质上重新调整地区之间以及政府、企业和农民工之间的利益关系格局。
农民工是指具有农村户籍却在城镇或非农领域务工的劳动者。“农民工”概念最早出现在1991年《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》中，该规定将企业从农民中招用的使用期限在1年以上实行劳动合同制的工人和从农民中招用的定期轮换工统称为农民工。而在实践中对农民工的认定标准并不明确，在统计概念上也没有一个清晰的界定，通常以乡镇企业的就业人数和农村劳动力到乡镇以外的就业人数为参考。据统计，截至2009年，全国农民工总数为22978万人，其中外出务工的农民工为 14533万人，在本乡镇内就业的农民工为8445万人。[3]农民工是以“农民”身份从事“工人”职业的群体，社会身份具有双重性，职业身份主要是工人，户籍身份仍然是农民，因此从形式上看，既可以农民身份参加农村社会保险，又可以工人身份参加城镇社会保险。农民工在城市工作，根据我国劳动法所确立的劳动者平等之精神,应当为城镇社会保险所覆盖，应当与城镇劳动者享有平等的社会保险待遇，如果只享受农村社会保险待遇而不能分享与其在城市所作贡献相对称的城镇社会保险待遇，则与城镇劳动者之间存在权利上的不公平。从世界范围看，各国的社会保险制度基本上都是按职域划分的，若以职业为划分标准，农民工也应当与城镇职工适用相同的社会保险制度。更为本质的原因还在于，农民工是由农民阶层向工人阶层转化的中间形态、必经形态、过渡形态，而非最终形态，作为个体的农民工虽然可能仍回归为农民，但作为一个群体，农民工只能沿着工业化、城市化、现代化的方向前进，最终成为市民。从发展的眼光看,我们只能以城镇户籍职工为参照系评价和构建农民工社会保险制度。
(一)农民工与城镇职工的同质性
农民工与城镇职工的身份差异源于户籍的不同，进而直接影响到权利的享有和实现。虽然农民工在户籍上被认定为农民，但我们不能囿于这一局限，而应从其参与的具体社会关系中分析农民工的属性。其一，从劳动法地位上看，农民工是劳动者。在进城务工过程中，农民工与其用人单位之间建立了劳动关系，成为劳动法意义上的劳动者。农民工与城镇职工同为劳动者，理应平等地享有劳动法规定的劳动者的权利。其二，从经济地位上看，农民工是产业工人。农民工的劳动时间、劳动对象及其创造的劳动价值主要在城市，来源于城市的劳动所得构成其基本生活来源，从经济关系上看，农民工与农民的身份标识无关，而成为马克思定义下的产业工人。农民工分担了原为城镇职工所承担的繁重的体力劳动，从事加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮服务业的人数已占从业人员的半数以上，[4]是中国产业工人划时代的整体性更新。其三，从政治地位上看，农民工是公民。大量农民工由于在城市谋生，事实上难以在户籍所在地充分行使选举权和被选举权等政治权利，而他们在城市并无选举权和被选举权，致使其民主诉求缺少有效的表达机制，甚至在一些涉及自身权益的重大决策上缺少话语权。目前进城务工的农民工主体已是新生代的农民，他们有较高的受教育程度，有较强的民主意识和法治观念，更加关注自身的公民权利和平等权利。农民工与城镇职工都是劳动法意义上的劳动者，都是产业工人，都是享有平等权利的公民，除了户籍差异之外,农民工与城镇职工具有相同的属性。笔者认为户籍只是一种社会管理的方式，社会关系的内容才是判断性质的决定性因素，鉴于农民工与城镇职工的同质性，因此应当适用统一的制度保障。
（二）农民工与城镇职工的相同风险与保障需求
德国社会学家贝克在《风险社会》中指出“风险”是现代社会的一大特征，风险社会理论给我们的启示是社会中个体的生产生活所面临的各种形式风险累积到一定程度，一定的组织与社会必然要为之付出代价。在人类社会的发展中，有风险就有保障，而社会保险则是应对工业社会风险的现代文明制度形式。我国城镇职工社会保险制度包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险，分别应对养老、医疗、工伤、失业、生育等风险，而农民工也同样会面对这些风险，他们在职业中面临的风险与城镇职工并无不同。农民工所从事的行业与城镇职工一样，属于现代工业社会的行业体系，他们所面临的风险结构与传统的小农经济时代的自然风险不同，是一种与市场经济和工业化相适应的现代风险结构，这显然不是土地保障能够应对的。一般而言，农村土地的社会保障功能与养老保险、失业保险的功能接近，即土地的产出可以为农民提供基本的衣食保障。对于农民工而言，通过出租土地获得的收入确实可以承担一部分养老保障的功能，但分析研究亦显示，土地对农民工养老保险覆盖率的影响并不显著，这从另一方面表明土地对农民工的养老保障作用已十分微弱，特别是随着我国城市化和工业化的进展,农民工“市民化”程度的不断提高，农村老家的土地已不再是农民工老年之后获得保障的主要来源。[5]虽然从理论上讲，土地可以化解或分担失业风险，但大部分新生代农民工并没有从事过农业劳动，平时多以工资性收入为主要的生活来源，即使在城镇失业后也不愿回乡务农，他们依靠土地承包经营权的出租收入维持生活并在城镇继续寻找工作机会。而工伤保险、医疗保险的保障功能所满足的需求根本无法通过土地的产出来满足。
不可否认，在社会保障体系不健全的现实约束下，土地承担一定的社会保障功能确实可使农民在生命波折期风险发生时不至于遭到毁灭性打击，从而成为维护社会稳定的一个重要因素，这一现实国情无疑也决定了离开土地保障来谈论建立农民工社会保险制度将是不现实或不具有普遍意义的。但是过多地关注土地的保障功能而忽视土地的生产功能势必会阻碍我国农业的发展，土地的保障功能和土地的生产功能之间并不具有兼容性，二者存在明显的内在冲突，维持土地的保障性功能必然会损害到土地的生产功能,“许多影响到农村经济发展的问题实质上都可以归结为土地功能的内在冲突，尤其是相对于土地保障功能所带来的积极效应而言，它所产生的消极作用不断显露并开始成为主要方面。”[6]因此，我们可以说在覆盖城乡居民的社会保障体系建立完善之后，已逐渐弱化的土地保障功能并不会对农民工的社会保障产生太大的影响。
&&& 农民工社会保险权益尚未得到有效保障的原因是复杂而深刻的，远远超出了法规范的范畴，笔者认为其中最根本的制度上的障碍是户籍和土地制度的制约，而非正规就业方式是农民工参加社会保险面临的主要技术障碍，企业降低劳动力成本的短视行为则是最直接的现实阻碍。
(一）户籍与土地制度的限制
农民工与城镇职工的不平等待遇从形式上看是基于户籍的差别对待，从内容上看是源于不同的户籍上附着的社会资源不同，非农业户口的就业及社会保障优势、农业户口的农地权益都表征和强化了城乡二元格局。农民工因其农民的户籍身份享有农村土地的承包权，能够依存土地获得一定的社会保障，如果简单地适用完全相同的社会保险制度，又会在农民工与城镇职工之间产生新的不平等，所以，我们需要妥善处理土地保障与社会保险的关系，平衡农民工与城镇职工的利益关系。根据我国《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》和《物权法》的相关规定，[7]农村土地归农民集体所有，农村集体经济组织的成员享有承包经营土地的权利，土地承包以家庭（即农户）为单位进行，要求家庭成员必须是农村集体经济组织的成员，即拥有该农村集体经济组织所在地的户籍，享有农村集体成员权。但在承包期限内，即使发生农户家庭个别成员因升学、当兵提干等原因转为非农户口的，也不得调整承包地。所以土地承包权是家庭享有的权利，而非农民个体享有的权利。农民只要付出了劳动，无论其是在农村还是在城镇，都应当享有相应的社会保障权，农村的土地保障与城镇社会保险应当能够相互转换、彼此开放。在土地承包期内，可以实行承包土地有偿转让制度，将转让收入纳入农民工社会保险基金，并折算成本人一定年限的个人账户积累额，本轮土地承包期结束时，已经积累满15年养老保险缴费并享有医疗保险的农民工可以退出其享有的承包地和口粮田。
（二）非正规就业方式的限制
从社会保险的发展规律来看，通常都是先覆盖正规就业劳动者，然后逐步向非正规就业劳动者扩展。由于一些农民工可能大部分时间在城镇务工，小部分时间在农村务农,还有一段时间在城镇等待就业机会，具有较强的流动性和明显的非正规就业特征,因此他们与企业建立的劳动关系既可能是长期稳定的劳动关系，也可能是短期临时性的劳动关系。当其在农村务农时，无论依据户籍还是依据职业判断都是农民身份，即使在同一城市，他们也会因为回应劳动力需求的变化，不得不在正规就业、非正规就业、失业和寻找工作等不同状态之间变换，所以只有与企业建立了稳定劳动关系的农民工才能被纳入到社会保险的制度设计中。
目前，除基本养老保险基金多数地方做到以省为统筹范围外，其他四项社会保险基金的统筹层次很多还处于县、市一级，而且不同统筹地区的社会保险标准也有差异。例如，从工伤保险来看，国家规定了三大类、11档次费率,[8]各统筹城市以此为依据并结合本地区的实际情况确定了费率，如长春市确定了11档次费率，[9]北京市确定了14档次费率,[10]杭州市区确定了17档次费率[11]等;再以养老保险为例，北京市以上一年本市职工月最低工资为基准，用人单位按19%、农民工按7%的比例缴纳养老保险费，[12]而深圳市以员工的月工资总额作为缴费基准，农民工按8%、企业按10%缴纳养老保险费[13]等，不同的社会保险规定导致跨省市就业的农民工社会保险基金的可转移性较差。另外，农民工的频繁流动也使经办机构的工作量倍增，不仅增加了管理难度，而且也给缴费基数核定及监察执法等工作带来困难。农民工在各个方面遭遇的不平等待遇是其选择非正规就业的重要因素，他们往往依赖非正规就业服务网络，在城镇职工不愿意进入的非正规部门从事低收入工作。非正规就业方式已成为阻碍农民工参加社会保险的技术因素。
(三）企业规避社保义务
对于企业而言，为社会保险计划缴费是其直接的义务，因为劳动者是直接为其提供劳动，同时，企业通过缴费行为，将其对劳动者承担的劳动风险转嫁出去。从宏观经济的角度看，如果企业雇用的工人所得薪酬只够他们在受雇期间维持生计，而没有任何结余，那么工人在伤病、失业和退休等情况下，最终必须倚赖社会的支持，也就是公共资源的消耗，形成政府间接补助生产。从企业与工人的雇佣关系看，工人为企业提供劳动，企业向工人支付劳动报酬，按照马克思主义劳动价值理论分析，工人得到的工资只是其“全部劳动的报酬”的一部分，为工人的社会保险计划供款，也是对工人应得而未得报酬部分的补充，是企业应该承担的义务。在社会主义市场经济条件下，企业缴纳的社会保险费用与劳动者的工资一样，属于劳动力再生产费用的一部分，也是劳动力价格或价值的实现形式，是劳动者在必要劳动时间内创造的。所以企业必须在使用现实劳动者提供的劳动的同时，承担为自己的受雇者缴纳部分社会保险费用的义务。但一方面很多企业把社会保险只看成是企业的负担和成本，认为按照城镇社会保险办法为农民工办理社会保险的费率过高，负担过重，因此拒绝履行法定义务，从而直接阻碍了农民工社会保险权利的实现，另一方面地方政府因就业压力和地方财政收入的限制，也放任用人单位的低工资和无保障，有的地方政府和招商引资部门甚至还把不参加社会保险作为吸引投资的优惠政策。[14]
三、农民工社会保险权益实现的两条路径
我国各个社会保险项目的统筹层次不同且普遍较低，造成农民工社会保险制度越来越地方化，形成了以地方政策为主导的不同模式。[15]从总体上看，农民工社会保险权益的实现有两条路径，一是基于农民工群体的特性建立专门的农民工社会保险制度，二是安排农民工参加城镇职工基本社会保险制度。[16] 笔者认为，应当以农民工的本质属性和发展方向为基础来探索适当的社会保险模式，而不能固守城乡二元分割的旧有思维模式，更不能将农民工的社会保险与工业化、城市化和现代化剥离开来。
&& （一）专门的农民工社保制度容易加剧“碎片化”
虽然有些专家否认社会保险“碎片化”的提法，指出凡是搞社会保险的国家，都是按行业和地区做起来的，只要有社会保险发展的总体规划，现在进行的都是中间的过程或不可减略的步骤，但是专门为农民工建立单独保障制度的做法在国际上并无先例。而且作为后发展国家，我们的优势在于，不仅可以借鉴他国先进的做法，而且有机会审视这些做法引发的后果，如法国社会福利待遇水平差距大，一方面产生社会隔阂，另一方面导致攀高拉齐使财政不堪重负，对“碎片化”制度进行整合的改革始终没有成功，以致经常引发抗议活动，[17]对此我们可以从中吸取教训。目前已有地方开始实施适用于农民工的特别社保政策,如上海农民工综合险，包括老年补贴、工伤保险和医疗保险，实质上并不是社会保险，而是商业保险,与城保和农保制度都不衔接，这种做法不仅不利于建立统一的社会保险制度，影响社会中不同人群之间的风险共济，而且造成雇用农民工的企业和不雇用农民工的企业之间、用农民工数量多与少的企业之间难以展开公平竞争，对建立公平的市场竞争秩序非常不利。
农民工已是产业工人队伍的重要组成部分，大量劳动者的保障在城镇社会保险制度外运行，不仅有悖市民化的发展方向，而且也不利于社会保险制度的风险统筹。比如，有的地区多种养老保险制度并存，农民工可以参加户籍所在地的农村社会养老保险或被征地农民养老保障，也可以参加城镇职工基本养老保险或农民工养老保险，由于这些制度的保障水平差异较大，其中城镇职工基本养老保险的养老金待遇最高，成为农民工参保攀比的对象，而农村社会养老保险的保障水平最低，对农民工无吸引力。又如，因身份的交叉致多种制度在同一个人身上重叠，如已参加农村社会养老保险的人由于政府征地而自动进入被征地农民养老保障制度，失地后进城务工则应按规定参加城镇职工基本养老保险或农民工养老保险,这样的规定对农民工而言可能会感到有些无所适从，或重复参保加重缴费负担，或最终造成退保的后果；对政府而言可能加大了社保部门的管理成本和业务纠纷。这种多元化、碎片化的制度供给非但不能真正保障农民工的社会保险权益，而且对社会保障资源来说也是一种浪费。
(二)统一的社会保险制度可促进农民工转型
作为一类社会群体，农民工阶层产生于工业化、城市化的进程中,其未来走向也取决于工业化、城市化的发展进程。从早期工业化国家的发展经验看，工业化与城市化过程相伴随，即劳动力从农业向非农产业转移，使工业规模不断扩张，同时劳动力从农村向城市转移、从农民转变为工人，从而完成了城市化的过程。与之相较，我国的城市化进程则严重滞后于工业化进程。城市化在人口流动的表征上就是农民逐步转变为市民，实现农民工向市民的转型构成城市化最本质的含义。如果农民工长期游离于社会保险体系之外，根本不可能在城镇稳定下来，这势必影响城镇化进程及其质量，也不利于农村人口向城镇转移和“三农”问题的解决。因此，我们要从工业化、城市化、现代化的视角看待农民工问题，以农民工转型为目标定位进行统一的制度性安排，而不能沿用旧有的观念继续对农民工实施歧视性政策。
从全国情况看，广东等多数地方都选择将农民工纳入现行城镇职工社会保险制度，但社会保险的主要安排是让农民工参加养老保险、医疗保险和工伤保险这三项基本社会保险，少数参加失业保险，基本都不参加生育保险。从各地贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的实施情况看，浙江、内蒙古、天津等21个省、自治区、直辖市要求用人单位为农民工办理工伤保险、医疗保险、养老保险，河北等 5个省要求用人单位为农民工办理工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险，海南省要求用人单位为农民工办理工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险。调查研究显示,2009年农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别为18.2%、29. 8%、38.4%和11.3%。[19]各地基本上都对农民工社会保险规定了低于城镇职工参保的缴费比例，其出发点在于针对农民工特点解决其参保缴费难的问题，对于因转移难引发的退保问题,《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的实施将会逐步解决这一问题，[20]这种统一的制度安排符合我国农村劳动力向城镇转移、农村逐步实现城市化以及城乡一体化的方向。企业在雇佣农民工和城镇职工时的社会保险负担相差不大，既有利于各企业之间的平等竞争，又避免了由于农民工的保险成本过低而使本地劳动者在劳动力市场上处于劣势地位，有利于劳动者的平等就业。适用统一的社会保险制度不仅可以保障农民工的社会保险权益，促进社会整合，而且可以促进农民工转型，加速城市化的进程。
四、依法分类并逐步推进农民工社会保脸权益的实现
虽然我国社会保险制度在具有全国效力的法规范中已经覆盖了包括农民工在内的所有城镇企业职工，但是还应进一步制定具有可操作性的具体实施办法和强制性的执行措施，以加强现有法律的执行力度和实施效果，并在坚持制度统一性的前提下,根据农民工的实际情况和实际需求保障其社会保险权益的实现。
(一)农民工法定权益的落实
很多人把农民工社会保险权益难以得到保障问题的根源归结为立法不够健全，没有覆盖农民工，不能满足农民工的特殊需要，因此需要制定专门的农民工社会保险法律。但从现有的立法规定来看，包括农民工在内的所有劳动者和公民的社会保险权利已得到我国法律的明确确认。我国《劳动法》第72条规定：“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”《关于贯彻执行&中华人民共和国劳动法&若干问题的意见》明确指出，劳动法的适用范围包括乡镇企业职工和进城务工、经商的农民。作为劳动法上的劳动者，农民工有权依法参加社会保险，享受社会保险权益。《社会保险法》的立法宗旨是维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。该法第95条明确规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”我国社会保险制度在具有全国效力的法规范中已经确认了农民工的社会保险权利，而农民工参保的比例之所以很低，归根结底是因为执法的问题，我们不能因为执法不力就否认或忽视现行法的效力。在制定具体的实施办法时，也应该以维护法的权威性、加大执法力度、依法保障农民工权益为前提,而不应将农民工从现行法规范的覆盖范围中剥离出来。
对于已生效的法律规范，应重点落实以下几个方面：（1)保障农民工公平就业。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》取消了农民工就业中的审批制度、行业及工种的限制，《就业促进法》也明确规定农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，明文禁止对农村劳动者进城就业设置歧视性限制，要深入贯彻实施这些规定，不断增加正规就业的比重。（2)加强《社会保险法》的执行力度，解决农民工参保缴费难的问题。曾有观点认为缴费难是因为农民工的收入普遍较低，而雇用农民工较多的企业的经济承受能力也普遍较低，[21]该观点只是看到农民工参保难的现状，却没有弄清问题的症结所在。从农民工的主观意愿上看，只要缴纳的费用和将来的收入成正比，并确信以后能够领到养老金，农民工还是有参保积极性的。从客观上看，农民工工资收入低是一个不争的事实，这是同工不同酬的结果，如果因为工资低而规定低费率，则会直接导致未来的养老保险待遇低，难以有效防范风险。而对于那些靠降低劳动力成本获取利润的企业来说，无论缴纳多少社会保险金都是一种负担，即使费率再低，也缺少参保的主动性，所以明确企业义务并强制企业参保才是解决之道。（3)贯彻落实《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，实现养老保险待遇的“便携性”。（4)认真执行《劳动法》、《劳动合同法》，促使更多的农民工与用人单位签订劳动合同，从而建立起稳定的劳动关系，并进一步提高工资待遇。
(二)农民工的分层分类
农民工内部的不断分化使其成为了一个异质性的群体，由于代际差异以及就业状态和收入水平的不同，由于对生产资料、资金、技术等社会资源的占有状况的不同，由于社会分层中所处地位的不同，导致其在面临社会风险时规避风险的能力存在较大差异，对不同社会保险项目的需求亦呈现多样化，但从总体上看，工伤和大病医疗问题是农民工当前面临的最大的风险，养老问题则是未来需面对的主要风险。社会保险要贯彻公平原则，公平并不是简单的一刀切、庸俗的平均主义，而是根据风险及需要给每个人应得的保障，并不要求待遇上完全相同和一致，而是在制度上涵盖所有人，不能遗漏或歧视任何一个群体。社会保险制度安排要以农民工的实际需要和实际情况为依据，应当基于法律调整目标对农民工进行适当分类，我们认为，可以根据就业稳定性程度的不同将其划分为正规就业的农民工和非正规就业的农民工，将正规就业的农民工直接纳入现行城镇职工社会保险范围，对非正规就业的农民工可根据具体情况优先纳入现有的其他社保制度范围，尽量不增加新的板块，同时不同制度间要预留“接口”，在条件成熟时实现对接和统一。
正规就业的农民工是指在城镇有稳定工作岗位和相对固定住所，城市工作记录达到法定年限的农民工。长期稳定的劳动关系是正规化就业的实质要件和主要标准，按照我国《劳动法》的规定，建立劳动关系应当签订书面劳动合同，同时《劳动合同法》规定劳动关系自用工之日起建立，对于事实劳动关系也予认可和保护。实践中农民工劳动合同签订率较低，虽然从理论上讲劳动合同只是认定劳动关系的形式要件，但欠缺劳动合同的劳动关系认定只能通过劳动争议仲裁解决。至于在企业连续工作的年限多长才能被认定为是稳定的劳动关系，并无统一的标准，各地设定的标准从5年到10年等。对此笔者认为，可以适当缩短年限，但参照现行法关于享有失业保险待遇需要缴费满一年的条件，农民工连续工作年限最少不能低于1年。而且不宜限定为同一企业或同一统筹地区，只要城市工作记录达到法定年限即可。对于自雇者农民工应适角相同的城市工作记录年限标准，根据营业状况、纳税记录，同时辅以固定居所等标准来综合认定。
（三）农民工参保的具体安排
农民工社会保险应以现行的社会保险制度为基础，应对现有的相互分割的制度板块进行衔接、组合或连通，而不是增加新的板块。申言之，根据农民工就业方式的差异，即正规就业和非正规就业的区别，划分同类保险项目下不同板块覆盖对象的标准，制定适应其就业特点和收入水平的政策措施，并提供多种选择方案，使他们在不同境遇中都有社会保险项目可依，获得与城镇职工同等的基本社会保险。具体可视以下情况进行操作：(l)工伤的风险直接源于劳动，无论就业方式如何，只要参加劳动而产生的工伤风险都应得到预防和补偿。所以无论是正规就业还是非正规就业的农民工都应被工伤保险所覆盖。(2)医疗保险由三大板块构成，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险。2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》规定,签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工，要按照国家规定明确用人单位缴费责任，将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险。也就是说，正规就业的农民工应当参加城镇职工基本医疗保险，非正规就业的农民工从理论上讲可选择参加户籍所在地新型农村合作医疗或务工所在地城镇居民基本医疗保险，但由于受户籍的限制一般只能参加新型农村合作医疗。(3）养老保险由三大板块构成，即城镇职工基本养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险。正规就业的农民工参加城镇职工基本养老保险，非正规就业的农民工参加新型农村养老保险。同时, 应制定不同板块之间的养老金给付折算率，将城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新型农村养老保险三大板块连通起来，提高养老保险待遇的携带性，使农民工在变换就业状态时能够保持其缴费状态的连续性，并保证在其退休时能够根据不同就业阶段的缴费记录，获得相应的养老金给付水平。(4)失业保险在缴费和待遇支付上可针对农民工和城镇职工做出不同的规定。正规就业的农民工应当视同城镇职工参保，由本人和用人单位共同缴纳失业保险费，非自愿失业时领取失业保险金。非正规就业的农民工本人不缴纳失业保险费，由用人单位缴纳失业保险费，非自愿失业时领取一次性生活补助。失业时未达到缴费满l年的要求而不能享受失业保险待遇的，如果生活陷入贫困,也应予以紧急救助。
&&& [1]在本文中，城镇职工特指具有城镇户籍的劳动者，城镇企业职工指在城镇企业就业的劳动者，包括城镇职工和农民工。
&&& [2]参见国际劳工组织专栏——“Social Protection”, 转引自朱玲：《中国社会保障体系的公平性与可持续性研究》，《中国人口科学》2010年第5期。
&&& [3]参见国家统计局：《2009年农民工监测调查报告》，http://www./tjfx/fxbg/t628281.htm,2010年7月1日访问。
&&& [4]参见《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，/jrzg/content_237644.htm,2006年3月28日访问。
&&& [5]参见王震：《农民工养老保险的及盖率：传统保障还起作用吗？》，《兰州商学院学报》2010年第5期。
&&& [6]高帆：《我国农村土地的保障功能应逐步弱化》，《经济纵横》2003年第6期。
&&& [7]参见我国《宪法》第10条第2款、第8条第1款, 我国《土地管理法》第8条第2 款、第41条、第51 条，我国《物权法》第95 条第1款、第124 条、第125条。
&&& [8] 参见《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发[2003]12号）。
&&& [9]参见《长春市工伤保险实施浮动费率的通知》(长劳社[2006]38号）。
&&& [10]参见《北京市工伤保险行业基准费率和浮动档次表》。
&&& [11]参见《杭州市区工伤保险行业差别浮动费率实施办法》（杭劳社工伤[号）。
&&& [12]参见《北京市农民工养老保险暂行办法》第5条。
&&& [13]参见《深圳市社会养老保险条例》第9条。
&&& [14]参见严新明、杨海芬：《新生代农民工社会保障问题及其出路》，《人大报刊复印资料·社会保降制度》2011年第7期。
&&& [15]如城保模式、双低模式 、综合险模式、农保模式等。
&&& [16]还有第三条路径是把农民工纳入农村社会保障体系(参见杨立雄：《“进城”还是“返乡”？ ——农民工社会保降政策的路径选择》，《湖南师范大学社会科学学报》2004年第2期)。 此路径近些年鲜有学者认同或提及。
&&& [17]参见郑秉文：《中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源》，《社会保降研究》2009年第1期。
&&& [18]参见杨革迎：《农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路：基于城镇化发达地区的调查与思考》，《山东农业大学学报(社会科学版)》2005年第3期。
&&& [19]参见国务院农民工办课题组：《新生代农民工发展问题研究》，中国劳动社会保障出版社，2011年版，第61页。
&&& [20]根据《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的规定，农民工在城镇之间流动就业或间断性在城镇就业，只要参保缴费达到规定条件，与城镇职工享受同样的养老保险待遇。
&&& [21]参见《更好地保障劳动者养老保险权益：人力资源和社会保障部有关部门负责人就 &农民工参加基本养老保险办法& 和&城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法& 答记者问》,《中国人事报》2009年2月6日。
作者单位：西南政法大学
文章来源：《法学》2012年第11期
来源：《法学》
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