广州新政:租售同权 各种政策优惠补贴，这个政策真的可以顺利执行吗，因为争夺了当地人的资源？
· 349 天前 · 5366 次点击
结合雄安新区宣传的区域全面公租房政策，将来全国可能会全面普及这种模式？
58 回复 &| &直到
19:35:34 +08:00
& &349 天前
应该可以顺利吧？当地有钱人不在乎 其他人在乎貌似也没什么用。
& &349 天前
雄安的全面公租房什么意思。。。ZF 当房东？
& &349 天前
你孩子有户口吗？没有，就享受不了第一条政策
你可以无门槛入集体户，但是集体户不会接收你的孩子，你只能购买房产，迁移出来做独立户
& &349 天前
变相提房租。。 政策没限制好的话，很多有钱有房的人为了小孩读个好学校，也会去好学校附件去租一个学位房，到头来真正需要租房的只能去找离学校远或者没学位的的价格低一些。。房东也根据学位涨房租。。 大刀似乎正在朝租房党砍来。。
& &349 天前 via Android
新区房价炒到天上，除了 lianjia 哪家公司还敢过去
& &349 天前
这种政策太‘聪明’了，
原本说的是，不买学区房就不能读学区学校， 现在说租房也能读， 可是房东会让你租那么久嘛？
中途把你踢走咋办？
& &349 天前
@ 怎么涨房租呢
& &349 天前 via iPhone
@ 租售同权，对租客的权利是有保障的，不是房东想踢就能踢。
& &349 天前
@ 在中国 房东中介想踢你就踢你
& &349 天前
这个政策落地，对谁最有利？
这让我想到了现有的公租房，会不会发展到有是有，但不是人人都能有
现在的租房大军，主体的还是刚毕业没多少年的外来或本地年轻人，本来经济收入并不算富裕，如果租房成本提升了~ 以后只能边更远的郊外工业区了
& &349 天前
这个是此前一直有的政策，现在拿出来再强调下。有两个前提，一是本地户口，二是唯一住房。
& &349 天前 via Android
@ 教育资源是紧缺资源，这种政策除了会吸引找工作的人去广州，也会吸引了各地为了孩子教育的家长去。国内家长在这方面可是很舍得的。这样影响当地人子女的教育质量，当地人不能善罢甘休吧。
& &349 天前
@ #12 有两个前提，一是本地户口，二是唯一住房。都是来了就是深圳人，到广州，户口迁移过去了，还不是“广州人”咩？怎么会抢夺当地人“学习资源”
& &349 天前 via Android
@ 长租高违约金可以解决吧，租房合同最多可以签 20 年
& &349 天前
难道以前不是么，租房本来就可以按学区上学，但是有两个问题：好学校本地人都满足不了，怎么会轮到租房的；没法高考。
这两个问题解决之前先别太激动。
& &349 天前
@ 合同签的好就踢不了。合同签长一点，租金交多一点，违约金写多一点，踢也不怕，拿钱换一家。
我觉得更严重的问题还没被年轻的租房者遇到。那就是将来房东不愿意租给老人。
& &349 天前
@ 跟认知不同的人，不要沟通。
& &349 天前 via Android
@ 基本上都是一年一签，两年的租房合同都不多见，房租涨那么快，哪个房东傻到跟你签好多年？
& &349 天前
@ 签多年也不代表租金就不变了啊，可以合同中写明涨幅规则之类的东西。我觉得如果想享受租房上学这部分权益，且社会上人们相互信任力又较低，势必是要签长租合同的。
& &349 天前
@ 上海这边外地户口租房本来就能上学，父母本科学历的子女还能享受上海高考，只不过，租房除非上贵族学校，是上不了好公立的，好学校有房有户口的也难，何况是租房。
& &349 天前
为什么那个文件是繁体字？？？
& &349 天前
你们城市都没有一表生二表生吗，租房的在杭州要算十表生开外了吧，这政策感觉没软用啊
& &349 天前
@ 简繁两种版本。http://www.gz.gov.cn/gzgov/s/3cecd33a80a145ff024a164.shtml
& &349 天前 via iPhone
美国也是租售同权，学区房该贵还是贵。本质还是教育资源紧缺，治标不治本。
& &349 天前
杀掉恶龙的勇士，最终成了恶龙
仿佛回到了地主长工时代
& &348 天前
资源总量不变的情况下，你再怎么折腾也是没用
& &348 天前
房价暂时涨不动，就让房租来涨一波
& &348 天前
@ 上海要办积分居住证，需要房产证的
没房子的难于上青天
& &348 天前
@ 积分居住证，租房合同+各种学历认证就好了，关房产证什么关系。
& &348 天前
这是不是也保障了有房的人？有房在手，不愁租
& &348 天前
@ 住小产房和群租房的比较难，正常租房的很好办，人才公寓和普通租房都可以办
& &348 天前
@ 需要房东拿房产证去备案的吧~很多房东不愿意的
而且是一年一次的，一旦断了一年
你孩子就没资格就学了，变成学校的黑户
上海没房子，想靠这种方法在上海高考的，简直是刀尖上过活
人才公寓暂时还没租到
& &348 天前
#6 学区房出租会变成一个产业的，深圳这边好多年前久这样了
& &348 天前 via Android
不应该是帮助当地人提高房租了吗？
& &348 天前 via Android
很奇怪，为什么广州市政府的文件会同时发布简繁两个版本
& &348 天前
@ 只要不是二房东的，对房东没啥影响， 一年一次只要没换地方自己去就好了，周末也上班的。
& &348 天前
@ 你太理想化了 等你遇到了房东违约就知道时间成本和人力成本了
& &348 天前
户籍和教育资源有限，你再怎么折腾都是卖方市场，无外乎以前是房价高，现在是房价租金一起高，而且租金涨了难道不会推动房价继续上爬么？！
& &348 天前
这是 china，只要 zf 铁了心干，还没什么事是不能干的，得罪两个本地居民你觉得他会在乎？计生得罪了多少人，有眨过眼？只不过看这个事对 zf 有没有那个必要而已。
& &348 天前
北京的工作居住证好像也说是享受同等权利吧
实际上名额够还好，不够就是从没本地户口的开始下手嘛…
广州这边可能也会类似
& &348 天前
上面说租售同权，下面执行的时候还是会优先满足本地户口、有房子的。
本质上是优秀教育资源稀缺的问题，以及教育资源分布不均的问题。
不从根本上入手，没用。
有哪个地方的优秀教育资源有大量盈余的？
& &348 天前
@ 同权在中国目前基本不可能。
不说别的，就地产这一条，房产捆绑太多的权益，比如教育，医疗等公共资源。
除非 ZF 想开了不依赖地产了，基本上不可能的事，现在政府的开支基本靠地产。很多人结婚不得已买房，主要为孩子着想，如果买房的不再有什么特别权益，谁去买房？
& &348 天前
得罪个屁本地人啊，重点学校是争破头没错，但大量的普通学校招不满人（如果单纯招人户一致的地段生）。
普通学校起码有 40%的学位资源是拿出来全区全市范围内统筹随机排位安排的。
之前就一直实行积分入学，到现在搞租售同权是一样的道理。
& &348 天前
@ 都到孩子上学的年龄了，难道还买不起一套房么？
& &348 天前
争夺当地人资源????
excuse me??? 当地人高兴都来不及...
特别是有学位的老破小区....要发达了啊...
一个房子直接绑定 6 年学位.....这个房租要上天了...
租售同权...解决的是地区的发展问题.....例如..黄埔,增城,化州这类...
优质的教育资源...你没钱.还是滚远点吧....
& &348 天前
学位房租你一年之后的升价你也没办法
一次签几年租金不变？哪里有这么傻的房东每年都有人争着入学呢
& &348 天前
@ #35
广州，香港人和华侨很多，这部分人相当多是出租方，所以出个繁体版本不奇怪
& &348 天前
租售同权，那学位房的房租就是学位租费加房租
& &348 天前
本质就是优质教育资源稀缺！
不解决这个问题，怎么折腾都只能是劳命伤财，没卵用
至于为何教育资源稀缺，看看老师的工资有多少？高考什么成绩的人去读师范了？另外这里还有一个名额的问题，这种是制度性的问题
不过教育有个很大的特点是，非常看生源。这里就很有学问了，好学校之所以好，很大原因也在于生源非常好。所以教育资源不平衡一定程度也属于伪命题，如果你把生源完全随机打乱，那么会有更多的好学校，可能少了顶尖的那几所，但是很多学校都会有竞争力。
所以是不是可以把摇号作为一个主要手段呢？如果觉得这样太平均了，那么就分档次摇号。就和一本二本三本这样，按照学校分三类，然后按照招生数量分配人数（这里有个重点是，如何划分，但是考虑到这种划分非常的粗粒度，其实对学生的冲击不大，比如你只要全班前 1/3 就很可能一本了），最后摇号。这样我们可以预期，一本学校都会非常有竞争力和诱惑力。只要控制一本的量，就可以保障第一档次的教育资源丰富度了。
& &348 天前 via Android
@ 天，何不食肉糜。在广州务工的很多人，别说小孩到上学年龄，就是小孩成年了，都未必有广州的一套房子。
@ 小孩也可以入集体户。
不管如何，政府至少在规范租房市场了。这是好事啊，租房市场本来就是保障基本的需求，上不了好学校就接受市内调剂呗。
以前总说不买房孩子怎么上学？现在的情况是，不买房也能上学。
联合现在的拍地，已经出现自持地块(做成了房子只租不售)了，以后的房东，除了自然人，还有国有租房公司，以及地方租房企业，以及政府提供的公租房。
现在房东或许会随便 t 人，但是如果出台了规范性的政策法规，以后怕是不敢也不能这么随意了。如果国有租房公司以及公租房能提供大量的房源，自然人房东想涨房租，那也要再三考虑了。
& &348 天前 via Android
用租来的房子上学了，这时候房东要违约，可能是要卖房，也可能是要涨价，而且愿意付违约金，租客有什么办法能保证孩子在这个学校继续上学？反过来，通过强制手段保证租客的孩子上学，会不会损害房东自由处置财产的权利？如果这个政策能解决这两个问题，那就是个好政策，否则就是扯淡。
& &348 天前
@ 当初某地出了若干廉租房给大家申请，最后查实大部分是给公务员及其亲属拿走了。其他人可以提交申请，但是不给你批复。这在互联网上可以查到的。
& &348 天前 via Android
@ 你说得对，有这个可能。希望全程公开透明，减少腐败吧
事实上，广州的公租房都是符合标准的家庭，现场一起抽签，每一期承租名单都会公示并接受监督。
当然这不能完全杜绝腐败，毕竟现场也能造假不是。
但是我觉得一个公务员，没必要为了远房亲戚冒这个险。收益和风险不成正比
& &348 天前
这样炒房客手里的房子不是又可以租出去回本了吗，求解
炒房客干起了房东的生意，恐成最大赢家？
& &348 天前
脑洞大开一下。。。
既然租售同权，如果真正实现了同权，那么想上学区内好的学校不是摇号就是考试，而不是现有大城市的入学积分制度。
无论考试还是摇号，最终实现的结果就是不是百分百保证能上学区（比如一个学区内优质小学每年入学名额 300 人，但是租售同权的话，每年有入学资格的人数可能就从 300 人变成了 600 人）。
那么以后有钱人想直接就上好学校的话，基本上就私立学校了。这样的话，优质的公立教育资源就留给穷人去摇号或者考试，没钱又没摇到号或者没考上就只能上普通公立学校了。
最后很可能就是私立学校越来越强，即使原本很强的公立学校，也很可能就慢慢从精英教育变成了大众教育了。
& &348 天前
别的先不说，至少租金先涨一波再说。
& &348 天前
@ 这种东西一向都是有利有弊，房子大部分都是本地人，涨租金又怎么算。这个好不好的事情就是看针对什么人咯。
& &343 天前
最近在路上看见某中介外带的人字板上已经开始挂出租房源了，以前这家都是看不上租房市场的。
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公共政策分析课程教案(1)
2010 年 月日星期项目一：公共政策一、什么是公共政策 二、公共政策有哪些功能 三、公共政策有哪些类型 教学目标 ：理解和掌握公共政策的内涵，了解公共政策的功能和类型。 重点及难点：公共政策的含义、政策群 教学方法与手段：案例分析法、课堂讨论法 计划课时：8 课时模块一：公共政策与公共政策系统项目一：公共政策走进政策：两会热点――房价调控问题： 什么是公共政策？它有哪些特征？一、什么是公共政策公共政策虽然不是一个全新的概念，但相关研究却是一门新的学科。发端于二战后几个主要的 工业发达国家，是战后社会科学领域发展最迅速，应用领域最广，实证性最强，社会效用最明显的 学科之一。 1、代表性观点 美政治学家 Harold D. Lasswell 提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。 点评：强调了设计功能及其目标，有合理部分，但是，公共政策在基本功能上是一种基于事实1判断和价值判断的行动哲学（采取行动和解决问题） ，而不是科学哲学（寻求真理） 。社会实效而不 是计划才是公共政策的目标。 加学者 David Easten 认为，公共政策是对全社会的价值做权威性分配。 点评：从政治学原理的角度出发，强调了公共政策的价值分配功能，然而，从社会发展意义上 看，公共政策的功用不仅在于分配社会价值，更在于创造社会价值，何况，从逻辑上说政府首先必 须建立起自身的价值标准，才可能对社会价值进行分配。此外还需考虑一个问题：政府通过什么方 式分配社会价值，才能为社会普遍认同，并使自己的权威地位得以延续。 美国学者 Thomas Dye 认为公共政策是政府选择作为或不作为的行为。 点评：强调公共政策的行为特征，暗含公共政策在本质上是一门实践科学，另外，把公共政策 视为一种选择行为，而以比较为基础的选择正是公共政策的理性基础。这种理解扩大了公共政策的 外延，政府的某些行为可能只是一个并未对社会行为主体构成约束的决定，或者只是某种习惯性或 非正式的做法，而不一定构成了具体的某种政策。再则，这种理解可能忽视了政府决定与政府行动 之间的不一致性。 J.E.Andrson 认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行 为者为处理某一问题或事务采取的。 点评：强调公共政策的动态性，把公共政策视为一个完整的过程加以框定，并强调公共政策的 实证性，因而有其合理性。但这种理解还是忽视了价值判断与政策方法的重要性，作为政策过程的 研究，尤其忽视了政策执行的特殊重要性。 中国台湾学者伍启元先生在《公共政策》一书中提出：“公共政策是政府所采取对公私行动的指 引；公共政策是将来取向的；公共政策是目标取向的；公共政策是与价值有密切关联而受社会价值 所影响的；公共政策是由政府或由决策权者所采取或选择的；公共政策是具有拘束性而受大多数人 接受的行动指引。” 张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。 以上各种观点均有合理之处，也有值得讨论之处。关于公共政策含义的争论没有多大实际意义， 能够解决现实问题才是最重要的。如果用一句话来概括，我认为如下表述较为通俗：公共政策是政 府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程所制定的行为准则。 公共政策的实质： 第一，是对全社会的利益分配，而不是其他分配。 第二，是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。 第三，是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。 第四，是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。 公共政策的特征 （1）阶级性 政策具有明显的政治倾向与阶级性，不存在超阶级的政策。 （2）整体性 政策是配套的政策，是个政策体系，这不仅表现在政策的内容与形式上，还表现在政策过程中。 （3）相关性 从系统论的角度来看，政策之间是相互关联的。2（4）动态性 从动态的角度看，政策有一个发生、发展的变化过程。政策环境、政策对象以及政策制定系统 的变化都会引起政策的变化。 （5）政策目标的多重性 政策目标的多重性源于现代社会发展的多元化。由于目标的多重性，政府的公共政策选择会陷 入困境。此种情境下，政策选择的首要标准在于兼顾与兼得，其次在于判断轻重缓急。 （6）合法性 这里的合法性主要指公众对其的认可和接受程度。 （7）权威性 经过了合法化的过程，对公众才能具有约束力。 （8）稳定性 公共政策必须保持一定的稳定性，不能朝令夕改。二、公共政策有哪些功能所谓公共政策功能，就是公共政策在管理社会公共事务中所发挥的作用。其功能有四个：导向 功能，调控功能，分配功能，管制功能。 1、导向功能 （1）作用方式，有直接引导和间接引导。 （2）从作用结果看，有正向作用和负向作用 2、调控功能 指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。特别是物质利益关系，同 时表现出特有的倾斜性。 3、分配功能 对全社会的利益进行分配，这对社会的良性运行和稳定发展有直接的影响。 4、管制功能 对目标群体的约束和管制职能，具有积极性和消极性管制。三、公共政策有哪些类型从横向来分，公共政策可分为政治政策、经济政策、社会政策、科技政策和文教政策。这是从 政策所涉及的社会生活领域进行来划分的，政策之间通常为并列关系。 从纵向来分，公共政策可分为元政策、基本政策和具体政策。 这是从中央和地方之间的关系来 划分的，政策之间通常具有从属关系。 1、元政策 元政策也称总政策，是指导和规范政府政策行为的理念和方法的总称。元政策决定着哪些组织 和个人按照怎样的程序、依据什么原则、采取什么方法来制定政策，它牵涉到整个政策制定系统， 因此，它是关于政策的政策，其基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统3一的政策目标。其有助于政策制定系统的改进和完善，有助于提高公共政策的决策质量。 2、基本政策 基本政策是用以指导具体政策的主导性政策，是执政党和政府给有关团体、个人行动规定或者 指明大方向的公共政策。具有如下特征： （1）层次性。 （2）广泛性。 （3）稳定性。 （4）权威性。 3、具体政策 具体政策主要指针对特定而具体的公共政策问题而做出的政策规定，是执政党或政府为解决具 体问题而给有关部门和个人规定的行动准则。广义的具体政策指除基本政策之外的所有公共政策， 实质性政策、战略与策略、规划与程序等。狭义的具体政策仅指实质性政策，主要涉及政府的财政 预算、发展计划以及政府各部门的相关政策。 其他分类方法： （1）单目标与多目标政策 （2）程序性与非程序性政策 （3）激进型与保守型政策 （4）初始与反馈政策 （5）实质性与象征性政策 政策群 政策群是国家在一定时期之内所实施内容不同但产生理念同源、 导向相近的一组政策的集合体， 如扩大内需政策群、提高国民素质政策群。政策群既非单个政策的简单相加，又非政策数量的一般 积累。案例分析：土地新政又一道“金牌”“以租代征”等非法占地行为被明令禁止 将对土地管理实行严格的问责制 土地出让金将全额纳入地方财政预算 问题： 1、试对案例中体现的公共政策问题逐一进行分析。 2、谈谈你对案例中公共政策效果的分析。小 结公共政策基本理论是学习公共政策系统、公共政策分析方法和公共政策运行的基础，本项目介 绍了公共政策的内涵、特征和类型等基本理论。课外练习或作业：41、比较关于公共政策的不同定义。 2、公共政策有哪些功能？ 3、从纵向来划分，公共政策可分为那几类？它们之间的关系如何？ 4、举例说明政策群的含义。教学后记：参考文献：1、公共政策分析概论，顾建光、王树文，上海人民出版社，2007 。 2、公共政策，宁骚，高等教育出版社，2000。 3、政策科学――公共政策分析导论，陈振明，中国人民大学出版社，2003。 4、公共政策分析，陈庆云，北京大学出版社，2006。 5、公共政策案例分析，陈潭，社会科学文献出版社，2008。52010 年 月日星期项目二：公共政策系统一、什么是公共政策系统 二、公共政策系统是如何运行的 三、公共政策系统构成要素有哪些 教学目标 ：理解公共政策系统的内涵，熟悉公共政策系统的运行过程，理解并掌握公共政策主体、客体、环境及三者之间的关系。重点及难点：公共政策客体公共利益 公共政策主体、客体、环境之间的关系教学方法与手段：案例分析法、课堂讨论法 计划课时：12 课时项目二：公共政策系统走进政策： “面子”工程为何栽了面子？问题： 公共政策是如何运行的？ 发展小城镇这一公共政策的主客体是什么？试分析其目标群体的利益。一、什么是公共政策系统先来看看几种代表性的观点。 西北大学周树志： “公共政策系统是指政策元素之间及不同政策单元之间相互联系并与政策环境 相互作用的集合体。” 厦门大学陈振明：“政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会 政治系统。” 美国学者邓恩：“政策系统应包含公共政策、政策利益的相关者和政策环境。” 系统是一个相对的概念，人们在确定一个系统时是根据客观情况和主观目的而定的。一般地， 人们把一组相互联系并且相关程度紧密的要素规定为一个系统。而且，一个系统总是存在于另一个6大系统之中，系统与它所处的环境又构成了另一个大系统。系统具有开放性，环境对于系统有特殊 的意义，系统所需的物质、能量、信息，归根结底是从环境中得到的，系统只能在环境中生存。 我们认为，政策系统是一个由若干相互区别又相互联系的政策子系统构成的有机整体，并不断 地与外部环境进行着物质、信息和能量的交换，政策系统也因此具有整体性、动态性、开放性的特 征。 政策系统作为一个协调有序的整体，每项政策既受其他政策的制约与影响，同时本身又影响、 制约其他政策的变化，其链锁反应是不可避免的。这就要求在确定的时空条件下，各项政策之间以 及政策的各种表现形式之间不得互相抵触、互相矛盾。否则，就会破坏政策系统的正常结构，使政 策系统发生功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。 现代化、科学化的政策系统是由信息、咨询（参谋） 、决断、执行和监控等子系统所构成的大系 统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相对独立，又 密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。政策系统信息子系统咨询子系统决断子系统执行子系统监控子系统图 2-1公共政策系统组成信息子系统从环境中获取客观、准确的信息，经分析、整理后及时传递到决策者手中；政策实 施后，将政策实施的效果反馈回来。信息子系统为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有 效的执行，以取得预期目标。 咨询子系统是公共决策系统的另一个基础部分，它参与决策活动，主要是根据客观实际，综合运 用各种分析方法进行政策问题分析、方案设计、政策结果预测和政策评估。 决断子系统是政策系统的核心，主导公共政策活动的全过程，享有拍板定案的权力，具有权威性 和主导性的特点。 执行子系统是政策系统运行的实践环节，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现 实） 。 监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕政策目标执行政策， 保证政策的权威性和严肃性。它还要灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统 提供信息，以使决断子系统能及时对政策进行修订、完善或终结。7二、公共政策系统是如何运行的政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈 现为一个动态的运行过程。从系统论的观点看，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换 和输出的过程。 该理论从系统论的角度来研究公共政策问题，认为政策环境把种种要求和支持传导 给政策主体，从而输入政策系统。它由以下概念支撑： （1）环境。指政治系统以外的各种环境，包括内部社会环境和外部社会环境。政治系统在社会 环境系统中生存，它既接受来自环境的影响流，又影响环境。 （2）输入。指环境输入政治系统的要求和支持，是政治系统公共决策活动的开端。 （3）要求。指个人和团体为了满足自己的利益和价值追求而向政治系统提出的应采取政策行动 的主张。 （4）支持。指团体和个人接受选举结果，遵守法规，交纳税收，服从法律，以及接受权威性的 政治系统为满足要求而作出的政策决定或采取的政策行动。 （5）输出。指政治系统对全社会价值所做的权威性分配，即公共政策输出，这是政策系统影响 环境的方式。 （6）反馈。指公共政策输出后环境所发生的变化向政治系统返回的信息。政策输出可能改变环 境，满足环境提出的要求，也可能政策输出后环境产生新的要求，而这种新要求将进一步导致政策 输出。 哈罗德?拉斯韦尔最早提出了功能过程模式，对政策系统运行的各个阶段或者环节进行说明。 他在《决策过程》这一论著中将政策的运行过程分为 7 个环节，即情报、建议、规定、行使、运用、 评价、终止。 安德森在《公共决策》一书将政策过程的功能活动划分为如下 5 个范畴：问题的形成、政策方 案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。 琼斯在《公共政策研究导论》一书，将政策系统的运行看作是由如下 11 个功能活动环节或阶段 所构成的过程，即感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执 行、评估、调整/终结。 德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中，将政策过程或者政策系统的运行分为 4 个阶段 18 个环 节，即（1）元政策制定阶段――即对制定政策的政策进行分析，包括处理价值，处理实在，处理问 题、价值和资源，决定政策战略等 7 个环节； （2）政策制定阶段――包括资源的细分，按优先顺序 建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果， 并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等 7 个环节； （3）后政策制定阶段――包括 发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估 3 个环节； （4）反馈阶段――多层面联结所有阶段 的交流与反馈。 政策系统的运行是由若干前后相互衔接的阶段或者环节构成的，具有明显的动态性和互动性。 政策系统运行的阶段划分应服从于政策分析的目的。政策研究是为了弄清政策发生、发展的过程， 以及政策内部的结构和政策运行的程序。因此，政策运行阶段必须以政策运行中所要解决的问题及 完成的任务为标准来划分。 政策系统运行的阶段划分并不是机械的，可依据分析的具体要求作出随机变动。另一方面，由8于各国的政治制度、文化传统和具体国情不一样，公共政策过程中的影响因素不同，从而公共政策 的阶段或环节也会产生某些差异性。一般说来，政策系统运行可分为如下 5 个阶段：政策制定政策执行政策监控政策评估政策终结图 2-2公共政策系统运行过程（1）政策制定――从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界 定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。 （2）政策执行――政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策 现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能 环节。 （3）政策监控――为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监 控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。 （4）政策评估――依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效 益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。 （5） 政策终结――即在政策实施并加以认真评估之后， 发现该政策的使命已经完成， 成为多余、 不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。9三、公共政策系统构成要素有哪些一、 公共政策主体1、什么是公共政策主体从哲学意义上讲，主体是指一个社会中具有自我意识机能与自觉能动性等特征并从事认识和实 践活动的人，也就是说认识主体与实践主体应当是统一的。一般认为，主体大多具备 3 个基本属性， 即自然属性、社会属性和自觉能动性。由此可知，公共政策主体应当是自觉从事认识公共政策、能 动地参与公共政策过程的人。总之，公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公 共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。2、公共政策主体包括哪些成分（1）立法机关 （2）行政机关 （3）政治领袖 （4）官僚集团和公务员 （5）司法机关 （6）政党 （7）智囊团 （8）利益集团 （9）大众传媒 （10）公民与选民 公共政策主体类型 在对公共政策主体进行分类时，通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非 法权主体。 （1）国家公共法权主体 这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和 评估公共政策的机构与职位。在西方三权分立的国家中，国家公共法权主体分立为三大系统：立法 即各级议员系统，司法即大法官与各级法官系统，行政即总统及各级行政长官系统。但在西方也还 有两类主体应当考虑为公共法权主体：一类是政党，一类是高级助理人员。前者在国家政治生活中 具有利益整合的功能，因此是&准&公共法权主体；另一类，象助理、高级秘书等，虽然他们未得到 法律的授权，但因他们的特殊地位、正式的官位与作用，也被归入附属性的公共法权主体行列。 在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法 规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，它是正式的国家公共法权主体。同样，一 些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为是正 式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。 （2）社会政治法权主体 这类政策主体指的是经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有10合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。在政策过程中，这类主体的作用通常是 巨大的，有时甚至处于主导地位，但由于他们不拥有合法的权力去作出带有强制性的政策决定，因 此不能成为国家公共法权主体。这类政策主体往往通过合法的程序，获得社会法人资格，并由此得 到法律的保护。 社会政治法权主体主要有三类，一类是在野党、参政党；一类是见诸于公众的利益集团；还有 一类是作为个体的公民。在西方国家，常常实行两党制或多党制。在两党制国家，一个政党上台执 政，另一个政党则为在野党，它的任务就是批评执政党的政策，并且推行自己的政策，以便在下一 次选举中获胜掌权，在多党制国家中，有时可能是几个政党联合起来执政， 其余的政党则成为在野 党，它们也要在政策上与执政党作斗争。一般说，在西方，民主党、社会党、工党，其政策倾向是 限制垄断资产阶级，而照顾社会中下层民众的利益；而共和党、自由党、保守党，通常主张政府放 松控制，更多照顾大资产阶级利益。在社会主义国家，在实行多党合作制的地方，只存在执政党与 参政党，它们是社会政治法权主体。 利益集团是重要的社会政治法权主体。利益集团都在不同程度上代表着一定社会群体或团体成 员的利益。他们通过参与政策的运行，来表达他们所代表的群体的要求。在不同的政治系统中，利 益集团的表现方式和发挥的功能是不一样的。比如在美国，利益集团通常是以&院外集团&、&压力集 团&的面目出现的，在政府政策制定中，利用抗议、游说等合法的或非法的途径影响决策过程。即使 在西方也不是所有的利益集团都是为了追求自身的经济利益。在 70 年代末，美国曾出现过&公共利 益集团&(public interest group)，其目的不是仅仅为了追求该集团成员的个人利益，而是超出集 团自身以外，维护公共利益。1970 年，由前任健康教育暨福利部长约翰?加得纳(John?Gardner) 领导成立了&共同目的社&(Common Cause)。到 1974 年这一公共利益集团的社员发展到 32 万人，到 1978 年，社员还有 23 万人。该集团的目标是促进诸如议会的信息制度，议会和行政部门的会议公 开制度、听证制度，竞选中公费使用的制度，游说法令的制度等加以改革。为了实现公众参与政策 过程的宗旨，这一集团在内部设立了保护消费者、环境、健康、科学、法规改革、能源等 15 个亚团 体。 在中国，传统的利益集团往往代表年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益，比如有&妇女联 合会&、&青年团&、&工会&、&自然科学工作者协会&、&社会科学工作者联合会&，等等。它们是带有 半官方性质的群众团体。 在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为 了直接表达自己的利益与要求。在西方国家中，公民参与政策过程的方式是多种多样的，主要包括 示威、罢工、游行以及投票选举、全民公决等。在社会主义国家中，公民是国家的主人，国家宣布 主权在民。公民参与政策过程的途径是多种多样的，有经过有关部门批准的游行示威，有来信来访， 有选举等。 （3）社会非法权主体 社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行 施加强有力影响的团体。一般认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是处于幕后的、不见诸于 公众的利益团体；另一类是大众传媒机构。 第一类社会非法权主体是常说的地下团体或黑社会组织。 它们多半是以秘密的方式组织起来的， 带有非正式性、不合法性的特征。社会非法权主体虽以追逐更多的经济利益为根本目的，但它们一11般不在公开场合参加政策制定与实施，而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的 官员，再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。这类社会非法权主体影响公共政策的 行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。 第二类社会非法权主体是大众传媒机构。在现代民主国家里，作为信息载体的大众媒介工具具 有重要功能，以致于西方人常将新闻机构如报纸、广播、电视、网络合起来称为第四种权力。大众 媒介机构对公共政策的影响作用不象隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的， 而是借助于&舆论控制&与&舆论导向&，从而对政府决策形成制约来实现的。3、公共政策主体的权力是如何分布的权力是指一些人对另外一些人的控制力和影响力，公共政策主体的权力就是指公共政策主体对 政策目标群体的控制力和影响力。一般说来，权力在国家公法权主体、社会政治法权主体、社会非 法权主体三者之间是依次递减的，当然，在不同政策环境下，针对一项具体的政策，主体的权力分 布也会有所不同。同时，政策主体的权力并不是一个恒量，而是一个相对变量，权力总量的大小在 很大程度上取决于政策本身的性质。 在西方国家公共政策主体的权力序列中，第一等级为立法、行政、司法机关，以及附属于它们 的政治领袖、官僚集团、公务员和官方智囊团等，第二等级为政党、利益集团、智囊团中的半官方 政策研究机构，第三等级为大众传媒和普通公民。 由于中国国情不同于西方国家，所以公共政策主体权力序列也和西方国家不同，在中国公共政 策主体权力序列中，第一等级为执政党、立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员以及 官方的智囊机构，第二等级为参政党、人民团体、官方传媒、半官方研究机构，第三等级为民间媒 体、社会团体、民间研究机构、普通公民。 不 同 地 区权 力 序 列 列西方国家 立法、行政、司法机关，以及附中国 执政党、立法机关、行政机关、 司法机关、 政治领袖、 官僚集团、 公务员以及官方的智囊机构 参政党、人民团体、官方传媒、 半官方研究机构 民间媒体、社会团体、民间研究第一等级属于它们的政治领袖、官僚集 团、公务员和官方智囊团等第二等级政党、利益集团、智囊团中的半 官方政策研究机构第三等级大众传媒和普通公民机构、普通公民图 2-3 （1）决策权西方国家与中国公共政策主体权力序列比较4、公共政策主体有哪些权力政策制定方面的权力，是政策主体权力的主要部分，并且为其他权力提供了前提和基础。 （2）执行权 政策执行方面的权力。12（3）调整权 政策调整方面的权力。根据对政策执行跟踪调查的情况，对政策进行针对性地调整。 （4）终结权5、公共政策主体有哪些功能（1）政策制定 基本功能包括确认政策问题、确定政策目标、组织政策方案设计、政策方案的最终决定。 （2）政策执行 包括政策分解、资源准备、政策试点、局部优化、全面推行、总结反馈。 （3）政策监控 包括确立监控标准、衡量政策绩效、信息反馈、纠偏。 （4）政策评估 包括提供政策持续、调整或终止的依据、有效地配置政策资源。案例分析：公共政策主体的多元化趋向问题： 1、作为政策主体，政府在面对公共危机时应履行什么样的职责？ 2、城市社区的政策主体角色能被政府取代吗？为什么？二、公共政策的客体1、什么是公共政策客体公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。公共政策客体由社会公众围绕利益关系 相互作用所形成的某种与“应有”和“规范”不相一致的状态子系统，它是一个立体结构，包括了 政策所要改变的状态、政策直接作用的人与事、政策所要调节的公众利益三个层面的内容。 公共政策客体的第一个层面是公共政策的 制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是 作为政策问题的社会公共问题。并不是所有的社 会问题都是公共政策客体，只有那些列入政府议 事日程、涉及到社会上相当多人的利益的社会问 题才是公共政策客体。在制定与实施政策时，主 体应对已决定制定与实施的政策的作用范围或 领域中的现有状态与应有状态有真切的了解。应 当依据社会指标体系，以量化的形式确定应有的 状态，即政策实施后的理想目标状态；同时，还 要对现有状态加以具体化，力求从量上把握社会 公共政策问题。主体下一步要做的是将应有状态 与现有状态加以对照，找出状态缺口，从而决定 政策直接指向的对象。 图 2-4 公共政策客体立体图13公共政策客体的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象， 这种政策客体主要是处在 社会不同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约的社会成员与社会事件。人们一般将政策 所要规范、制约的社会成员称为政策的标的群体或目标团体；将政策所要直接作用的社会事件或社 会现象称为政策的标的物。 由于不同层次的政策发生作用的范围不同，因而它所要影响、调节、控制的社会成员及其行为 的范围，它所要作用的社会事件与现象的范围也不同。一个国家政府制定和推行的总政策和基本政 策，其客体几乎是社会全体成员和所有社会事件与现象。某些政府部门或地方政府的政策法规的客 体可能只是某一阶层、某一部门或某一区域的公众和在这些范围和层面上出现的事件和现象。 公共政策客体的第三个层面是公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛盾。政策所要 调整和规范的是人与人之间的利益关系。个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位不同、社 会分工的不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求。这些不同的利益要求经过相互 影响、交流、碰撞、摩擦，就会产生现实的利益矛盾，这种利益矛盾可能发生在个人与个人之间， 也可能发生在个人与群体之间，还可能发生在这部分群体与那部分群体之间，甚至可能发生在政府 与公众之间。 制定和实施公共政策的根本目的就是要对种种客观存在于公众中的利益矛盾加以协调和处理。 这种协调就是要让在社会发展中作出最大贡献的成员与群体获得最大的利益；让在社会发展中作出 平均贡献的成员与群体获得平均水平的利益；让在社会变革中失尖利益的成员与群体得到一定的利 益补偿。2、公共政策客体包括哪些公共政策客体包括两个方面：物的方面与人的方面。制定与执行政策就是要改变政策客体系统 的现有状态，或是将政策客体的现有状态向人们期望的符合社会发展目标的理想状态转变。政策客 体系统的这一变化，从外因的角度看，是政策主体对政策客体作用的结果。如果从内因的角度来看， 政策客体的变化，是政策主体的作用改变了政策客体系统内部物的方面和人的方面的关系的结果。 因此，政策主体对政策客体作用的目的在于调整和解决政策客体内部人的方面和物的方面的关系。 （1）公共政策客体：物的方面 公共政策客体的物的方面主要指政策客体系统中具有实体属性的因素。这种政策客体的物的方 面可以依照政策客体系统的不同层面来考察。 第一个层面是政策制定与实施所要改变的与期望状态不相符合的现实状态。在这一层面上，政 策客体物的方面是指与这种状态有关的自然地理条件和生态环境条件，包括由社会提供的和个人、 企业构建的保障社会生产、生活的各种设施，政府、法律等机构的物质附属设施，等等。 第二个层面是政策所要直接作用的政策标的物。这是范围要小得多的实体性因素。它主要是指 与政策所要调节的、妨碍着特定公众群体的利益实现的某些物质条件。比如，与政策标的群体的生 产、生活相关的交通、居住、供水、能源、教育、卫生、安全、环境等设施的数量、结构和分布状 况。政府之所以要制定和实施某些公共政策，其目的就是要对这些直接影响特定公众群体的生产、 生活的物质设施进行调整，以协调和平衡这部分公众的利益。14第三个层面是政策在制定和执行中所要运用的实体性因素。政府制定和执行任何一项公共政策 都要支出必要的成本，它表现为政府提取和配置的物力和财力。这些也是公共政策运行中，政策主 体需要加以控制和运用的物的方面。 （2）公共政策客体：人的方面 公共政策客体中人的方面的因素构成了政策的目标群体。它是公共政策直接作用与影响的公众 群体。政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的统计群体，它不是一种实体性存在， 只具有统计上的意义；也存在由于利益相同而产生出来的相互联系的临时性团体，这是一种实体性 群体；另外还有组织严密的利益集团。 在对公共政策的目标群体进行分析时，主要是考察这种群体的规模即人数在人口中的比例；群 体本身的组织程度；群体结构的稳定程度；对实施中的政策的支持与满意程度。 政策目标群体中的统计群体凝聚力不强，处于分散状态。政策目标群体中的临时性团体虽有一 定的组织性，但不稳定。只有政策目标群体中的利益集团组织性最高，对政策运行产生的制约能力 也最强。 政策目标群体系统中的成员对政策的态度有两种情况。一种情况是目标群体中的成员倾向于接 受政策，另一种情况是目标群体中的成员对政策不满，抵制政策。对于具体政策来说，政策目标群 体系统中对政策满意、接受与不满意、不接受的比例是不同的。 政策目标群体中的某些成员之所以选择接受政策，从政策的角度来说，是政策本身比较科学、 合理、合法，从政策客体的角度来看，主要原因是：政治社会化的影响，政策宣传的影响，成本利 益的衡量，对可能导致的惩罚的规避，顾全大局的考虑。 政策目标群体中部分成员之所以对政策不满意、不接受，从政策的角度来考察，可能是政策本 身不科学、不合理、不合法；从政策客体的角度来衡量，主要原因有：部分政策目标群体成员对政 策目标不了解，舆论、传媒对政策的目标作了不完整的报导甚至误导，政策目标的确与一部分公众 的价值、利益相矛盾。 具体政策的政策目标群体系统中的成员，他们对政策的态度在政策运行的不同阶段可能是不一 样的。有些公众在政策刚公布时，由于对政策目标不了解，或受到传媒的误导而对政策持反对态度， 而当政策实施时，他们可能从政策执行中得到实际利益又转而支持政策。也会出现相反的情况，即 一部分公众开始时对政策表示，而后来又对政策表示怀疑和反对。3、如何理解目标群体的利益（1）目标群体利益的偏好 现代社会由于分工的精细和经济的发展，引起了经济关系的变化和社会利益的分化，目标群体 有了不相同的利益。对于这一问题政策主体应予以高度关注，设法与目标群体形成良性的互动机制， 即妥协与谈判的机制。 （2）影响目标群体利益的要素 从政策本身来看包括政策内容、政策程序两个方面。 从人为要素来看包括政策主体、目标群体两个方面。 （3）公共政策的利益取向 一般认为由于公共政策问题大多来源于公共领域，目的是解决公共问题、治理公共事务、维 护公共秩序、政策资源又来源于公共财政，以公共权力为保障，因此公共政策的利益取向为公共利15益。 公共利益的内涵 从字义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴， 私人利益指的是单个社会主体的利益， 公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。据哈贝马斯之研究，直到 17 世纪中叶，英 国才开始使用“公共”（Pubic）一词，在当时，其含义通常用“世界”或“人类”来替代“公共”；法语中 的“公共”（Le Pubic）一词最早是用来描绘格林字典中所说的“公众”，而“公众”一词在德国 18 世纪 才开始出现，并从柏林传播开来。而现代《牛津高级英汉双解词典》对“公共”的解释是，Pubic 意味 着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。 由此可见，近代以来所出现的“公共”一词，迄今为止含义是基本稳定的，与“公众”或“人类”等事务有 关。故依据对“公共”一词的基本理解，公共利益之含义乃指主要由政府提供的、为公众的和与公众 有关的或为公众所公用或者公共的利益。可以通俗地表达为公共利益是指主要由政府提供的，能够 满足共同体成员的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总和。 公共利益的构成包含了三层基本含义：其一，公共利益的提供者主要是政府，这是因为国家政 府被认为是凌驾于社会各利益团体之上的、以普遍利益的形式而出现的公共权力，惟有国家政府外 在地超越于私人或集团利益；从社会契约与人民主权理论分析，人民只是把对社会公共事务的管理 权授予了国家政府，政府扮演的角色只能是为公众服务的“公仆”，它所提供的服务是一种公共服务， 也就是经济学家所谓的能够向社会所有社会成员提供服务的“集体产品”。 但是， 现代“公共集体产品” 的提供者除了政府之外，还有非政府组织和公民，他们的参与也同样可以维护和增进公共利益，如 公民个人投资教育、社会福利事业或其他公益事业等，所以“政府并不是惟一的提供者”。 其二，公共利益具有非排他性。公共利益是公众利益或者与公众有关的、为公众所公用的利益， “公众”范围内的公用，则具有公共性。换言之，公共利益作为一种“集体产品”或公共服务，是为公 众所欲求的，一旦提供了这种服务，它们就不得为提供者所垄断，而为所有社会其他成员所共享， 所以公共物品的两个显著特征就是“供给的连带性以及排除他人消费的不可能性或无效率性。”谬勒 解释说：“对于这种公共物品来说，增加更多的消费者并不妨碍其他人受益。一种公共物品，虽然其 边际成本是正数，但只要平均成本递减，也就会有供给的连带性因素，引出需解决的集体共同供给 的问题。”因此，任何公共利益的受益人是所有的人而不是某一或特定的利益共同体，倘若所谓的公 共利益只是某些或某一特定利益主体受益，满足了特定人的利益需求或愿望，这种“公共利益”不可 以成为社会的普遍利益，因而就不是真正的公共利益。向特定的利益共同体提供的集体产品，是悖 离社会普遍利益的。只有那种旨在实现真正的普遍利益的服务，从而使每个人都会从这种服务中得 到益处，并有助于改善他们生活状况和生活质量的公共利益，才符合社会普遍利益的本质和精神， 才是真正的公共利益。所以，公共利益的历史，就是一部反对或阻止某些特定群体滥用政府权力为 它们自己谋求不正当利益的权利斗争的历史。 其三，公共利益具有非赢利性。非赢利性是指任何公共利益服务的提供者不得从中赚取好处。 如果一项事业是以赢利为目的的，即使该项服务客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作 为“公共利益”来认定。只有当着如哈耶克所说的，即“如果所有的人发现根据某种互惠对等原则而使 特定群体的集体利益得到满足，对于他们来说，乃意味着一种大于他们不得不为此承担的税赋的收 益，那么只有在这种情形下，一种集体利益才会成为一种普遍利益。”换言之，一切所谓的“公共利 益”，不管是政府还是非政府提供的，只要它是赚钱的，就不能被认为是“公共利益”，因为它是一种16市场化的商业盈利性民事法律行为，只能按照民事交易的平等、协商与公平原则和法律规范进行。 公共利益的范围 公共利益具有一定的不确定性，有时候很难界定。世界各国和地区对公共利益的规定主要有两 类：第一类是概括式规定。即在与征收、征用有关的法律中仅原则性规定限于公共利益的目的方可 征收、征用土地或者公民的私有财产，但对哪些事项属于公共利益范围没有明确规定。这类国家主 要有美国、加拿大、英国、澳大利亚、法国、荷兰、越南、菲律宾等。实行概括式的国家，一般通 过两种方式界定公共利益：一是由议会制定的法律直接规定因公共利益的需要而征地。美国对征收 的公共利益主要由法律规定，凡议会决定符合公共用途的征收，一律被认为是合宪的。澳大利亚的 土地征用法中，“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图任何目的。二是 由法院通过判例对公共利益作出诠释。 1981 年美国密西根最高法院的一个判例――通用汽车公司 从底特律市政府廉价购得 465 英亩的土地建造汽车制造厂。市政府征收土地的“公共利益”包括保留 6000 多个工作机会、维持税收以及防止城市社会条件的进一步恶化。法院判决此征收合宪。美国和 法国对公共利益的理解，主要是通过判例逐渐丰富和扩展的。在美国，开始阶段只认为由公众使用 或者公共事业使用的需要才符合公共利益目的，但随着社会的发展，公共利益目的的含义被不断扩 展，认为非由政府或公用事业使用（即私人使用） ，但公众能够直接或者间接受益的，也被认为符合 公共利益的需要。联邦最高法院 1958 年在一个判决中认为：“当国家征用权的行使与某种可理解的 公共目的存在着合理联系时，法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给它所 在的城市， 乃至国家的经济发展、 安置就业、 政治稳定都带来好处， 支持这样的企业就具有公益性。 ” 在法国，征地权最初主要适用于公共工程建设的需要，但随着社会的发展，公共利益的需要扩展到 社会经济生活的各个领域，不仅指公共的、大众的直接需要，而且包括间接的能够满足公共利益的 需要，以及政府进行宏观调控的需要。 第二类是列举式规定。即在与征收、征用有关的法律中详尽列出哪些事项属于出于公共利益目 的方可行使征收、征用权。这类国家和地区主要有日本、韩国、印度、波兰、墨西哥、巴西、我国 台湾及香港地区等。 这种方式又分两种情况： 一是以日本为代表， 在土地征用法等有关法律中“穷尽” 式地列出所有可以征收土地的“公益事业”。在日本，几乎每一事项均相应有一部法律规定。二是以 我国台湾省为代表，在土地征用法等有关法律中列出若干种可以征收土地的事项，但没有“穷尽”列 举，有但书规定或者兜底式规定。 从大多数国家（或地区）的情况看来，“公共利益”通常包括以下内容：1.交通建设，包括道路、 河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等；2.国家机关或公立机构办公场地；3.社会公用设施，包括 学校、公园、医院、图书馆、公共住房、运动场、公厕等；4.国防军事设施；5.社会公用事业，包括 电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等；6.能源、水利等国家基础设施建设，包括发电站、 水库、防汛等；7.社会福利事业，包括救灾、防灾、救济贫困等；8.环境保护、古文物和迹址保护； 9.土地改革；10.城镇规划。 根据我国现有法律，公共利益的目的范围归纳起来大致有以下几种： （1）社会救助，如救灾、 救助扶助特殊人群； （2）国家机关用地； （3）国防、军事设施建设； （4）能源、交通、水利等基础 设施建设； （5）城市基础设施建设； （6）社会公用设施建设，涉及教育、科学、文化、卫生、体育 事业，如学校、文化宫、图书馆、博物馆、医院、公厕、体育场等； （7）环境保护、文物保护； （8） 矿产等自然资源的保护和开发。17正确处理公共利益与私人利益的关系 公共利益与私人利益是辩证统一的关系。公共利益是普遍的、一般的、共性的，私人利益是特 殊的、个别的、个性的；公共利益寓于私人利益之中，私人利益体现公共利益的要求。公共利益不 是简单地存在与私人利益之中，而是借助于私人利益以不同的形式和不同的强度表现出来。二者在 一定条件下可以转化。 公共利益产生于人与人之间的社会联系，是私人利益最终的价值取向，代表着长远的、共同的、 整体的个人利益。通常情况下二者是统一的，但也会发生冲突。发生冲突时一般认为公共利益优于 私人利益，但是，公共利益并不总是优于个人利益。在法理上，公共利益并不比私人利益具有当然 的正当性和合法性，公共利益与私人利益并无本质上的优劣之别，各种权利及其主体在道德价位上 是平等的。 公共利益作为公共政策的利益取向，得到了多数学者的认同。然而，公共利益很不具体，越来 越受到质疑，团体主义理论、理性经济人假设理论、总体系统论等都对这一观点提出质疑。团体主 义理论认为，事实上不存在普遍公认的公共利益，而只存在为一定的利益团体成员所认可的团体利 益，每个利益团体在参与公共政策的过程中，都是以团体的利益最大化作为公共政策的价值取向的。 公共选择学派从理性经济人假设出发，认为公共政策的利益取向是个人利益，尤其是政策制定者和 执行者的自身利益严重地影响着公共政策的内容与实施。总体系统论认为，在社会系统中，部分先 于整体而存在，公共机构的出现首先是为了公民个人更好地生产和生活。 比较中性的观点认为公共政策的利益取向是以总体系统观为指导的总体利益，因为这样既能发 挥对部分进行整合的整体优势，又能调动系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体 利益。三、公共政策环境1、公共政策环境有哪些（1）自然环境 （2）社会环境 政治环境、经济环境、文化环境、国际环境，其中对公共政策影响最为切近的是政治环境。2、公共政策主体、客体、环境之间的关系如何在政策系统中，政策主体和政策客体是该系统两个相互依存、不可分离的组成部分。政策主体 与政策客体相互存在，每一方的存在都以另一方的存在为前提；政策客体的种类、性质、内容、规 模的不同，政策主体也就各有所异；随着历史条件的变化，政策客体在政策过程中的地位和作用发 生变化，最终必然导致政策主体的职能也发生变化。同时，政策主体与政策客体之间是相互影响、 相互作用的。政策客体不仅影响政策主体的性质和规模，而且制约着它的结构、功能和活动方式。 但是，政策主体在政策客体面前并不是消极、被动、无所作为的，而是积极、主动、在整个政策过 程中起主导作用的。这意味着，任何政策目标的实现，都取决于政策主体与政策客体之间的协调。 政策主体在政策系统的运行过程中要实事求是地认识环境、把握环境，充分发挥自己的主观能 动性和主体作用。政策主体要对某项政策实施的可行性和政策实施过程中可能遇到的各种问题进行 预测，使政策方案尊重和适应政策环境的实际状况。但是，政策主体在环境面前并不是完全被动的， 政策主体可以通过制定和实施良好的政策方案来进一步优化政策环境，从而实现政策与环境之间的18良性循环运动。 政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的，二者之间没有绝对分明的界限。政 策客体受到来自于政策主体及其制定的政策作用之后，显现出一定的政策效果。这些政策效果，有 些是正面的，有些是负面的，它们往往构成了政策环境的一部分，重新回到政策系统中，并对政策 系统的运行过程产生影响。另一方面，政策环境也在一定的条件下成为政策客体。我们进行政策科 学研究的一个重要目的就是要改善和优化我们的政策环境，尤其是要为政策的制定和执行提供一个 良好的制度或体制条件。3、如何优化公共政策系统（1）政策主体的多元化 （2）政策问题确认的规则化 （3）目标群体的政治社会化 （4）政策环境的包容化小 结本项目介绍了公共政策系统的内涵、运行过程、公共政策系统主体、客体、环境及其之间的关 系，在此基础上介绍了优化公共政策系统的措施。课外练习或作业：1、什么是公共政策系统？它是如何运行的？ 2、公共政策系统包括那些要素？它们之间的关系如何？ 3、比较西方国家与中国公共政策主体权力序列的异同。 4、如何理解公共利益？ 5、谈谈你对公共政策利益取向的看法。 6、如何优化公共政策系统？教学后记： 参考文献：1、公共政策分析概论，顾建光、王树文，上海人民出版社，2007。 2、公共政策，宁骚，高等教育出版社，2000。 3、政策科学――公共政策分析导论，陈振明，中国人民大学出版社，2003。 4、公共政策分析，陈庆云，北京大学出版社，2006。 5、公共政策案例分析，陈潭，社会科学文献出版社，2008。192010 年 月日星期项目一：公共政策问题确认一、什么是公共政策问题 二、公共政策问题是如何建构的 三、公共政策问题是如何确认的 教学目标：理解和掌握公共政策问题的内涵，熟悉公共政策问题建构的方法，了解公共政策问题的确认过程。重点及难点：公共政策问题的含义、公共政策问题的建构方法 教学方法与手段：案例分析法、课堂讨论法 计划课时：8 课时模块二：公共政策运行项目一：公共政策问题确认走进政策：艾滋政治――从私人问题到政策问题问题： 艾滋病问题是如何从私人问题演变为公共问题的？中国政府在艾滋病防治上制定了那些公共政 策？非政府组织在艾滋病防治中的作用有哪些？ P53-60一、什么是公共政策问题1、如何理解公共政策问题的含义 人们对社会生活的认识有一个逻辑发展过程，由此形成了“公共政策问题链” ：20问题社会问题公共问题政策问题问题是指实际状态与期望状态之间的差距，或者说指各种各样的需要解决的矛盾。 个人问题是个人依据自身的需要，在争取从现实状态向期望状态转化的过程中，因碰到困难和 障碍而形成的差距。在人生的道路上，个人问题是随时都可以遇到的。个人问题的产生原因：需求 高于现实；客观事物复杂、多变，对其认识需要一个过程；个人自身素质问题。个人问题构成了公 共问题的基础。 社会问题超出了个人、私人范围，个人、私人无力来解决的问题。 公共问题是大众问题，是人们的价值、观念、利益或生存条件遇到了威胁而出现的问题。有时 也泛指人类社会普遍存在的某种危机和困境。 政策问题是公共权力主体或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、 价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织的活动要求有关社会组织和政府采取行 动加以解决，并被后者列入政策议程的公共问题。 2、公共政策问题的基本内容包括什么 （1）客观的社会现实。政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情 境。 （2） 问题的察觉。 客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉， 从各自的角度感觉到了问题的存在。 （3）现实与利益期望等的冲突性。严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的 感觉，有必要采取行动改变这种状况。 （4） 团体与组织活动。 人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。 （5）政府和社会公共组织的必要政策行动。由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政 策行动来加以解决。 3、如何理解公共政策的基本属性 （1）客观性。 首要特性。 （2）主观性。 政策问题本身是客观的，但是经过人的思维加工提出来的。 （3）人为性。 政策问题一般是由于人的行为所致；由人提出政策诉求。 （4）关联性。 政策问题不是孤立的，而是相互作用、相互影响。 （5）动态性。 政策问题有很多解决方案；政策问题与解决方案是互动的；政策问题的存在与解决具有时效性。 4、公共政策问题有哪些类型 邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型：21（1）在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案 也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。 （2）结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用 能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。 （3）结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方 案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。 从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交 问题、民族问题等等。 （1）政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问 题时，首要遵循的是合法性的原则。 （2）经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的 原则。 （3）在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。 从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存在统 一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。课堂讨论：个人问题是如何转化为公共政策问题的？结合艾滋病谈谈个人问题是如何转化为公共问题的？ 分组讨论。 个人问题转化为公共问题的条件： （1） 问题所造成的影响具有广泛性。 个人所遇到的问题不只涉及个人， 而是涉及整个社会生活， 或者危及众多社会成员的社会生活，牵涉众多社会成员的利益。它使整个社会生活和社会进步遭遇 障碍。 （2）问题的解决具有广泛性。也就是说，公共问题的解决不是个别人或少数人的努力可以解决 的，只有通过社会权威机构调动社会各方面的力量才能改善或解决。二、公共政策问题是如何建构的公共政策问题的建构主要谈三个问题：公共政策问题形成的因素有哪些？由谁提出公共政策问 题？如何对公共政策问题进行分析？ 1、公共政策问题的形成因素有哪些 触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面： （1）国内方面的因素包括 自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。 （2）国际方面的因素包括战 争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。 公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的 情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策 问题。22还需要注意的两点是：很多因素可能同时发生；经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互 影响。 2、有权提出公共政策问题的主体有哪些 （1）政治领袖。 （2）政党组织和利益集团。 （3）民意代表和公众意愿的直接表达。 （4）大众传媒。 （5）各类政策研究组织。 （6）政府部门本身。 3、如何对公共政策问题进行分析 政策问题分析方法有很多，这里主要介绍六种方法：边界分析法、多角度分析法、类别分析法、 层次分析法、类比分析法、假设分析法。 （1）边界分析法 边界分析是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。边界分析有三个步 骤：饱和抽样、诱导性提问、边界估计。 饱和抽样：通过多重阶段的抽样尽可能广泛地获得利益相关人的饱和样本，了解他们对有关政 策问题的观点及其差异 。 诱导性提问：这一步骤目的是要引出对问题的各种不同陈述。以多种形式（如当面交谈、电话 交谈等）诱导性地提出各种可供人们思索、探讨的问题。 边界估计：可以利用元问题边界图，横轴表示政策利益的相关者，纵轴反映的是问题的概念要 素。 新概念（思想假说等）被调查对象 该方法和程序一般能适合问题界定的基本要求，能帮助弄清政策问题的本质与特征、成本与效 益等，但是它的结果即便是合理的，也不一定是完全肯定的。 （2）多角度分析 多角度分析，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全 面了解和解决办法的分析方法。 个人角度：许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分 析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。 组织角度：重视从组织角度进行分析，分析组织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有23关政策问题的影响，通常它采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进 业绩只有很低的相关性。 技术角度：从纯技术角度进行分析，可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特 征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来 。 （3）类别分析法 类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许 多次类的过程；逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。 运用类别分类法时应注意如下五项原则： ①实质的相关性：使建立的分类与问题情境的现实相接近。 ②穷尽性：分类应涵盖一个类目中所有的细类。 ③)相互排斥性：同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。 ④一致性：每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。 ⑤层次分明性：分类的层级应该清晰，而不应混乱不堪。 （4）层次分析法 将政策问题的原因划分成可能原因（Possible causes） 、合理原因（Plausible causes）和可行原因 （Actionable causes）三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法。 可能原因是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。合理原因指以科学的研究或直接的经 验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因。可行原因是指合理原因中实际起作用的 原因。 其实，原因层次分析法应属一种分类分析法，因此它一般也应遵循上述五条重要原则。 另外，这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响，都有局限性，都不能确保问 题认定的正确性。 （5）类比分析法 类比分析法是旨在从类似的问题确认中推导出某种问题的成因、特质与类别的一种分析方法。 有四种类比形式可以利用：人的类比、直接类比、符号类比、想象类比。 人的类比。政策分析者可以有关政策当事人的身份，设身处地地思考某一个问题情景，进入与 政策问题相关的各方的利益、需求与愿望境地，特别是要了解政策制定者的利益需求和工作程序， 以求更准确地分析有关公共政策问题。 直接类比。通过直接对比两个或更多的问题情景，发觉它们之间的相似性。 符号类比。从一定的概念化的符号出发，而不必都从实际的具体经验分析入手，从而节省分析 成本与代价。 想象类比。自由地想像某些问题与某些事物相互间的联系与相似性等。 类比分析法的有效运用在很大程度上要依赖于所类比的事物或问题之间的实际相似性程度，实 际相似性程度越高，类比的确切性和有效性就越大。因此，该方法的运用实际上很难达到对有关问 题十分确切的判断。 （6）假设分析法 假设分析（Assumption Analysis ） ，是一种旨在将相互冲突的政策问题立论假设，创造性地综合 为一体的分析技术。24这一方法所要做的工作主要是： ①弄清分析人员、决策者、利害关系人对问题所做的基本假设； ②比较和评估这些假设； ③检视假设以及假设推论的政策问题在逻辑上的推演性； ④获得一项崭新的政策。 假设分析的基本步骤如下： ①确定利害关系人； ②)呈现假设； ③评比假设； ④汇集假设； ⑤综合假设。三、公共政策问题是如何确认的公共政策问题无论由谁提出，又无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式 认定。这样就提出了政策议程的问题。 1、什么是政策议程 政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被 确定为予以解决的政策问题的过程。 现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：系统议程和政府议 程。 系统议程。它由政治群体的成员，共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问 题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。系统议程又称公众议程。 政府议程是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。政府议程又称正式议程。 系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和 范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题， 所体现出来的往往是众说纷纭的特点。后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最 后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。 最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大 类。实质性议程是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。象征性议程则指一些政 策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。 2、进入政策议程的条件与障碍有哪些？ 一个政策问题要进入政策议程，应具备什么样的条件呢？许多政策问题不能进入政策议程又是 因为什么样的障碍因素所致的呢？ （1）进入政策议程的条件 首先，事件或问题必须明朗而严重。一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社 会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。25其次，要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动。敏锐的政治权威领导人或有关专家学者 对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。需要说明的是，政治权威人 物对问题的察觉往往交易于建立政策议程，而专家学者的察觉则不然，必须同时也得到有关权威人 物的认同和支持才能进入政策议程。 第三，要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。 （2）进入政策议程的障碍 首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素。 其次，存在双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。 第三，一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。 3、政策议程确立过程的模型有哪几种 每个政策问题进入政策议程通常主要经过四个阶段：创始、说明、扩散和进入。根据政府在议 程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题） ，以及创始者扩散问题的程度和方向， 提出三种模型：外在创始模型、动员模型、内在创始模型。 外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。 该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。 动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型通常出现在不太 民主的社会中。 内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程 当中的过程。该模型在财富和权力高度集中的社会较为流行。案例分析：农村留守儿童――中国的内伤庞大惊人的数字 诞生在新时代的“孤儿” 罪恶的“伊甸园” 无处逃避的厄运 被“黑” “恶”吞噬的小小灵魂 生命的悲歌 问题： 1、农村留守儿童问题为什么会变成一个公共政策问题？ 2、农村留守儿童问题作为一个公共政策问题，其实质性问题是什么？ 3、请谈谈你对农村留守儿童问题的种种对策的思考？ 注：农村留守儿童是指农村地区因父母双方或单方长期在外打工而被交由父母单方或长辈、他 人来抚养、教育和管理的儿童。 P92-99案例分析：名人富人超生贵族――挑衅计划生育基本国策诸多城市计生工作的难点 娱乐圈明星“超生波”26个体营业主和政府官员“超生大军”也来势汹汹 政府高调向“超生贵族宣战” 七成人感觉“现在富人名人超生现象严重” 问题： 1、你如何看待名人富人超生问题？ 2、你认为计划生育政策实行“一对夫妻只能生一个小孩”是否合理科学？ P99-106小 结公共政策问题确认是公共政策运行的起点，公共政策制定、执行、监控、评估和终结都建立在 其基础之上。本项目介绍了公共政策确认的内涵、建构和认定。课外练习或作业：1、问题、社会问题、公共问题和政策问题之间有什么关系？ 2、如何理解公共政策的基本属性？ 3、个人问题是如何转化为公共问题的？ 4、公共政策问题的发现渠道有哪些？ 5、公共政策问题的分析方法有哪些？ 6、什么是政策议程？进入政策议程的条件和障碍有哪些？教学后记：参考文献：1、公共政策分析概论，顾建光、王树文，上海人民出版社，2007 。 2、公共政策，宁骚，高等教育出版社，2000。 3、政策科学――公共政策分析导论，陈振明，中国人民大学出版社，2003。 4、公共政策分析，陈庆云，北京大学出版社，2006。 5、公共政策案例分析，陈潭，社会科学文献出版社，2008。272010 年 月日星期项目二：公共政策制定一、如何确定公共政策目标 二、如何规划和选择公共政策 三、如何才能实现公共政策的合法化 教学目标：了解公共政策目标的含义和意义，理解和掌握确定公共政策目标的原则，熟悉公共政策方案设计及其选择，理解公共政策合法化过程。重点及难点：公共政策方案设计及选择、公共政策合法化 教学方法与手段：案例分析法、课堂讨论法 计划课时：8 课时项目二：公共政策制定走进政策：一个公共话题催生政府“柔性管理”问题： 公共政策制定的目的是什么？公共政策制定的途径有哪些？ P134-138一、如何确定公共政策目标1、什么是公共政策目标 政策目标（ Policy Goals ）就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的 行动所要达到的目的、指标和效果。政策目标一般主要具有如下两大特征： （1） 问题的针对性。 任何政策目标都不是凭空产生的， 几乎都建立在对一定的社会问题的关注、 关怀之上。缺少对有关问题的针对性，任何政策目标都难以立足。 （2）未来的预期性。政策目标的出发点是针对有关社会问题，最终的落脚点也是要通过一定的 政策行动在未来实现对有关问题的解决，因而必然存在未来的预期性。 此外，政策目标还具有动态性。政策目标不仅与政策制定过程有关，而且也影响着政策的整个 运行过程。从某种意义上可以说，政策过程就是从政策目标的确定到政策目标的实现，再到政策目 标的评估的过程。从政策目标的确定到政策目标的展开是政策制定中的关键程序。其间要做的工作28是对政策目标加以协商分解，并依此加以定责授权。从政策目标展开到政策目标实施，是将政策制 定与政策实施结合起来的环节。其间要做的工作是通过咨询对政策目标进行反馈控制，并在执行中 调节平衡。从政策目标的实施到目标考评则是最终检查政策目标正确与否的环节。 2、政策目标有哪些类型 从不同的视角出发，我们可以把公共政策目标划分成诸多不同的类型： （1）依据政策目标的地位，可有政策元目标和次目标之分。其中元目标，在现代市场经济社会 中，一般包括公平、效率、自由和安全几个方面。 （2）根据公共政策目标所着眼的时间范围，可有长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策 目标类型（如一些中长期政策目标和中短期政策目标） 。 （3）根据公共政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标；国 内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等。 （4）依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化 政策目标以及社会政策目标等；与此相类似的则是，依据政策目标本身所属的社会领域，可有政策 的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目标。 （5）依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊 性政策目标。政策所服务的少数人群体既可能是少数特权强势群体，也可能是少数弱势群体，因而 特殊性政策目标就又存在维护强势利益目标和维护弱势利益目标的区分。 |公共政策的目标与任务 在政策制定中，人们常常将政策目标与政策任务看作一回事。实际上，这两者并不完全相同。 政策目标与政策任务既相互联系，又相互区别。对于一个具体的政策来说，它有自己确定的目标。 这种政策目标是由两方面的政策任务决定的。一方面是在政策系统中处于上位的长远的、总体的政 策目标所规定的政策任务；另一方面则是政策环境的变化产生的临时政策任务。这两方面的政策任 务共同影响着具体的政策目标。 从另一角度来看，政策任务往往是从上至下规定的，或由外至内规定的，因此，从政策制定主 体来说，政策任务是需要完成的，在政策任务面前政策制定主体是被动的。政策目标却不一样，它 是政策制定主体在考察各种影响因素之后，去寻找、创立和确立的，因此，政策制定主体在政策目 标面前具有某种主动性。当然，这里的主动与被动的区分只有相对的意义。政策目标与政策任务的关联293、确定政策目标应遵循哪些原则 （1）实事求是 实事求是是科学研究的基本要求，同样也是确定目标的一个基本原则。依据该原则，政策目标 的确定首先必须从实际的公共政策问题出发，而不能从主观意愿出发。根据问题的实质和表现形式 及其成因，有针对性地制定解决问题所要达到的目标。其次，实事求是的原则还要求我们在确定政 策目标时一定要切实可行，既不能好高骛远、不切实际，也不能出于决策者个人或群体的某种打算 而降格以求。其中最关键的是政策目标要有可行性，即有充足的社会资源（经济、人力、技术、信 息和权力资源等）可资配置，且有占主导地位的可控环境条件的配合。 （2）面向未来 政策目标本身的一个重要特征就是对未来的预期性，该特征要求我们在确定政策目标时必须面 向未来。具体来说，我们对于有关政策目标的确定一定要充分考虑有关公共政策问题本身、成因和 环境条件等将来会发生的变化或延续等情况，从而让我们制定的政策目标符合未来发展的需要。例 如我国目前的人口政策目标就应该充分考虑未来老龄化社会的有关问题，及早筹划，免得临渴掘井， 手足无措。 （3）系统协调 我们在制定政策目标时常常会遇到多重政策目标的困扰，尤其当它们相互矛盾和冲突时更甚。 这就需要我们在政策目标的确定阶段就力求让同一政策的多项目标相互协调，也让某项政策的目标 与已有政策的有关目标或即将出台的其他政策的目标相一致。这既可以避免政策目标的混乱，也有 利于制定、实施和评估有关的政策方案。为此，我们一方面需要运用系统论、控制论及运筹学等观 点和方法来对有关的政策目标作全面考量；另一方面，更重要的是我们在确定公共政策目标时要弄 清问题的实质所在，尽可能地逐步将目标数量减少到最低数量，因为目标减少，一项政策的制定、 实施和评估就会越容易。 （4）明确具体 一旦能确定有关政策目标，就要使目标具体明确。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内 容、相关条件等都要进行清晰地界定或说明，最好做到表达准确，含义清楚、单一，各项要求详细 具体，能量化的予以量化等，以利于理解和操作。例如，依据《太湖水污染防治“九五”计划及 2010 年规划》 太湖流域水污染防治规划目标就被具体而明确地界定为： ， 确保 1998 年全流域工业企业 （包 括乡镇企业） 及集约化畜禽养殖场和沿湖的宾馆、 饭店等单位排放的废水达到国家规定的标准； 2000 年集中式饮用水源地和出入湖的主要河流水质达到地面水三类水质标准，实现太湖水体变清； 2010 年基本解决太湖富营养化问题，湖区生态系统转向良性循环。只有目标明确具体，才能为方案的规 划、选定和执行创造一个良好的开端和前提条件，否则，其后的政策过程将遇到许多麻烦。 （5）伦理考量 在较高的抽象意义上说，任何公共政策的目标都会涉及社会中的一些伦理价值考量，如自由、 民主、安全、公平和效率等等。对这些问题，不同的社会主体都会有不同的立场和偏好，但一定的 社会在这些问题上都会有居于统治地位的价值观念。公共政策作为统治阶段和阶层实现其利益和意 志的重要工具和手段，必须会在政策目标的考量中体现他们的价值偏好。但是有时因为统治阶级为 了更好的维持统治的稳定，也会考虑社会大众的利益需求，甚至反映一些社会弱势群体的利益和需 求。304、影响政策目标确立的因素有哪些 公共政策目标并不是事先就规定好了的，而是由政策制定主体发挥能动性创设或确立起来的。 在政策问题进入政策议程时，人们就必须考虑解决某个政策问题的目标。在拟定预案阶段上，政策 制定主体必须谨慎地、全面地思考政策内外部生态系统中与政策目标发生关联的一系列因素。政策 目标正是这一系列影响因素相互作用的产物。影响政策目标确立的主要因素有： （1）前期政策实施的情况。先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策的一个依据。 可能争取到的资源。整个政策过程周期中可能得到的人力、物力、财力及权威方面的支持是政 策目标选择的基础。 （2）政策制定主体的观念。是选择稳健的目标还是选择有风险的目标与政策制定主体的价值观 念、创新意识关系极大。 （3）上级政府下达的政策任务。许多政策目标直接来源于上级政府的指令，即便如此，具体政 策目标仍须与政策主体所处的实际情况相一致。 （4）政策运行时的政治因素。任何政策目标的设定，必须具有政治可行性，政策目标必须和现 实政治制度和政治目标相吻合。 （5）政策运行时的社会因素。政策的制定与实施是一个社会过程，政策目标必须与社会运行相 协调。 （4）政策运行时的政治因素 （6）政策运行时的经济因素。有些政策在制定和实施时所需要的资源不仅和一定的经济状况有 关联，而且，还与经济结构、经济运行直接相关，在选择政策目标时，必须考虑经济可行性。 （7）政策运行时的技术因素。许多政策的制定和实施过程中包含着较多的技术要求，在选择政 策目标时，必须考虑技术的可行性。 （8）政策运行时的自然因素。有些政策与自然地理状况有关，政策目标的确定离不开对自然状 况的考虑。 |公共政策目标的冲突 在设定公共政策的目标时，会发生不同层级目标和不同方面目标的矛盾和冲突。这种矛盾与冲 突一般是不同级别的政府、不同层级的政府部门、不同利益群体之间的利益矛盾与冲突的反映。在 利益群体分化比较明朗的国家中，政治目标的矛盾与冲突直接表现为利益集团的矛盾。而在利益分 化还不太明朗的国家或领域中，公众利益的矛盾冲突往往通过政策制定机构的矛盾表现出来。 不同政策目标的矛盾与冲突只有通过目标的选择与协调来解决。对于没有根本利害关系的多个 目标，其矛盾可以通过让步、妥协、协调来加以消除。其方法是将各个目标进一步分解，找出其中 所包含的各方都能接受的部分，去掉有差异性的成分，形成一个为各方都能接受的中性目标。对于 存在冲突的目标，应当依据社会发展的总体趋势，选择对大多数公众有利的目标，而舍弃那些与社 会发展趋势不一致、对大多数公众不利的目标。二、如何规划和选择公共政策1、什么是公共政策规划 所谓政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评 估政策方案与行动步骤的过程。公共政策规划具有如下特征：31（1）从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。参与政策规划的主体通常是多元的，但 其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划（提供规划中的经济、信息等条件）等作用，显 然，政府起的是主导作用。 （2）从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。尽管民间咨询 机构的政策规划可能不局限于这一阶段，在实际的政策过程中，政策的修正性规划还可能存}