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002土地开发权方案的旧厂房改造规划策略研究 投稿：韦磵磶
土地开发权分享视野下的旧厂房改造策略研究——基于厦门实践的思考何子张 李晓刚 【摘要】“三旧”改造作为盘活存量土地，破解征地拆迁难的政策，突破了政府主导土地再开发的局限性，其政策核心是政府与原土地使用权人分享土地再开发权。基于厦门的旧厂房改造政策设计…
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土地开发权分享视野下的旧厂房改造策略研究
——基于厦门实践的思考
何子张 李晓刚
【摘要】“三旧”改造作为盘活存量土地，破解征地拆迁难的政策，突破了政府主导土地再开发的局限性，其政策核心是政府与原土地使用权人分享土地再开发权。基于厦门的旧厂房改造政策设计与规划实践，分析政府和企业在旧厂房再开发中的利益关系。提出按照土地再开发权分享的原则，进行政策设计，包括改造用途的限定，提供“菜单式”的改造模式和利益分享方案。提出旧厂房集中片区和地块规划控制与引导的规划策略。
【关键词】三旧改造；土地开发权；政策设计；规划控制；厦门
1.土地开发权分享是旧厂房改造政策的核心
1.1“三旧”改造的实质是土地再开发
近年来，以广东省为代表的沿海经济发达地区为解决产业结构升级和城市化质量提升过程中的土地“瓶颈”，开始进行旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）的改造工作，以盘活存量土地，扩展建设空间。“三旧”改造的特点是用地不属于新增用地，该用地已有明确的土地使用权人，大部分获得正式的开发许可并建设用地上已有地上建筑物。但因城乡规划调整及提高土地利用效率等原因，需要改变土地使用用途，地上建筑物需拆除重建或进行改建、扩建，因此“三旧”改造的实质是土地的再开发。“三旧”改造不仅仅是土地用途和强度提升的技术问题，而是利益重新分配的难题。福建省在学习广东经验的基础上，于2010年底出台《福建省人民政府关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的意见》（以下简称省意见）。厦门市在贯彻落实省意见的基础上，考虑到“三旧”改造工作涉及面广、权属关系复杂，本着循序渐进的原则，决定首先推行工业、仓储国有建设用地的改造工作（以下简称旧厂房改造），在积累经验后再逐步推广到旧城镇及旧村庄的改造。本文主要研究旧厂房的改造策略。 1
1.2政府主导土地再开发的局限性
长期以来，土地再开发一直都是由政府主导，普遍的步骤为：（1）政府制订开发改造规划；（2）对土地和地上物进行征地拆迁；（3）对收储土地进行平整，按规划进行交通、市政
设施配套工作，使“生地”成为熟地；（4）对经营性土地通过“招拍挂”方式进行公开出让，公益性建设项目用地通过划拨方式出让。在以上步骤中，政府对原土地的所有权人或使用权人的补偿标准一般是按原土地性质，按残余年限进行评估，并不考虑土地再开发的利益增量。
现行我国土地产权体系是由土地的所有权、用益物权、担保物权等多项权利构成，只反映土地使用的静态权利，未能反映其动态权利。土地再开发权可以弥补以上缺陷，它反映土地动态使用中的权益增量，意味着“改变土地用途、提高土地利用集约度以及增加对土地的投入而产生的发展性利益的权利归属与利益分配”2。由于现行征地拆迁中对业主的土地再开发权不予考虑，必然导致业主的强烈抵制，并引发一系列的社会矛盾。随着私有产权保护条款入宪、《物权法》实施，特别是《国有土地上房屋征收补偿条例》指出只有出于明确的公共利益需要才能由政府征收地上房屋，这使得政府出于营利性目的的再开发受到严格限制。
1.3土地开发权分享是旧厂房改造政策的核心
从目前厦门的实践看，旧厂房改造分为三种情形：（1）保留建筑，转变功能；如将旧厂房改造为办公楼、酒店、商业或用于文化创意产业；（2）拆除原有建筑，根据新规划的土地用途重新建设；（3）已取得土地使用权的工业仓储用地，由于城市发展调整规划导致停止审批及建设的，根据新规划的土地用途进行建设。以上改造方式都涉及到土地再开发增值权益的分配。权益分配有两种方式，第一种是给业主土地再开发的权利，这样就可以突破由政府主导土地再开发带来的土地征收难题。省意见提出“引导原土地使用单位按规划改造。对纳入‘三旧’改造的地块，实施方案经批准允许自行改造的，支持给予办理相关土地变更手续。使用原属划拨国有土地的，改变用途后符合规划但不符合《划拨用地目录》的，经有权人民政府审批，可补办出让手续，补签土地出让合同，经评估后依法补交土地出让金”。在实际操作中采取了协议出让方式，避免了因公开“招拍挂”而使原土地使用权人无法获得土地再开发权的风险。第二种权益分配方式是原土地使用权人无法获得再开发权（土地收储后被公开出让），但可以获得土地再开发后增值收益的分成。如《广州市“三旧”改造项目土地出让收入收缴及使用管理办法》提出，旧村改造项目土地收益中60%返还给村集体经济发展。综上所述，“三旧”改造政策的核心是基于土地开发权分享的理念，在按规划要求进行改造后，实现原土地使用权人、政府和公众利益的均衡。
2.旧厂房改造中土地开发权分享主体的利益分析
旧厂房改造中土地开发权分享主体包括政府和企业，他们对旧厂房再开发的利益诉求既有共同点又有分歧点。
2.1政府视角的旧厂房改造利益分析
2.1.1避免违规改造的地租收益流失，获得一定的土地出让收益
厦门部分旧厂房因各种原因或受到国家产业政策限制，有的已经停产，有的在上一轮“退二进三”过程中，已经把生产功能外迁到岛外的工业集中区。同时，随着城市的发展，旧厂房的地段价值不断上升，原先属于郊区的工业仓储用地已经成为城市中心区的组成部分，这些土地的影子价格急剧上升，在经济利益的诱惑下，旧厂房的业主可通过出租、合作开发、自行翻建等方式改变旧厂房功能用途，如改造为酒店、商业、办公等3。我国实行严格的土地用途管制制度，理论上旧厂房改变功能或改扩建，必须报土地、规划等部门审批，并向政府交纳土地出让金。但由于以前政府严格限制旧厂房业主的再开发权，规划、土地部门也缺乏相应的再开发控制细则和利益调控机制4，造成旧厂房的业主如向相关部门申请改建，基本上难以获批，也就是难以通过补缴土地出让金的方式“转正”。如果旧厂房还维持工业生产，有的还因对周边有环境影响屡屡被投诉，同时也造成土地的低效使用。由于旧厂房改造可以使地方政府增加税收，因此厦门的各个区政府实际上默许甚至支持企业自行改造，有的甚至成为招商项目。在以上种种因素的影响下，厦门出现大量的旧厂房自行改造现象，迫切需要进行规范。旧厂房自行改造政策允许业主按规划改建，并补缴土地出让金，避免了违规改造的地租收益流失，从第一批16个旧厂房改造项目统计，共改造用地面积达到30公顷，政府将获得20亿元土地出让金受益。另一方面，也使得企业获得再开发权的机会，因此受到普遍的欢迎。
2.1.2产业升级获得更多持续性税收
旧工业厂房主要改造作为酒店、办公、商业等现代服务业，同样的土地和建筑面积可以贡献数倍于原工业仓储功能的税收。以厦门联泰大厦改造为商务办公楼为例，2005年当年完成招商，引入企业17家，半数以上为物流和现代服务企业，并形成一定规模的楼宇经济，整栋楼创造的税收在改造后提高了10多倍。实际上，旧厂房改造在土地出让金方面的收益大部分通过道路、市政、绿化环境和公共服务设施配套的方式用于该片区的城市建设。对政府而言，获得更多持续性的财政税收收入，才是旧厂房改造最重要的收益，这也是政府同意按照基准地价征收土地出让金的重要因素。
2.1.3提升城市形象，完善城市功能，规范改造细则
工业厂房经过多年的使用，外观均比较破旧，影响了整体的城市形象。通过旧厂房改造，
可以提升城市形象，特别某些间杂在生活、办公区中的零星旧厂房改造，以及处于重要交通节点和景观道路的旧厂房，其改造对于提升城市形象作用重大。其次，有的旧厂房周边已经被生活、办公区包围，成为城市功能的断裂点和塌陷区，其改造对于完善城市生活服务功能具有重要价值。其三，以往企业的自行改造，属于企业的自发行为，规划、土地、环保等部门采取默许但不审批的方式，也没有出台相应的审批细则，以此方式规避审批风险。这也造成企业自行改造不符合规划技术规范，结构抗震、消防安全、卫生环保存在隐患等问题。旧厂房自行改造政策出台后，就倒逼相关部门出台实施细则，进而提升改造效果和品质。
2.1.4为成熟城区的设施完善和环境提升提供用地
成熟城区土地开发相对饱和，但是随着人们生活品质需求的提升，则需要不断增加新的公共设施（如养老设施、再生资源点、汽车充电站等等），随着人们对生活休闲交往需求的提升，需要增加建设公园绿地，这些都需要用地。结合旧厂房改造可以腾出部分用地，可用于环境提升，满足公共绿地、公共服务和市政交通配套设施的用地需求。
2.2企业视角的旧厂房改造利益分析
首先，对企业而言允许其按规划自行改造，使得企业获得土地再开发增值收益。企业以协议出让方式获得土地再开发权，相对于以“招拍挂”方式取得土地开发权的企业成本较低，有竞争优势。其次，避免违法经营的风险，获得合法产权。业主擅自改变建筑功能虽在一定时期内可获得收益，但毕竟属于违法经营，不但有会被政府查处的风险，在征地、拆迁时其前期投入也不会获得赔偿。此外，获得合法产权后，资产评估价值及银行贷款额度都将提高。第三，避免土地被征收的风险。由于城市发展调整规划导致停止审批及建设的土地，如被政府征收获得的赔偿较低，如自行进行土地再开发，不但避免被政府征收，还可盘活沉淀的资金。
3.基于土地开发权分享的旧厂房改造政策设计
3.1改造用途限定的政策设计原则
3.1.1减少对现有土地招拍挂市场的冲击
省意见明确提出，“‘三旧’改造地块拟用于经营性商品住宅的，应由政府收储土地后以招标、拍卖或挂牌出让的方式供地”。因此业主自行改造旧厂房的，土地用途不得变更为商品住宅，这主要是为避免对现有商品房市场造成重大冲击，保证政府在商品房土地供给的垄断权力。同时厦门市旧厂房自行改造为商业、办公、酒店等经营性用途的，必须为持有型物
业。所谓持有型物业，是指在一定限制条件下进行供地，建筑物建成后经市政府批准方可转让物业。按照市国土部门的政策意图，这种方式可使自行改造后进入市场流转的经营性物业的数量、节奏在政府可控范围内，减少对经营性土地市场的冲击。
3.1.2发展文化创意产业的同时预防土地收益金的流失
省意见提出，“原土地使用者利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他新兴产业的，可以不办理土地用途变更手续”。厦门市在制定旧厂房自行改造政策时，为防止个别业主借机增容扩建后再出租获利，规定用于文化创意产业的自行改造项目不得改变土地使用权人，必须利用原有建筑物或按照原规划审批的建筑规模进行建设，仅允许增加电梯、门廊等必要的配套设施，以避免政府土地收益金的流失。
3.2提供“菜单式”的改造模式和利益分享方案
针对不同类型土地和企业的需求，厦门提供了 “菜单式”改造模式和利益分享方案。第一种是拆除原工业厂房或利用因城市发展调整规划导致停止建设的原工业用地，改造为商业、办公、酒店等经营性用途的持有型物业，按照改造后土地用途的基准地价扣除原土地用途剩余年限价格后的差额计收土地出让金，土地使用年限按照批准自行改造后的用途重新计算。第二种是保留旧厂房，改造为商业、办公、酒店等经营性用途的持有型物业，照改造后土地用途剩余年限的基准地价扣除原土地用途剩余年限价格后的差额计收土地出让金，土地使用年限保留原工业用地的年限。针对改造为商业、办公、酒店等经营性用途的持有型物业，厦门市同时规定，项目改造为办公用途的，在建筑物竣工验收后报经政府同意方可以整层转让方式进行转让，按照转让成交价以剩余法测算补交地价差额。项目改造为商业、酒店用途的，在建筑物竣工验收后报经政府同意方可以整体转让方式进行转让，按照转让成交价以剩余法测算补交地价差额，转让后仍保持整体经营、整体抵押、整体转让的限制条件。第三种是保留旧厂房或按照原规划审批的建筑规模进行改造，用于文化创意产业的，不办理土地用途变更手续，免收土地收益金。第四种是保留旧厂房，临时变更建筑功能，用于政府鼓励发展的第三产业的，每五年进行一次建筑功能临时变更许可审批，按照基准地价标准及地价管理征收规定征收土地年租金。
4.基于土地开发权分享的旧厂房改造规划控制与引导
4.1旧厂房改造权利主体界定的规划策略
4.1.1划定自行改造政策区，限定自行改造门槛
首先，自行改造政策区与允许工业企业增资扩容政策区进行衔接。《厦门市工业园区布局规划》中确定保留的工业园区以外的工业、仓储用地，方可纳入自行改造政策区。其次，为避免与政府的土地收储和统一开发改造规划相冲突，政府计划近期收储或由政府统一实施改造的工业、仓储用地不纳入政策区。为贯彻以上两个原则，自行改造政策区的划定程序为：
（1）市规划局根据城市规划、用地收储情况确定自行改造政策区初步方案；（2）在征求市国土房产局、各区政府意见后由市规划局修改，统一形成方案上报市政府；（3）经市政府研究同意后，政策区向社会公布；（4）自行改造政策区分批划定、分批公布（图1）。
图1 厦门国有工业、仓储用地自行改造政策区
4.1.2旧厂房自行改造权利主体界定的其他条件
首先，自行改造政策区内，因单独建设道路与交通设施、公用设施、公共服务设施、绿地与广场等公益性项目或具备其他法定收回条件收回国有土地使用权的，不允许自行改造。在实践中主要有两种情况，一种是现有工业、仓储用地已被规划为需大量占地的中、小学（如龙山工业区），则不允许任何形式的自行改造。另一种是轨道交通建设需要，规划作为轨道站地需要综合开发的用地，目前已有多块用地（主要为市属国企用地）因轨道建设需要纳入政府收储计划。其次是土地使用剩余年限小于五年的工业、仓储用地不允许自行改造。这一条的目的是土地使用年限满后由政府收储。第三是要求这些土地房屋已办理权属登记。实践中有些用地权属不完整，或者存在争议的，则要求先行到市土地房屋局办理相应手续后方可申请自行改造。最后，原土地房屋权属登记的用地面积小于5000平方米的原则上不得申请自行改造，但可以与相邻地块的土地使用权人签订协议联合申请自行改造（联合改造用地面
积大于5000平方米）。这一条的目的是避免改造项目过于零碎，从实践看，大于5000平方米基本上可以形成相对独立完整的地块，也可保证较好的建筑形体形象和环境品质。
4.2旧厂房改造规划设计条件的控制与引导
由于补交地价按基准地价计算，规划设计条件成为影响再开发利益分配的最主要因素。制定规划设计条件的基本原则为：（1）可实施性；（2）促进城市空间整合和功能提升；（3）企业利益与政府利益的均衡。
4.2.1对集中成片自行改造的需编制片区控制性详细规划
目前，厦门的多个工业区，如开元工业园、湖里工业区、集美大道沿线、同集路沿线等已经划入自行改造政策区。由于旧厂房改造是按企业自愿、个案申报审批，分散改造的方式，出现以下问题：（1）原工业的路网过于稀疏，道路路网以货运交通优先，不适应第三产业交通组织的需要；（2）缺乏绿地，环境品质差；（3）改造后可能出现现有的公用设施不符合新的使用需求。因此，成片的自行改造区应先行编制控制性详细规划，以指导改造地块的规划设计条件的制定。
片区控规的编制要点为：（1）分区范围的划定应先考虑空间单元的相对完整性，宜以城市主次道路、山体、水系为界，片区内可以包含零散的村庄、居住、公共服务设施用地、收储用地；（2）片区控规重点是完善城市交通系统和公共服务设施，根据规划管理单元和片区需要，优先将公共服务设施用地配置在前期改造用地上；（3）在保持交通、绿地系统完整性的前提下， 尽可能地均质切分公共用地，保证公平（图2）；（4）片区控规应充分调查现状，摸清地块的用地权属边界，了解企业的改造意愿，并制定适宜的改造方案；（5）确定合理的开发容量，特别是做好交通组织规划，进行交通影响分析，必要的公用设施用地；（6）做好功能布局规划引导，促进功能混合，避免因功能过于单一导致城市活力不足。
图2 开园工业园改造用地规划图
4.2.2旧厂房自行改造地块规划设计条件的控制与引导
旧厂房改造地块规划设计条件的制定，主要从技术和程序两个方面进行控制。在技术方面要求每个旧厂房自行改造地块，都必须编制地块改造总平规划方案，为规划设计条件的拟定奠定基础，并对规划委托、初审、评审、报批等整个流程进行详细的规定（图3）。 为了保持城市交通、公共服务和环境提升的目的，规定“自行改造的原土地使用权人原则上应当提供不小于土地房屋权属登记的20%用地面积无偿交给政府，用于建设公共服务设施、公用设施、广场与绿地等公益性项目，城市规划或其他相关规定对建设配比高于以上标准的，从其规定”。
旧厂房改造是当前制度环境下，地方政府将部分开发权让渡给企业，与企业合作分享土地再开发的收益，促进城市改造和产业升级。在政策设计和规划过程中，利益分享和平衡一直是各方博弈的焦点，规划部门更是被推到利益博弈的前沿。在厦门的实践过程中，也出现了一系列的矛盾冲突和难点问题，需要包括规划师在内的各方以开放性的思维，从政策、技术等多个维度提出创造性的解决思路。土地开发权分享作为基本原则不仅适用于旧厂房改造，也适用于将来的旧村庄和旧城镇改造。
图3 旧厂房改造总平咨询流程图
参考文献：
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［2］郭湘闽.论土地发展权视角下旧城保护与复兴规划——以北京为例[J]. 城市规划，2007，（3）：66-77
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［4］何子张.利益分析视角下再开发的规划调控机制研究——从厦门“别墅改建”案例谈起[J]. 城市规划，2010，（10）：74-77
［5］何子张，曹伟. 土地发展权视角下的土地征用政策分析——兼论厦门“金包银”政策[J]. 规划师，2007，（3）：69-74
本文为国家自然科学基金项目（基于“社会-空间统一体”的城市空间成长机理与治理研究—以厦门市为例，项目批准号：）部分研究成果。
作者简介：何子张（1973－ ），男，城市规划博士，厦门市城市规划设计研究院规划研究所所长，高级规划师, 注册规划师，中国城市规划学会会员；
李晓刚（1972－ ），男，区域科学硕士，厦门市城市规划设计研究院规划研究所高级规划师。
土地开发权分享视野下的旧厂房改造策略研究——基于厦门实践的思考何子张 李晓刚 【摘要】“三旧”改造作为盘活存量土地，破解征地拆迁难的政策，突破了政府主导土地再开发的局限性，其政策核心是政府与原土地使用权人分享土地再开发权。基于厦门的旧厂房改造政策设计…
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免费下载文档：宋冀峰：当前农地征收中的问题及改革方向
　　农地作为中国绝大多数农民的安身立命之本，具有重要的保障、归依和发展功能，是社会发展的基础。土地占有是否均衡、土地关系是否稳定，决定着整个社会阶级和利益结构是否均衡与稳定。随着国家经济的快速发展，农地征收已成为满足我国各类建设用地的主要途径。2009年国土资源部统计公报数据显示，全国批准建设用地57.6万公顷，比上年增长44.6%；建设用地供应31.9万公顷，比上年增长44.2%；全国预审、批准、供应建设用地同比增速均在40%以上。不可否认，农地征收对于国民经济的增长有不可估量的贡献作用，但与此同时，对农村土地不规范的行政征收行为侵犯了农民的合法权益，由此引发的社会矛盾越来越成为许多地方的不稳定因素。
　　一、当前农地征收中的问题
　　1.法律制度不健全，基层违法现象严重
　　由于我国《土地管理法》有关征地方面的规定十分简单，导致违法征地、征而不用、程序简陋、补偿偏低等现象屡屡发生，成为引发社会不稳定的诱因之一。国土资源部2009年统计公报数据显示，近年来来我国土地违法案件数量呈下降趋势，但农地征收中的问题仍不容忽视，县乡土地征收征用违法案件较多，违法违规用地的现象还没有得到有效遏制，主要表现是部分基层政府征收农地建造住宅、厂房等用来出租甚至出售；有的则是为了吸引资金来源，征收土地从事非农建设，如将农地开发旅游景点等。地方政府出于地方经济快速发展、官员政绩考核的考虑，在农地征收环节、手段、方式上做手脚，与农地征收内涵宗旨和既定目标相违背，偏离了农地征收的初衷。
　　2.“公共利益”概念不明，征收目标泛化
　　我国宪法第10条、《土地管理法》第2条第三款以及《物权法》第42条第一款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。然而，这几部法律都没有明确的问题是：何为公共利益？如何界定公共利益？立法的缺位导致实践中“公共利益”被无限放大解释，土地征收权被滥用，人地矛盾突出，农地征收陷入严重的无序之中。立法者的本意，是用公共利益来限制征收主体的滥权，但公共利益概念本身的不明确性、扩大性，反而使它成为了征收主体肆意妄为的“利器”，一切征收行为都可以冠以“公共利益”。早在2003年，国土资源部联合调研组撰写的《征地目的及征地范围专题调研报告》中就指出：“我国土地征收的目的已远远超出公共利益范围，而且，国家动用征地权来满足城市化用地需求在某种程度上已为政策法规所承认，这种现象在世界上是绝无仅有的。”
　　3.土地资源浪费，威胁粮食安全
　　2010年8月初，国土资源部公布了1457宗闲置土地“黑名单”，再一次敲响了土地资源浪费的警钟。我国是人口大国，7%的耕地面积要养活世界上22%的人口，土地资源的严重浪费将影响到我国的粮食安全。国务院发展研究中心信息网的数据显示，从1998年至2005年，中国耕地面积逐年下降，由19.45亿亩下降到18.37亿亩。尽管从2005年起国务院采取了严格保护耕地的措施，耕地面积下降幅度大大减慢，但仍然在18亿亩“红线”附近徘徊。
　　4.补偿标准低，失地农民权益难保障
　　我国《土地管理法》规定，征用土地的补偿款为该耕地三年平均农业产量价值的6到10倍，最高标准不超过30倍。而现实中土地征用补偿的标准过低、土地收益分配关系混乱、各级政府对补偿费用不同程度的截流，致使农民利益严重受损。据中国青年报2006年一篇题为“21个公路建设项目欠农民征地补偿16亿元”中报道，国家审计署在对高等级公路建设项目的审计中发现，在21个项目建设中，当地政府及征地拆迁部门截留挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿，欠费共计16139亿。征收补偿不合理，直接影响到失地农民的生活，如果处理不当，还会给社会的安定和发展造成不利影响。按现在的经济发展速度，2020年我国失地农民总数将超过1亿，失地农民面临的生活、就业、养老、医疗等一系列生计问题亟待解决。
　　5.程序设计失范，利益分配不均
　　为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征用土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。由于缺乏农民参与听证的程序保障，有的地方采取各种形式使被征地农民难以及时全面了解有关征地的信息，为暗箱操作提供便利。此外，征地价格往往是由政府单方制定，而未广泛听取广大农民的意见，使得被征地农民对补偿标准、安置方式提出意见的权利几乎被全部剥夺。程序的失范必然导致利益的分配不公。据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。从这个统计数据可以明显地看出，地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分，而失地农民却只得到了少量的补偿。
　　二、我国农地征收制度的改革方向
　　1.严格限定公共利益的含义
　　对土地征收中的“公共利益”一词进行合理地界定，对于规范土地征收行为、防止在征地实践中滥用征收权具有重要意义。我国法律应该在概括规定“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地进行征收”的基础上，根据现实的需要，用列举的方式从严限定公共利益的范畴，具体包括以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如水电工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。
　　2.设置合理的补偿标准和社会保障制度
　　目前的补偿标准过低、货币安置形式过于单一，对失地农民的生活起不到长期保障作用。应当借鉴国外“以被征土地和相关资产的市场价格为主要参考标准，采用现金补偿、实物赔偿兼用”的方式，在确认农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格来确定补偿金。补偿金除了要考虑土地征收前的价值外，还要考虑土地的位置、预期收益、时下供求状况、当地经济发展状况以及失地者转产成本等因素，以一次性金钱补偿方式为主，以提供失地农民社会保险为辅，切实保障农民合法权益
　　3.完善征地农民知情权法律程序制度
　　土地既是农民的生活资料，又是农民的生活保障，那么在土地征收过程和各个环节，农民都应有知情权。我国《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》中虽然规定了征地农民的知情权，但由于公告程序不包含对公共利益目的的说明，且规定的公告方式受众面较小，有关的信息披露制度并不完善。为此，应当对现行程序制度进行修正：在通知方式上，规定除在法定地点进行书面公告外，还必须以书面形式通知所有涉及的农民和农村集体经济组织；在通知内容方面，不仅包括征地用途、对是否属于公共利益目的解释，还应当包括相关农地权利人享有的听证权利及行使期限。总之，扩大信息披露的范围，无形之间增加了对政府的社会监督力度，可以有效地防止政府滥权。
　　4.不断强化国土部门的抽查监管职能
　　目前，地方政府本身多数已成为征地的主体，这种“既当运动员，又当裁判员”的问题非常普遍，寄希望于地方政府自己监管自己是不现实的。因此，要不断强化国土部门的抽查监管职能。具体而言，国土部门要不断加强以例行督察、专项督察和审核督察为主要内容的督察核心业务体系，督促地方政府严肃查处整改土地违规违法、土地闲置问题，对批准和自行批准的农用地转用和土地征收事项进行审查。以2009年为例，国土督察部门共抽查用地项目（批次）8730个，涉及土地面积17.3万公顷。
　　5.完善农地征收争议解决机制
　　根据2004年国土资源部信息中心对世界上主要国家和地区土地征用补偿纠纷的解决方法进行简单归类后可以看出：通过普通司法途径解决纠纷所占的比重大约为44%；由地方政府解决的仅占统计国家总数的10%。因此，总体看来，通过司法途径解决土地征用补偿纠纷是大部分国家的共同选择。也就是说，在征收行为做出前，政府和被征收方先进行协商，如果双方在补偿标准上无法达成一致，就可以将案件送交法院处理；如果在征收行为做出后，有关权利人发现在征收过程中有不合法、补偿不合理、安置不落实等情形的，有权寻求司法救济。通过司法权制约政府的土地征收行为，是世界上主要国家的通行做法，也是确保土地征收公平性的必然发展趋势。
　　农民与土地的关系问题一直都是党和国家要解决的首要问题，无论是解决三农问题、构建社会主义和谐社会，还是走可持续发展道路，都要以处理好农民和土地的关系为出发点。可以说，解决好农民土地权益保障问题、实现农业的可持续发展，保障农村社会的长期稳定和农民收的可持续增长，是全面建设小康社会的重要保障。
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