青岛城市总体规划出炉 向国家重要中心城市迈进
市域空间布局规划图
青岛新闻网2月15日讯 今年1月8日，国务院正式批复《青岛市城市总体规划（年）》。日前，青岛新闻网记者从规划部门获悉，新一版《总体规划》已经出炉，根据“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”城市空间战略，青岛将建设组团式海湾型宜居幸福的现代化国际城市。
根据规划，到2020年，青岛将把有条件的重点镇发展成为小城市，城市（镇）群将由1个中心城区（城市群的核心区），10个次中心城市，35个重点镇（或小城市），1000个左右的新型农村社区中心构成。
到2020年，全市人口规模控制在1200万人以内；中心城区城市人口规模控制在610万人以内，城市建设用地规模控制在660平方公里以内。
城市定位：国家沿海重要中心城市
围绕国家战略和蓝色经济的新要求，青岛市未来的城市发展定位不断提升，规划确定的城市性质由95版《总规》确定的“中国东部沿海重要的经济中心和港口城市，国家历史文化名城和风景旅游胜地”提升为“国家沿海重要中心城市和滨海度假旅游城市，国际性港口城市，国家历史文化名城。”
实现：青岛从我国东部沿海经济中心向国家中心城市迈进；青岛从我国东部沿海港口城市向东北亚航运中心迈进；青岛从我国风景旅游胜地向国际海洋文化名城迈进。
人口规划：中心城区控制610万内
到2020年，全市人口规模控制在1200万人以内；中心城区城市人口规模控制在610万人以内，城市建设用地规模控制在660平方公里以内。
规划确定青岛的城市职能为：东北亚国际航运物流中心、海洋经济国际合作先导区、滨海度假旅游目的地；国家海洋经济示范区（海洋科技自主创新领航区、军民融合创新示范区、深远海开发战略保障基地、陆海统筹发展试验区）；沿黄河流域主要出海通道和亚欧大陆桥东部桥头堡；山东半岛蓝色经济区核心城市。
空间战略拉开城市发展框架
按照“全域统筹”的战略理念，在统筹城乡发展方面，整合布局全域城镇体系，在全市11282平方公里的土地上，规划形成一个围绕胶州湾的中心城市、外围组团、重点镇和一般镇所构成的结构清晰、层次分明、职能明确、布局合理的新型城镇体系，以此带动全市的城乡一体化进程，实现全域融合发展。规划至2020年，全市人口规模控制在1200万人，其中城镇人口935万人，全市城镇化率78％以上。
“三城联动”是以胶州湾为核心，在胶州湾东岸、西岸、北岸地区形成功能互补、相互依托、各具特色的三大城区，形成大青岛的核心区域。
◆东岸城区：是城市空间转型发展的重点区域，彰显青岛历史文化特色，着力加快有机更新、改善人居环境、解决“城市病”问题，走内涵式发展道路。
◆北岸城区：是青岛市域城镇布局的空间中枢，以高水平打造科技型、生态型、人文型新城区为目标，合理控制开发时序，为建设青岛市未来的公共服务和公共管理中心预留发展空间。
◆西岸城区：是国家批复的青岛西海岸新区的核心区域，是实施国家海洋强国战略的主体空间，引领和带动青岛市产业的升级转型。
市域空间战略规划图
“轴带展开”是以围绕胶州湾的大青岛都市区核心区（三城）为起点，以骨干复合交通廊道为依托，沿“一轴三带”向纵深拓展，带动外围组团、重点镇和一般镇组团发展，同时向周边辐射。
●“轴“是指大沽河生态中轴。通过流域整治，统筹大沽河两岸的生态恢复与城镇建设，构建未来大青岛都市区的生态脊梁。
●“带“是指东岸烟威青综合发展带、西岸济潍青综合发展带和滨海蓝色经济发展带。以轨道交通为引领，连接各个城市组团中心，形成沿交通走廊轴带展开的多中心集合型城市群。
通过轴带展开，带动全域梯次推进、均衡发展；依托国家开放口岸和航运优势，对接东北亚，打造海上经济带。
五大战略支撑现代化国际城市内核
规划坚持“世界眼光、国际标准、本土优势”，围绕实施国家海洋强国战略，率先科学发展，实现蓝色跨越，建设宜居幸福的现代化国际城市，实现“世界海湾、蓝色之都”的城市发展总目标。
●区域协作战略
依托辐射内陆、联通南北、面向太平洋的战略区位和海港、空港资源优势，提升青岛在东北亚国际经济合作中的地位，推进青岛成为国家海洋强国战略的重要战略支点，构筑国家参与全球海洋开发合作的示范平台。
依托与京津冀都市圈和长江三角洲地区紧密联系的中间地带的区位优势，加强与国家级经济区的协作，提升青岛作为国家沿海中心城市的地位和作用。
依托沿黄河流域主要出海通道和亚欧大陆桥东部桥头堡的空间区位优势，大力发展海洋科技、先进制造、海洋新兴产业，发挥引领山东半岛蓝色经济区创新发展的核心作用。
●空间拓展战略
落实“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的城市空间发展战略，在全域范围内按照“中心城市-外围组团-重点镇-一般镇”的城镇空间体系结构，坚持职住平衡、产城共融、高效配置资源，引导人口在全域城镇体系中合理分布，实现公共服务设施、市政交通基础设施的均等化发展。
中心城区是城市空间拓展的重点区域。胶州湾东岸城区通过提高城市存量发展空间的品质，实现城市的转型发展；胶州湾北岸城区是承载高端、新兴和先进制造业的重要战略拓展空间；胶州湾西岸城区是落实国家海洋强国战略的主体拓展空间。
在空间开发和新区建设中坚持开发与保护并重，充分考虑水土资源的承载能力，合理确定开发范围和开发强度，保护已有生态治理成果和生态环境。
市域旅游发展规划图
●经济发展战略
以建设我国重要先进制造业基地和海洋新兴产业集聚区为目标，以电子信息、船舶海工、轨道交通装备、汽车、家电等十条工业千亿级产业链为核心，构建特色鲜明、产业集聚、链式发展的蓝色高端新兴产业体系，助推实体经济健康发展。
提升自主创新能力和品牌效益，发展低碳循环经济，着力打造金融财富、总部商务、科技文化、商贸物流、旅游会展、健康养老、服务外包等十个现代高端服务业领域，实现服务业跨越发展。
●城市安全战略
加强城市公共安全，完善组团式的城市空间布局结构，建立有利于城市安全的空间发展格局。加强城市重大危险源的监控和重大事故隐患的防治，实施城市公共安全评估制度。
实施“岸线保护、流域保育、山体维护、污河整治、环保搬迁、绿色发展”战略，尤其重视胶州湾生态保护、大沽河绿色生态中轴保育、胶州湾沿岸企业环保搬迁，施行更为严格的生态空间管控和环境保护措施，确保城市生态安全。
●社会和谐发展战略
推进新型城镇化进程，加快城乡基础设施建设，完善城镇服务功能，提升村镇公共设施和基础设施建设标准，实现城乡基本公共服务均等化。
合理布局居住用地，妥善安排各类保障性住房用地，促进住房保障制度的建设。按照城市综合交通体系规划的要求，加强以轨道交通为重点的公共交通设施建设，提高公共交通在城乡出行中的分担率，倡导绿色出行。
整体保护“山、海、城、岛、湾、河”的历史空间格局和“红瓦绿树、碧海蓝天”的城市特色风貌，加强滨海地区城市设计和管理，新区建设应传承青岛历史文化脉络、延续传统风貌特色。
明确划定规划区及生态管控边界
为有效控制青岛中心城区的扩展，切实保护滨海资源，规划将青岛市区、市域海岸带地区及近岸海域、青岛新机场及临空经济区、大沽河地下水源地保护区等区域纳入城市规划区范围，进行严格的保护和统一的规划控制与管理。
城市规划区总面积为6143平方公里，其中，陆域面积4360平方公里,近岸海域面积1783平方公里。
市域旅游发展规划图
在市域范围内划定5类生态功能区,并实行严格的生态空间管控。
●山地生态功能区：严格保护崂山、大泽山、大珠山、小珠山、铁橛山等构建市域生态安全格局的重大生态资源，严禁开山采石。
●水系及湿地生态功能区：重点保护好市域内主要河流、水库及湿地保护区，加强河流综合治理、水源涵养和湿地保护，改善生态环境。
●海域及海岛生态功能区：按照《青岛市海洋功能区划》的相关要求，严格保护胶州湾、灵山湾、鳌山湾海域及海岛资源。
●农业生态功能区：开展农村环境综合整治，鼓励发展有机农业等生态农业，控制畜禽养殖规模和密度，提高养殖废物综合利用，实现科学布局，种养平衡。
●城乡建设生态功能区：加强城市人工生态与自然生态的协调发展，合理配置公共绿地，完善环境基础设施建设；对市域内机场、港口、火车站等重大交通枢纽地区以及水厂、电厂、天然气输配等重大市政设施进行严格的空间管制，建设好防护绿化带，控制预留好交通及市政基础设施走廊用地。
在规划区范围内划定禁建区（面积为1524.5平方公里）、限建区（面积为1421.9平方公里）、适建区（面积为1413.6平方公里）。加强大沽河地下水源地保护区、大沽河河口湿地保护区、崂山风景名胜区、大珠山-小珠山风景区、铁橛山自然生态区、近岸海域等13个功能区管控指引，结合各功能区的特点，制定相应管控要求，进行严格控制和管理。
市域城镇空间布局结构
规划形成“一轴、三城、三带、多组团”的市域城镇空间布局结构。
大沽河生态中轴，加强流域生态保护，设置大沽河河口湿地保护区，将大沽河流域建设成贯穿南北的防洪绿色安全屏障、自然生态景观长廊和现代农业集聚带，控制和引导流域内城镇与村庄的有序开发，打造滨河特色小城镇与新农村建设示范区。
胶州湾东岸城区、北岸城区和西岸城区，功能相对完善、相互依托、各具特色，形成以胶州湾为核心的青岛市中心城区。
滨海蓝色经济发展带：在严格保护生态资源前提下，依托滨海大道、青连铁路等交通廊道，立足国内，面向东北亚，集中布局港口、滨海旅游、行政商务中心、蓝色硅谷等核心战略空间。
东岸烟威青综合发展带：突出城市功能的提升与优化，依托青荣城际、青龙高速等交通廊道，布局多个城市副中心、重点产业园区和客运交通枢纽，带动莱西市发展，辐射烟台市、威海市。
西岸济潍青综合发展带：突出城市空间拓展和战略性产业的布局，依托胶济铁路、青兰高速等交通廊道，促进胶州湾西岸城市空间向北拓展，带动平度市发展，辐射潍坊市及山东半岛内陆腹地。
按照组团式发展格局，强化中心服务功能，完善多组团布局，加强各组团产业、基础设施和公共服务中心建设，依托交通走廊和枢纽，提升组团在区域中的辐射带动作用。“组团发展”是遵循“组团式”城市空间布局模式，统筹全域城镇体系布局和城市组团空间布局。
立足青岛全域，完善以中心城区和外围组团为骨架、以重点镇和一般镇为补充的市域城镇群体系，形成特色突出、职住平衡、运行高效、联系紧密的空间布局。即墨组团、胶州组团借力与中心城区的紧密型空间关系做强做大；平度组团、莱西组团重点发挥地域中心功能作用，提升城市综合服务功能，增强辐射带动周边村镇的能力。
高标准打造空港组团、董家口第四代物流贸易港城组团。突出海洋科技特色，建设鳌山湾蓝色硅谷海洋科技组团。加快平度新河综合化工组团和莱西姜山先进制造业组团的建设。在保护胶州湾生态环境的基础上，科学论证、严格筛选、稳妥有序地推进胶州滨海区域建设。
积极推动重点镇发展，把有条件的重点镇发展成为小城市，全面提升小城镇的规划建设水平，辐射带动农村新型社区建设。远期青岛全域范围内将形成布局合理、功能完善、集约紧凑的城市（镇）群。这个城市（镇）群将由1个中心城区（城市群的核心区），10个次中心城市，35个重点镇（或小城市），1000个左右的新型农村社区中心构成。（青岛新闻网记者 朱颖）
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　　1、对城镇体系规划的简要回顾　　1.1城镇体系研究与城镇体系规划　　城镇体系来自Urban System，也译为城市体系或城市系统。指的是在一个相对完整的区域或国家中，由不同职能分工、不同等级规模、联系密切、互相依存的城镇的集合。它以一个区域内的城镇群体为研究对象，而不是把一座城市当作一个区域系统来研究。它是社会经济发展的一种现象，城镇体系研究是认识区域城镇社会、经济发展的重要手段和方法，区域城镇体系是各有关城镇之间的空间职能和结构关系。　　对区域城镇群体的研究早在本世纪二三十年代就开始了，克里斯塔勒、廖什、哈里斯、乌尔曼、维宁等都有很杰出的贡献。然而，正式提出城镇体系的概念却是在60年代。1960年邓肯（Otis D.Duncan）和他的同事出版了一本书，名叫《大都市和区域》，重点讨论美国城市的专业化作用在国家系统中的变化以及区域间、大都市区之间的相互依存关系。首次使用了城镇体系一词，并用这种新的观念来描述美国的国家经济和国家地理。1964年贝利把中心地域等级体系的研究与一般系统论联系起来，使城镇体系成为一个正式术语迅速流传开来。　　这一概念的出现，也是经济发达国家城镇化进入高级阶段以后，城市急剧离心扩散的客观反映。城乡二分法的区域结构已不能满足这一阶段的要求，城市的概念延伸到与中心城市在职能上联系密切的广阔地域，提出了诸如大都市区、通勤场、大都市带、城镇场等新的广义城市地域概念，这种趋势促进了城镇体系的研究。同时，越来越多的国家政府开始重视城镇化政策的制订，逐渐认识到国家要实现经济的均衡、协调发展，人口的合理再分配，处理好经济与社会公平、经济与环境的相互关系，已经不能在单个城市本身得到满意的答案，需要一个城镇群发展的国家战略，从而也刺激了国家层面的、甚至跨国的城市研究工作。　　城镇体系规划是一种政府行为，是国家或一定区域政府引导和协调区域城镇合理发展与布局规划的手段。考虑到城乡发展的连续性和整体性，从技术角度上讲将其称为区域城乡空间发展与布局规划将更为准确。　　1.2城镇体系规划的回顾与现状　　中国以往的城市总体规划基本上是以单个城市的合理发展为目标制订的，城市发展的区域研究常常受到忽视。但大量的经验和教训证明“就城市论城市”的城市规划不符合城市的本质特征。本世纪80年代，城市规划和区域规划、国土规划在中国不约而同地掀起了热潮，区域城镇体系规划也应运而生。　　在经济体制改革中，中国十分重视发挥城市的作用，提出“要以经济比较发达的城市为中心，带动周围的农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”。而且在这种指导思想下，1983年以来，大面积推广了“市带县”和“整县改市”的行政体制。这时，市政府的管理对象已经不是单个城市，而是一个相当大区域的城镇群体，各市领导为了指导全局，客观上需要对城镇体系规划提出要求。1984年公布的中国城市规划条例第一次提出：“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理布署城镇体系”。1989年底中国人大常委会通过施行的《中华人民共和国城市规划法》进一步把城镇体系规划的区域尺度向上下两头延伸，明确规定“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”；“设市城市和县城的总体规划应当包括市或县的行政区域的城镇体系规划”。为此，中国已经形成一套由国土规划→城镇体系规划→城市总体规划→城市分区规划→城市详细规划等组成的空间规划系列。城镇体系规划处在衔接国土规划和城市总体规划的重要地位。城镇体系规划既是城市规划的组成部分，又是区域国土规划的组成部分。城市总体规划的制订和修订应以城镇体系规划为指导，而城市总体规划的合理部分也可以被纳入城镇体系规划。　　在我国，城镇体系规划通常是指一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。根据建设部颁布的《城市规划编制办法》，在城市总体规划纲要阶段，即应原则确定市（县）域城镇体系的结构和布局。市域和县域城镇体系规划的内容主要包括：分析区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定区域公共交通、通信、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措施和有关技术经济政策的建议。　　城镇体系规划要达到的目标是通过合理组织体系内各城镇之间、城镇与体系之间以及体系与其外部环境之间的各种经济、社会等方面的相互联系，运用现代系统理论与方法探究整个体系的整体效益。　　目前，我国城镇体系规划的编制和管理工作共分为四级，分级管理，逐级审批，分域实施，它们分别为：　　1、国家城镇体系规划工作：由国务院规划行政主管部门（通常为建设部）组织编制，由国务院规划行政主管部门报国务院审批；　　2、省域城镇体系规划工作：省、自治区人民政府（通常由各省、自治区建设厅）负责组织编制，省、自治区人民政府报国务院同意后，由国务院规划行政主管部门审批；　　3、市域城镇体系规划工作：由城市人民政府或区行署，自治州、盟人民政府（通常为该级建设和规划行政主管部门）负责组织编制，由上一级规划行政主管部门审批；　　4、县域城镇体系规划工作：由县、自治县，旗、自治旗人民政府（通常为该级建设和规划行政主管部门）组织编制。市县域城镇体系规划纳入城市和县级人民政府驻地镇的总体规划，依据规划法分级审批。　　在明确城镇体系规划的概念、编制和审批程序后，我们在本章将着重讨论区域城镇体系规划的任务、目标和工作重点。　　2、新一轮城镇体系规划的目标和任务　　2.1区域城镇体系规划的任务　　区域城镇体系规划到现在已经基本上形成了较为系统的体系，而且其应用也日益成熟；城镇体系规划已不仅仅限于空间结构、职能结构、规模结构的分析与确定，而是包含了区域规划的大部分内容在内的比较全面的规划。就笔者参与的部分省市的规划实践来看，区域城镇体系规划主要包含了以下内容：　　1）区域背景及城镇体系综合现状分析；　　2）区域规划的原则、目标、期限与范围；　　3）区域发展战略研究和结构规划；　　4）区域内居民点规划和建设；　　5）建设分区引导与管制规划；　　6）综合交通规划、给排水规划、供电与电信工程等基础设施规划；　　7）社会服务设施发展研究和规划；　　8）区域环境保护规划；　　9）区域防灾减灾规划；　　10）区域旅游经济与资源开发规划；　　11）近期建设项目规划以及规划的实施措施。　　区域城镇体系规划的“区域”范围可以大到全国小到乡镇，不过就目前的一些实践来看，一般以省为空间单位，而以县为最低级的区域，即分成跨省域、省域、市域、县域四个主要级别。在新一轮的城镇体系规划中，大多也是按着先全省后市、县域的顺序进行的，从而实现自上而下的宏观调控。
根据建设部1994年颁布的《城镇体系规划编制审批办法》的要求，区域城镇体系规划的编制工作应当完成以下主要规划任务：　　1）对区域及城市的发展和开发条件进行综合评价；　　2）预测区域人口增长，确定城市化发展目标；
3）确定本区域的城镇及城镇群发展战略；
4）提出规划区域的功能结构和产业分工；
5）确定规划区域中城镇的等级和规模；
6）确定规划区域中城镇的空间结构；
7）统筹安排区域内基础设施、社会设施的建设；
8）确立区域生态环境、自然、人文景观以及历史文化遗产的保护原则和措施；
9）确定各阶段重点发展区域，提出近期重点发展城镇的规划建议；
10）提出规划实施的政策、建议和措施。　　2.2区域城镇体系规划的工作目标　　1）城镇体系规划是我国城市化进程的客观需求 。　　当前，我国的城市化水平已超过30%，处在国外专家公认的城市化加速阶段初期，进行区域城镇体系规划是促进这一过程的有力指导。从目前的城市化特点来看，小城镇发展快、数量多，这与乡镇企业的大力发展是分不开的，但由于小城镇的分散发展造成集聚力不高的状况，可以说是处在一种低等级均衡的阶段，因而对农村人口的吸引力也很有限，对农村城镇化的发展是不利的。“通过区域城镇体系规划来协调培育增长极的生长，提高首位城镇（市）的集聚能力和中心城镇（市）的质量是城市化发展的要求”。　　2）城镇体系规划是经济全球化和社会信息化的客观选择。　　随着社会信息化和快速交通的发展，经济全球化已成为不可阻挡的时代趋势，对于城市和区域的空间结构产生了重大影响，为地区发展带来契机的同时也带来了压力。市场的更加开放意味着分散的生产布局将面临困境，竞争的国际化对区域和区域内部的城市（镇）提出了更高的要求：创造优越的投资环境，引进先进技术，对传统产业进行改造，发展新兴产业并着力培育本地的创新能力，协调区域内资源的利用，提高区域作为一个整体的竞争力是区域城镇体系规划主要目的之一。　　3）城镇体系规划是协调城市发展和土地利用的有效手段。
作为城市规划体系的一个重要组成部分，城镇体系规划起着协调国土规划和城市（镇）总体规划的作用，一般而言，城镇体系规划应在上层次国土规划之后，总体规划之前进行，是对国土规划的确认实施，同时也是对具体的城市（镇）总体规划的指导界定。为此，要把区域城镇体系规划与区域土地利用紧密地结合起来，不仅要对开发活动在空间和时间上作出合理的安排，而且要从维护区域经济社会持续发展的目的出发，综合考虑长远发展和环境保护的需要。要把对区域土地开发利用活动的控制，作为间接调控区域开发和产业布局的重要手段，从而使城镇体系规划具有可操作性。 4）城镇体系规划是区域统筹发展的政策保障。　　从产业结构情况来看，大部分地区以至全国都存在着严重的趋同性，这对资源配置和地区优势的发挥都是不利的，也造成了集聚力不强的分散局面。从一个大的区域范围来分析研究，根据资源的合理配置来确定符合区域内大多数城镇发展的方针，尽可能的达到一种整体利益最大化的状态，是城镇体系规划在区域规划中担负的重要角色。　　就我国的具体国情而言，城镇体系规划要着眼于把分散的力量凝聚起来，集中培育中心城镇（市），这必然会带来利益上的冲突，要缓解这种冲突并把可能产生的矛盾化解。目前，普遍存在着不顾自身在区域内的实际情况，盲目地规划建设的现象，这在小城镇的规划中表现得尤为突出，因此在城市总体规划以前进行城镇体系规划是防止城镇建设无序发展的有力保障。　　2.3区域城镇体系规划的重点　　1）树立区域经济和综合竞争力的整体观念　　在全球经济时代和市场机制下，任何城市的发展都和周围、全国乃至世界都有着密切的关系，城镇体系规划要打破以“区域”论“区域”，局限于行政区划内的传统方式，要客观分析周边区域的影响，确定区域经济近期和未来的发展方向，在此基础上，构筑整体区域城镇体系结构。规划要以区域为整体，着重研究如何完善区域经济发展环境，确定区域城镇发展战略。要把确定引导城镇体系完善与发展的各项政策和措施作为规划的重点和核心内容。　　市场经济是竞争经济，每个城市的发展（包括其影响区域）都是在竞争中形成的。因此，要改静态的比较优势为动态的竞争优势，要改单一的城市竞争优势为综合的区域竞争优势，努力创造具有区域竞争力的投资环境和生活环境。　　2) 重视新技术革命对区域城市发展的推动作用　　快速交通条件会改变原有的中心城市的配置数量和空间布局，信息网络的建立使城镇分布出现分散化趋势的同时，又加强了网络中心城市的聚集度。因此，城镇体系规划应充分研究新科技的发展趋势，为未来经济型、信息化城市的发展预留足够的拓展空间。　　3）充分发挥区域中心城市带动价值　　区域中心城市的定位应当从现代城市功能的生产型转向服务型转变，从城市本质的服务及组织区域生产生活的角度出发，而不是强调某些产业或行业的生产单一性。为此，应当重视分析城市在企业组织和金融系统中的作用，以确定其不同的等级地位。一般而言，多数企业集团、跨国公司、中心银行等的所在地，毫无疑问属于高等级区域中心城市，其对区域经济的核心作用不容质疑。　　4）加大区域资源共享和生态保护的力度　　在维护公平竞争的前提下，对区域开发活动的空间布局和时序进行引导，协调和控制对区域整体发展不利的开发活动；通过合理、妥善的组织，实现区域基础设施共享，降低区域发展成本。　　城镇体系规划不能简单、被动地解决三废治理问题，而要从形成可持续的生态环境出发，确定生态空间的保护、控制、恢复、治理、开发的范围，把建立区域性的生态架构和环境建设结合起来，根据自然山水形态，构筑和保护区域生态安全格局，使生态保护工作真正落到实处。　　5）努力做到规划工作的动态监控和动态调整　　任何城镇的发展都是一个动态的过程，随着计划体制影响的减弱，城镇体系不可能完全按照人为的意愿发展，这就要求规划具有动态性，城镇体系规划不是规划和控制“城镇体系”，它是一种引导，使区域城镇向着较为合理的方向发展。一个弹性的动态的城镇体系规划是城镇体系可持续发展的有力保障。　　6）建立切实可行的规划实施措施和保障体制　　区域规划要针对政府权力有限性的特点，把握住各级规划要解决的根本问题。规划不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策。规划的成果也要趋向系统化，既有规定性的，也有指导性的；实施区域规划，必须有相应的协调和仲裁机构，必须有相应的行政机制和法律依据。　　区域规划工作是一项多学科、综合性、复合型的系统工程，因此，它的实施也需要更加　　周密的保障措施。区域规划的可操作性、保障措施的确立、规划监管的力度、规划实施的时事评估以及公众的有效参与等都将是区域城镇体系规划实施的有力保障。　　3、城乡统筹下，城镇体系规划发展的趋势　　3.1“城乡统筹”发展的基本内涵　　长期以来，我国实行的城乡分割管理体制导致了城乡发展的典型“二元结构”，这种二元化的体制和结构割断了城乡之间的交流和联系，严重阻碍了城市化的进程，也制约了农村的正常发展。党的十六大报告明确提出“统筹城乡经济社会发展”的战略思想，党的十六届三中全会又把“统筹城乡发展，建设有利于逐步改变城乡二元结构”的体制作为完善社会主义市场经济体制的基本要求和主要任务。　　“城乡统筹”发展是新的科学发展观指导下提出的国家发展战略，是在生产力比较发达、社会财富比较丰裕的前提下，充分发挥城乡各自优势和作用，使城乡之间劳动力、技术、资本和资源等生产要素在一定范围内合理流动，达到城乡互补、相互融合、协调发展、共同繁荣的目的。它是社会城市化的高级阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡各种生产、生活要素相互融合，逐步达到城乡之间的经济、社会、文化、环境上协调发展的过程。　　3.2“城乡统筹”发展的基本思路　　我国幅员辽阔，由于各地区和社会、经济发展的情况不同，在推进“城乡统筹”发展的实践中各地区和省份的做法和途径也有所不同，这也是事实求是，与时俱进的表现。例如北京地区的“城市支援农村，带动乡镇企业发展”的做法，走“工农协作，城乡结合”的城乡发展之路；珠三角地区的“农业现代化，经济工业化，基础设施配套化”的发展思路，走“大中小城市与村镇协同发展”的道路；长三角地区的“大力发展村镇工业和集体经济，以工业化推进农村城镇化”的发展模式，走出一条“乡镇工业带动城镇发展”的城乡发展之路。这些模式和思路正是在社会经济相对发达、城市化水平相对较高的前提下展开的，也为我国更广泛地区的“城乡统筹”发展提供了有益的尝试。　　在推进“城乡统筹”发展的进程中，我们应从以下几方面加强工作力度着力推进：1）城乡空间布局的整体化；2）城乡基础设施的一体化；3）城乡产业发展的规模化；4）城乡经济发展的市场化；5）城乡社会事业的规范化；6）城乡生态环境的优质化；7）城乡居民就业的公平化；8）城乡文化生活的健康化。　　而在“城乡统筹”发展的各项工作中，整体的区域城镇规划工作是关键。“城乡统筹”发展的核心是实现城市与乡村互动发展，优势互补，和谐繁荣。只有加强城乡规划工作的统一管理，才能保证城乡各系统、各区域之间的协调发展，才能正确处理好局部与整体、近期与远期、发展与保护的辩证关系，促进城乡经济、社会和环境的协调发展。　　3.3趋势一：概念层面由“城镇体系规划”向“城乡总体规划”的转变
《重庆市城市总体规划》报国务院审议时，被温家宝总理更名为《重庆市城乡总体规划》一事，标志着城乡总体规划新时代的来临，是城乡统筹战略思路在城市规划领域延伸的必然，一字之差代表着从“城镇体系规划”和“城市总体”的内容到形式的变化的趋势，规划不再只是城市空间的特权，乡村空间一样应该得到规划的统筹和协调。“城乡总体规划”名称的提出与即将颁布实施的《城乡规划法》有异曲同工之效。　　3.4趋势二：战略层面由“一化”向“四化”的转变城镇体系规划传统的重点关注城镇化发展道路问题，城乡总体规划同时应该关注农业产业化、工业化和信息化对城乡空间发展的影响和要求。　　1）城镇化道路选择仍然是城镇体系规划研究的重点　　重庆在一小时经济圈规划中提出“做大做强大、中城市，积极发展小城镇”，城市走工业化的发展道路，小城镇走特色产业化道路。强调各城市在点轴空间上做大做强，以工业化促进大、中城市的快速发展，提高区域的整体经济规模、发展质量、竞争能力和现代化水平，扩大大、中城市对农村剩余劳动力的吸纳能力。小城镇的发展侧重在功能空间上，依托农村地区的资源、传统产业基础，积极发展服务城乡的现代劳动密集型产业，培育和发展现代农业、农产品加工业、旅游业、农村服务业，促进农业产业化、特色传统手工业产业化、农产品加工业规模化、农村服务现代化、旅游业规模化，以特色产业化带动小城镇群的协调发展。充分发挥大、中、小城市和小城镇在发展经济和解决就业方面的能力，实现城乡统筹发展，促进城镇发展由追求数量的提高向追求质量的提高转变。　　2）农村的产业化道路是城镇体系规划应该研究的课题　　比较理想的农村产业化道路是发展特色农业，建设特色农业产业区，构建现代农业产业基地。在自然资源组合较好的地区，建设现代农业基地，使其成为农村经济发展、农民增收的战略载体；促成区域性特色农业产业区，扩大特色经济类农产品的种植品种和规模，扩点成线，聚块成带，培育特色优势农业产业群；优化农业品种的品质结构，通过行业协会和土地流转，实现规模化生产，构建以市场需求为导向，与城镇居民消费、加工业和旅游业紧密结合的订单农业；引导龙头企业与农户之间发展多种形式的合作联合，发挥其加工增值、开拓市场、辐射带动农村的功能。　　3）工业的集约化发展趋势是城镇体系规划必须面对的问题　　由于国内外市场的激烈竞争，工业产业的集聚和集群发展成为提高市场竞争效率的重要手段，城乡规划必须为这一发展趋势创造条件，在城乡发展的空间布局中，针对不同的工业门类和现状发展条件，合理规划工业化发展的集中区，引导相关联的工业企业在工业集中区积聚发展。同时配套相对完善的生产性服务业的发展空间，如专业的物流企业，专业培训和服务业等。　　4）信息化战略是各行业发展的基础，对城乡空间的影响也有待研究　　信息化战略的实施对城乡空间发展的可能影响，笔者认为更多的是对城市高端人群和产业向乡村地区的扩散，对城市积聚效率依赖较少的产业将选择自然生态条件较好的地区发展，城乡空间的质量差别将会进一步缩小。　　3.5趋势三：政策层面由“三规独立”向“三规协调统一”转变
“三规”是指建设部门的城市总体规划、国土部门的土地利用规划和计划发展部门的社会经济发展规划，三类规划由不同部门，在不同的规划期限内，走不同的技术路线，对城乡空间进行不同的分类，是一种相互独立、相互衔接的关系，但缺乏相互衔接的形式和路径。在实际的操作过程在常常会遇到相互的冲突和矛盾。预计城镇体系规划将通过城乡总体规划的新形式，在城乡空间的类型化分上与土地利用规划的用途管制类型相协调，具备更多对应关系，使两类规划的协调和对话更加容易，特别是土地利用规划对农业发展空间的划分模式非常值得借鉴，主要分为耕地、林地和园地，对应有相应的政策和措施，特别是对耕地有刚性管理要求，可以作为城乡规划管理的法律武器加以利用。计划发展部门的功能区划规划工作，主要把城乡空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类，其规划功能分区原则和管治措施也是值得借鉴的内容。通过“城乡总体规划”的新规划形态，探索实现三规协调统一是完全可能。3.6趋势四：空间层面由“重城轻乡”向城乡“并举”、“互动”的转变本次《城乡规划法》修改的一个重要内容是将村庄规划作为城乡整体规划的重要组成部分，与城镇体系规划、城市规划、镇域规划和乡村规划并列提到了一个非常重要的位置，村庄规划用地的规模和边界将纳入城乡规划法的控制和调节范围，改变过去城市规划因只考虑城镇居民不考虑农村居民生存空间，使得村庄建设实际上没有规划控制的局面。对“乡”的规划内容将成为未来城镇体系规划的重要内容之一，笔者认为应该在以下几个方面有所突破。　　1）合理预测城乡人口发展的趋势　　城镇人口的增长受到多方面的因素影响，其中区位和资源条件的影响因素最大，传统上以城镇化水平为预测基础的方法，不适应县域在开放系统条件下的人口预测，笔者建议将城镇化作为预测的结果进行描述，更适合客观实际。县域城镇人口预测应进行纵向分析和横向比较研究后，提出县域人口发展的高、中、低方案。县域城镇人口发展的实际结果，受到多种不确定性因素的影响，一个特殊的大型项目（产业）或一项区域性的交通工程，对区域城镇人口的发展都将起着决定性的作用，所以建议县域城镇人口的预测以发展幅度值为表达方式，农村人口预测预测幅度在10%左右，就已经可以具有指导作用了。县域农村人口预测建议采用资源条件约束分析的方式进行，根据农业生产资料和生产力水平进行预测，对劳动力人均生产资料进行分析，根据自然的耕地资源条件，人均劳动力的理想耕作面积在5-20亩的幅度范围，平坝地区的机械化程度多一些，可多耕作面积，坡耕地机械化程度低，只能少耕作，林地建议在80-110亩考虑。据此可以计算出农村劳动力的理想数量幅度，按照当地的劳动力养育系数（一般取1.2-1.4）的劳动力预测农村人口幅度值。对农村人口的预测可以为县域城镇人口的来源提供依据，也为规划布局新型农村社区提供的基础。　　2）应该提出农村新型社区发展的道路和原则　　农村发展应该走农业集约化+集中村落的发展道路，分散发展的乡村产业和居住空间形态不是理想的乡村空间形态，城镇化发展将为农村地区的资源集约利用创造外部条件，通过促进农村生产资源逐步流向农村能人，农业生产的集约程度将得到提高。农村生产资料的集约化利用，将提高和解放农村生产力，在逐步改善农村集中村落基础设施和公共服务设施条件的情况下，有利于实现乡村空间形态由散居向农村集中村落和农村社区发展。在规划集中居民点完善基础设施和服务设施，以便为社区内居民的固定资产依法流动创造条件。　　3）解决小城镇的基础设施和公共服务设施如何延伸到农村新型社区和集中居民点，实现均衡化服务的目标　　基础设施和公共服务设施是乡村社会发展的基础，是提高居民生活品质的关键。在基础设施方面，小城镇通过延伸交通、通信等基础设施到农村集中居民点，提高乡村居民社会和经济活动的便利性，基础设施建设必须达到一定的规模才具有效率，当前应重点解决集中水源的质量保障问题，规划好各级水源保护区；规划布局污水集中处理设施，保护好水环境质量。在公共服务设施方面，小城镇为乡村居民提供教育、培训、医疗、娱乐等服务，提高乡村居民的文化素质，丰富他们的精神生活，促进乡村社会和谐发展。
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