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退休年龄政策调整:日本经验与中国借鉴
发布日期：日&&&
【摘要】在人口老龄化和养老金财政压力推动下，在预期寿命延长和经济结构轻型化条件下，日本展开了劳动退休年龄与年金支付结构双调整，退休年龄提高、养老制度改革与劳动政策修订三同步的退休政策改革。有鉴于此，我国要基于延迟退休的多种属性和多重目标，遵循利益兼顾的顶层设计思路，综合预期寿命、就业压力和养老财政状况来确定延迟退休的启动时机和间隔跨度，注重退休金支付结构和就业政策的配套跟进，以控制提前退休为当前着眼点，以构建弹性退休体系为长期落脚点，渐进有序地推动退休年龄政策调整。
【关键词】日本; 退休年龄调整; 利益兼顾; 养老金制度改革; 弹性退休体系
调整退休年龄成为当前中国社会各界普遍关注的热点问题。一些学者从多角度、多层面探讨了我国延迟退休的各种理由，论证了退休年龄调整的重要性和趋势性，并提出了延迟退休的路径步骤和具体措施，中央政府也明确指出要研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。但另一方面，不仅部分学者不赞同我国实行延迟退休政策，而且社会大众也普遍反对提高退休年龄: 人民网等主流媒体的网络调查显示有90%以上的民众反对提高退休年龄。这种差异、分歧和争论值得我们深思与探究。
实际上，延迟退休在发达国家由来已久，20 世纪80 年代福利困境出现之后，提高退休年龄便成为发达国家养老金改革的重要工具，近年来的政府债务问题更迫使发达国家加快提高退休年龄以降低福利开支的步伐。作为世界上老龄化程度最高的人口经济大国，日本也不断进行着退休年龄调整的改革尝试，并取得了相当丰富的实践经验。其如何应对快速老龄化带来的经济社会挑战，又如何协调提高退休年龄过程中的各方利益关系，从而顺利推进退休政策改革? 同时，日本退休年龄提高过程中有何独特之处，又存在哪些困境? 深入研究这些问题对中国构建可持续的退休制度有着特殊的借鉴意义。
一、日本提高退休年龄: 背景与缘由
退休年龄调整问题比较复杂，它是一系列延迟退休的推动力量和反对提高退休年龄的阻碍力量相互作用的综合结果。人口快速老龄化、经济增长速度放缓、公共养老金财政压力这些耳熟能详的现象构成过去20 多年日本提高退休年龄的主要推动力量，而预期寿命的不断延长、经济结构的知识化、轻型化以及劳动者人力资本水平的提高，又为日本提高退休年龄提供了必要条件和选择空间。各种经济政治力量在不停地博弈与妥协过程中推动着日本退休年龄调整的进程。
(一) 人口老龄化、养老财政压力成为退休年龄提高的主要推手
人口老龄化是发达国家普遍存在的问题，日本的特点是起步晚、速度快，目前其老龄化率已为世界最高。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本老龄化率较低，65 岁及以上人口占总人口的比重仅为5． 7%。但随着总和生育率的持续下降，日本老龄化率迅速上升，如今达到了23． 1%。［2］而且，随着20 世纪中叶婴儿潮期间出生的人口大规模进入退休年龄，日本的老龄化率还将继续提高。老龄化率提高导致老年人赡养率上升: 1960年，日本每10 个人赡养1 个老年人，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，每10 个劳动者则需要赡养4 个老年人。在这种情况下，日本社会的养老压力自然趋于上升。
表1 日本<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB ～ 2010 年间的老龄化率、赡养率和生育率
时间&&&&&&& 1960 年& 1970 年&& 1980 年&&& 1990 年&& 2000 年&&&& 2010 年
老龄化率( %) 5．7&&&&& 7．1&&&& 9．1&&&&&& 12．1&&&&& 17．4&&&&& 23．0
赡养率( 个)&& 0．<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB&& 0．<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB&& 0．<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB&&&& 0．<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB&&&&& 0．<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB&&&& 0．<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB
总和生育率( 个) 2．00&& 2．13&&& 1．75&&&&& 1．54&&&&&& 1．36&&&& 1．39
资料来源: OECD 统计数据库，http: / /stats． oecd． org /index． aspx。
养老金财政压力是日本提高退休年龄的重要动力，而公共养老金迅速增长又主要源于老年人口的增多和人均老年福利水平的增长。日本在历史上公共养老支出较低，但增长非常迅速: 1980 年日本公共养老金支出占GDP 比重仅为4． 0%，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年上升到11． 6%，增长了2 倍左右; 其公共社会支出占GDP 比重也从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的10． 2%上升到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的22． 4%; 1980 年日本人均公共养老金支出为<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 美元，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年则猛增到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 美元，增长近5 倍。除了人口老龄化和人均养老支出增长之外，经济增长率下降也是日本公共养老金支出比重上升的原因: 社会保障具有刚性特征，日本经济增长率趋于下降，但其公共养老支出却难以及时下调，进而使得养老支出占GDP 比重不断上升。
表<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB0 ～ 2010 年日本养老和社会支出变动情况
项目&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 1980 年& 1985 年& 1990 年 1995 年 2000 年 2005 年 2009 年
公共社会支出占GDP 比重( %) 10．2&& 11．1&&& 11．1&& 14．1&& 16．3&& 18．5&& 22．4
公共养老支出占GDP 比重( %) 4．0&&&& 4．8&&& 4．9&&& 6．3&&&& 9．9&&& 8．7&& 11．6
人均公共养老金支出( 美元)&& 605&&&&& 869&&&& 1118&& 1499&&&& 1953&&& 2549&&& 2988
注: 人均公共养老金支出以<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年不变美元价格计算而来。
资料来源: OECD 统计数据库社会支出项目，http: / /stats． oecd． org /index． aspx。
平均劳动年龄提高和女性大量进入劳动力市场也推动日本退休制度改革。过去30 年中，日本劳动者年龄持续老化( 1990 年日本60 岁及以上劳动者占全体劳动者的比重为11． 4%，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年上升到17%) ，劳动工资上升，导致企业人工成本上升，因而企业要求改革定年制，以降低劳动成本。另一方面，女性劳动者大量进入劳动力市场( 1975 年日本女性劳动者占全体劳动者比重为32． 0%，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年上升到42． 7%) ，她们不仅要求独立年金权利，而且要求平等退休权，对退休年龄歧视和性别歧视提出了改革要求。
(二) 预期寿命延长、经济结构轻型化为延迟退休提供了自然条件和就业空间
预期寿命延长为提高退休年龄提供了自然和生理基础。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB ～ 2010 年，日本男性出生时的平均预期寿命从65． 3 岁上升到79． 6 岁，女性从70． 2 岁上升到86． 4 岁; 65 岁及以上男性的预期寿命从11． 6岁增长到18． 9 岁，女性从14． 1 岁增长到24 岁。预期寿命延长意味着享受养老金的时间延长，也意味着养老成本上升。那么，劳动者自身适当承担预期寿命延长带来的养老成本便成为自然合理的事情，而预期寿命延长又使这种承担有更大空间和可能，从这个意义上讲，随着预期寿命延长，提高退休年龄不仅是合理的，而且是自然的和充分的。
经济结构转变、教育水平提高为退休年龄提高提供了劳动空间和能力条件。20 世纪80 年代以来，日本经济结构逐渐向轻型化和服务化转变，服务业对劳动者的体能要求下降、技能要求上升。而随着中高等教育的普及，大量高龄劳动者拥有较高的教育水平和知识能力，加上高龄劳动者传统上就拥有经验和技能优势，能够继续胜任工作岗位的要求，这就构成高龄劳动者继续留在劳动力市场的能力条件。
( 三) 退休年龄调整是政府、企业与劳动者不断磨合、深度妥协的过程
发达国家早已进入老龄社会，人口老龄化导致其公共财政不堪重负，延迟退休势在必行。但即便是在日本这样的深度老龄社会，养老制度改革也不是一帆风顺的。人口老龄化意味着老年人拥有更多的投票权和影响力，而提高退休年龄或者降低养老金待遇的改革方案往往是老年人大力反对的，可以说，养老金制度改革是发达国家普遍遭遇的政治难题。因而，养老金改革的提出时机、改革内容以及运作方法都蕴含着大智慧，只有在合适时机提出的合适方案才能取得成功。
在提高退休年龄问题上，各种利益主体也相互角力。政府不仅要考虑养老金的可持续性，还要保障公民的基本养老权利，他需要找到实现可持续性与充足性双重目标的调整方案。对企业来说，他需要在法律和政策约束下，考虑如何发挥高龄劳动者经验丰富、技术娴熟的优势，继续获得竞争力优势。老龄人群的情况也不一样: 部分老年人希望继续工作，部分老年人则希望较早退休。因而，退休年龄调整是一个多方博弈过程，关键在于政府、社会、企业和劳动者能否深度互动，从而构建一个协调的退休年龄调整政策体系。
二、提高退休年龄: 日本的改革历程、政策措施及效果评价
日本退休年龄调整经历了近半个世纪，表现出与养老金制度改革和劳动力市场政策调整同步进行、协同演进的改革特征，这种特征也正是日本退休年龄政策得以逐步完善与落实的关键和保障。从历程来看，日本退休年龄政策调整贯穿于其养老保障制度变革的整个过程; 从内容看，它形成了退休年龄调整、养老制度改革与就业政策修订的多层次改革体系; 从结果看，它取得了一定成效，但道路仍然漫长。
(一) 日本退休年龄调整历程
日本退休年龄调整与其经济中占主导地位的&定年&退休制密切相关。19 世纪末期，为了缓解熟练劳动力紧缺问题、提高雇员忠诚度、延长雇员服务期，部分日本企业开始实行&定年&制度(即在规定的年龄退休) ，当时一般为50 岁或55 岁。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本建立厚生年金保险制度，将年金支付起始年龄定为55 岁; 1954 年，日本改革厚生年金制度，设立定额部分，并将支付年龄提高到60 岁，以应对经济快速发展引起的大量劳动力需求。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年代开始，日本全面开始了逐步提高退休年龄的漫长历程。
日本退休年龄调整的基本特征是其双主线改革: 一条主线是通过修订老年人就业法案，提高劳动者退出劳动力市场的年龄，一条主线是通过改革养老金制度，调整与退休年龄有关的退休金支付年龄和水平。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本颁布《关于稳定老年人就业的法案》，积极推进45 岁以上劳动者的就业，并试图通过企业补贴，将退休年龄从55 岁提高到60 岁; 1976 年，日本政府要求企业尽可能将55 岁及以上人员的就业率提高到60%以上; 1986 年，日本《老年劳动法修正案》正式确定60 岁的退休目标，并明确规定到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年废止60 岁之前退休的行为; 1990 年，日本再次修订《老年劳动法》，鼓励雇主继续雇佣员工到65岁; 2000 年的《老年劳动法修正案》正式宣布雇主应当尽力将退休年龄提升到65 岁，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的《老年劳动法修正案》则分阶段强制性地提高退休年龄: 将退休年龄从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年4 月提高到62 岁，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年4 月提高到63 岁，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年4 月提高到64 岁，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年4 月提高到65 岁。配合提高退休年龄的就业法规和政策，日本相应调整了退休金支付起始年龄。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本提出&60 岁以前以工资为中心，60～64 岁以工资和年金结合为中心，65岁以后以年金为中心&的理念，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年的《职工退休金修正案》规定从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年开始，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年为止，逐步取消60～64 岁人口的基础年金( 国民年金) ;从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年开始，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年为止，逐步取消60～64 岁人口的职域年金，从而保障在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年彻底实现将劳动者退休年龄延长到65岁。
除此之外，为了激励劳动者工作更长时间、限制提前退休，日本调整了提前退休和推迟退休的年金支付结构。如果劳动者在法定的正常退休年龄(65岁) 之前的60～64 岁之间退休，则每年退休金将减少6%，如果劳动者在65 岁以后才退休，则每推迟一年养老金将增加8．4%。另外，为了保障60～64 岁劳动者的收入，日本创设过渡性的在职年金制度，即弹性退休制度，允许60～65岁劳动者边工作边领取退休金。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年，为进一步激励延迟退休，日本规定65 岁以上的就业者也可以同时赚取工资和领取养老金(但其月收入不能超过48万日元，否则职域年金将减半);2007年，日本又规定70岁以上继续工作的老年人不用再缴费，却可以边工作边领取退休金。
(二) 伴随着退休年龄调整的养老金制度改革
日本退休年龄调整政策并不是单独进行的，而是作为整个养老金制度改革的一个部分和项目。也就是说，除了调整退休年龄，变更养老金支付时间和方式之外，日本同步展开了内容丰富、形式多样的社会养老体系改革，这些改革既包括养老金制度的结构性改革、又包括养老金参数改革，如实行现收现付与资金积累相结合的养老金模式、提高养老金缴费率、降低养老金替代率等等，其基本目的就是要通过多种渠道来缓解养老金财政的可持续问题。
<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本通过《年金修改法》，建立了全体国民统一缴费的基础国民年金。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本修改了《厚生年金法案》，提高了厚生年金的领取条件。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年日本养老金改革规定逐步提高养老金的缴费率，从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年4 月开始每年提高<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 日元，从而使日本基础国民年金的缴费从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 日元逐渐提高到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 日元; 厚生职业年金的缴费率则从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年10 月开始每年提高0． 354%，即从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的13． 58%提高到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的18． 30%; 同时，将养老金的平均替代率从<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的59． 3%逐渐下调到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的50． 2%。除此之外，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年养老金改革还引进了养老金缴费与待遇的自动平衡机制，进而使养老金财政回复到收支平衡状态。
近年来，日本政府取消了社会保险局，新创立年金服务处和健康保险协会两个机构。传统上，日本一直由隶属于厚生劳动省的社会保险局来统一负责养老、健康医疗保险等工作。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本创建健康保险协会，专门负责健康保险，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年，日本又创设年金服务处，专门负责公共年金的申请、收集、记录、咨询、评价和支付等工作。两个新机构在雇员性质( 非政府雇员，而属于私人公司雇员) 、服务形式以及工作方式方面都做了重大变革，以提高管理效率和服务质量。
(三) 高龄劳动力市场政策的配套跟进
提高退休年龄意味着大量劳动者必须工作更长时间，那么企业是否愿意提供良好的就业机会、工资待遇和劳动环境就显得非常重要。日本政府在提高退休年龄的同时，制定了推动高龄劳动者就业的积极劳动力市场政策，包括通过法律手段明确要求雇主取消年龄歧视、雇佣高龄劳动者; 创设银色人力资源中心( SHＲC) ，为高龄劳动者提供就业服务; 建立多层次、多渠道的就业补贴、补助和奖励体系，降低企业成本，以刺激高龄劳动者雇佣; 直接给高龄劳动者创业补贴和收入补助，激励其继续工作。
第一，制定法律明确禁止就业年龄歧视，要求雇主为高龄劳动者提供继续就业机会。针对60 岁以上高龄劳动者的年龄歧视即便在发达国家也比较严重，因而要推动高龄劳动者继续就业，就必须消除就业年龄歧视。日本<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年颁布的《就业对策法》规定企业在雇佣时不得以年龄作为参考依据，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年的《老年劳动法修正案》则明确要求雇主陈述在招聘时设置年龄限制的理由，另外，该法案还要求那些辞退45 ～ 64 岁员工的雇主随时尽力采取有效措施来帮助被辞退者实现再就业。第二，创设银色人力资源中心( SHＲC) ，保障高龄劳动者多元化的就业机会。20 世纪70 年代，日本建立银色人力资源中心，为60 岁及以上老年人提供临时或者短期工作。20 世纪90 年代开始，随着人口老龄化加剧和经济持续萧条，银色人力资源中心也开始向老年人职业中介和直接提供工作的角色过渡，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的《老年劳动法修正案》进一步强化和扩大了该中心作为职业中介的功能，将其定位为服务于高龄劳动者的综合性职业介绍中心。
第三，给予积极雇佣高龄劳动者的企业多种形式的补助、补贴和奖励。日本成立了老年人和残障人士就业组织( JEED) ，致力于为雇佣高龄和残障老年人的雇主提供资助和咨询服务。首先，设立&促进和建设持续就业补助&，补助那些雇佣65 岁及以上老年人和为55 岁以上工人提供新职业培训的雇主。
其次，设立&帮助老年人寻找工作补助金&，补助为年龄在45 ～ 64 岁的雇员提供带薪假期和通过就业机构成功帮助被辞退员工找到新工作的雇主。再次，设立&特殊求职者职业发展补助金&和&中老年人群继续职业发展补助金&，补助那些通过公共劳动市场或私人职业介绍中心雇佣年龄在60 ～ 64 岁劳动者和为年龄在45 ～ 59 岁求职者提供受雇试用期的雇主。最后，设立&改善高龄劳动者就业环境补助金&、&高龄劳动者无障碍工作场所补助金&和&改善高龄劳动者工作场所贷款&，补助那些改善高龄劳动者的工作场所和实现高龄劳动者无障碍工作场所的雇主。
第四，直接给予高龄劳动者就业补贴和创业奖励。为保障60 ～ 64 岁高龄劳动者继续就业的工资不至于过低，日本政府规定60 岁以上劳动者的工资若少于其60 岁之前工资的85%，将提供最高额度为新工资25%的&老年人持续就业拨款&( 2003 年日本政府将相应标准分别降至75% 和15%) 。除此之外，日本还建立&老年人创业奖励制度&，为45 岁以上高龄劳动者合作( 3 人及以上) 创业提供奖励。
(四) 基于实际效果的政策评价
评价退休年龄政策的实际效果存在一定难度。影响退休年龄政策效果的因素很多，有市场因素，也有非市场因素; 有企业的因素，也有劳动者的因素; 有国内因素，也有国际因素; 有经济因素，也有政治、社会和文化因素等。另外，日本从开始讨论到制定政策确定将退休年龄从60 岁提高到65 岁花费了30多年的时间，但其真正通过法律强制性要求雇主将退休年龄提高到65 岁也是近年来才开始的，因而日本退休年龄调整政策的实际效果如何，还需要更长时间的观察，也需要进一步的资料来佐证。从目前情况来看，日本提高退休年龄的政策对推动高龄劳动者继续就业起到一定积极作用，但效果并不十分明显。日本男性55 ～ 64 岁劳动者的雇佣率在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB ～ 2000 年间趋于下降，在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB年降到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB%的低点，之后则有所上升，女性55 ～ 64 岁劳动者的雇佣率在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB ～ 2011 年间上升了5 个百分点，这说明<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年颁布的《老年就业法修正案》对高龄劳动者继续就业存在积极影响。问题是，从国际比较来看，虽然日本高龄劳动者的雇佣率要明显高于其他发达国家，但这很大程度上是历史原因导致的，并不是近年来退休年龄调整政策的贡献; 而且，发达国家55 ～ 64 岁老年人的雇佣率在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年以后也普遍上升，且上升幅度还明显高于日本，表明日本延迟退休政策的实际效果并不十分突出。
提高退休年龄对降低养老金支出的作用也并不很明显。<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB ～ 2010 年间，虽然日本人均养老金支出增长速度呈下降趋势，但仍然增长了4 倍，扣除人口老龄化因素，也增长了2 倍，明显比多数发达国家增长速度快。再从高龄家庭收入结构来看，日本通过提高退休年龄来实现平衡劳动收入和年金收入的目标也收效甚微。与<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年相比，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年日本高龄者家庭收入有所增长，考虑到日本长期通货紧缩，这种增长很不容易; 但是从收入来源结构看，劳动收入占总收入的比重不仅没有上升，反而明显下降，说明高龄家庭对年金的依赖程度更高，这与日本提高退休年龄的初衷是相违背的。
另外，高龄劳动者的收入状况和工作环境也不尽如人意。一些企业对老年劳动者仍持消极态度，未采取有效措施为高龄劳动者提供高质量工作岗位，高龄劳动者工资水平较低、工作环境不佳，在公司的地位也下降。同时，60 岁及以上高龄劳动者虽然可同时领取工资和在职养老金，但两者的总计可能仅为60 岁之前工资的60%左右，激励作用不大。另外，法律虽规定截止到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年3 月所有企业都需对65 岁以下的劳动者实施继续就业计划，但一些小企业仍存在着较大困难，很难达到该条件。
三、借鉴日本经验，结合中国实际，健全中国退休年龄政策体系
中国退休年龄调整面临更加复杂的局面。一些学者提出适当延长退休年龄，以缓解我国养老保险财政风险。但一方面，在人口加速老龄化的同时，劳动力就业压力仍然较大，特别是以大学毕业生为代表的青年就业压力较大，延长退休年龄将降低正规部门对大学毕业生的吸纳能力。另一方面，中国城镇养老制度缺乏公平性，机关事业单位和企业单位养老金的双轨制使得延长退休年龄对不同制度下的老年人有着截然不同的含义，并可能使城镇职工养老金待遇差异进一步扩大。而且，当前我国老年人教育水平、技能知识普遍不高，不一定能够适应知识经济时代的就业需求，延长退休年龄对充分利用人力资源的作用可能并不十分明显。
日本退休年龄政策调整则给中国提供了非常有意义的启示。人口老龄化时代既有一些因素推动着退休年龄政策调整，又存在阻碍提高退休年龄的力量，而且，退休年龄也存在必要的调整基础和前提条件，因而，选择合适的调整时机就变得非常重要。同时，退休年龄政策调整不仅仅是提高退休年龄那么简单，而应该是退休年龄调整、养老金制度改革以及劳动力市场政策协调演进的过程。虽然面临着与日本不一样的养老局面，但深入研究和借鉴日本退休年龄调整过程中时机选择、制度安排与政策设计等经验和教训，将有助于我们构建和完善中国特色的退休年龄政策体系。
(一) 透彻理解延迟退休的多种属性和多重目标，做好退休政策调整的顶层思考
只有深刻认识延迟退休的多种属性，才能准确把握退休年龄政策调整的实质。退休年龄具有自然性，在工业化社会中，随着年龄增长，劳动者体力下降，这构成劳动力市场退出的自然生理基础，但何时退休、如何退休却是在一定社会规范和社会共识下确定的( 社会属性) 。退休年龄划分了劳动者工作和退休的界限，使得退休年龄调整又蕴含了一定的经济意义，同时，退休年龄调整往往是社会各界关注的热点问题，容易上升为政治议题( 政治属性) 。我国退休年龄调整应该以自然属性为基础，以社会属性为规范，以有助于经济发展为前提，统筹规划、谨慎展开、协商解决。
退休政策调整的目标也具有多重性。日本退休年龄调整除了寻求养老金可持续发展，还非常注重保障老年收入的充足性，这表明我们应该从多个层面来思考退休年龄调整的政策目标。目前国内学者往往以降低养老金财政压力、充分利用老龄人力资本，推动经济增长作为延迟退休的主要目标和动力，对提高退休年龄过程中企业和普通劳动者利益考虑不足，自然难以引起民众的共鸣与支持。实际上，实现和谐、积极的老年人职业生涯与退休生涯的划分，保障其充实的老年生活也应该成为我国退休年龄调整的重要目标。
从本质上讲，退休政策调整是一个在政府、社会、企业与劳动者之间重新分担人口老龄化成本的过程，应该以降低总体老龄化成本风险为宗旨，积极寻求政府、市场、企业和劳动者的利益共同点，实现各种利益的兼顾。从长远看来，我国退休年龄调整应该通过合理分配劳动者的工作生涯和退休生涯的时间安排，借以延长人口红利、推动经济增长，化存量改革为增量改革，在做大经济蛋糕的基础上更合理地分配老龄化成本。
(二) 准确把握我国退休年龄政策调整的启动时机与间隔跨度
当前我国有关提高退休年龄的争论，很大程度上是退休年龄调整的时间选择问题。没有人否认我国终将提高退休年龄，因为这是我国人口老龄化和预期寿命不断延长的必然选择，目前的争论主要集中于何时提高退休年龄、怎样提高退休年龄。对此，我们可以从日本延迟退休的一些关键节点来探讨延迟退休政策的时机选择。日本在20 世纪80 年代就开始讨论延迟退休问题，<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年的劳动法案宣布实行65 岁退休，当时其老龄化程度已经达到17． 4%，男性预期寿命也达到77． 7 岁。接着，日本在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年正式实现65 岁退休时，老龄化率接近24%，男性预期寿命高达80 岁，完全具备了提高退休年龄的基础条件。
结合各方面情况，目前我国不适合全面提高退休年龄，只宜对部分人群的退休年龄和提前退休政策做适当微调。目前我国男性预期寿命为73 岁，到<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年约为74 ～ 75 岁( 2000 ～ 2010 年男性预期寿命年均增长0． 275 岁) ，如果在<span style="text-transform: font-variant: font-family: 仿宋_GB2312; color: font-size: 14 vertical-align: mso-ascii-font-family: 仿宋_GB2312; mso-fareast-font-family: 仿宋_GB 年实现65 岁退休，则男性劳动者仅有10 余年的退休生涯，这相对于40 年的工作生涯很不平衡。同时，虽然人口红利即将消失，但我国劳动力规模仍然异常庞大，特别是青年就业压力较大，加上经济增长趋于中速发展，经济增长吸纳就业的能力将会下降; 而且，退休年龄的提高具有很强刚性，易上不易下，提高退休年龄的就业风险在经济不景气时将会扩大。另外，虽然中央财政对养老金基金存在一定补贴，但我国公共养老金支出比重仍然较低，并不迫切需要通过提高退休年龄来缓解养老金压力。
那么，何时才是全面提高我国退休年龄的最佳时机呢? 我们需要综合考虑人口老龄化程度、预期寿命、青年就业压力和公共养老财政压力等因素，特别注意几个关键的调整节点，如退休年龄调整的启动时机、时间跨度、完成时点等，分阶段推进我国退休年龄调整政策。当我国开始出现比较明显的、系统性的劳动力短缺迹象时，就可以开始启动提高退休年龄政策，而退休年龄调整的时间跨度( 调整速度) 则取决于劳动力稀缺程度、养老金压力指数以及预期寿命延长程度的综合考虑，初步估计我国男性预期寿命达到76 ～ 77 岁( 2030 年左右) ，可以逐渐实现将退休年龄延迟到65 岁。
(三) 延迟退休政策的重点和难点不在于调整退休年龄本身，而在于激励措施与配套政策
能否制定合理有效的退休金支付激励和积极的高龄劳动者就业政策，是决定中国延迟退休政策有效实施的关键。日本的经验表明，提高退休年龄本身并不复杂，难点在于如何设定配套的养老金和劳动力市场改革政策措施，激励企业和高龄劳动者，实现既降低公共养老金支出，避免过度增加企业劳动成本，又确保高龄劳动者有充足收入的目标。对中国而言，这主要涉及到两个方面: 一是与退休年龄密切相关的退休金支付起始年龄和支付方式; 二是有利于高龄劳动者继续就业的积极劳动力市场政策。
如何实现退休年龄提高的退休金支付激励? 主要包括两个阶段&&高龄劳动者继续工作阶段和劳动者65 岁退休后的激励问题。就工作阶段的激励支付问题，基本设计思路是通过劳动收入和在职养老金的双重支付，激励60 岁以上劳动者继续工作到65 岁: 在适当降低60 ～ 64 岁退休者养老金替代率的基础上，给予继续劳动者一定比例的在职养老金( 该比例应该低于同龄退休者的养老金替代率) ，使得继续工作的工资和在职养老金收入之和明显高于直接退休的收入。对于65 岁以后的养老金激励问题，应该适当提高高龄退休者的养老金替代率，设计的基本原则是使得其60 ～ 65 岁继续工作的在职养老金和65 岁退休之后领取的养老金之和高于60 岁就退休的老年人终生领取的养老金总和。针对劳动力市场配套政策问题，主要是通过严格执行法律规定与补贴奖励相结合的方式，鼓励企业为高龄劳动者提供较体面和宽松的工作机会和工作条件。我国劳动力市场二元特征明显，提高退休年龄的难点在中小企业和私有企业，这些企业甚至不愿意雇佣年龄超过50 岁的劳动者，更不愿意雇佣60 岁以上的高龄劳动者。因而，在制定退休年龄调整政策时，必须配套实施积极的高龄劳动力市场政策，一方面，明确企业雇佣高龄劳动者的法律义务和政策责任，另一方面，给予企业，特别是中小企业以高龄劳动者雇佣补贴、工作环境改善补贴、雇佣高龄劳动者优秀企业奖励等补助和奖励，激励和约束企业认真执行延迟退休的政策。
&(四) 我国退休年龄政策当前着眼点在控制提前退休，长期落脚点在建立弹性退休体系
虽然我国并不急需提高法定的正常退休年龄，但当前应该采取措施提高实际退休年龄，为将来的延迟退休政策奠定实践基础。退休年龄存在法定的正常退休年龄和实际退休年龄之别，法定的正常退休年龄是法律规定劳动者可以退出劳动力市场，获得全额退休金( Full Pension) 的年龄，实际退休年龄则是劳动者实际退出劳动力市场，领取养老金的年龄。与日本实际退休年龄明显高于法定的正常退休年龄的现象不同，我国城镇职工提前退休现象普遍，实际退休年龄要明显低于法定的正常退休年龄。因而，如果不能提高城镇职工的实际退休年龄，延迟法定的正常退休年龄也无济于事。这就要求我国重新修订因公、因伤和因病提前退休的规定，制定更严格的要求，同时更严格地执行这项制度。
从长远看来，我国应该构建以劳动者自行决定退休年龄的弹性退休体系。日本退休年龄政策调整就是逐渐淡化、甚至取消定年制度，创立在职年金制度，允许劳动者自行选择适合自身需要的退休年龄。结合我国实际情况，我国退休政策改革应该以弹性退休体系为长期方向，通过法律规定、政策引导和物质激励，给年长劳动者灵活选择退休年龄和方式的空间。以统一、多层次的养老金制度为顶层设计，以灵活的退休形式为政策内容，以全面积极老龄化为实施环境，全面满足劳动者的弹性退休需求。
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