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存款保险制度及在中国的运用研究.pdf 46页
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存款保险制度及在中国的运用研究
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摘要 存款保险制度最早始于1933年的美国，当时为了挽救在经济危机的冲击下已
濒临崩溃的银行体系，美国国会通过了《格拉斯．斯蒂格尔法》 Glass．StcagallAct ， Insumce
并且设立了联邦存款保险公司 FederalDeposit
Co甲oration，FDIc 。事实
上，在该法案成立之前，美国许多州就开始了存款保险制度的阶段性尝试：第一
阶段，年美国州银行负债保险．存款保险制度的雏形；第二阶段， 年美国八个州存款保险制度的建立。虽然这些尝试都失败了，但是，这
些尝试性的存款保险制度还是对美国金融体系的稳定做出了积极的贡献。此后，
越来越多的国家和政府开始建立存款保险制度来确保其银行业的健康发展。目前，
存款保险制度在国际上呈现出以下的发展特点：发展速度快、强制性投保方式成
为主流以及地区分布不平衡等。 存款保险与一般的商业保险具有许多相似之处，但是也有其特性，如互助性、
有偿性、确定性和标的同质性等。 存款保险制度的职能分为单一职能和复合职能。单一职能仅指存款保险机构 的保险职能，而复合职能还包括金融监管职能和破产处理职能。现今，许多国家 的存款保险制度都具有复合职能，也就是说存款保险制度的单一职能正逐渐被复
合职能所取代。 存款保险制度的主要作用在于通过维护一国金融体系的稳定来保护存款人的
利益。因此，存款保险制度的理论与金融危机理论密切相关。本文主要选择了以
下几个金融危机理论：第一，货币主义的金融危机理论；第二，明斯基 Minsky 的金融不稳定性假说；第三，金融机构内在脆弱性的博弈论分析。 今天，许多国家都已经建立了存款保险制度。本文主要介绍了以美国、德国
和日本为代表的发达国家及以印度和我国的台湾地区为代表的发展中国家 地区 的存款保险制度的设计，并且从保险基金的筹集、保险标的，保险费率等角度对
这些国家 地区 的存款保险制度进行了比较分析，目的是为我国存款保险制度 的建立提供可以借鉴的经验。 加入WTOI后，我国的金融业正逐步对外开放，传统的最后贷款人制度已显示
其弊端。所有这些都表明我国有必要建立存款保险制度。为了使我国的存款保险
制度达到既能保护存款人利益又能防止银行因该制度的存在而更倾向于经营高风
险的业务，在设计我国存款保险制度时应严格遵循几个原则和注意几个问题。本
文在总结国际上成功的存款保险制度的设计经验和在分析了现阶段我国金融机构
存在的风险之后，从我国存款保险制度的体制、保险的范围、保险基金的筹集和
运用、保护程度及费率等角度对我国的存款保险制度的方案构架进行了详细的阐
关键词：存款保险制度； 金融危机：存款人利益 Abstract intheU．S．in1993 save The insurance when，to deposit system DIS originated whichwasonthe ofcrashduetotheeconomic
the crisis，the bankingsystem verge the Actandset theFederal Insurance
CongresspassedGlass-Steagall up Deposit statesintheU．S．had the oftheAct，some fact，beforepassage
Corporation FDIC ．In thetrialsof the 826--1 formof
alreadybegun institutingDIS：1 I 866，theembryonic
the insurance state obligation-depositsystemby trials DISstill
establishmentoftheDISin these failed，the eightstates．Though original tothe ofthefinancialintheU．S．Since
contributed then，an stability system increasing ofcountriestoinstitutetheDIStoensurethe
number began healthybanking DISshowsthe characteristics：fast
development．Atpresent，the followingdeveloping of unbalanceof insurance，regionaldistribution，
development，compulsoryapplication
etc． The insu
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　　存款保险制度为何不保个人
　　文·裴洁
　　存款保险制度这一“安全网”从根本上保护的仍然是银行业金融机构的稳健运行和整个国家的金融体系的安全，但并非是所有存款人的存款安全。
　　存款保险，是指吸收存款的银行业金融机构（统称投保机构）交纳保费形成存款保险基金，当投保机构出现支付危机、破产倒闭或者其它经营问题时，存款保险基金管理机构依照条例规定使用存款保险基金对存款人进行及时偿付部分或全部存款，是一种保障存款人利益、维护银行信用、稳定金融秩序，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的特殊保险制度。2015 年 2 月 17 日，国务院公布了《存款保险条例》（以下简称“条例”），自 2015 年 5 月 1 日起开始施行。
　　根据条例第五条规定，存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币 50 万元。2015 年 3 月 31 日，国务院法制办、中国人民银行负责人就《存款保险条例》答记者问（以下简称“答问”）中表示，条例规的存款规模、结构等因素，并考虑我国居民储蓄意愿、储蓄存款承担一定社会保障功能等实际情况，经反复测算后提出的，这一数字约为2013 年我国人均 GDP 的 12 倍，高于世界多数国家的保障水平，能够为 99.63% 的存款人提供全额保护。这就意味着 50 万元的最高偿付额度可以覆盖绝大数存款人的存款安全。但是 , 对于超过 50 万元最高限额以上的存款人该如何提供保障呢？
　　并非保证所存款人的存款安全　　根据国务院法制办、中国人民银行负责人在答问中表示，实行限额偿付，并不意味着 50 万元限额以上存款就没有安全保障了。按照条例的规定，存款保险基金可以用于向存款人偿付被保险存款，也可以用于支持其他投保机构对有问题的投保机构进行收购或者风险处置。从已建立存款保险制度的国家和地区的经验看，多数情况下是先使用存款保险基金支持其他合格的投保机构对出现问题的投保机构进行“接盘”，收购或者承接其业务、资产、负债，使存款人的存款转移到其他合格的投保机构，继续得到全面保障。确实无法由其他投保机构收购、承接的，才按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。此外，超过最高偿付限额的存款，还可以依法从投保机构清算财产中受偿。
　　尽管如此，存款保险制度这一行业金融机构的稳健运行和整个国家的金融体系的安全，但并非是所有存款人的存款安全。银行的生存和发展基础是社会信用，赢得了公众信赖，存款和贷款才可能增多，银行资产才得以积累。一旦市场失灵引发经济危机、金融危机或者银行自身经营管理出现失误，就会导致存款人对银行的信用产生怀疑，担忧自己的存款安全得不到保障，一旦这种社会公众的信用基础发生动摇，那么随之而来就是不可避免的挤兑风潮，这便会使银行陷入流动性危机，进而濒临破产倒闭。此时，根据条例第十九条相关规定，发生信用危机的银行可直接向人民法院申请破产保护，或者由存款保险基金管理机构担任该银行的接管组织，依法对其实施清算，只要完成法定程序，银行便可免责。
　　可以说，银行存款保险制度这一兜底机制的确立，为我国“银行破产条例”的出台扫清了最关键的障碍。此前，我国储户的存款由政府提供隐性担保，绝无兑付之忧；我国的商业银行谈“破产”，也几乎是不可想象的事情。即便是 2008 年全球金融危机之后，银行破产仿佛由化，扩大了银行的投资渠道和领域，为追逐高利润，银行的冒险性和投机性增强，纷纷将资金投向高风险资产，自有资本占总资产比率不断下降。加之部分商业银行的风险控制能力有所欠缺，尤其是大量民营银行加入后，银行业的风控隐患愈加突出，如果继续施行原有的由政府提供隐性担保、由财政资金替民营资本兜底的机制，不仅放纵了风控不严的银行，而且不利于整个银行业的健康发展。因此，存款保险制度作为中国金融改革的重要一环，为全面深化银行业改革提供了风险保障。我们不难预测，在不久的将来，我国可能进一步出台“银　　行破产条例”，我国的商业银行破产也不再是不可能发生的事。因此，我们说，存款保险制度相当于是一种允许银行破产的制度。
　　与银行相比，作为存款人的广大自然人，他们原本就处于“弱势”地位。银行可以依据条例相关规定由其他组织和机构来实行接管和兼并重组，或依据法律规定申请破产，以获得保护和免责；而作为银行存款源头之水、银行业务得以稳健运行和长远发展之根本的自然人，其存款账户余额超出 50 万元的部分，却无法从存款保险基金和投保机构清算财产中得到全额的偿付或根本得不到偿付。加之我国个人破产制度的缺失，广大自然人储户，特别是对外负有其他大量债务的自然人储户，无法通过申请个人破产得以保护和免责，只能永远自行背负着不能也本不应该由自己背负的债务之疼，为整个国家乃至世界性的经济、金融危机买单。也就是说，在危机面前，存款保险制度从立法上就给予了银行这一“强势群体”和自然人这一“弱势群体”完全不对等的待遇和保障，足见法律的天平设定是极为不平等的。
　　急需建立个人破产制度　　随着市场经济的快速发展，个人资产不断增长，个人和家庭参与金融、证券等市场经济行为日益频繁。一方面，个人将现有财产存放于银行业金融机构，欲通过银行推出的相关金融产品以实现个人财产的保值、增值；另一方面又越来越高比例地利用信用卡和贷款进行消费，贷款炒股、购房及信用卡大额透支的情况时有发生。银行存款保险制度并不能从根本上保障所有存款人的财产安全，特别是大额储户，当其银行储蓄财产超过 50 万最高偿付限额的部分，只能从投保机构清算财产中获得极为有限的受偿甚至完全得不到受偿，因此，50 万元的限额偿付极大可能地造成存款人资不抵债的情形发生。但是，我们并没有个人破产的相关法律法规，个人资不抵债后，往往出现债权人想方设法苦心追债，债务人如惊弓之鸟四处逃债的局面，有的甚至酿成家庭惨剧。
　　试想，如果我国有个人破产制度，当银行发生信用危机，濒临破产时，银行在依据条例相关规定由其他组织和机构来实行接管和兼并重组，或依据法律规定申请破产免责的同时，存款人在其存款账户余额超出 50 万元而又从投保机构清算财产得不到受偿的部分，可依据个人破产制度申请个人破产，这对于陷入严重财务困境的个人或家庭来说，是通过了法定的程序免除了一定的债务，使其能够重新通过努力实现正常的生产和生活，实际上能够起到相当的保护作用，从而有利于整个社会经济的恢复与重建。
　　因此，对于我国这样一个缺乏个人破产制度的“半部破产法”国家而言，存款保险制度实行的限额偿付，从某种意义上说，是一种权利设定上的极为不平等。只有确立相对完善的个人破产制度，才能使广大自然人储户和金融机构一起更加积极、平等的应对利率市场化发展过程中随时有可能会发生的金融危机和系统风险，从而从根本上保障我国市场经济快速、平稳、
　　健康发展。
　　本文发表在《财富管理》杂志月合刊上，转载请注明来源、作者。微信号：wealth财富管理。
责任编辑：杜琰 SF007
　　金融业创新层出不穷，行业发展面临挑战与机遇。银行频道官方公众号“金融e观察”(微信号：sinaeguancha)，将为您提供客观及时的新闻精粹，分享独家、深度、专业的评论点睛。存款保险制度：俄罗斯的镜鉴
　　魏超然 刘立新
　　随着我国金融市场改革的不断深化，与之相配套的制度和法规建设也变得越来越迫切。日，国务院公布了《存款条例》，并定于5月1日开始施行，我国存款保险制度正式建立。
　　早在我国以前，全球113个国家和地区都建立了存款保险制度，其中以存款保险制度历史最为悠久。而作为与我国类似的经济转型国家，其制度经验也非常值得我们学习借鉴。20世纪90年代，前苏联解体、银行挤兑、卢布贬值等几次重大的政治和金融动荡造成俄多家银行破产，存款人在银行的利益荡然无存，居民对银行彻底失去了信心。在此背景下，日，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦关于自然人在俄联邦银行存款保险法》，旨在保护储户权益，增强居民对银行系统的信任，增加银行系统对居民储蓄的吸引力。
　　俄罗斯与我国存款保险制度对比
　　职能机构
　　俄联邦于2004年1月设立存款保险局以保证存款保险制度的运行。存款保险局属于国有集团，非商业企业。联邦政权机关，俄联邦主体的国家政权机关，地方自治机关和俄联邦中央银行都没有权利干涉存款保险局执行规定的职能和权能工作。存款保险局有权利对银行参与存款保险制度相关的问题提出有理由的书面质问并得到银行的责任说明。存款保险局有权利向俄联邦中央银行提出对某家银行进行现场检查，或关于俄联邦中央银行要追究联邦法律规定的银行责任的建议。对存款保险制度运行的监督由俄联邦政府和俄联邦中央银行通过其在存款保险局管理机关的代表进行。
　　我国存款保险基金管理机构由国务院决定。存款保险基金管理机构制定对不同机构的，并有权对投保机构报送的信息资料进行核查。出现重大问题的应告知银行业监督管理机构，并可以对其提出风险警示，提高其适用，或建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，与、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。
　　财产来源
　　俄罗斯存款保险局的财产除保险费、罚金、存款保险局配置资金所得到的收入、发行有价证券所得到的资金外，还有一部分是俄联邦政府预算拨付的专项资金――金融稳定资金，以及俄联邦政府借给存款保险局的无息预算贷款。
　　我国存款保险基金的来源包括投保机构交纳的，在投保机构清算中分配的财产，存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益及其他合法收益。
　　保费缴纳
　　俄罗斯存款保险实行统一费率，存款保险局确定保险费率和保费计算程序，保费由各投保银行自行计算，按季度交纳。保费的计算基础为结算期内存款账户上每日余额的平均数，保险费不能超过最后结算期内计算基础的0.15%。在规定情况下，保险费率可以提高到计算基础的0.3%，但使用时间不能超过18个月内的两个结算期。当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的5%时，下一个结算期的保险费率不能超过0.05%。当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的10%时，下一个结算期银行自动停止支付保险费；当该比例回落到10%以下时，下一个结算期银行自动恢复支付保险费。投保银行的报表和其他信息由俄联邦中央银行提供。
　　我国存款保险实行风险费率，费率由基准费率和风险差别费率构成，每半年交纳一次。存款保险基金管理机构对费率标准进行制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率由存款保险基金管理机构根据其经营管理状况和风险状况等因素确定。保费具体计算办法由存款保险基金管理机构规定，投保机构按要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。
　　财产使用
　　俄罗斯存款保险局根据联邦法案的规定，在发生保险事件时对存款人进行补偿。存款保险局可以通过银行开展接受存款人存款补偿的申请、办理清点存款人对银行的要求、支付存款补偿等工作，相关费用由存款保险局承担。
　　我国存款保险基金管理机构遵循基金使用成本最小的原则，可以采用三种方式保护存款人利益，包括：在规定限额内直接偿付被保险存款；委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款；为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。
　　补偿金额
　　2003年的俄联邦法案规定俄罗斯存款保险局对存款人在发生保险事件银行的存款进行100%偿付，最高偿付金额不超过10万卢布。2006年8月，俄罗斯存款保险局对赔偿限额进行了修订，将最高限额增加到19万卢布，其中超出10万卢布的部分只赔偿90%。2007年3月和2008年10月，赔偿限额分别增加到40万卢布和70万卢布，实行70万卢布以下全额偿付。2014年12月，油价暴跌加上西方经济制裁使得卢布快速贬值，引发了俄罗斯金融危机。俄联邦政府为了提高储户对银行业的信心，稳定金融系统，将存款保险赔偿上限提高一倍至140万卢布。
　　我国存款保险最高偿付限额为人民币50万元，高于大多数国家限额为人均GDP的4～5倍左右的偿付水平。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。
　　俄罗斯存款保险制度的实施效果
　　从信贷机构数量来看。俄罗斯信贷机构（包括银行和非银行）从2003年年末的1329家逐年减少到日的827家，基本每个月都有银行被吊销营业执照。
　　从2003年年末到2014年年末净减少的信贷机构共为495家，被吊销营业执照且已完成清算的信贷机构共591家，以被兼并或接管的形式重组的信贷机构共114家。2014年俄罗斯金融危机创造了信贷机构净减少量高达89家的纪录，其中76家是银行。2004年7月和2014年12月俄罗斯发生的挤兑风波能够顺利平息也得益于存款保险制度提供的保障。
　　从信贷机构资本来看。2003年俄罗斯共1329家信贷机构的注册资本规模多集中在1000万卢布到1.5亿卢布之间，相对比而言，2014年共834家信贷机构的注册资本规模多集中在1.5亿到100亿卢布之间，如图1所示。
　　信贷机构注册资本的增加不仅源于银行业自身的发展壮大，也归因于业内的不断整合。这种由银行业整合带来的结构变化也使得俄罗斯信贷机构的竞争格局从以中小银行为主体转变为以大中银行为主体。另外，注册资本统计区间长度不断增大，加上长区间银行数目占比增大的双重作用也提高了俄罗斯银行业的资本集中度。
　　从信贷机构存款分布来看。近年来存款在银行间的分布基本保持稳定。图2将信贷机构全部存款额分成了四大部分，分别是前30家大型银行个人存款额，前30家大型银行其他类型的存款额，非前30家大型银行个人存款额，及非前30家大型银行其他类型的存款额。为了便于观察，图3将个人存款的两部分进行单独图示。可以看出2010年以来，无论是个人存款额还是各类存款总额，前30家大型银行所占比例都维持在70%以上，且有小幅上升趋势。
　　从信贷机构贷款分布来看。前30家大型银行贷款总额在整个银行业贷款总额中的占比与存款表现出了相同的趋势。图4将信贷机构全部贷款额分成了四个部分，分别是：前30家大型银行对中小企业的贷款额，前30家大型银行其他类型的贷款额，非前30家大型银行对中小企业的贷款额，及非前30家大型银行其他类型的贷款额。对于中小企业贷款来说，中小银行提供了重大的支持。相反，吸纳存款份额不足30%的中小银行将约40%的贷款都提供给了中小企业，也因而承担了比前30家大型银行高出许多的风险。
　　俄罗斯存款保险制度的利弊及对我国的启示
　　存款保险制度推动银行业健康发展
　　俄罗斯建立存款保险制度以来银行业实现了平稳较快发展和有序高效整合。在此过程中，许多经营风险高、业绩差的小型银行被淘汰，同时又有许多新设的银行进入，信贷机构总数量减少了37%，大中型银行数量占比增加。总体来说，存款保险制度提高了银行业的稳定性，形成了以大中型银行为主体的新的竞争格局，促进了大中型银行的快速发展，完善了中小银行退出机制，并有效隔离了银行违约破产带来的风险。
　　对我国来说，推动利率市场化进程，降低社会融资成本是金融改革的一项重要内容。此时建立存款保险制度不仅利于当下，还为今后的深化改革铺平了道路。俄罗斯的经验告诉我们，存款保险制度将对银行业的进一步发展产生积极深远的影响。
　　保持独立性逐渐减少政府作用
　　俄联邦法案确定了俄罗斯存款保险局不受联邦政权机关，俄联邦主体的国家政权机关，地方自治机关和俄联邦中央银行干涉的独立地位，同时俄联邦政府和通过在存款保险局管理机构的代表对存款保险制度运行进行监督。在存款保险制度建立初期，各项工作的就绪并不是一步到位的，俄联邦政府在这个过程中发挥了关键作用。无论是成立初期的资金拨付，分三阶段的中小银行纳入过程，推迟的大型银行参保时间，还是逐渐提高的赔偿限额，俄联邦政府都采取了循序渐进的策略，逐步弱化其干预或资金支持的作用，这种策略保证了存款保险制度的稳健运行。
　　对我国来说，减少政府干预有利于存款保险机构利用其专业技术，采用市场机制制定能充分反映各银行风险水平的保险费率，提高存款保险基金运作效率。减少政府资金支持有利于银行业尽快脱离政府的隐性全额担保，提高居民风险意识；有助于打破刚性兑付现状，降低社会融资成本，优化市场资源配置。此外，俄罗斯循序渐进、由浅入深的存款保险制度推行策略也值得我们学习借鉴。
　　灵活设定保险费率和交纳频率
　　俄罗斯存款保险实行统一费率，但划分了四种不同情况。一般情况下，保险费率不超过0.15%；当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的5%时，下一个结算期的保险费率不超过0.05%；当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的10%时，下一个结算期银行自动停止支付保险费；特殊情况下，保险费率可以提高到0.3%，但使用时间不能超过18个月内的两个结算期。这种分情况的设定体现了存款保险制度的灵活性。
　　对我国来说，虽然我国存款保险实行由基准费率和风险差别费率两部分构成的风险费率，但仍能在此基础上以更灵活的方式设定保险费率和交纳频率，以提高存款保险制度运行效率，促进银行加强自身风险管理，降低银行营运成本。例如，可以效仿俄罗斯规定当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的某个百分比时，各家银行可以只交纳风险差别费率计算的保费，或者在几个结算期内停止交纳保费。又例如，可以对各家银行设置不同的存款上限比例，当其交纳的存款保险基金总额占其存款总额的比例超过这个限定时，则可以只交纳风险差别费率计算的保费，或者在几个结算期内停止交纳保费。其中不同的比例限定正是体现了各家银行本身的风险大小，应与其适用的风险费率相匹配。
　　与监管结合防范银行道德风险
　　俄罗斯实行的统一费率使得大型银行在一定程度上为中小银行的风险行为埋单，从而容易引发中小银行的道德风险。俄罗斯存款保险制度建立以来的银行发展史也验证了这一问题的存在。制度建立11年后，大型银行在注册资本、存贷款业务方面仍然占据着不可动摇的主导地位，中小银行为中小企业融资做出贡献的同时，也极大的提高了其经营风险。并且，俄罗斯存款保险局没有监督审查信贷机构的权利，只能向俄联邦中央银行提出对某家银行进行现场检查，或应追究某家银行责任的建议。这种模式影响了银行业监管的效率，结合统一费率设定共同导致了中小银行道德风险和中小企业逆向选择问题的爆发。
　　对我国来说，中小银行同样是中小企业贷款融资的重要贡献者。我国汲取俄罗斯的经验教训实行风险费率，降低了道德风险发生的概率，但也增加了中小银行的营运成本。同时，我国存款保险基金管理机构有权对投保银行提交的资料进行核查，以确定适用的风险费率，并与中国人民银行、银行业监督管理机构进行信息共享，提高了银行业监管效率，也促使中小银行加强自身风险管理，在保证盈利性的同时尽量降低营运成本。然而，防范银行激进经营和道德风险仅做这些还远远不够。在推行存款保险制度的同时，银行业监督管理机构应配合加强对银行资本充足率等风险指标的审慎监管，完善信息披露机制，多管齐下才能收到良好的效果。
　　（作者单位：对外经济贸易大学）
（责任编辑：HN025）
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