国有产权转让法律制度-《中国国有资产法研究》
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《中国国有资产法研究》第十一章
国有产权转让法律制度一
国有产权转让的涵义
要理解国有产权转让的涵义，必须先理解产权转让的涵义。产权转让是个古老的经济与社会行为，自有产权的概念以来，产权转让就是人们交换活动和财富分配的一项固有的内容。历史上的产权转让有非经济的方式和经济的方式之分。经济的方式主要表现为企业的产权转让。①正如对产权的理解不同一样，理论界对产权转让的涵义也是众说纷纭，代表性的说法主要有：
第一种观点，这也是大多数人的观点，认为产权转让的含义有两个层次：其一是财产所有权在不同所有者之间的转移；其二是在财产所有权不变或不完全转移的条件下，财产的使用、收益、经营权在不同主体之间的转移。②
第二种观点，认为企业产权交易(转让)有广义和狭义之分。狭义的企业产权交易是指有关企业出资产权(含股权)的交易，具体来说，主要指企业合并和收购产权或股权交易。广义的产权交易不仅包括狭义的，还包括基于合同涉及的企业财产的各种交易，如转让和受让企业的重要资产等。
第三种观点，认为产权转让是指出：资者按照国家法律的有关规定和企业章程的约定，转让其出资额及收益的行为，这种观点认为产权转让实际上是一种资本许可权益的转让。从企业角度看，产权转让是变换出资人。①
第四种观点，认为国有企业产权交易是指一种须经一定审批 (或者授权)并须经一定的法定程序由法定中介机构或政府委托机构才能进行的以国有企业产权为对象的买卖活动。国有企业产权交易，从其内涵上看，包括出资者所有权交易(所有权让渡)和法人财产权交易(经营权让渡)。但从两权分离的角度采看，应更多考虑经营权让渡。②
第五种观点，认为产权流动(产权交易)是指以企业产权整体交易为特征的市场活动。⑧
第六种观点；认为产权转让是两个以上的产权主体之间所发生的产权体系即财产所有权、使用权、收益权和处置权的全部或部分的转移的行为。在这里的全部财产所有权不变条件下其他三个权利的一同转移；这里的部分即可以是财产所有权和其相关权利的部分转移；也可以是财产所有权不变条件下其他三个权利的部分转移。④
以上六种不同观点分别从不同的角度对产权转让(交易)概念加以理解。第一种观点认为产权转让有两层含义，这种理解实际将企业财产所有权与经营控制权割裂开来。严格意义上的产权转让应该是企业财产所有权以及由此引起韵企业控制支配权的让渡。仅仅是企业经营权的让渡并不构成产权转让的实质内容。因此，两个层次的理解值得商榷。第二种对产权交易广义和狭义的理解，是从企业资产的类别来定义产权转让的内涵。虽然在企业的兼并、合并过程中，常常也涉及到诸如企业特许权转让，但并不是说可以由此来定义产权转让。第三种观点是从公司法角度，从企业出资的角度来理解产权转让的。第四种观点是从国有企业产权交易权限审批角度来理解产权交易。第五种观点显然不完整，因为企业产权转让可以是企业整体产权转让，也可以是部分产权转让。比较而言，第六种看法更为全面地总结产权转让所有的可能性，因而更有合理性。产权转让具有以下三个特点：第一，产权主体之间进行产权转让后，转让方可能还保有部分财产所有权的权能，但一般实物资产的隶属关系及使用、收益和处置等权利大都发生了变化，产权受让方在拥有财产的部分所有权后有可能拥有使用、收益和处置等权利。第二，产权转让表面上似乎是权利的转移，其实其背后是生产要素集合体的转移，这不同于一般生产要素的转移。第三，产权转让一般是有偿的。①产权转让既包括产权在不同所有者之间的转移，也包括在财产所有权不变或不完全转移条件下，财产的占有、使用、收益和处分等经营权在不同经济主体之间的转移。产权转让的实质是财产所有权及相关的财产权利的转移。
国有产权转让是指一种经审批(或授权)并经一定的法定程序，由法定中介机构或政府委托机构进行的以国有资产产权为对象的交易活动。国有产权转让从内涵上看，包括所有权让渡和经营权让渡，从外延上看，包括上市公司的国有股权转让和非上市公司的国有产权转让，国企整体产权转让和部分产权转让等。①
产权转让具有重要意义，它有利于企业集约经营和规模效益的形成，也有利于搞活数目巨大的国有资产存量资源，有利于市场体系的发育完善和优化产业结构，国有产权转让是国有企业改革深化和必然结果，是促进资产存量合理流动，实现宏观资源优化配置的客观要求，是改善产权组织结构和企业组织结构的必由之路。它们表明了国有产权转让的必要性，但是要发展企业产权转让，要从多方面创造条件。其中最重要的是要明确产权关系，改革国家所有制的形式和结构，并且应逐步实现政府对企业的“生产经营型”管理向“财产经营型”管理转变，根据企业经营和市场竞争状况推行企业产权交易制度，用法律手段保障企业产权转让的顺利进行。②国有产权转让的基本形式有：(1)企业并购，即一企业兼并或收购另一企业的产权的行为。(2)股权买卖。在证券市场，对上市公司的股票进行的交易。我国国有股权减持计划就是国有股权的买卖。(3)企业承包与租赁。国有企业曾经大量地采用这两种方式，它们并不改变企业产权权属，只是企业经营权的转移。(4)企业拍卖等方式。
国有产权转让应遵循以下原则：(1)经济结构调整原则，产权转让要符合国家和地区产业政策的要求，以真正实现企业组织结构和产业结构的优化。(2)等价交换原则。国有产权转让要服从价值规律，实行等价交换。(3)国有资产保值增值原则。国有资产保值增值是国有资产管理的首要任务，(在国有产权转让中，国有产权应当实现保值增值要求。(4)维护所有者权益原则，在产权转让中应坚持客观性、公平及公正性地进行评估，对国有股的转让和流通，应该“同价、同权、同利”，避免国有资产流失。二
国有产权转让之国有企业并购方式 (一)国有企业并购的涵义
企业并购包涵企业兼并和收购两个方面。从狭义的角度来说，这两个概念是有区别的。权威的《大不列颠百科全书》对兼并一词的解释是：“指两家或更多的独立的企业、公司合并组成一家企业，通常由一家占优势的公司吸收一家或更多的公司。兼并的方法：(1)可用现金或证券购买其他公司的资产；(2)购买其他公司的股份或股票；(3)对其他公司股东发行新股票以换取其所持有的股权，从而取得其他公司的资产和负债。兼并的形式(1)横向兼并，双方公司为同一市场生产相同产品；(2)扩大市场的兼并，被兼并公司为不同市场生产相同的．产品；(3)纵向兼并，被兼并公司成为兼并公司的供应者或消费者。如果被兼并企业与兼并公司原有的业务无关，则新公司就称为跨行业公司。兼并的原因很多，兼并公司可能是为了减少竞争，或提高生产效率，或使其产品和市场多样化，或减少税赋支出。”①兼并是两个或两个以上的企业，按某种条件组成一个企业的产权交易行为。收购是指一家公司在证券市场上用现金、债券或股票购买另一家公司的股票或资产，以获得对该公司的控制权，该公司的法人地位并不消失。收购有两种：资产收购和股份收购。资产收购是指一家公司购买另一家公司的部分或全部资产。股份收购则是指一家公司直接或间接购买另一家公司的部分或全部股份，从而成为被收购公司的股东。收购是一企业以某种条件取得另一企业的大部分产权，从而居于控制地位的交易行为。①
可见，兼并与收购二者之间的主要区别在于，前者指一企业与其他企业合为一体，而后者则并非合为一体，仅仅是一方对另一方居于控制地位而已。我国企业并购方式和程序因其是否上市而有所不同，我国企业可分为上市公司和非上市企业，对于上市公司的公众股收购，按证券法规定的协议收购或要约收购方式进行；但发起人的收购须取得持股单位或授权单位的同意。在非上市公司中，产权的交易须取得企业主管部门和有关政府部门的同意，并按一定的程序和规则协议受让产权。我国《公司法》第184条规定，公司合并可以采取新设合并和吸收合并两种方式，一个公司吸收其他公司为吸收合并，被吸收的公司解散；两个以上公司合并设立一个新的公司为新设合并，合并各方解散。公司合并时，合并各方的债权夕债务，应由合并后存续的公司或新设公司的承接。
企业兼并的根本动机应是实现利润最大化。企业经营的根本目标是追求最大限度的利润，企业兼并作为一种正常的市场行为也离不开这个目标，就兼并方来说其主要的原因在于(1)达到企业规模经济效益，实现企业扩张和发展。(2)分散企业经营风险，有效地避免企业经营失败，其中最好的途径是多元化经营，而兼并为多元化经营提供了条件。就被兼并方来说，其要求或接受兼并的动机在于(1)改善经营状况，降低企业投资风险。(2)放弃经营或收回投资的要求使他们接受兼并。有学者在综合分析并购双方的行为选择导向后提出了兼并收购的动因是企业控制权增效。所谓控制权增效，是指由于取得对公司的控制权，而使公司效率改进和价值增大的效果。控制权增效分为事前增效和事后增效，事前增效是在取得公司控制权之前，对效率改进和价值增大的效果所作的评估。事后增效是指取得控制权后，事实上对效率改进和价值增大所得到的效果，两者的比较，在很大程度上决定着兼并的成绩。①
我国上市公司的并购遵循证券法的规定可以在证券市场上完成。我国证券法规定收购人每增减持有股份达到上市公司发行股份总额的5％时，应向证监会飞公司及证交所报告。虽然有学者认为这些规定使公司兼并收购的成本太大，并且给被兼并收购公司以足够的时间进行反收购活动，可能导致兼并计划失败，这不利于兼并机制的真正有效实施，从而使上市公司的外部监督机制流于形式，上市公司因而缺少来自外部压力迫使他们治理好公司。但是，在现阶段的中国证券市场，投机活动比较猖獗的状况下，这样严格的规定是利大于弊的。
对于非上市国有企业来说，其兼并收购活动，、有学者提出国有企业“准兼并”假说理论。首先在这些国有企业中存在一个关于国企产权交易的悖论：即作为所有者的委托人(政府)，并不能对其产权进行交易，而受所有者委托的代理人(国企管理层)，却可以对委托的产权进行买卖，这就是目前情况下国企产权交易的一个悖论。基于对这一悖论的分析，提出了国有企业“准兼并”假说，以解释在国企产权交易中委托人不能买卖其产权而代理人却可以买卖委托人产权的现象，假说认为其原因在于国有经济中利益主体事实上各自拥有或多或少的国企产权，从而变成了拥有或多或少部分产权的产权主体。剩余收益权与剩余控制权在国企中的实际分离，是使得国企之间产权交易和转让，是有“准兼并”的性质。①
企业并购作为资产重组的主要杠杆，具有以下重要作用：与企业自身积累方式相比，企业购并能够在短时间内迅速实现生产集中和经营规模化；有利于减少生产同一产品的行业内的过渡竞争；与新建一个企业相比，企业兼并可以减少资本支出；有利于调整产品结构，加强优势产品，淘汰无前途、无市场的产品，加快支柱产业的形成，促进产业结构的调整；通过债务重组和增加资本金，实现资本结构的优化。由于上述作用，企业兼并与收购成为市场经济中国有企业存量资产调整和优化组合的重要形式。 (二)国有企业并购中存在的障碍及对策
目前，国有企业并购存在许多障碍因素，归纳起来，大致有以下几个方面：
体制障碍。所谓体制障碍，就是指现存的国有经济管理体制本身阻碍着国有企业的并购。我国目前的国有经济管理体制实际上是一种具有多层次代理人的，并且具有极强行政性的代理制。也就是说，从最终所有者(全民)到经营者(厂长或经理)之间，存在着许多层次的行政性的代理人。从政府的各级构造来讲，是全体人民将企业委托给中央政府代理，中央政府再将企业按照政府的“条条”与“块块”交给各级政府去代理，如中央政府的各部(委、局)将企业代理权委托给省、市、县各级政府，各级政府都是企业的代理人。这些国有企业的代理人，虽然都不是最终的所有者，但实际上都可以对国有企业并购能否实现起决定性的作用。尤其是这引起多层次的代理人之间是一种上下级的行政关系，只要有某一个层次的代理人不同意并购，那么比他们级别低的代理人即使就是同意了并购，国有企业的并购也无法进行。这些多层次的行政性代理人在企业并购本身中并不能获得任何自身利益，因而有些人往往是试图在并购中利用自身权力获取私利，如果其私利得不到，也会对并购行使否决权。因此，我国的国有制企业名义是全民所有，实际上已在不同程度上成为各级代理人 (包括各级政府机构及政府的负责人)所支配时企业。这种多层次的行政性代理制本身，就阻碍着企业的并购。
2．“内部人”障碍。所谓；“内部人”障碍，就是指企业的经理阶层及职工，都对国有企业并购具有很大的决定权，如果他们的利益受损，或者未来利益没有保障，他们自然会行使否决权。例如，就经理阶层来说，他们当中的许多人所担心的是自身的权力能否在并购中增强，自身的利益能否在并购中扩张，如果自身的权力与利益不能得到保障，那么他们将通过各种方式否决企业并购。就企业内部职工来说，许多人首先考虑的是自身的利益与地位及福利保障问题，如果其就业及收益受到损伤时；尤其是他们的未来福利得不到保障时，就会采取各种方法否定企业并购。因此，“内部人”控制对企业并购有很大的阻滞力量。
3．非经济因素障碍。所谓非经济因素障碍，就是指企业并购中因为政府的非并购原因而形成的行政干预‘国有企业的背后实际上是各级政府部门，各级政府在考虑企业资产重组时往往是不仅考虑资产重组中本部门的经济利益，而且还要考虑政治安全及社会等非经济因素，因而会将政府目标带入企业并购这种纯属于资本经营的市场交易过程中。当并购虽然对企业发展有利，但不利于政府目标的实现时，他们也会采取否决态度，从而使企业并购难以实现。因此，企业并购这种本应实行一元化检验原则的单纯市场交易过程，也变成了多元化评价标准与经济交错的非市场过程。①
4．税制障碍。1994年的财税体制改革，主要是对流转税进行重大改革，企业所得税上仍沿用传统的办法，即按企业行政隶属关系交纳企业所得税。这样广跨地区、跨不同财政级次的产权重组和企业购并必然导致政府间财税收入的变化。被兼并企业所在地的政府地区、跨不同财政级次的企业兼并必然采取反对态度。虽然按目前的财税制度规定，可以相应划转上一年度被并购企业上缴的财税基数，但并不能从根本上解决问题二原因在于企业在以后发展中增加的所得税也就是企业所得税的增量部分；原企业所在地政府无法获得。这里，既存在不同财政级次(如中央财税与省、市级财税与县级财税)之间的矛盾，又存在同一财政级次 (如省：与省之间、市与市之间、县与县之间)矛盾。既存在同一地区内不同财政级次间的矛盾，又存在跨地区不同财政级次间的矛盾。这些矛盾也将阻碍国有企业并购的开展。
5．金融体制障碍。首先，现行的银行贷款分配体制不适应跨地区企业联合和企业集团规模借贷的要求。从1985年实行“统一计划，划分资金”，“实贷实存、相互融通”的信贷资金管理办法以后中央银行贷款限额的分配方式一直围绕着“条条”与“块块”如何结合的问题不断地进行选择和调整。这种按照块块下达信贷计划、确定信贷规模的体制不利于跨地区联合和企业集团发展的要求。按现行体制规定．，跨地区的两个企业进行联合，共同进行项目投资，则需分别申请项目资金计划，资金分别下达，企业分别负债。从企业集团发展看，企业集团要实行规模经营，必然要求规模筹资和规模信贷。现行金融体制规定，甲地企业借贷资金不能用于乙地企业项目建设，母企业借贷资金不能用于子企业项目建设，这就限制了规模借贷，造成分散借贷，分散投资。其次，现行的金融体制对企业购并缺乏有效的融资渠道。在市场经济国家，企业并购有许多融资渠道，包括金融机构贷款、发行企业债务、杠杆收购等。其中，金融机构贷款是企业兼并的一个重要的资金来源》①在中国，现在兼并企业还无法通过直接借贷去兼并其他企业，更不用说杠杆兼并了。
要推进国有企业并购，就必须消除国有企业并购中的障碍，解决这些障碍因素的对策主要有：(1)、通过改革消除这些体制障碍、“内部人”障碍及各种行政性干预。消除它们实际上是与国有企业改革联系在一起的，因为它们都是由国有企业体制的弊端造成的。必须从根本上改变国有企业的代理制，尽量减少代理环节，缩短代理链，使代理人非行政化，尤其是要政府真正退出国有企业的运行过程，实现彻底的政企分开。因此要消除这些阻滞因素，需要从根本上改革国有经济的整个体制，以及与之相关的政府体制。 (2)、完善财税体制和金融体制。现行企业所得税体制的根本弊端在于税权、产权、行政权合一，即国有企业隶属于哪一级政府，就由哪一级政府行使产权管理职能，相应地企业所得税就上交哪一级政府。这种所得税体制既不符合市场经济的国际惯例，也严重阻碍了跨地区、跨不伺财政级次间的企业兼并。因此必须对现行的财税体制进行彻底的改革，实行真正的分税制。深化金融体制改革，改变信贷条块分配体制，按照效益原则、偿还能力原则、规模投资原则重新建立新的借贷体制。三
国有产权转让之国有股减持方式
国有股减持意味着国有股权转化为非国有股权，其实质是国有公司的民营化，但民营化并不等于私有化。上个世纪70年代至 80年代西方国家就进行过非国有化运动。国有股减持最早是在中共中央十四届五中全会《决定》中提出来的。经过理论界和实务界的长期酝酿，日《减持国有股筹集社会保障资金管理执行办法》(以下简称《减持办法》)终于出台，标志着我国国有资产管理也进入一个新的阶段。①
国有股减持有着重要实践意义。首先，国有股减持是完善上市公司法人治理结构，提升公司企业竞争力的必然要求，通过国有股减持来切实改善上市公司的股权结构，使之能够按照市场化运作的客观要求建立起．真正的现代公司治理架构。国企改革的目标是建立现代企业制度，它要求企业产权明晰且产权主体多元化。现在国有公司中国有股占有绝大多数，国家是公司最大的股东，但是国家作为公司股东一方面产生所有者缺位现象，另一方面又出现代理成本，1监督成本过大，导致国有资产大量流失的问题。通过减持国有股引进更多的产权主体，从而建立行之有效的法人治理结构来避免这些弊端。其次，通过国有股减持将一部分国有资产撤出其本不应进入的领域，合理调整我国国有经济的产业布局，让其真正担负起自身应有的功能，更好地促进整个国民经济的健康发展。中共中央《决定》指出国家要逐渐从某些竞争性领域退出，要做到“有进有退”和“有所为有所不为”。国有资产退出一般竞争性领域，只对关系国家安全和经济命脉的重要企业由国家控股。这样可以调整和完善国有经济的产业结构，以利于国民经济的长期健康发展。再次，通过国有股减持使长期凝滞的一大部分国有股份流通，规范我国证券市场的股权结构，使之成为我国国民经济的晴雨表，充分发挥其在资源配置中的基础性作用。国有股减持使证券市场的国有股一方面流通起来，另一方面股权结构分散化，避免近2／3的股份沉淀在上市公司中，以提高上市公司资产的流动性。最后，通过国有股减持来完善我国社会保障体系，充实社会保障资金，现在我国政府正在致力于建立一个独立于企业之外的全社会保障体系，而社会保障基金受到历史因素影响而缺口较大，通过国有股减持而换取的；资金来补充社保基金是一条可行而非惟一的途径，这也是国家偿还劳动者的历史债务的一种选择，但非惟一的选择，因为社保基金的来源还可以有许多其他途径。以上四个方面也是一个成熟的符合市场化要求的、且能为中央和地方政府，上市公司：以及广大社会公众投资企业接受的国有股减持方案。该方案必须能够实现韵四个目标，即改善上市公司的法人治理结构；提高上市公司资产的流动性；实现国有经济产业结构调整以及实现国有股套现的初衷。
国有股减持涉及各方利益，事关改革、发展和社会稳定的大局，须严格论证科学决策。国有股减持应从下列几个方面做好工作：(一)国有股减持应有完善的法律制度
从国外看，政府大规模减持国有股之前，一般都要先立法。日本、德国、意大利及东欧等国家都是先立法，然后大规模推行企业股份化、民营化改造和国有股减持。国际经验表明，完备的法律是成功实施国有股减持的制度前提和必备基础。在我国推行国有股减持只出台一个《减持国有股管理暂行办法》是不够的。因为该办法效力层次低且是暂行的，不是正式法律法规，变动性较大，不稳定，没有权威性，另一方面粗而不密，许多条文存在许多漏洞，如减持办法未能明确被减持国有股的受让方、没有减持国有股资金的具体管理办法等，显然我国的法制建设已远远落后于形势发展。为此，要根据已经变化的形势，尽快出台相应的法律法规，其中要明确规定国有股减持目标、主体、受让者、范围、程序、方式、收回资金的使用等。在法律制度不完善的情况下大规模推行国有股减持风险很高。(二)国有股减持的目标定位应该准确
减持国有股的目标是成功实施减持的最基本的前提，当前社会上一种广为流传的观点是国有股减持的直接的、主要的目标就是筹集社会保障资金，我们认为这是不正确的。我国国有股减持的主要目标应该有：一是通过消除和减少产权不清的国有股，明晰产权关系，优化上市公司股权结构和法人治理结构，彻底转换经营机制，建立真正的现代企业制度，增强企业竞争力。二是通过国有股减持，使长期凝滞的一部分股份流通起来，规范和发展证券市场，发挥资源配置中的基础性作用。三是国有股减持使部分国有资产从一般竞争性领域退出穸调整产业结构，促进国民经济的发展。通过减持变现国有股来筹集社保基金，弥补社保资金缺口，当然也是一个目标，但如果将其作为主要的直接的目标容易误导改革的方向，并导致减持方案失去科学性。因为将筹集资金放在国有股减持的首位，在具体操作时易把取得国有股出售收入最大化作为根本出发点，而其他目标则在其次，由此可能导致经济改革延迟或偏差，这是不可取的，长远来看对证券资本市场和国民经济发展都是极为不利的。为了实现国有股减持的三个主要目标，减持国有股在必要时可以让利于民，而不能像其他投资企业那样以卖最高价为根本原则。而筹集社保资金的方式有很多种，国有股尤其是上市公司国有股在我国国有存量资产中只占很小部分，我们不能指望将国有股减持作为筹集社保资金的主要方式，充其量只是千种次要方式或者说是一种次要目标。(三)要明确国有股减持的范围
即国有资产应退出哪些行业领域，不退出的行业的国有股是否可以减持，减持到何种比例为宜。“十五”计划纲要提出要“调整和完善所有制结构”。“关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股”。这表明，除了那些关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股外，其他企业首先是一般竞争性领域的企业国有股都可以出售；而前述重要企业在保持国家控股地位的前提下，也可减持一部分国有股，然而哪些是关系国家安全和经济命脉的重要企业，法律法规还需进二步明确。在西欧，俄罗斯等国事先都以法律形式明确出来。在我国现阶段重要的是：一方面要根据国有经济战略性调整的总体要求，确定哪些行业领域的上市公司需减持国有股，哪些公司国有股需减持为零，少数公司保持控股地位，据此开一份清单。同时制定完善相关的配套法规，为民间资本和外资有序介入国有经济结构的战略性调整。《减持办法》在这方面有缺陷，其没有明确减持国有股的上市公司的行业分布，而规定凡是增发新股的企业，不论何种情况一律减持10％，这不符合国有经济有进有退的战略性结构调整的方向。①另一方面减持要把握时机，合理安排规模，采用多种渠道分阶段进行。按照先易后难的原则考虑各上市公司减持的顺序。(四)国有股减持应选择合理的减持途径。
国有股减持是一种很复杂的工作，宜多种方式并用，当前一种流行的观点认为我国实施国有股减持应采取纯市场方式，转让价格完全由市场决定，其实这样是不妥的。国有股减持方式的选择服从于国有股减持的总体目标，在市场经济中，一般股东减持股份是以盈利最大化或转让价格最高为推广目标，减持方式完全服从于市场原则。但国家作为股东则具有不同于一般股东的特殊性。国家在商业目标与公共利益目标相冲突时，永远把公共利益放在首位，甚至为了实现全社会共同目标而不惜牺牲自身的财产最大增值这个商业目标。国有股出售同样如此，国有股出售是国家作为股东可以采取市场的方式也可以采取非市场方式减持国有股，出售价格的决定并非以盈利最大化为最高原则。①《减持办法》规定了国有股减持的4种方式，其中由市场定价的存量发行是主要的方式，这对当前筹集社保基金是有利的，但却可能拉长国有股减持的进程，延迟其他三个主要目标的实现。有学者更强调用配售、回购等方式来减持。②
(五)国有股诚持应明确规定受让方的资格
从严格意义上讲，国有股减持意味着国有股权转化为非国有股权，即国有股权的非国有化、民营化，因此，被减持国有股的受让方只能是非国有投资者，包括境内外的非国有单位和自然人。如俄罗斯有关法律明确规定，国家地方人民代表苏维埃、社会组织(社团)慈善机构和其他社会基金的股份超过25％的法人不能成为国有股的购买者。但我国没有对被减持国有股的受让方资格做出法律上的明确规定，《减持办法》从这方面来讲是有缺陷的。该办法原则上界定的国有股减持是指向社会公众及投资基金等公共投资企业转让上市公司国有股的行为。这里的公共投资者包括了国有及非国有投资单位．按此办法，对存量发行方式下的国有股受让方没有资格限制。只要国有股进入流通即意味着发生了减持，这是不妥的。因为国有股减持应为流通而非持有国有股的主体变更，更不能是将一种国有持股主体转为另一种国有持股主体的手段，如果如此，则对资本市场流通没有积极意义，所以，减持国有股应限定为向非国有投资者出售。
此外，国有股减持，要解决好三个方面的问题：第一是国有股减持应主要通过哪些渠道来实现，以及向哪些主体出售国有股，法律法规都应有个明确的规定，因为这涉及到国家公共利益与社会公众投资者的利益问题。第二是减持的时间表与减持规模应该符合我国资本证券市场发展的现状，应考虑广大投资者和证券市场的承受能力，因为减持的价格机制，国有股减持不能完全通过市场定价方式来确定出售价格，可能使国有股减持设计目标出现偏差，并且改革的大好时机，应要用不同定价方式灵活运用以实现社会公共利益目标的达成。第三个问题是国有股减持筹集的资金如何运用，减持变现的资金不能完全用来充实社保基金，因为社保基金绝大部分是放在银行的，把证券市场资金抽出存放在银行中，是极其有害的。并且社保基金来源不仅仅是国有股减持一种渠道，还有许多其他方式。①中国人民大学金融学教授吴晓求先生领导的研究组认为资金首：先应在中央政府与地方政府之间分配，然而再各自确定资金用途。
国有股减持还应注意一些相关配套措施的解决，首先应建立一个有效率有规模的的债券市场；其次应早日推出开放式基金5再就是应扩大金融衍生品和避险工具的选择范围等等，只有这些配套措施跟上来了，减持筹集的社保基金才有保值增值的机会。四
产权交易市场
(一)产权交易市场存在的问题
虽然我国产权交易市场存在已有一段时间，但还没有建立起完全规范、高效和充分发展的市场。同时，它还受到人们某些观念的束缚(如可能导致加速国有资产由国有转为私有，从而使公有制的经济基础受到威胁等)，致使产权交易市场一直未能得到很好的发展，存在许多问题：
1．产权交易范围、问题。产权交易还未充分展开，许多产权交易中心的交易范围仅限于企业兼并和国有闲置设备调剂利用，其他业务受到企业和社会等各种因素的影响尚未走上正轨。
2，市场交易程序的问题。在产权交易中，不同层次的部门往往出于各自局部利益的考虑，对所属国有企业产权转让时放松或限制审批程序的管理。90年代以来，外资并购国内企业，盘活了国有资产存量，促进国企产业结构和企业结构的调整，但必须看到外资并购也产生了大量负面效应，如外资通过控股方式大规模收购国内骨干企业而占领中国市场份额，易于形成垄断和不正当竞争。特别是由于目前法律不健全及监督措施不力等原因，还可能造成一定程度的国有资产流失。
3，资产评估的问题。在国有企业产权交易过程中，各地都不同程度地存在国有资产评估的“漏评”、“粗评”现象，这就很难保证资产价值决定的科学性和真实性。
4．产权交易价值的问题。从价格的形式上应体现公平竞争的原则，但现在产权交易缺乏公开性和竞争性，“场外交易”大量存在，诸如不上市交易、私下交易、人情交易等，这样的市场环境不仅给寻租活动造成很大空间，而且导致价格形成，不规范。①
5．产权交易机构的问题。目前，产权交易机构法律定位大多不够准确，主业不突出，资格条件较低，设立过滥，而且审批机构多头化。 (二)解决问题的思路和对策
针对产权交易市场存在的上述问题，我们提出以下解决思路和相关对策，以有利于化解这些问题，促进产权交易市场的完善与进一步发展：
1．在原有的基础上进一步发展产权交易的职能，扩大交易的范围，把产权交易的空间放大广些。
2，要加强市场制度的规范化建设和市场秩序的协调管理。市场交易秩序管理的原则是，通过管理促市场搞活，但若只求市场放活而不加强管理，就会导致市场秩序混乱。市场制度的规范化建设主要是市场交易程序规范化，其中尤其交易审批程序为重。最主要应包括三个方面的内容：一是企业转让部分国有产权，由企业自行决定；二是企业国有产权整体转让或主要部分转让，以及部分转让导致企业经营方向发生重大转变和向职工出售产权，必须报国有资产经营机构批准；三是国有产权向非国有经济转让，向境外投资者转让以及转让关键设备、成套设备或重要建筑物，须经国有资产管理机构批准。
3．对国有资产评估进行规范，确保国有资产保值增值。为了正确体现企业国有资产的价值量，保护国有资产所有者、经营者和使用者效益，应严格按照《国有资产评估管理办法》及其实施细则的规定对国有资产进行评估。
4．科学合理地制定产权交易价格，加强管理监督，防止国有资产流失。要科学制定价格，采取公开投标、公开拍卖的方式，做到公正、公平、公开，坚决制止私下交易、“幕后”交易。
5．清理整顿现有的产权转让中介机构。首先，应对现有产权转让中介机构进行改组改建，使产权转让中介机构真正成为不以盈利为目的的中介服务机构，发挥其中介服务与监督职能。要有计划地积极推进产权交易机构的行业自律性管理。还要按照《企业国有产权交易机构管理暂行办法》的规定，对现行企业国有产权交易机构限期进行清理整顿，凡不符合设立条件及行为不规范的产权转让中介机构，应予撤销。 ①
参见程合红等著：《国有股权研究》，中国政法大学出版社2000年版，第304页。②
参见乔刚等著：《产权转让机制》，载《光明日报》日。①
参见国家国有资产管理局政策法规司编：《国有资产产权管理手册》，经济科学出版社1995年版，第63页。 ②
参见宋宁：《对产权关系的理论认识》，载《经济日报))1998年4月 29日。
参见国家国有资产管理局政策法规司编：《国有资产产权管理手册》，经济科学出版社1995年版，第63页。④
参见张德霖著：《产权：国有企业改革与国有资产监管》，中国财政经济出版社1993年版，第67--71页。 ①
参见程合红等著：《国有股权研究》，中国政法大学出版社2000年版，第304页。①
参见陈景艳、刘国良主编：《国有资产管理必读》，经济科学出版社 1997年版，第319页。①
参见陈景艳、刘国良主编：《国有资产管理必读》，经济科学出版社1997年版，第320页。①
参见刘文通著：《公司兼并收购论》，北京大学出版社1997年版，第57页。①
参见刘文通著：《公司兼并收购论》，北京大学出版社1997年版，第174-182页。①
参见陈景艳、刘国良主编：《国有资产管理必读》，经济科学出版社 1997年版，第338―340页。 ①
参见陈景艳、刘国良主编：《国有资产管理必读》，经济科学出版社 1997年版，第341页。①
参见于绪刚：《解读〈减持国有股办法〉》，载于《财经界》2001年第7期。①
参见王开国：《国有股减持的策略选择》，载于《财经界》2001年第7期。①
参见王开国：《国有股减持的策略选择》，载《财经界》2001年第7期。②
参见吴晓求《国有股减持的目标、价格与资金运用》，《经济导刊》2001年第1期。①
参见吴晓求：《国有股减持的目标、价格与资金运用》，《经济导刊》2001年第1期。①
参见苏颖宏：《产权交易市场存在的问题及对策》，载于《国有资产管理》2000年第11期。
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