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我国农村宅基地置换模式_问题与对策建议
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农村宅基地或可置换中心城区住房
作者：罗湛贤 吴秋莹来源：南方报网―南方日报
　　节余土地可返还村集体发展二三产业
　　“此次出台的只是框架性的指导意见，并非强制实施，我们更希望通过暂停报批和规划控制引导农民向城镇集中。”邝法浓表示，今后农村宅基地在规划建设上将尝试打破村（社区）行政界限，向城乡总体规划确定的城镇中心区或村民集中居住区、中心村集中。
　　试点开展城乡建设用地异地增减挂钩就是其中的主要举措。据介绍，三水将选择村民意愿高、要求强烈、镇（街道）积极性强、条件较成熟的城（园）中村或边远村庄，探索开展城乡建设用地增减挂钩试点，将无人居住旧村复耕或村民上楼节约出来的村建设用地指标，异地交换给三水新城、西南中心城区等建设条件较好的地区，以推动城镇化进程。
　　为进一步鼓励农民上楼，除了明确原村民待遇、土地承包经营权、股份分红不变外，三水还将对村集体进行余房奖励和节余土地返还。其中，不超过总建筑面积20%―30%的村集体余房可由村集体统筹安排，经区政府批准，以国有土地划拨方式供地的奖励余房可面向社会公开销售，土地出让净收益全额返还村集体。
　　而建设村民公寓和农村土地综合整治节约出来的土地，可按60%―100%的比例返还给村集体，产权属村集体所有。经村（社区）“两委”同意，可自行建设用于村级公益事业，二三产业经营或出租。经区政府批准，节余土地依法办理土地征收手续后可公开出让，土地出让净收益按经济留用地标准返回村集体。
　　此外，三水还提出探索宅基地的退出机制。“对不符合申请条件而采取继承方式取得宅基地，须向村集体支付一定的费用方可取得使用权，还可进行宅基地退出置换股权等新探索。”三水区国土城建和水务局相关负责人介绍，下一步将在各镇（街道）分别选取1―2个条件成熟的村（社区）或自然村、村民小组开展相关的试点工作。罗湛贤 吴秋莹
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京公网安备-1
China Securities Journal. All Rights Reserved&土地换户口&、&土地换社保&、&撤村改社区&、&宅基地换房&、&新民居&&&旗号不同，目标一致，全国各地正在兴起新一轮的&圈地运动&，获取农村宅基地。
在&大变样&的同时，征地、占地引发的纠纷也不容忽视。在农村群体性事件中，土地问题占65%。农业税取消后，此类问题是影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。
那么，这究竟是一个方向问题，还是一个技术问题？
在&土地财政&的刺激下，农村宅基地成为&唐僧肉&
村庄消失，农民上楼
在河北廊坊，2006年曾被评为&生态文明村&的董家村，如今已成一片废墟，新修的民居被推倒，新修的水泥路被铲平。
山东诸城市取消了行政村编制，1249个村合并为208个农村社区，70万农民将告别自己的村庄，搬迁到&社区小区&。
一场让农民&上楼&的行动，正在全国20多个省市进行，计划把农民搬迁到小区式的高层住宅，传统农村的行为模式&&宅院、村边、地头，将成为历史。
既有政策依据，又有专家导向
这样的运动热情，与一项政策密切相关：城乡建设用地增减挂钩。所谓&增减挂钩&，是将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，如果把农村的建设用地整理、复垦，增加了耕地，城镇的建设用地可相应增加。也就是说，在农村减少了多少宅基地，就可以在城镇增加多少建设用地。
2006年4月，国土部批准了&增减挂钩&第一批试点，包括山东、天津、江苏、湖北、四川等五省市。
2008年6月，国土部颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，此后两年又批准了19省加入试点。
该政策得到地方政府盛情欢迎，各地纷纷成立土地整理小组，主要领导牵头，积极获取农村宅基地。
除了有政策保障，这项运动也符合专家的设计。著名的&三农&问题专家李昌平认为，农村要发展，就得&大拆大建&：&要发展城市化，要搞新农村建设，当然要盘土地&&这个是必经之路。&
最重要的动力还是&土地财政&
根据规定，&增减挂钩&严禁违背农民意愿、大拆大建，但在一些地方，强拆民房、强迫农民&上楼&的事例，已有发生。毋庸置疑，各地之所以热衷于此项运动，最主要的目标还是农民的宅基地。
中国社科院2010《国家竞争力蓝皮书》指出，中国近20年经济增长主要靠房地产业膨胀发展。由于垄断着土地供应，地方政府尝到了甜头，越来越重视&卖地&收入。2009年，北京市的土地出让金占财政收入比重达到了45.8%，一些地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60% 。
然而，在18亿亩耕地红线的制约下，很多地方政府并没有足额的土地可供出让，比如河北省，一年的缺口就接近20%。&增减挂钩&一经出台，立即成为各地破解土地瓶颈的&金钥匙&。
按照&增减挂钩&实施办法，须先从国土部&借&指标，3年内以复垦的耕地&归还&。国土部官员也承认，这种办法存在漏洞，&本末倒置，导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的。&
看上去很美，农民为啥不买帐
实惠？麻烦？
&新农村&、&城乡一体化&等概念，是农民&上楼&的美好基调，认为农民能够以较低成本离开老屋、住进楼房，改善居住条件，并且更方便享受公共服务。
当然，不便之处也是显而易见的，&喝口水也要花钱&，生活成本提高，农具无处堆放，家禽无处饲养，粮食蔬菜无处保存，下地干活不方便，人际交往变困难等等。
特别是，新居的建筑质量往往引起不满。
算算帐，谁也不比谁笨
江苏省邳州市坝头村被整体拆迁，当地建了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。因为补偿款买不起新房，35岁的女子徐传玲去年10月自杀。今年1月，当地强制农民上楼，十多人被打伤住院。
天津大良镇&让步&比较大，搬迁农户可以1:1换房，还可以购买超面积的房屋，价格不到市价的一半。农民占便宜了吗？那可不一定。农民置换出去的宅基地，每亩可以卖到100万元。
由于农民不能合理享受土地的收益，这种交易不仅不公平，而且剥夺了农民的发展权。
权力不对等，政策难免变味
今年两会期间，曾有专家指出，&这场让农民上楼的运动&&如不有效遏制，恐怕要出大事。&
其实不可否认，从资源利用和改善民生的角度来说，&增减挂钩&有其合理性。国土部为了促进此项方案的实施，要求妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，&用于农村和基础设施建设&。
然而，由于博弈双方的权力不对等，行政权力过于强势，本该双方共赢的置换模式，越来越成为政府&圈地&的游戏。至2012年，河北将因此增加建设用地50多万亩，比2009年获得的指标增加近50倍。
即使没有行政力量，宅基地也会自然沦丧
宅基地问题是怎么来的
一般而言，住宅与土地是不可分割的，作为公民的私财，可以继承、转让和买卖。&宅基地&则是一个&中国特色&问题。
1.经过&土改&，建立了农民私人所有的土地制度，大部分地区的农民领取了《中华人民共和国房地权证书》。
2.经过社会主义改造，农村土地依然是农民私有，但由集体统一经营，农民的宅基地则依然由农民保留所有权和处分权。
3.经过&人民公社&运动，确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只对宅基地享有使用权，并且不能出租、买卖等。
4.改革开放以后，继续坚持农村土地集体所有制，仅允许宅基地使用权人出租、出卖地上建筑物。
可见，宅基地并不只是一个单纯的财产问题，本质上是我国社会变迁的反映，
宅基地只能在本村集体内流转，迟早会沦丧
根据《土地管理法》，宅基地并不是真正意义上的财产，只是一种使用权，所有权归村集体。宅基地不能买卖，但可以继承或者转让&&只能在本村集体内流转。
由于我国实行城乡二元体系，在城市化浪潮中，越来越多的人&农转非&。无论出于什么原因，一旦把户口转走，就失去了对老家宅基地的继承权，又不能买回来，只能眼睁睁看着&祖宅&变成村集体的资产。
正因为农村户口与土地的对应关系，有些人不愿意&农转非&，甚至有些公务员想方设法&非转农&，但这些毕竟是少数，&进城&才是大势所趋。
因此，从具体的家庭的角度而言，如果相关法规不变，宅基地注定会失去。
既然没法&长宜子孙&，如何换取现实利益？
土地不能自由流转，地权的底线在哪里
在&卖地财政&的利益链条中，地方政府的红利要有保证，也应给农民宅基地补偿，其中的底线在哪里？
既然宅基地归农民使用，就必须得尊重农民的&使用权&，应该向农民&购买&而不是&征收&这种权利。这就是底线。
作为买卖双方，政府和农民应该对等，农民有权说&不&。如果达不成共识而强行征地，那就要评估该项用地的公益性。另外，款项必须直接发给农户，不能以&集体&名义截留。
允许土地自由流转，才能最终保障农民的利益
农村土地的集体所有制不是天生的，它由农民私人所有制演化而来，最后的结果极有可能导致农民的后代失去地权。
因此，对农民而言，很有必要恢复对土地的所有权，否则，自己的财产将面临失去的风险。
在此基础上，应允许土地（包括宅基地）自由流转，只有这样才能实现资源的优化配置，集约用地，并让农民真正获得财产性收入，&进城&时多一份保障，面对医疗、教育等难题时也有一条路子。
按照现行法规，从某种意义上讲，宅基地迟早会失去。要想切实保障这部分财产和权利，只能依赖物权制度的改进&&
土地政策有宽紧，紧的总是老百姓，宽的总是政府
土地流转，这是农民的权利，不能再&被集体化&
需要更多的时间、更多的博弈，才能找到出路
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出品：腾讯网专题评论部
本期责编：刘德政贺雪峰：农村宅基地使用效率低吗？--贺雪峰：中国乡村治理研究--凤凰网博客
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贺雪峰：农村宅基地使用效率低吗？
&农村宅基地并未真正闲置，而是要么正使用着，要么是作为应对未来风险的一种措施。这个意义上讲，所谓宅基地有效率的使用，是从战略上讲的，是宅基地具有保障作用。&一、当前在全国农村掀起的迁村腾地、拆村并居狂潮，与一个认识有关，这个认识就是农村宅基地使用效率低，影响了浪费了本来宝贵的土地资源。这与一个制度有关，这个制度就是国土资源部2006年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点办法》，这个《办法》的本意是让农民有序退出宅基地，没料到在全国会变成一场折腾农民劳民伤财且可能后果严重的大拆大建。农村宅基地使用效率低的最常见的数据是，最近几年农民进城但农民占用宅基地面积却不减反增。例如，王旭东在《中国农村宅基地制度研究》一书中即引述：“据统计，年，农村人口减少了14%，而村庄用地却增长了约4%，呈现出人减地增的逆向变化趋势，农村户均总用地超过1亩，人均居民点用地高达229平方米，远远高于规范规定的150平方米，‘散、乱、空’现象普遍，土地资源浪费严重，亟待解决”[1]。之所以呈现出人减地增的逆向变化趋势，据认为是没有宅基地退出机制，农民进城了，宅基地却不能退出去，没有制度性的办法给退出的宅基地以补偿。因此，当前农村人减地增的现象说明农村土地制度尤其是宅基地退出制度存在缺陷，这个缺陷导致了农村宅基地使用效率低下。这恐怕也是增减挂钩政策出台的一个背景了。&二、但是，如果我们来具体看农村宅基地的使用，并结合当前中国十分特殊的农民进城逻辑，我们就会发现，当前的宅基地制度安排是有道理的，且是有效率的。这种制度安排是战略性的，相当重要，值得珍惜。笔者常年在农村调研，当然知道大量农村人口进城，真正住在农村的农民以老人和儿童为主，有不少农民家庭，全家进城多年，所建房子已经无人居住，因为无人住，房子很快坏掉乃至倒掉，面对房子要坏掉倒掉这一严重问题，全家进城的农民就必须要想办法来应对之，其中一个办法是将房子连同宅基地转让给其他农民。在计划生育工作做得好的中部地区，因为农民基本上都是独生子女，很少有人再要第二块宅基地，急于让住房连同宅基地转让出去的对象，就只能是山区来的外地农民。这是自1990年代至今，在湖北荆门市的京山县、沙洋县屡屡上演的故事。有些村民小组已有一半的房子、宅基地连同承包地都转到了从山区来的外来农户，大家都已经习以为常了。可见，宅基地没有被浪费。这些从山区搬到平原丘陵地区的农民，他们在山区的住房自然倒掉，宅基地退出种树种田，变成林地耕地了。只有那些确信自己可以进城并在城市安居得下来的农民才会将自己的房子、宅基地和承包地一并转让出去，大部分进城农民虽然进城了，且希望最终能真正融入城市成为城市一员，但毕竟还不确信。他们就每年对无人住的房子进行维修，让其不倒，以防万一进城失败，还可以返乡居住。还有农民就让房子倒掉，宅基地空在那里，先种上树，等到自己万一进城失败，再回来在宅基地上建房，若可以在城市安居，宅基地上种的树也是一笔财产。甚至可以将宅基地复垦，用于种粮食种大豆种菜。虽然是种菜，土地仍然是宅基地性质，自己将来回来，就还可以在上面盖房子。最大多数进城的农民则不是全家进城，而是家庭年轻人进城务工经商甚至在城市安居，而年老的父母和年幼子女则仍然在农村生产生活，虽然人口变少了，却不可能将之前按大家庭建的房子拆分成小房子。年轻人进城了，年老父母住在空旷的房子中。正因为有年老父母在房子中住，房子常被打扫、管理，房子就不会很快坏掉（农村的房子没有人住往往很快就坏掉了，因为无人住，老鼠就会进驻房子，漏雨不及时修补，房子很快就会霉掉腐朽）。到了年节，年轻人都回来了。且正因为有老年人守着房子，房子尚好，年轻人进城务工很安心，能在城市买房安居当然好，即使不行，将来也可以回到农村住。农村有房子，心里安稳，在城市受到委屈，至少可以退回农村疗伤。也就是说，当前农村的宅基地和农民的房子，对农民有三重意义：第一重意义是他们住的地方，并且仍然住在农村房子里，这占比较大的比例，农村房子至少70%是有人住的；第二重意义是农民家庭中是存在以代际为基础的分工的，年老父母在家务农，从而可以获得农业收入，而且农村生活成本低，安全感高，又是熟人社会，生活的确定性也高。安顿好老年父母，进城子女就可以轻松地利用自己年轻的优势务工经商打拼。农村宅基地不仅给农民家庭以安全感，而且为农民获得了低成本高质量生活提供了基础；第三重意义是农民全家进城的，可能在城市安居，但不确定，有风险，农村宅基地上的房子因没有人住而倒掉了，且已经种上树了，自己若进城了，这些宅基地就种树好了，让树长大。若进城失败，自己就可以回到农村将宅基地上的树砍掉再建房子。虽然农民期望自己可以顺利融入城市，但是否可以融入存在风险，留下农村的宅基地和回来的可能性，是农民对进城风险的应对，而正是因为可以返乡，农民就不必非得赖在城市。有能力在城市安居，城市工作生活有保障，就在城市安家，城市工作生活无保障，就回农村。还有少数已经将宅基地转让出去，铁心进城的农民，他们的宅基地当然没有浪费，因为从山区下来的农民正住在里面呢！这样看来，农村宅基地并未真正闲置，而是要么正使用着，要么是作为应对未来风险的一种措施。这个意义上讲，所谓宅基地有效率的使用，是从战略上讲的，是宅基地具有保障作用，而不是宅基地上总是满满当当地在每个具体时空中住上人，一分钟没有住人，宅基地就空闲在那里可惜了。&三、其实，正是从战略上参考，中国宅基地具有极为重要的价值。当农民可以退回村庄生活时，农民就可以根据自己的工作能力收入的状况来决定自己是继续留城工作还是返乡生活。年轻时进城务工经商，因为年轻精力旺盛，动作敏捷，是好的劳动力，进城赚钱同时观赏城市风景。年老时若已有比较多积累，就留在城市，若积累不多，条件不好，就可以选择返乡。正是农民可以选择返乡，中国才成为发展中大国里唯一没有大规模贫民窟的国家。没有大规模贫民窟，对农民来讲是他们可以通过回农村避免落入贫民窟生活悲剧的好消息，对国家来讲是国家可以有效治理社会的好消息。同时，当农民可以退回村庄生活时，出现经济危机、金融危机，导致大规模失业，则农民就可以退回到村庄去。2008年金融危机，数千万农民工失业了，他们返回农村生活，就当是休假。2012年全球经济萧条，中国经济出口不振，农民同样可以选择回家休息几个月，几年。而且，当前农村主流的家计模式是以代际分工为基础的半工半耕模式，即年轻子女进城务工经商，年老父母在家务农，两代人，两笔收入来源，就使农民家庭可以维持比较高的生活质量。正因为这种家计模式或劳动力再生产模式，使中国具有极强的经济国际竞争力。中国之所以可以在全球化中成为发展中国家中不多的赢家，其中一个主要原因就受惠于中国这种独特劳动力再生产模式。换句话说，正是当前看起来资源浪费的宅基地制度安排，而让农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池，让中国出口导向型经济具有远高于其他经济体的活力和竞争力。具有如此重大战略意义的中国农村现行宅基地制度，效率难道还低吗？&四、之所以有人认为农村宅基地使用效率低下，是因为他们认为，宅基地是建设用地，城市建设用地动辄数百万一亩，如此之贵的土地，到了农民那里，竟然没建房子，或建了房子空着没有人住，岂不太浪费了。如果这些房子建在城市出租，一栋小楼300平方米，每个月的租金就会有上万元，农民宅基地巨大的资源无法变现，岂不可惜。如果将农民的宅基地置换到城市里面，那该值多少钱啊！但农村的宅基地能置换到城市里面吗？土地最重要的特点是位置的唯一性也就是不可移动性，如何将农民宅基地搬到城市？有人讲可以通过农村宅基地来置换城市建设用地指标啊，对，这就是国土资源部2006年出台的城乡建设用地增减挂钩办法。问题是，农民腾出宅基地农村建设用地减少，只是增加了城市建设用地指标而并没有增加城市里及城市近郊区的土地，土地还是那些土地。挂钩办法让农村宅基地充当了城市郊区农地可以被征收为建设用地的用途改变的工具，而实际上，城郊农地征收为建设用地，本来只是由国家批准就可以的，之所以不批准，是为了对土地用途进行管挂，以保护耕地。批与不批，来自国家对保护耕地和城市需要建设用地数量的形势判断，这关农村建设用地的增加或减少什么事啊？通过挂钩让农村宅基地退出与城市新增建设用地指标挂钩，从而让农村宅基地退出变得有了价值，但归根结底，这个价值是虚拟的，这个价值来自国家对土地用途的管制。本来是管制形成的稀缺和产生的价值，现在我们却以为通过突破管制就可以创造出新增价值，并且还严肃认真地讨论如何让农民拆房腾地以实现其土地潜在价值，岂不可笑！按王旭东引用的数据，当前中国农民人均占用建设用地229平方米，远远高于规范的150平方米，假定这个数据是真实的，农民人均多出大约80平方米村庄用地，全国7亿农民计算，也不过多占用了大约5~6万平方公里，约合8000万亩土地，且所谓村庄占地，不可能全是耕地，若算其中有2/3的耕地，则多占了大约5000万亩耕地。5、6万平方公里的面积不足国土面积的1%，农民多分一点地，多种一些树，多留一些晒场，就很浪费资源就很大不了吗？相对占中国人口一半以上的农村居民，占有这点土地不算什么，当然也更不算浪费，因为正是这些土地为农民提供了进行生产生活的基础条件，且为中国现代化提供了稳定的基础。当前农村未开发荒地其实不少，农民宅基地也未必都可以复垦为耕地，因为有些房子就是在以前荒地上建起来的。复垦农民宅基地的难度可能比复垦未开发地的难度更大，投入更多效果更差。那么，我们为什么非得据说农村宅基地使用效率低而要让农民拆掉房子腾出宅基地而不去开发本来更易开垦的荒地呢？为什么大量未开垦的未开发地没有低效率而构成了农民重要生产资料和生活确定性的宅基地就效率低了呢？！&&日上午&[1] 王旭东：《中国农村宅基地制度研究》，中国建筑工业出版社2011年版。来源：三农中国 &
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贺雪峰，湖北荆门人，1968年生，现为华中科技大学中国乡村治理研究中心教授。 主要从事乡村治理和乡村建设研究。
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