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中国民办教育改革和发展调研报告
中国民办教育改革和发展调研报告 中国民办教育 改革和发展调研报告 2009 年 3 月 5 日说 明 根据教育部党组的部署，结合《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定， 中国民办教育协会成立了由会长陶西平任组长，常务副会长王佐书任常务副组 长，副会长季明明、胡卫任副组长，王文源、吴华、张铁明、文东茅、徐绪卿、 郑增仪、郭福昌、陈宇、刘林、贺兰春、张文有关成员参加的调研报告起草小组， 半年多以来，组织和协调有关方面力量以及各地民办教育协会开展了广泛、深入 的调研。 截止 2008 年 12 月底，完成各类调研报告 25 份（其中包括：河北、江西、辽宁、 中包括：河北、江西、辽宁、 完成各类调研报告 北京、河南、浙江、福建、天津、湖北、广东、云南等省市和慈溪、 北京、河南、浙江、福建、天津、湖北、广东、云南等省市和慈溪、东莞等市 的区域情况调研报告 13 份；专题调研报告 7 份；各级各类教育调研报告 5 份）， 万字。 特约专稿 8 篇，总文字量达 54 万字。 期间，先后访谈领导、专家 45 人次（省部级 5 位）；发放问卷 10 次、1500 份； 组织各类研讨会、座谈会 82 次，900 人次参加；开展实地调研 300 人次；上报 简报 48 期 （参见本报告附件一： “民办教育改革和发展阶段性调研成果目录”） 。 在此基础上，形成了本调研总报告。 由于有些省、直辖市、自治区未提交调研报告，以及本小组尚未组织对独立学院 和中外合作办学机构作专门的调研，这些方面的内容在总报告中涉及尚少。 调研报告总指导： 调研报告总指导：陶西平 陶西平、 审 定：陶西平、王佐书 季明明、 初 审： 季明明、胡 卫、王文源 大纲设计、主要执笔： 大纲设计、主要执笔：季明明 参与研究和执笔： 王文源、 参与研究和执笔：胡 卫、王文源、吴 华 丁秀棠、周孟奎、 丁秀棠、周孟奎、王文博 单伟娜、方建峰、 单伟娜、方建峰、刘 熙 数字核对： 数字核对：丁秀棠 图表设计与制作：邢桂国、 图表设计与制作：邢桂国、单伟娜 调研简报审定：季明明、 调研简报审定：季明明、王文源 调研简报编辑制作：单伟娜、 调研简报编辑制作：单伟娜、段 孟目 录 一、中国民办教育发展的成 就............................................................. 2（一）中国民办教育取得的成 就..................................................... 2 （二）中国民办教育的主要特 点.................................................... 21 （三）中国民办教育的基本经 验.................................................... 29 二、中国民办教育发展存在的问 题...................................................... 31 三、中国民办教育发展的对策思 路...................................................... 37 （一）指导思想和基本原 则.......................................................... 37 （二）发展目标、对策思路和保障措 施........................................... 38 （三）妥善处理合理回报和产权问 题.............................................. 41 附件： 一：民办教育改革和发展阶段性调研成果目 录................................. 50 二：中国民办教育发展的历 程...................................................... 52 三： 年中国民办教育发展统 计................................... 60 四： 部分境内外上市公司投资或举办民办高校统计表........................ 61 五：OECD 国家（及其伙伴国）各级各类私立教育学生所占的比重...... 63 六：OECD 国家（及其伙伴国）各级各类教育经费来源..................... 6620 世纪 70 年代末、80 年代初以来，以中国共产党十一届三中全会精神为强劲动 力，我国民办教育迅速崛起。党和国家因势利导、不失时机地积极推进对于建设 中国特色社会主义具有重要战略意义的这一项全新的事业。1982 年全国人民代 表大会通过修订的《中华人民共和国宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国 家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1985 年中 共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“要充分调动企事业单位和业务部门 的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。” 1986 年全国人民代表 大会通过的《中华人民共和国义务教育法》规定：“国家鼓励企业、事业单位和 其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本 法规定的各类学校”。1997 年国务院颁布《社会力量办学条例》，全面、系统 地规定了发展民办教育的方针政策。2002 年 12 月 28 日全国人大常委会审议通 过《中华人民共和国民办教育促进法》，作出了允许出资人从办学结余中取得合 理回报等重大突破性规定；2004 年 4 月 1 日起实施与其配套的国务院《民办教 育促进法实施条例》。伴随着党的方针政策和国家法律法规的逐步完善以及社会主义市场经济体制的逐步建立，我国民办教育大体经历了恢复起步、积极探索、 迅速崛起和规范发展四个阶段。[1] 30 年来，由于党和国家的重视、支持，在改革开放时代精神的鼓舞下，一大批 民办教育工作者殚精竭虑、奋力拼搏、开拓创新、积极奉献，中国民办教育取得 了重要的成就和积累了宝贵的经验，对于教育大国的崛起和落实人才强国战略、 建设社会主义和谐社会作出了重要的贡献。 当前，我国民办教育发展的基本面是好的。但是，所存在的问题不容忽视。要坚 定不移地将推进民办教育和公办教育共同发展作为我国教育领域深入贯彻科学 发展观的一项重大战略举措，进一步解放思想，坚持开拓创新，采取强有力的举 措，全面开创我国民办教育事业的新局面。 一、中国民办教育发展的成就 经过近 30 年的发展，中国民办学校无论是学校和学生的规模，还是其所涵盖的 领域，都已与 20 世纪 50 年代消失的私立学校非同日而语，呈现出勃勃生机，所 取得的重大成就和宝贵经验已经引起社会各界的广泛关注。 （一）中国民办教育取得的成就[2] 中国民办教育取得的成就[2] 1．从办学规模和所涉及类别看，各级各类民办教育从无到有、从小到大，成为 从办学规模和所涉及类别看，各级各类民办教育从无到有、从小到大， 社会主义教育事业的重要组成部分。 社会主义教育事业的重要组成部分。 第一、 在国家各级各类教育中， 民办教育规模已分别占有一定或较大的比例。 [3] 到 2007 年底，全国共有各级各类民办学校、包括民办幼儿园 9.52 万所（不含民 办培训机构 2.23 万所），占当年全国学校和幼儿园数的 17.41%。各级民办学校 学历教育在校学生达 1714.76 万人，占全国学历教育在校学生总数的 7.56%。 民办幼儿园 77616 所，占全国幼儿园总数的 60.12%；在园儿童 868.75 万人，占 全国在园幼儿的 37%。数字充分表明，民办幼儿教育机构已经成为教育大国学前 教育的重要力量， 必将在普及我国学前三年教育的历史进程中发挥不可替代的作 用。 图 1 2007 年全国公办与民办幼儿园在园儿童数对比民办普通小学 5798 所，占全国小学总数的 1.81%；在校生 448.79 万人，占全国 小学在校生总数的 4%。 图 2 2007 年全国公办与民办小学在校学生数对比民办初中学校共 4488 所，占全国初中学校 59400 所的 7.56%；其中民办普通初 中 4482 所,占全国普通初中学校 59100 所的 7.58%；民办职业初中 6 所，占全国 职业初中学校 300 所的 2%；民办普通初中在校生 412.78 万人（含民办职业初中 在校生 2250 人），占全国初中学校在校生 5736.19 万的 7%。 图 3 2007 年全国公办与民办初中在校学生数对比虽然从整体看，民办中小学在全国只占了很小的比例，然而在有些地区所占比例 却很大，对当地顺利实现“两基”目标、尤其是对普及流动人口子女的义务教育 发挥了至关重要的作用。 民办普通高中 3101 所，占全国普通高中学校总数的 19.78%，在校生 245.96 万 人，占全国普通高中在校生总数的 10%。 图 4 2007 年全国公办与民办普通高中在校学生数对比民办中等职业学校 2958 所，占全国中等职业学校总数的 19.94%；在校生 257.54 万人，占全国中等职业学校在校生总数的 13%。民办中等职业教育已成为我国职 业教育发展新的增长点，是推进职业教育改革、扩大职业教育规模的重要力量。 图 5 2007 年全国公办与民办中等职业学校在校学生数对比资料来源：教育部历年《全国教育事业发展统计公报》 民办高校 615 所（其中：民办普通学校 297 所，独立学院 318 所），占全国普通 高等学校总数的 32.23%。 民办高等教育招生人数已占全国普通及成人本、专科招生总数的 23.5%（其中： 民办普通高校占 15.7 %，独立学院占 7.8%）； 图 6 2007 年全国公办与民办高等教育招生数比例对比资料来源：教育部历年《全国教育事业发展统计公报》 民办高校在校生 349.69 万人（其中：民办普通高校为 163.07 万人，独立学院为 186.62 万人），占全国普通高校本、专科在校生总数的 18.6%。 年全国公办普通与民办高等学校本专科在校学生数对比 图 7 2007 年全国公办普通与民办高等学校本专科在校学生数对比资料来源：教育部历年《全国教育事业发展统计公报》目前，在独立设置的高职（专科）院校中，民办高职院校数已占近五分之一，招 生人数和在校生人数占全国的比例也分别达到了 16%和 14%。 独立学院是在高等教育领域利用民间资金和公办教育资源发展高等教育的重要 探索。我国民办高等教育在校生人数从 2001 年的 14.3 万人增加到 2007 年的 349.69 万人，其中独立学院为此贡献的增长额约为 10 倍，而同期全国普通高等 学校在校生总量只增长了 1.4 倍。[4] 年独立学院与全国普通高校及民办普通高校本专科在校学生数对比 图 8 2007 年独立学院与全国普通高校及民办普通高校本专科在校学生数对比由此可见，在以往多年我国加快扩大高等教育规模的重要历史阶段，民办高等教 育（包括广大民办普通高校和独立学院）对于为人民群众提供更多的高等教育机 会、加快我国高等教育大众化的进程发挥了重要的作用。 第二、部分省市民办教育的规模所占总体的比例远远超过全国的平均数。 浙江现共有各类民办教育机构 9200 余所。其中：民办幼儿园 8181 所，在园幼儿 92 万人，占全省在园幼儿的 62%。民办小学 212 所，在校生 28 万人，占全省小 学在校生的 8.3%。 民办初中 152 所， 在校生 18.2 万人， 占全省初中在校生的 10%。 民办中等职业学校 133 所，在校生 10.7 万人，占全省中等职业在校生的 16.0%。 民办普通高中 195 所，在校生 19 万人，占全省普通高中在校生的 22%。独立设 置的民办普通高校达 12 所，独立学院 20 所，在校生共 22.8 万人，占全省普通 高校在校生总规模的 32%；有其他民办高等教育机构 30 所。 图 9 2007 年浙江省民办学校在校生数占总数比例与全国比例数对比资料来源：浙江省民办教育协会：《浙江省民办教育情况调研报告》，2008 年 10 月河南省 2007 年共有民办幼儿园 3268 所， 占全省独立设置幼儿园总数的 80%以上， 个别市达到了 90%以上。 图 10 2007 年河南省民办幼儿园与公办幼儿园数对比资料来源：河南省民办教育协会：《河北省民办教育情况调研报告》，2008 年 10 月 广东省东莞市民办中小学的数量以平均每年净增 33 所的速度发展，民办中小学 在校生人数从 2001 年的 2.2 万人增加到 2007 年的约 36 万人，占全市中小学生 总数的比例从 2001 年的 4.99%增加到 2007 年的 47.6%，远远高于全国（4%）的 平均比例数。 图 11 东莞市 2001 年与 2007 年民办中小学增长情况对比资料来源：《广东民办教育》，2008 年 8 月 30 日，009 期 自《民办教育促进法》实施以来，我国经济欠发达地区的云南省，民办学校总数 从 2003 年的 1092 所增加到 2007 年的 2119 所（不含非学历培训机构），增幅达 94%；民办学校学生数从 174606 人猛增至 481562 人，增幅达 175.8%，民办教育 实现了超常规的发展。 图 12 云南省 2003 年与 2007 年民办学校增长情况对比资料来源：云南省民办教育协会：《云南省民办教育情况调研报告》，2008 年 10 月 第三、我国民办教育由最初单一类型、低层次出现，已发展为涉及多层次、 第三、我国民办教育由最初单一类型、低层次出现，已发展为涉及多层次、多 类型和多领域。 类型和多领域。 经过 30 年的发展，民办教育已经从最初的非学历文化补习班发展为贯穿人的一 生的各个阶段，渗透到社会生活的各个领域。伴随我国经济社会发展的水平、市 场经济的发育程度以及教育发展的不同阶段， 民办教育的办学类型和办学层次正 在逐步调整、完善并不断上移。 年全国各级各类民办学历教育机构和幼儿园数（ 图 13 2007 年全国各级各类民办学历教育机构和幼儿园数（所）料来源：教育部历年《全国教育事业发展统计公报》 2．从地域分布看，我国民办教育从最初出现在少数中心城市已发展到遍布全国 从地域分布看， 城乡。 城乡。 改革开放之初，民办教育先是在北京、浙江、上海、广州、深圳、河南等少数地 区出现。到如今，各级各类民办教育已经遍布全国的 31 个省、直辖市、自治区。 早在 2002 年，民办学校和教育机构在数量最多的浙江省已达 9766 所；西部的民 办教育的发展同样方兴未艾，在甘肃，民办学校和民办教育机构达 549 所，宁夏 达 70 所，青海达 126 所，新疆达 305 所，连雪域高原西藏也有 28 所。 到 2007 年底，经济欠发达的我国西部 12 个省、直辖市、自治区（除西藏以外） 分别拥有了数量可贵的民办普通高校。其中：共有独立学院 70 所，占全国 318 所的 22%；共有民办普通高校 60 所，占全国 297 所的 20.2%。西部民办普通高校 在校生总人数占全国总数的 20%左右。 图 14 西部 12 个省市民办普通高校与全国民办普通高校数对比资料来源：吴华等，调研报告：《我国民办教育改革和发展的地区性差异分析与 若干启示》，2008 年 10 月 在城乡分布上，1994 年全国共有 1078 所民办小学（占当年全国小学总数 63.41 万所的 0.17%），其中农村民办小学 776 所，城市民办小学 302 所，分别占全国 民办小学总数的 72%、28%。[5] 年全国民办小学城乡分布情况（ 图 15 1994 年全国民办小学城乡分布情况（所）2007 年底，全国共有注册幼儿园 12.9 万所，其中民办幼儿园 7.76 万所，占全 国总数的 60.12%，分布在城市的 2.23 万所，在县镇农村的多达 5.51 万所（其 中：县镇为 2.31 万所，农村为 3.20 万所）。[6] 图 16 2007 年全国幼儿园在城乡分布的情况以安徽省芜湖市为例，有公办幼儿园 19 所，主要分布在市县中心，而遍布在政 府资源所不能顾及的市县外、包括乡镇等广大地区的民办幼儿园已达到 186 所， 占幼儿园总数的 90%以上。[7] 3．从教育教学质量看，一批民办学校和民办教育机构脱颖而出，办学质量和特 从教育教学质量看，一批民办学校和民办教育机构脱颖而出， 色已得到社会的广泛认可。 色已得到社会的广泛认可。 经过多年的发展，我国各地已经拥有一批注重办学质量和内涵发展，精心打造品 牌与特色的民办学校和民办教育机构，形成了可以与公办学校相竞争的优势，在 社会上牢牢地站稳了脚跟。 东莞市已有 20 所民办中小学被评为省、 市一级学校， 所民办幼儿园被评为省、 25 市一级幼儿园。[8]到 2007 年底，河北省先后评出各级各类民办明星校 83 所， 对于推进全省民办教育整体水平的提高起到了积极的作用。[9]广东佛山市顺德 区出现了“民校即名校”的两个“绝大部分”现象：一是顺德区民办学校的学 生，仅仅占全区中小学生的 13%，但是绝大部分都是本地人；二是外来工子弟就 读于公办学校就达 5 万多人，占了外来工子弟的绝大部分，[10]这个情况几乎已 超前地与一些 OECD 国家教育发展趋势相吻合。学前教育市场出现了具有品牌影 响力的民办幼儿教育机构，有的已成为集幼儿教育研究、幼儿教育发展、幼儿社 区教育和幼教优质资源供给于一体的多功能服务平台。在中等职业教育领域，某 省民办骨伤科学校坚持产学研结合， 已形成了集医学教育、 幼儿教育、 医疗临床、 医用材料生产于一体的教育产业实体。在民办高等教育领域，也涌现出一批各具 特色和质量较高的民办普通高校和民办高职学校。在培训领域，出现了一批在国 内外具有广泛影响力的著名培训机构。 4．从拉动投资和内需看，民办教育吸引了大量非财政性教育投资，扩大了内需， 从拉动投资和内需看，民办教育吸引了大量非财政性教育投资，扩大了内需， 有利于促进社会的和谐发展。 有利于促进社会的和谐发展。 第一，民办教育的发展有效地增加了我国教育资源的总量。 目前，各级各类民办学校所积累的总资产已达 3000 亿元。[11]2006 年，全国教 育经费总额 9815.3 亿元， 其中“社会团体和公民个人办学经费”为 549.0 亿元， 占 5.59%。2006 年以来，民办学校每年吸纳的学杂费在 1000 亿元以上，按 2006 年财政性教育经费占当年教育总经费 65%测算，相当于减少了年度公共教育经费 支出 600 亿元以上。 五年来民办教育吸纳的学杂费（不计资本性投 资）总额超过 3000 亿元，相当于减少了公共教育经费支出 1500 亿元以上。[12] 案例 1： 若干省民办教育吸纳社会资金 广东省民办教育吸纳的社会资金达到 300 亿元以上。这个数额相当于 2006 年国 家财政性教育经费的近 1/20； 相当于 2006 年广东省政府预算内教育经费的 57.33%，相当于今后 5 年该省计划大力发展高中教育政府总投入的 1.5 倍，相当 于可以新建 10 万所希望小学，相当于
年广州市两年的教育总投入， 相当于可容纳 40 万个学位的“广州大学城”的固定资产数。[13] 浙江 2007 年全省地方教育经费总投入为 705.86 亿元， 其中民办学校筹集的教育 经费达 71.9 亿元，占全省教育总投入的 10.2%。单是 700 多所实施学历教育的 民办学校，已共为全省各级财政分担了 30 多亿元教育事业费。[14]福建省仅 2007 学年度全省民办学校就为政府节省财政开支近 13.6 亿元(不含固 定资产的投入， 不含幼教经费)， 相当于省预算内教育经费 174.87 亿元的 12.8%。 [15] 湖北全省民办基础教育已拥有固定资产 40 亿元，民办中小学每年为国家少支出 公共教育经费 6 亿元。[16] 河北省民办教育总占地面积 2036 万平方米，校舍面积 863.7 万平方米，固定资 产总额 98.2 亿元。[17] 必须看到，民办教育也是国家增加投资和拉动内需的重要领域，在当前抵御金融 危机的关键时刻更显得具有特殊重要的意义。据粗略估计，仅全国承担学历教育 的民办学校加上广大幼儿园直接吸纳教职员工约 300 万人；由其所带动的交通、 通讯、邮电、信息、网络、电力、建筑、建材、食品、餐饮、零售、加工、造纸、 出版、印刷、服装、金融等行业可解决间接就业人员约 400 万人。按创造每个就 业岗位假设需要 5 万元计，就给国家增加了 3500 亿元的投资。如每人平均年收 入按 2 万元计，则增加了约 1500 亿元消费的可能。这样的投资和消费不仅对经 济发展是直接的拉动， 而且对促进社会和谐与民族素质的提高另具有不可估量的 意义。 此外据有关方面介绍，目前我国每年培训市场的份额已达 3000 亿元。在市场机 制起主要作用的社会培训领域中， 民办教育机构对拉动这部分重要和特殊的消费 事实上也在起着主力军的作用。 第二， 民办教育的兴起， 促进了我国教育投资主体的多元化和资金来源的多样化。 三十年来，民办教育先后出现多样化投、融资方式，包括合伙人集资、收取学费 滚动发展、捐资办学、企业投资、海外融资以及上市公司与学校合作[18]等等， 改变了延续了几十年国家对教育统一拨款的单一模式。 河南省民办教育主要资金来源：一是黄河科技学院、郑州科技职业学院等民办教 育机构，以学生学费为主要资金来源；二是北大附中河南分校、周口中英文学校 等民办教育机构，靠公司投资办学。三是郑州大学升达管理学院、郑州大学西亚 斯国际学院、项城昌福学校等民办教育机构，主要靠境外投资、融资办学。[19] 目前，国家有关政策法规尚不健全或不明朗，有些教育机构乘机已开始向海外融 资和上市。以新东方、诺亚舟、弘成教育等 6 家在海外上市教育培训机构为例， 共融资约 5 亿美元；以巨人学校、新世界教育、环球雅思、学大教育等 10 家教 育机构为例，已获得国际风险投资总额超过 2 亿美元。 表 1 近期上市教育机构一览表 企业简称 上市时间 上市地点 所属行业 涉及金额 东大正保 2008.08 美国（NASDAQ) 教育培训 5367 万美元 ATA
美国（NASDAQ) 教育行业 4630.31 万美元 弘成教育
美国（NASDAQ) 教育培训 6820 万美元 诺亚舟
美国（NYSE) 教育行业 1.38 亿美元 新东方
美国（NYSE) 教育培训 1.12 亿美元 东方纪元
新加坡（Catalist） 教育行业 1164.8 万新元 近期教育机构获得风险投资一览表（ 万美元以上） 表 2 近期教育机构获得风险投资一览表（1000 万美元以上） 机构名称 金额（美元） 投资者 游戏学院 1000 万 凯鹏华盈 易才集团 1200 万 纪源资本、华威学大教育 1000 万 鼎晖 安博教育 5421 万 麦格理、思科、华威、艾威基金 华育国际 1000 万 软银赛富 新世界教育 2000 万 凯雷集团 巨人学校 2000 万 启明创投、海纳亚洲 东方标准 1000 万 DCM、德同资本 环球雅思 2500 万 软银赛富 瑞思教育 3000 万 迪拜基金 资料来源： 中锐教育集团副总裁高飞： 《进入国际资本市场要注意的几个问题》 ， 2008 年 10 月 19 日，“民办高校改革发展创新论坛――融资与发展” 新东方集团负责人前不久认为，金融海啸对新东方股市的冲击尚小。[20]截止到 2008 年 11 月 7 日，从其市值变化看（见图 17[21]），总的趋势比刚上市时有所 增长。 纽约交易所新东方市值走势表 图 17 纽约交易所新东方市值走势表5．从发展和运作模式看，一些民办学校的举办者已经从传统办学方式进而推进 从发展和运作模式看， 校企合作、产学结合、连锁经营、实业投资，按规模化、产业化、 校企合作、产学结合、连锁经营、实业投资，按规模化、产业化、集团化方向 拓展。 拓展。 不少民办学校运用市场机制推进民办教育事业，以教育联动和带出产业链，大胆 探索有特色教育产业发展道路。河南省民办学校办学包括：以学养学、滚动发展 模式，教育集团模式、独立学院模式，集团投资模式以及引资办学模式等。该省 某教育集团已拥有包括虞城县实验中学、春来小学、春来初中、春来高中和河南 农业大学华豫学院 5 所学校，在校生达 20000 多人。[22] 我国民办教育出现了集团化发展现象。各地已经涌现一批国内外知名的教育集 团。其中多数集团不仅拥有不同层次的民办学校，同时还参与商业、地产、房产 以及二、三产业相关领域的投资或经营活动（与美国的教育产业集团主要从事 “教育服务”主业不同），有的还到海外投资办学，综合实力雄厚。 6．从扩展教育机会看，民办学校努力满足人民群众多样性教育的需求，有效地 从扩展教育机会看，民办学校努力满足人民群众多样性教育的需求， 推进我国教育的公平和均衡发展。 推进我国教育的公平和均衡发展。广大民办学校中，不仅有可供中等以上收入家庭为其子女选择多样性、差异性教 育机会、办学条件好、收费较高的学校，更多的是属于为满足城乡一般收入居民 子女就读需要的普通学校，还有大量学费低廉、以招收低收入家庭和农民工子女 为主的平民学校。 妥善解决流动人口及其子女的教育问题， 是我国教育领域在经济体制转型期落实 以人为本科学发展观的又一项重要的战略任务。 许多地区民办学校就此也正在发 挥着主力军的作用。以广东东莞市为例，至 2007 年底，在公办中小学借读的学 生有 11.9 万人，占全市非户籍中小学生数的 26.9%，在民办学校就读的学生有 32.3 万人，占全市非户籍中小学生数的 73.1%。[23] 图 18 东莞市流动人口子女就读于民办学校与公办学校人数的比例以经济并不发达的江苏省宿迁市为例， 各级各类民办学校的超常规发展有力地增 强了本地教育的实力，大大缩小了与发达地区教育总体水平的差距。2005 年底， 该市民办中小学和幼儿园为 973 所，占全市校、园总数的 56.8%；在校、园生数 29.7 万人，占全市在校、园生总数的 26.9%。其中，民办幼儿园 822 所、在园幼 儿 8.3 万人， 分别占全市幼儿园总数的 99.2%、 在园幼儿的 94.6%； 致使全市 3-5 周岁幼儿的入园率高达 83.5%（截至 2005 年底，我国学前 3 年儿童毛入园率只 有 41%，预计到 2010 年达到 45%[24]）。新办民办初中 51 所、在校学生 9.1 万 人，分别占全市初中学校总数的 27.7%、在校学生总数的 27.5%。新办民办普通 高中和中等职业学校 53 所，在校学生数 7.7 万人，分别占全市高中阶段学校总 数的 63.1%、在校生总数的 41.6%。由此，全市初中毕业生升学率达到 88.51%， 比 2000 年提高了 40.7 个百分点，并首次在苏北五市中位居第一，[25]民办教育 功不可没！ 图 19 江苏宿迁市民办公办幼儿园规模对比全国还有数百万高考落榜生就读于其它民办高等教育机构， 其中不少人在此接受 参加国家自学考试等形式学历教育的辅导， 这为数百万家庭的子女提供了又一种 受教育的出路，对于社会的稳定也发挥了重要的作用。 相关联接 1： OECD 国家支持私立教育的重要原因 OECD 报告明确指出：“国家鼓励公立学校和私立学校发展并提供资源是出于多 种原因。在许多国家，一个原因就是为了扩展学生及家庭的教育选择权。”自从 20 世纪 90 年代初期以来，瑞典政府一直采用类似教育券（Voucher）的方式， 给家长资助，让他们有权利选择送孩子去公立学校或独立学校（即私立学校）学 习。美国部分州也发送教育券给家长，允许他们选择私立学校。通过提高人们的 教育选择性， 从而使那些被家长“抛弃”不选的学校不得不通过各种措施提高教 育质量与可选择性，以加强学校之间的竞争，提高教育效率。 资料来源：丁秀棠：“私立教育中的政府资助比较研究”，《中国民办教育协会 简报》，第 48 期，2008 年 12 月 15 日。 事实表明，就解决我国教育公平和均衡发展的难题，广大民办学校已经帮了政府 的大忙。包括： 一是民办教育直接面向弱势群体，包括大量农民工子女、贫困学生、特殊学生、 农村劳动者、下岗、转岗和失业人员等，为他们提供接受基本教育和培训、提高 基本素质和能力、增加就业和再就业的机会。 二是民办教育的大力发展增加了我国教育经费的总量，减轻了公共财政的负担， 有利于各级政府有更多财力与能力发展公办学校事业，进一步推动教育的公平。 三是民办学校提供的多样性选择，使相当数量对象放弃了去公办学校学习的机 会，因而为公办学校腾出学位并节省了办学费用，让更多对象享用公共资源，有 利于促进社会的和谐与稳定。 7．从推进建设学习型社会的进程看，民办教育有力地促进了我国继续教育和职 从推进建设学习型社会的进程看， 业培训的发展。 业培训的发展。 “终身教育”作为一种先进的教育理念是学习化社会的基石， 其最大特点就是使 传统教育从精英教育转变为社会成员普遍参与的学习活动。与一些高不可攀、令 人望而生畏的公办名校相比， 广大民办学校正在发挥其所具有的大众化教育的本 色，为建设全民学习、终身学习的学习型社会作出积极的贡献！ 2006 年底，全国经劳动保障部门审批设立的民办培训学校有 2.1 万所，年培训 955 万人次，培训后实现就业者达 746 万人次。其中, 广东、江苏、四川、山东、 河南、河北、湖北、辽宁、黑龙江等九省的民办培训学校数已超 1000 所；从年 培训规模看，排在前 5 位的省份分别是江苏、广东、河南、四川和浙江。[26]调查事实表明， 在落后地区和流动人口居多的省市民办培训学校的主要对象就是 缺少继续教育和终生学习机会的农村劳动者和下岗失业人员。在安徽、河北、四 川、广西、湖南、浙江、江西、山西等八省的民办培训领域，农村劳动者生源都 超过了 40%，下岗失业人员是其中的第二大生源。[27]这类培训的范围往往主要 涉及第二、三产业；培训层次涵盖国家职业资格各个等级以及其它适合就业的专 项技能；培训对象包括下岗失业人员、劳动预备制人员、农村富余劳动力、企业 在职人员等。许多民办培训学校扎根于平民之中，其课程有长有短，更加务实和 注重提高就业技能，大量吸纳和培训转型期各类待业或待转业群体，努力帮助他 们进入传统制造业和传统服务业。 部分省、直辖市、 图 20 部分省、直辖市、自治区民办培训学校生源构成当前为抗击金融风暴、尽快通过专项技能培训和继续教育，帮助已多达二千多万 下岗农民工重返各类中小企业等劳动密集型行业， 各类民办教育机构将同样可发 挥重要的作用。 以新东方为例，截止 2007 年 10 月，该校在全国 34 个城市设立了 36 所学校和 6 家子公司，累计培训学员近 500 万人次。 8．从国际交流与合作看，不少民办学校的形式灵活多样，并有创新性突破。 从国际交流与合作看，不少民办学校的形式灵活多样，并有创新性突破。 已有不少学校（主要是民办中小学）注重提高办学的国际化水平，开展多种形式 的中外合作与交流活动。各类国际夏令营、冬令营、国外游学活动此起彼伏，以 同国外大学对接合作办学模式最为普遍。 案例 2： 宁波诺丁汉大学办学模式 浙江宁波诺丁汉大学引进世界一流大学优质教学资源、实行全英文授课，学生毕 业后授予英国诺丁汉大学学位。实行与英国诺丁汉大学完全一致的教学评估体 系。提供多个本科、研究生层次专业教学，学校师资全部由英国诺丁汉大学严格 选派，已拥有 90 多位专任外籍教师，随着学校的不断发展，国际生的比例将逐 渐达到在校生总数的 25%。此外，每位学生都有机会到英国诺丁汉大学学习。 资料来源：参见浙江宁波诺丁汉大学主页。 （http://gkqw..cn/vipshow.php?vipuid=717&cid=12） 北京市私立汇佳学校现有在校生 2000 余人，其中来自 14 个国家的外国籍学生 200 多名，占了 10%左右；同时已率先走出国门办学。 案例 3： 广州华美学校打造国际化品牌15 年来，广州华美英语实验学校国际化品牌建设取得飞跃。作为广东省民办学 校的领头羊，学校率先开办了“国外大学预科”，积累了丰富的预科教学和管理 经验， 先后与加拿大、 英国和澳大利亚等国知名学府合作， 取得令人注目的成绩。 澳大利亚墨尔本蒙纳士大学是全球排名第 33 位、本国八大名校之一，与华美教 育成功嫁接、200 多名学生完成了在中国校区的学习，并顺利进入了该校二年级 学习。来自美国、加拿大、韩国、日本、印度尼西亚、南非、东南亚和港澳台等 十多个国家和地区的近 200 名国际学生与外籍教师一起把多种理念带入了具有 浓厚国际化特色、充满活力的华美校园。已先后培养 2000 多名学生留学海外， 分布在美、澳、欧、亚四大洲的知名学府深造。学校还相继在一年级开设了三个 月游学班，在高一开设了精英班，每年都派学生参加由教育部有关机构组织的 AFS 国际中学生交流项目。学校被广州市人民政府侨务办公室确定为市华文教育 基地，承担接受海外华裔学生和接待海外华裔青少年夏（冬）令营学习中华文化 的任务。 同属一个教育集团的天津英华国际学校是华美教育品牌向北方城市移植的成功 案例，短短五年内已成为天津市内口碑很好、规模最大的民办学校。除了其小学 部、中学部整体教学质量位居所在地前列，其国际部 2008 届毕业生共 17 人全部 升入加拿大知名大学。其韩国部来华留学生已达 100 多人。其 2008 届韩生高考 班中，有 13 人考取我国著名大学，3 人考取韩国大学。赴韩留学预科班的 32 名 学生通过在校一年的学习，全部达到赴韩国重点大学留学的标准。 9．从推进教育体制改革看，民办教育的发展有助于形成多元办学格局，有助于 从推进教育体制改革看，民办教育的发展有助于形成多元办学格局， 改革看 促进相关部门由包揽大量公共服务产品提供的“万能型政府” 促进相关部门由包揽大量公共服务产品提供的“万能型政府”向“有限目标政 转变。 府”转变。 民办教育的发展有力地促进了我国办学体制的改革， 出现了各种体制办学模式的 尝试。如“国有民办”、“完全民办”、“公民联办”、“集团连锁”、“名校 办民校”、“政府托管”、“独立学院”、“中外合作办学”等等，我国教育领 域已经形成了前所未有的多元化办学的新格局。 案例 4： 诏安县政府托管学校新招 福建省诏安县为提升农村教育水平，将办学条件差、教学效果不好的 3 所农村薄 弱学校，在“三个不变” （公办学校性质和国有资产产权不变；学校承担的义 务教育职责不变；政府承担的责任不变）情况下，委托给当地北苑集团等民间教 育机构管理。于是，这 3 所学校实现了“三个转变”：投资机制转变、管理机制 转变、运行机制转变。经过 3 年时间初见成效，步入良性发展轨道。 资料来源：福建省民办教育协会：《福建省民办教育情况调研报告》,2008 年 10 月。 案例 5： 齐齐哈尔市政府委托民办学校管理公办学校 齐齐哈尔市是老工业基地，国企办学占城市教育的 44.7%。上个世纪 90 年代国 企几乎全部陷入困境。一些国企学校教师被迫以罢教方式索要被拖欠的工资。在 政府难接、国企难办、学校难活的“三难”情况下。1998 年 2 月，市政府将被 国企拖欠了 16 个月工资的八所学校（连同 607 名在岗教工和 364 名退休教工）， 委托民办黑龙江东亚大学（现齐齐哈尔职业学院）管理，并批准其为“教育改革 试验区”。引入民办管理体制和运行机制后，这些濒临倒闭的学校焕发出勃勃生 机，有些学校先后成为国家和地方的示范校。十年来，托管学校在没有财政拨款情况下，通过向社会提供教育服务收入 1.14 亿元，学校走上了“自主办学、自 担费用、自我完善、自我发展”的良性循环轨道。 资料来源：中国民办教育协会曹勇安提供，2009 年 1 月 相关联接 2: 国外办学体制公、私融合的趋势 国外办学体制公、 各国办学体制有一种从传统的公、私截然分开状态走向公、私融合的趋势，在经 费来源和分配方面，公共教育经费有较大比例用于资助私立学校，公立学校也有 较大比例经费来自非政府拨款；在办学机构方面，出现了美国的“特许学校”、 英国的“独立于地方政府的公立学校”等多种混合制的学校， 有人将这些变化视 作一次“公共教育体制的重构”。[28]在此过程中，政府与民间在教育中的权利 与义务也发生了相应的变化，民间承担了更多的资助教育的义务，同时也获得了 更多的自主管理学校的权利，但是，政府只是放松了对公立学校具体办学过程的 管制， 却加强了对包括私立学校在内的各类学校在课程、 师资等方面的宏观管理。 杰夫?惠迪等在对英国、美国、新西兰、澳大利亚、瑞典等五国公立教育改革进 行研究后就认为：“在我们所选定五国中，无论国家还是州政府，都掌握了决定 学校知识的标准、成就评估的方式以及评估报告的对象等新的权力。”[29] 资料来源：文东茅：“办学体制的国际比较及其启示”，《中国民办教育协会简 报》，第 27 期，2008 年 10 月 13 日 民办学校所具有的相对自主性正在有力地呼唤与促进政府转变职能， 要求其注重 宏观管理，在政策引导、监管和服务上下功夫，尽可能将一些专门性、技术性强 的工作交给市场或社会来完成，从包揽一切教育公共服务产品的提供，转向其中 部分委托社会提供或从社会购买后再来提供。同时，注意发挥教育中介机构等社 会组织对民办学校监督、评估以促进其依法办学和行业自律方面的积极作用。 案例 6： 河南省民教协会的作用 河南省民办教育协会认真履行“服务、维权、管理”的工作职责，积极呼吁和促 使政府与社会更加重视民办教育，并努力当好政府的参谋，及时做好下情上达工 作，提出建议，供政府部门决策时参考，还积极推动有关政策措施和地方性法规 的出台，改善了民办教育的政策环境，有力地推动了全省民办教育持续健康地发 展。 受省教育厅委托， 协会曾组织召开全省高等教育学历文凭考试部分试点专业性教 材调研会， 组织召开学历文凭考试专业教学计划论证会和学历文凭考试考纲评审 会，解决了教材不统一、考纲不规范的问题；协助省政府筹备全省民办高校改革 与发展研讨会。在《民办教育促进法》及其《实施条例》出台前，多次组织座谈 会，提出修订意见，正式实施后，又接受省政府委托组织调研活动，向省政府上 报了执法情况的调研报告。 协会还汇集多方资源举办大型公益宣传活动， 为民办教育的发展营造良好的外部 环境，以及定期召开年会，表彰典型学校和办学个人和交流办学经验，邀请省专 家作报告。协会先后在开封市求实中学、辉县市新博学校、北大附中河南分校等 学校举行现场会，推广办学经验与教学特色，成为全省民办基础教育界每年一度 的盛会。 资料来源：河南省民办教育协会：《河南省民办教育情况调研报告》，2008 年 10 月 （二）中国民办教育的基本特点．《民办教育促进法 实施以来， 民办教育促进法》 1．《民办教育促进法》实施以来，我国各级各类民办教育规模增长速度虽低于 曾经出现过的快速增长期，但总体看，仍稳中有升。 曾经出现过的快速增长期，但总体看，仍稳中有升。
年，全国民办幼儿园数和在园儿童数总体增幅分别为 217%、566%。 其中，《民办教育促进法》颁布实施的 2003 年，全国共有民办幼儿园 55500 所， 在园儿童 480.23 万人。到 2007 年，全国共有民办幼儿园 77616 所，在园儿童 868.75 万人，增幅分别为 39.85%、80.90%。 2003― 图 21
年全国民办幼儿园发展走势图 年，全国民办小学学校数和在校生人数总体增幅分别为 299%、869%。 其中， 2003 年， 全国共有民办小学 5676 所， 在校生人数为 274.93 万人。 2007 到 年， 全国共有民办小学 5798 所， 在校生人数为 448.79 万人， 增幅分别为 2.15%、 63.23%。 2003― 图 22
年全国民办小学发展走势图 年， 全国民办初中学校数和在校生人数总体增幅分别为 276%、 1286%。 其中， 2003 年， 全国共有民办初中 3651 所， 在校生人数为 256.57 万人。 2007 到 年，全国共有民办普通初中 4488 所，在校生人数为 412.78 万人（含民办职业初 中在校生 2250 人），增幅分别为 22.76%、60.79%。 2003― 图 23
年全国民办初中发展走势图
年，全国民办普通高中学校数和在校生人数总体增幅分别为 542%、 2565%。其中，2003 年，全国共有民办普通高中 2679 所，在校生人数为 141.37 万人。到 2007 年，全国共有民办普通高中 3101 所，在校生人数为 245.96 万人， 增幅分别为 15.75%、73.98%。 2003― 图 24
年全国民办普通高中发展走势图 年，全国民办中等职业学校数和在校生人数总体增幅分别为 443%、 1975%。 其中， 2003 年， 全国共有民办中等职业学校 1377 所， 在校生人数为 79.31 万人。到 2007 年，全国共有民办中等职业学校 2958 所，在校生人数为 257.54 万人，增幅分别为 114%、224%。 2003― 图 25
年全国民办中等职业学校发展走势图
年，全国民办普通高等学校数和在校生人数总体增幅分别为 1314%、 13377%。其中，2003 年，全国共有民办普通高等学校 175 所，在校生人数为 81 万人。到 2007 年，全国共有民办普通高等学校 297 所，在校生人数为 163.07 万人，增幅分别为 69.71%、101%。 2003― 年全国民办普通高等学校发展走势图 图 26
年全国民办普通高等学校发展走势图资料来源：教育部历年《全国教育事业发展统计公报》 上述一系列有说服力的数据充分表明，尽管民办教育发展中还存在着许多困难、 问题和各种不同角度的认识，但几年来我国民办教育发展的基本面是好的， 《民 办教育促进法》 对这项新兴事业在这五六年来更趋于理性和积极的发展起着重要 的保障作用。 2．民办学前教育已成为我国学前教育办学的主体力量。 民办学前教育已成为我国学前教育办学的主体力量。 根据教育部发展规划司公布的《教育统计报告》，从 1998 年至 2005 年，在幼儿 园的机构数上，全国幼儿园由 18.1 万所下降到 12.4 万所，而在教育行政部门登 记注册的民办幼儿园却从 2.45 万所（占全国总数的 13.06%）上升至 6.88 万所（占全国总数的 55.33%），特别是从 2004 年开始，注册的民办幼儿园数量超过 了公办幼儿园的数量。在园幼儿数上，全国公办幼儿园的在园儿童减少了近 500 万人（占全国总数的 18%），而民办幼儿园的在园儿童却由 130 万人（占全国总 数的 4.89%）上升至 668 万人（占全国总数的 30.66%），上升了近 25 个百分点。 [30] 3．民办教育从满足过度教育需求为主，已经向满足差异教育需求起步。 民办教育从满足过度教育需求为主，已经向满足差异教育需求起步。 改革开放以来，中国民办教育发展的起点低，90%以上民办教育机构是属于低收 费、中低端条件。随着我国经济社会的发展，民办高端选择性教育已经起步，份 额在逐步加大，注重为多样化、个性化教育消费群体提供服务。民办学前教育在 满足大众化需求的基础上出现了不少选择性、个性化资源；民办义务教育正越来 越向富有办学特色的优质选择性教育方向迈进； 民办职业教育日益显示出与市场 保持近距离的优势；民办培训机构则既有面对成规模、大众化市场的需求，又有 朝着连锁经营和集团化方向迈进的著名品牌。 我国民办教育（当前主要在基础教育领域）已由多年来满足补充性教育需求向满 足选择性、 差异性教育转变， 由此也对广大民办学校的办学质量构成了新的挑战。 4．民办教育区域发展不均衡，差异性很大。 民办教育区域发展不均衡，差异性很大。 东部民办教育在体制探索的起步上往往先于中、西部，西部有些地区民办教育的 发展后来居上。如广东、浙江、北京、上海等省市的民办学校曾经率先采用过储 备金办学、股份制合作、公办学校转制等新形式。中、西部地区民办学校数量规 模则超过了东部地区。东部沿海地区民办学校更注重办学特色和学校品牌，出现 了许多面向收入较高家庭的高端学校；西部地区的民办学校办学条件相对简陋、 更多面向低收入和贫困家庭的子女。中部地区的民办学校则介于东部和西部之 间，既有高收费的，也有面向低收入家庭的。 值得注意的是， 在一些省级行政区内， 民办教育出现了明显的区域积聚现象。 [31] 浙江省的杭州、宁波、温州、台州 4 个地、市集中了浙江省（共 11 地、市）从 小学到高中大部分民办教育资源。 该省共有民办小学 212 所， 其中， 上述 4 个地、 市民办小学共 160 所，占全省民办小学总数的 75.5%，民办小学在校生 202143 人，占全省民办小学在校生总数的 72.3%；全省民办中学在校生共 372702 人， 上述 4 个地、 市民办中学在校生 226463 人， 占全省民办中学在校生总数的 60.8%。 2007 年，河南省民办小学在校学生人数最多的前 6 个地、市（周口市、商丘市、 濮阳市、驻马店市、平顶山市、南阳市）有民办小学 434 所，占全省(共 23 个地、 市)民办小学总数 797 所的 55.5%，民办小学在校生 217797 人，占全省民办小学 在校学生总数的 53.2%。 民办初中在校学生人数最多的前 6 个地、市（周口市、郑州市、商丘市、濮阳市、 开封市、 新乡市） 有民办初中 229 所， 占全省民办初中学校总数 501 所的 45.2%， 民办初中在校生 203485 万人，占全省民办初中在校生总数的 56.3%。[32] 水平非正相关关系 相关关系， 5．民办教育发展与地区 GDP 水平非正相关关系，社会需求量大小以及政府重视 程度成为决定地区民办教育发展状况的主要因素。 程度成为决定地区民办教育发展状况的主要因素。以民办高等教育发展为例，2007 年民办高等学校数量排名靠前的省份中，既有 人均 GDP 排名靠前的、也有人均 GDP 排名靠后的省，表明区域民办高等学校发展 规模与该省的人均 GDP 水平非正相关关系； 所有民办高等学校数量排名靠前省份 的共同特征都是属于人口大省， 而所有民办高等学校数量排名靠后省份的共同特 征都是人口小省。 意味着决定当地民办高等学校数量发展的首要因素是本地公办 高等学校满足不了高等教育的实际需求， 当这种需求受到当地政府的高度重视并 出台积极扶持政策时，就成为推动当地民办高等教育发展的强劲动力。[33]人均 GDP 排名靠后，而民办高等学校数量却排名靠前的省份如江西、陕西、湖南、安 徽、四川、湖北的数据验证了上述判断。 图 27 2007 年各省人均 GDP 排名与民办高等教育学校数排名关联性调查情况表明，多数情况下，凡是经济发展水平高的地区，民办教育发展情况相 对较好，往往在政策创新方面会力度更大一些。一方面源于经济发展所产生的教 育需求增多以及人民支付能力的增强， 另一方面则由于社会经济发展后思想往往 更解放，敢于进行政策突破与制度创新。 统计情况也表明，少数地区虽然经济发达，但由于政府的重视与支持不够，民办 教育发展相对比较滞后。同时发现，我国中西部地区如湖南、江西、云南、河南 等地区随着经济社会的发展、 民办教育正在迅速崛起， 大有后来居上的劲头。 [34] 6．初期靠少量投资启动、后来靠学费滚动发展，是我国民办学校存在的主流模 初期靠少量投资启动、后来靠学费滚动发展， 式。 现阶段我国多数民办学校的上述发展模式导致的后果，往往低成本运作，学校教 学建设的投入不足甚至严重不足，制约了办学质量和水平的提高。缺少资金将成 为当前及今后很长一段时期、影响许多民办学校走内涵发展道路的“瓶颈”。 就对待产权问题看，我国民办教育的举办者对认可产权的要求显得更为强烈；相 比较捐资办学则不会存在这个问题。 这是我国绝大多数民办学校与国外主要靠慈 善捐赠办学的私立学校所存在的又一重要的差别。 7．市场机制是国内民办教育产生与发展的原动力，我国民办教育的发展不是由 市场机制是国内民办教育产生与发展的原动力， 行政指令性计划所左右，而是依靠市场这只“看不见的手” 行政指令性计划所左右，而是依靠市场这只“看不见的手”来调控和进行资源 的配置。 的配置。我国民办教育多元化发展的特征也是源于市场机制所起的重要的作用。 由此导致 民办教育无处不在， 填补着公办教育的空白， 任何公办教育不愿意做或未能做的， 民办教育都能及时地去补充和发展。 8．我国民办学校已进入注重内涵发展、大浪淘沙、优胜劣汰的转型期。 我国民办学校已进入注重内涵发展、大浪淘沙、优胜劣汰的转型期。 入注重内涵发展 我国民办学校从二三十年来的草创、迅速扩张、初步站稳脚跟，到了今天已进入 大浪淘沙、优胜劣汰的转型期。广大民办学校都将面临从依靠广告、宣传、造势 竞争，向依靠实力竞争转变；从倚重规模扩张，向稳定规模、打造质量、特色、 品牌，注重内涵发展转变；从摸着石头过河探索，向注重“两大规律”（教育规 律、市场规律）确保持续发展转变；从补充教育资源不足的“卖方市场”，向提 供选择性、 多样性、 差异性教育资源 （当前主要体现在民办基础教育领域） 的“买 方市场”转变；从“家族式”或“合伙人”体制，向建立法人治理结构和现代学 校制度转变。主动适应和正确把握这个大趋势，是广大民办学校在当前落实科学 发展观的重要切入点， 哪个学校就此走在前面， 哪个学校就更有希望做优、 做强、 做大，能够可持续地发展。 总之，中国民办教育的发展既顺应了国际私立教育发展的潮流，同时也具有自身 显明的特征。（三）中国民办教育的基本经验1．凡是政府高度重视与积极扶持，当地的民办教育事业必定兴旺发达。 凡是政府高度重视与积极扶持，当地的民办教育事业必定兴旺发达。 各地事实充分表明：凡是办得好的民办学校，无一不是当地政府的热情关爱与精 心扶持的结果；在这样的地区，就能形成民办教育与公办教育共同发展、和谐发 展的大格局；政府完全有能力、有办法促进民办教育的健康发展。 反之，脱离 了政府的支持甚至受到某些政府部门以各种办法挤压的民办学校，即使是依法、 规范办学，也难以做优、做强、做大，甚至有不少学校已半途夭折。 案例 7 ： 有关地区积极促进民办教育发展 浙江省台州市政府于 2001 年发文规定：对规模较大，教育质量较高的民办中等 职业学校，按不少于公办职校生均经费的 20%给予补助。 杭州市政府有关部门于 2005 年联合发文规定：具备条件的民办学校教师，可以 参加市区机关事业单位职工基本养老保险。 宁波市政府于 2007 年发文规定：对民办学校聘用的具有中级以上（含中级）专 业技术职务的教师，可申报参加事业养老保险。对学校按规定缴纳的社会保险费 中学校承担的部份，由市财政给予不少于 1/2 的补助。 温州市政府 2008 年发文规定：从 2008 年起，市财政每年安排 500 万元，设立民 办教育发展专项资金。对民办义务教育学校，要依照公办义务教育学校预算内生 均公用经费定额标准，由当财政提供一定比例的经费补助。 河南省周口市出台了一系列优惠政策。 吸引了“江浙”一带客商纷纷投资抢占周 口教育市场。目前，全市各级各类民办学校 483 所，在校生 243668 人，教职工 12444 人，被誉为“河南民办教育第一城”。 资料来源：资料来源：浙江省民办教育协会： 《浙江省民办教育情况调研报告》， 2008 年 10 月凡是政府努力转变职能，不断提高公共服务的质量， 2．凡是政府努力转变职能，不断提高公共服务的质量，并注意充分发挥社会组 织积极作用，在当地就能形成良好的民办教育管理秩序。 织积极作用，在当地就能形成良好的民办教育管理秩序。 东莞市教育局公布《东莞市民办中小学督导评估管理办法》，每年 3 月和 9 月民 办学校可申报三星级、四星级、以及市级和省级民办学校，推行积极引导和激励 为主的管理办法取得了较好的效果。[35] 河北省民办教育协会、河南省民办教育协会自成立以来，当地政府大力支持、大 胆授权其发挥重要的作用。上述两省协会：对上努力当好政府的参谋，及时做好 下情上达工作，包括提出各种建议供政府部门决策时参考，还参与起草有针对性 文件，积极推动有关政策措施和地方性法规的出台；对下热情服务，以各种形式 听取广大民办学校的意见， 组织调研活动， 形成调研报告， 反映校情民意。 由此， 深受政府和广大民办学校的欢迎。 3．凡是在国家《民办教育促进法》的法律框架下，营造宽松制度环境，因地制 凡是在国家《民办教育促进法》的法律框架下，营造宽松制度环境， 创造性地出台地方性积极扶持法规和政策，当地的民办教育发展情况就好。 宜、创造性地出台地方性积极扶持法规和政策，当地的民办教育发展情况就好。 于当前中央部门的政策法规尚不健全， 很多地区在 《民办教育促进法》 的框架下， 因地制宜、创造性地制定地方法规和扶持政策，成为目前我国自下而上“促进” 民办教育发展的主导因素，由此也形成了民办教育发展不同的区域特征。 浙江省长兴县、瑞安市通过“教育券”，促进当地民办教育发展取得良好效果， 成为县级政府利用制度创新实现自主发展的一个典型。 该省诸暨市通过对民办学校提供基于学生人数的公共财政资助和为民办学校提 供其教师总数 1/3 的公办教师编制，有力地促进了当地民办教育的发展，以至于 在这个县级市出现了三所六千人以上的民办学校，60%以上的生源还来自于该市 以外，成为全省民办教育发展的一个特例。 陕西省、黑龙江省、江苏省宿迁市、河南省周口市都是在国家法律法规基本框架 下，紧密结合地区实际，制定了富有创新性、突破性的地方法规和政策，从而有 效地推进了当地民办教育的发展。 尊重两个规律” 4．凡是努力做到守法诚信，建立“两个制度”, “尊重两个规律”的民办学校， 凡是努力做到守法诚信，建立“两个制度”, “尊重两个规律 的民办学校， 就能充满生机与活力、积极健康持续地发展。 就能充满生机与活力、积极健康持续地发展。 许多成功的民办学校各有自身办学特色与丰富的经验。 但是， 其中的共同特点是： 坚持“守法诚信”――这是民办学校生存发展的基础；建立“两个制度”（法人 治理结构、现代学校制度）――这是民办学校民主、科学决策的体制保证；遵循 “两大规律”（教育规律、市场规律）――这是民办学校科学发展、不断壮大的 命脉。 回顾历史可见，中国民办教育已经取得了重大的成就，呈现出鲜明的特点，积累 了宝贵的经验，对于增强国家教育能力，加大教育投入，拉动投资和消费，增加 教育服务品种以及多样性、差异性、选择性教育资源，促进教育公平，深化教育 体制改革和制度创新，建设全民学习、终身学习的学习型社会，建设人力资源强 国以及建设社会主义和谐社会都做出了重大的贡献。毋庸置疑，我国民办教育事 业是改革开放的重要产物，是 30 年来中国教育巨大成就的重要组成部分！ 中国民办教育的兴起，同样符合世界教育发展的潮流。同时，我国改革开放的特 殊历史时期，在政府、社会及广大民办教育界的共同努力下，从无到有、从小到大所形成的中国民办教育，无论是对其办学的层次、类别、形式和内容以及所涉 及对象的普遍性、多样性作观察，还是以其对全社会渗透的广度、深度来衡量， 它已不是上世纪五十年代在我国消亡的私立教育的简单复制。 作为一项全新的社 会事业，中国民办教育已经在中国大地坚强崛起，方兴未艾，呈现出无限的生命 力。二、中国民办教育发展存在的问题当前，从总体上看以及与不少国家相比，我国民办教育的规模还不大，层次还较 低，质量还不高，影响还尚小。[36]民办教育的发展在地区间、学校间的差异很 大、很不平衡；由于政策的或自身的原因，有些地区的不少民办学校已经倒闭或 陷入难以维系的困境， 当地的民办学校举办者、 办学者普遍信心不足， 疑虑很多。 可以认为，《民办教育促进法》颁布多年来，期望形成的促进发展的局面在不少 地区并未形成。存在的主要问题及其原因包括： 相关联接 3： 有关国家私立教育在校生比例变化情况 利用联合国教科文组织统计数据， 对比 1980 年和 1992 年私立教育在校生比例变 化情况发现，在此期间，提供了相关数据的 98 个国家中，初等教育阶段私立学 校在校生比例增加的有 53 个国家，占 54%，相应比例下降的有 28 个国家，占 28.6%，比例不变的有 17 个国家，占 17.3%，在这 98 个国家中，私立教育在校 生比例增减幅度在 5%以上的只有 15 个，占 15.3%，而且主要分布在非洲、拉丁 美洲和亚洲，很少出现在欧洲（东欧出外）和北美洲；在提供了相关数据的 78 个国家中，中等教育阶段私立学校在校生比例增加、减少和不变的国家分别为 42、31、5 个，分别占 53.7%、37.9%、6.4%，升降幅剧烈的国家也主要在亚洲、 拉丁美洲和非洲，欧美国家公私立教育的平等局面已经基本形成，很少出现大起 大落的现象。[37] 资料来源：文东茅：“办学体制的国际比较及其启示”，《中国民办教育协会简 报》，第 27 期，2008 年 10 月 13 日 相关联接 4： 私立教育是许多国家教育的重要组成部分 根据各国不同性质教育机构的比例或就读这些机构的学生比例， 有学者将教育体 制概况为“私立教育主导型”、“私立教育与公立教育均衡发展型”、“私立教 育补充型”等几种模式。 在私立教育主导型体系中，私立学校数及其在校生数均高于公立学校。在初等教 育阶段：荷兰、比利时、黎巴嫩、津巴布韦等国属于这种模式；在中等教育阶段： 荷兰、比利时、孟加拉、博茨瓦纳、海地等国属于这种模式；在高等教育阶段： 日本、韩国、菲律宾、哥伦比亚、智利等国属于这种模式。在公、私立教育均衡 发展型教育体系中，公立教育和私立教育的比例相当，二者在国家教育体系中扮 演着同样重要的角色。在初等教育阶段：智利、苏里南、西班牙、阿联酋等国属 于这种模式；在中等教育阶段：印尼、坦桑尼亚、智利、韩国、哥伦比亚等国属 于这种模式；在高等教育阶段：巴西、印度属于这种模式。私立教育补充型，从 整体上看，世界各国教育体系中，大多数都属于这种类型；前两种模式在实践中 都只是少数。[38] 资料来源：文东茅：“办学体制的国际比较及其启示”，《中国民办教育协会简 报》，第 27 期，2008 年 10 月 13 日一是政策制定滞后，法规体系不完备。 一是政策制定滞后，法规体系不完备。 《民办教育促进法》已颁布多年，其《实施条例》等有关重要文件缺少该有的内 容，或某些重要条款存在着操作性不强、难以实施的问题；有关法律、政策相互 制肘；应配套的不少政策至今迟迟不能出台；针对临时突发事件出台的某些规定 又容易缺少总揽全局的高度和立足长远的视角。 二是民办学校机构属性模糊，导致产权不明晰。 二是民办学校机构属性模糊，导致产权不明晰。 法律明确规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部 分”。但是，民办学校在民政部门注册时，根据政府有关法规被界定为“民办非 企业单位”， 这是超越 《民法通则》 提出的新概念。 尽管有了“民办非企业单位” 的概念，但就民办学校税收、教师福利待遇、社会保险等重要问题并未制定与之 相应的政策，相反只按企业的标准执行，而并未按“非企业”对待。 《宪法》规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”， 《民法通则》和《物权法》 据此也有相关的规定。按现行有关政策、法规，要求出资人将投入民办学校的资 产过户到学校名下、落实学校法人财产权。事实上是将现阶段基本国情下、绝大 部分以“投资”办学为特征、为目的的民办学校出资人，一律按“慈善家”、搞 捐资办学对待，模糊了出资人客观拥有的产权；以及缺少产权的退出机制；学校 终止时对剩余财产分配的原则也不明确或不合理。总之，在产权问题上学校出资 人、举办者的权利与义务不对称。这一切严重影响了举办者及民间投资办学的积 极性。有些举办者在学校存续期间采取不规范做法回收投资、抽逃资金、设法逃 避债务，或采取不规范做法对海外进行“股权”融资、“借壳”上市等，产权不 明晰也是重要的原因之一。 三是合理回报尚无合理解决的办法。 三是合理回报尚无合理解决的办法。 允许合理回报是《民办教育促进法》根据现阶段我国很少有人捐资办学的基本国 情，为吸引民间和社会资源促进教育发展作出的一个重要而特殊的规定。但是， 《民办教育促进法实施条例》对民办学校取得合理回报的规定缺乏可操作性；相 关行政部门又将民办教育的公益性与《民办教育促进法》关于出资人“可以从办 学结余中取得合理回报”的规定对立起来理解， 该项法定优惠措施的配套规定迟 迟不能出台，严重影响了民办学校举办者办学的积极性，同时不利于规范对民办 学校的管理。 四是法定扶持与奖励措施尚未完全落实。 四是法定扶持与奖励措施尚未完全落实。 《民办教育促进法》及其《实施条例》所规定的包括设立专项资金、经费资助、 税收优惠、 信贷支持、 拨付承担义务教育任务的经费及用地和建设优惠等等扶持、 奖励措施， 有关政府部门及不少地区至今未能完全贯彻， 或未拿出可操作的办法。 2004 年，财政部、国家税务总局《关于教育税收政策的通知》（财政[2004]39 号）规定：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管 理的收费不征收企业所得税；对学校取得的财政拨款，从主管部门和上级单位取 得的用于事业发展的专项补助收入，不征收企业所得税”。依据这项规定，利用 非国家财政性经费举办的民办学校，其收入不能纳入财政预算管理，也不能纳入财政预算外资金专户管理。于是，在不少地区即使是对从事学历教育民办学校的 学费收入也被规定应征收企业所得税。另外，法律规定的民办学校教师接受业务 培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励及合理流动等待遇，在不少地区未 得到落实。由于民办学校教师的社会保险被按企业标准执行，一方面，给学校增 加了很大的开支，另一方面，教师在退休后享受的养老保险金却只相当于公办学 校同级教师的一半左右，严重影响师资队伍的稳定。 五是民办教育未依法列入国民经济社会发展规划。 五是民办教育未依法列入国民经济社会发展规划。 民办教育已被法律确定为“社会主义教育事业的组成部分”， 但是至今尚未被依 法纳入各级国民经济社会发展规划，直至纳入公共预算。政府有关部门甚至误认 为民办学校属非国家财政性经费举办， 因而不能享有国家财政性经费的资助和奖 励。这与国际关于对私立教育认识和界定的先进理念背道而驰。 相关联接 5： 私立学校“公共性”特征和国外政府资助私立教育原因 私立学校“公共性” 关于政府资助私立教育的基本理论依据， 美国兰德尔教授认为可以从私立学校的 “公共性（publicness）”中寻找。他在《私立学校与公立学校：多元化的案例》 一书中将私立学校的“公共性”概括为：（1）服务于家长的教育选择，提供与 公立学校不同的教育服务；（2）培养的人才供社会享有；（3）节约公共教育开 支；（4）探索新的办学模式为公立学校改革提供借鉴。 资料来源：丁秀棠：“私立教育中的政府资助比较研究”，《中国民办教育协会 简报》，第 48 期，2008 年 12 月 15 日 六是法定办学自主权得不到充分的保障。 六是法定办学自主权得不到充分的保障。 民办学校在招生、专业设置等方面的法定自主权得不到落实，导致相互间尤其在 中小学“同质化”倾向严重。 目前的政策环境和社会氛围容易导致民办学校同样 搞应试教育，片面追求升学率，专业、课程设置缺少特色，教学模式缺少创新， 教育评价手段单一，难以形成教育多元化格局。还有一些地方无视民办学校办学 条件和办学成本的差异，对其学费标准公开作统一的限制性规定。有的地区对民 办学校招生的生源区域或选拔方式作出限制，制约了学校的生存与发展。 七是缺少与公办学校公平竞争的环境。 七是缺少与公办学校公平竞争的环境。 一些公办学校参与举办的民办学校至今未完全做到“五独立”。 公办名校参与 举办的民办学校在贷款、划拨土地、师资待遇、招生政策等方面享有民办学校所 没有的优惠条件。由于这类公办学校在改制实验的过程中出现了偏差，既从“计 划”中得到好处，又从“市场”中获利，加剧了不公平的竞争。不少地区以扩大 优质教育资源为名，盲目扩大公办重点学校的办学规模，对示范校、重点校不断 加大投入，助长了基础教育阶段择校和公办学校乱收费的不正之风。而对同样承 担义务教育任务的民办学校所招收的地区生， 则不按公办学校生均经费标准拨付 经费。近年来，公办学校教师待遇逐渐赶上和大幅度超过民办学校，加上民办学 校教师地位不明、待遇很低等原因，使许多好教师不是被公办学校挖走，就是主 动选择去公办学校任教，这种情况正在愈演愈烈，严重挤压了民办学校的生存空 间。八是一些民办学校办学不规范。 八是一些民办学校办学不规范。 一些民办学校条件差，资金缺乏，难以保证正常办学的需要。一些民办学校法人 治理结构不健全、影响民主、科学和合法决策。一些民办学校出资人与学校法人 及其管理机构权责不清晰，矛盾突出。一些民办学校主要领导和领导班子素质不 高，诚信缺失，办学指导思想不端正，违背教育规律，忽视教育教学基本建设和 内涵发展， 学生思想政治教育工作薄弱， 办学质量差。 广大民办学校产权不明晰， 以及学校法人财产权不到位。对民办学校的投资缺少退出机制，流动性差。一些 民办学校资产与财务制度不规范，管理混乱。一些学校利用政策法规的空缺而不 规范地融资和资本运作，存在着很大的风险隐患。 九是有些政府部门认识不统一、管理模式不当。 九是有些政府部门认识不统一、管理模式不当。 有些政府部门包括有些地方政府至今对国家发展民办教育的重要意义认识不统 一，对民办学校和公办学校不能做到一视同仁，习惯于计划经济时代管理单一体 制教育的思维与做法，甚至以“怀疑论”、“多余论”、“麻烦论”等消极被动 心态对待教育领域的这一新生事物。 对民办教育管什么、 怎么管， 是新形势下政府调整完善职能的一个新问题。 目前， 有些行政部门对民办教育的管理存在的主要问题包括： 未让民办学校充分行使法律所赋予的办学自主权，简单照搬用于公办学校、甚至 比对公办学校还要严厉的方式，管得过多、卡得过死，严重干扰民办学校依法自 主办学； 将本该是下一级行政部门职权范围可干，或完全可以放手由行业组织承担，或可 通过社会监督， 或可由民办学校完善法人治理结构、 开展自律活动解决等等事情， 由自己承揽，难以形成合理高效的民办教育公共治理结构； 政府对大力整合与有效促进社会、民间资源进入教育领域的能力还不足、办法还 不多， 尚不能有效适应人民群众对多样化教育的需求去主动地促进民办教育的发 展； 对处于成长期民办教育出现的局部问题或偶发事件有时不能客观分析其深层 次原因和治本“下药”，相反解决问题的方法简单；或者对民办学校“边缘化” 和疏于管理，或对一些民办学校已出现的存在重大风险隐患的种种难题，一时拿 不出好的解决办法。对已经形成相当规模，涉及各级各类教育，具有特殊性复杂 性的民办教育，国家教育行政部门缺少司局级专门的研究和管理机构。总体看， 政府部门对民办教育的管理和服务还处于探索阶段，尚不能完全到位！ 诚然，对于民办教育作为一项仅有二三十年历史的全新事业，在发展进程中出现 困难和问题是难免的。但是，上述种种情况确实已日益严重地在影响和干扰着我 国民办教育积极健康地发展。其重要的原因包括：有关部门存在认识不统一的问 题，有执法不严或落实法律不到位的问题，也有出现了许多新情况亟待抓紧研究 和出台新政的问题等等。对此，我们不能掉以轻心！三、中国民办教育发展的对策思路要把握世界教育发展大趋势，认真总结和充分重视 30 年来我国民办教育发展的 宝贵经验，站在时代的高度，深刻认识中国民办教育的历史地位和作用，按照党和国家的总体部署，以法律为准绳，以事实为依据，进一步厘清促进中国民办教 育发展的基本思路。（一）指导思想和基本原则以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观， 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按 照党的十七大报告关于“鼓励和规范社会力量办学”的总要求， 照党的十七大报告关于“鼓励和规范社会力量办学”的总要求，立足于建设全 民学习、终身学习的学习型社会和人力资源强国的战略高度，全面贯彻落实《 民学习、终身学习的学习型社会和人力资源强国的战略高度，全面贯彻落实《民 办教育促进法》，切实维护民办教育和广大民办学校及其师生的法律地位， 》，切实维护民办教育和广大民办学校及其师生的法律地位 办教育促进法》，切实维护民办教育和广大民办学校及其师生的法律地位，坚 积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针， 定不移地贯彻 “积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，进一步 解放思想，深化改革、鼓励创新，切实开创我国民办教育事业的崭新局面， 解放思想，深化改革、鼓励创新，切实开创我国民办教育事业的崭新局面，为 实现全面建设小康社会目标和建设社会主义和谐社会作出重要的贡献。 实现全面建设小康社会目标和建设社会主义和谐社会作出重要的贡献。 同时，遵循以下基本原则： 一是坚持共同发展的原则。 坚持发展和不断繁荣中国民办教育事业， 是党和国家 一是坚持共同发展的原则。 教育方针的根本要求。 要坚定不移地将发展民办教育作为我国教育和社会领域深 入贯彻落实科学发展观的一项重大战略举措。 各级政府及其教育行政部门要象重 视基础教育、职业教育、高等教育和继续教育一样重视民办教育，统筹协调国家 公办教育和民办教育的发展，创设公办教育和民办教育互相促进、公平竞争的环 境，积极促进民办教育质量、管理水平的不断提高和总体规模的逐步扩大，努力 形成民办教育和公办教育共同发展的大格局。 二是坚持依法行政的原则。 各级政府和教育行政部门要全面、 积极地理解和认真 二是坚持依法行政的原则。 贯彻落实《民办教育促进法》，以问题为导向，努力借鉴国外及国内一些地区的 成功经验，注重解放思想，采取更加开阔、开放的发展思路，更加务实有效的推 进策略，更加多种多样的手段举措，积极促进民办教育的科学发展，自觉维护民 办教育的法律地位和民办学校法定办学自主权。同时，科学引导、有效监督广大 民办学校切实依法规范办学，自觉承担各项法定义务。 三是坚持因地制宜、 分类指导的原则。 在许多领域包括民办教育领域发展的不均 三是坚持因地制宜、 分类指导的原则。 衡，是我国当前也将是今后长期存在的一个基本国情。国务院相关行政部门对各 地民办教育的指导、部署和决策，要分清情况、区别对待，避免简单地作“一刀 切”的规定；要充分允许并积极鼓励各地在国家法律框架下，因地制宜，勇于实 践，大胆创新，将民办教育办出各自的特色；要以各种形式大力宣传和推广地方 政府重视和发展民办教育的成功经验， 充分调动和发挥全社会大办民办教育的主 动性、积极性、创造性。 （二）发展目标、对策思路和保障措施 发展目标、 1、发展目标 制定和完善各项配套法规、政策， 到 2012 年，制定和完善各项配套法规、政策，形成有利于我国民办教育积极健 康持续发展的制度环境和社会氛围；稳步扩大各级各类民办教育的总量规模； 康持续发展的制度环境和社会氛围； 稳步扩大各级各类民办教育的总量规模； 形成完备的民办教育公共管理体系和良好的管理秩序； 形成完备的民办教育公共管理体系和良好的管理秩序；促进教育要素合理流动 和有效配置，营造包括民办学校、公办学校在内的各类办学主体公平、 和有效配置，营造包括民办学校、公办学校在内的各类办学主体公平、有序竞 争的社会环境；广大民办学校完善法人治理结构和努力建立现代学校制度， 争的社会环境；广大民办学校完善法人治理结构和努力建立现代学校制度，端正办学指导思想，规范办学，坚持内涵发展， 正办学指导思想，规范办学，坚持内涵发展，各级各类民办教育中涌现一批高 质量、有特色的示范校。 质量、有特色的示范校。 民办教育总体布局结构趋于合理， 到 2020 年，民办教育总体布局结构趋于合理，形成民办教育和公办教育共同发 展和多元体制办学的大格局 有规模、有质量、 学的大格局， 展和多元体制办学的大格局，有规模、有质量、有特色的民办教育融入我国整 个教育事业，国家教育实力得到有力的加强， 个教育事业，国家教育实力得到有力的加强，走出一条有中国特色民办教育发 展的道路。 展的道路。 2、基本对策思路 为了全面落实 2012 及 2020 年我国民办教育的指导思想、发展目标和主要任务， 建议采取以下对策思路和重要举措。 第一、拓展民办教育的内涵。 第一、拓展民办教育的内涵。 长期以来，由于对民办学校存在“公”与“私”问题的狭隘理解，导致在处理民 办学校属性和奖励、税收、公共财政支持以及教师身份与待遇等问题时往往陷入 难以作决定的困境。有必要按国际组织的定义，除将“利用非国家财政性经费” 办学作为以往界定我国民办学校的标准外， 另拓展为凡是由非政府或非公共机构 承担管理责任的学校及其他教育机构（包括中外合作办学等），也都属于民办教 育的范畴。 这样有利于在我国进一步形成全社会以各种形式积极参与举办教育的 局面。 相关联接 6： 国际上对私立教育的定义――“公”与“私”并非绝对 国际上对私立教育的定义―― ――“ 联合国教科文组织（UNESCO）将私立教育机构（Private Educational Institution）定义为“由非政府组织（教会、工会或企业）控制和管理的教育 机构，不论其是否接受公共权力机构的资金支持”。在其 1995 年的世界教育报 告中特别指出“由政府提供资助的学校，如果其属于私人管理，即被视作私立学 校。” OECD 对各国公、私立教育进行统计时，区分“公立教育机构”与“私立 教育机构”的主要标准是“按照该教育机构最终是由公立部门享有控制权还是 由私立部门享有控制权”。与此同时，“私立教育机构”又按照对政府教育经费 的依赖程度大小分为“政府依赖型私立教育机构”（government-dependent private institutions）和“独立型私立教育机构”(independent private institutions) 。其中“政府依赖型私立教育机构”是指其主要经费的 50%以上 来源于政府部门，或其教师工资是由政府部门来支付的教育机构；而“独立型私 立教育机构”是指从政府部门获得的经费资助少于其全部办学经费的 50%或其 教师工资并非由政府部门支付的教育机构。由此，从经费来源上看，在世界上绝 大部分国家，公立学校和私立学校之“公”与“私”都不是绝对的。公立学校很 可能从政府之外收取学费或接受政府资助； 许多国家的私立学校也接受政府提供 的公共经费资助，在一些国家（如荷兰），私立学校不仅可以获得与公立学校同 等的财政资助，甚至也同样是由政府出资建立的，只不过拥有更大的管理自主权 而已。 资料来源：丁秀棠：“私立教育中的政府资助比较研究”，《中国民办教育协会 简报》，第 48 期，2008 年 12 月 15 日 第二、统筹公办教育和民办教育的发展， 第二、统筹公办教育和民办教育的发展，切实营造各类学校间公平竞争环境和 多元办学大格局。 多元办学大格局。 按照“五独立”原则，对公办学校参与举办民办学校作切实的规范。根据建立社会主义市场经济体制的总要求，深化和加快我国教育的投资体制、管 理体制、办学体制的改革，有效吸纳更多的社会资源进入教育领域。在明晰产权 前提下，鼓励以完全民办、公办民助、公办民管、民办公助、公办改制以及中外 合作等多种形式办学，千方百计形成多元体制办学的大格局。 调整完善教育总体布局结构， 确保符合条件民办学历教育学校招生、 办学的规模； 支持地方政府将高等和中等职业教育扩招部分的任务主要交给民办教育承担； 在 各级各类教育规模中，积极稳妥地扩大民办教育所占的比重。 第三、全面推进民办学校依法规范办学。 第三、全面推进民办学校依法规范办学。 采取有力有效措施，促进广大民办学校切实落实学校法人财产权；真正建立民办 学校法人治理结构，依法设立由校内外利益相关方代表参加、结构合理的理事会 （或董事会）、监事会，依法行使决策权利，确保民主决策、科学决策；落实教 职工和社会有关方参与民主管理、公共监督的权利；建设高素质学校领导班子； 自觉执行国家法律和政策、法规，全面贯彻国家教育方针，坚持社会主义办学方 向和教育公益性原则，维护广大师生权益，尊重教育规律和市场规律，注重办学 质量，提高管理水平，努力建立现代学校制度和建设和谐校园，确保安全稳定， 走科学、内涵、持续发展的道路。 第四、依法行政，建立合理有序的民办教育管理新体系。 第四、依法行政，建立合理有序的民办教育管理新体系。 通过对民办学校的规范管理，努力达到管好、管活的目的。 各级政府依法有效行使对民办教育的统筹规划、综合协调、宏观管理以及指导、 监督的责任，切实维护广大民办学校的法定办学自主权以及广大师生的权益。 大力加强民办教育行业协会建设， 根据民办教育存在的问题以及国家和地方各阶 段民办教育中心工作任务，以委托、授权等多种方式，充分发挥其促进民办教育 规范发展和落实民办学校自律行为的重要作用， 努力形成以政府为主导实施监管 和提供有效服务，社会组织全面协助监管和推进行业自律，广大民办学校依法自 主办学、规范有序的民办教育管理新体系。 3、采取保障措施 一是建议全国人大今年或于 2010 年，在全国范围组织一次执法检查，全面调研、 考察《民办教育促进法》贯彻落实的情况，总结典型经验，发现问题，查找原因， 为修改完善《民办教育促进法实施条例》奠定基础。 专栏 1： 《民办教育促进法》执法检查重点专题 （一）国务院有关部门和各级政府落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法 管理”方针、促进民办教育发展的情况； （二） 国务院教育行政部门“对全国民办教育统筹规划、 综合协调和宏观管理”， 以及各级人民政府“将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”的情况； （三）各级政府部门保障民办学校享有法定办学自主权的情况； （四）民办学校教师、受教育者关于与公办学校教师、受教育者享有“同等法律 地位”、“同等权利”、“同等权益”规定落实的情况； （五）国务院有关部门和各地政府关于落实设立专项基金、采取经费资助、税收 优惠、信贷支持、给予用地及建设优惠以及给予合理回报等法定扶持、奖励规定 的情况； （六）各级各类民办学校依法办学的情况。二是建议国务院教育行政部门召开第一次全国民办教育工作会议，总结、交流、 推广地区和学校的典型经验，表彰先进事迹，统一思想，明确方向，增强信心， 落实对策，推进我国民办教育事业积极健康地发展。 三是把握当前民办教育发展中所遇到的棘手难题，实施带有全局意义重点项目 （或工程）。 专栏 2： 推进全局意义重点项目 1．完善政策法规和民办教育制度建设工程； 2．民办学校行业自律和依法诚信规范办学推进工程； 3．提高民办教育质量和各级各类民办示范校建设工程； 4．落实民办教师平等地位、待遇和建立民办学校教师交流区域公共服务平台试 点工程； 5．民办学校产权明晰和落实合理回报试点工程； 6．民办学校举办者、办学者岗位培训工程。 四是民办教育事业发展的状况， 列为考核各级政府及其教育行政部门政绩的一项 重要内容。 五是国务院教育行政部门增设“民办教育司”， 在各相关司局中其具有综合性功 能，负责全国民办教育的政策研究和日常管理。 六是适当时机修改《民办教育促进法实施条例》，完善和调整有关条款。（三）妥善处理合理回报和产权问题本次调研中，社会各方对如何解决民办学校合理回报和产权问题，以及与此所相 关的税收优惠、财政资助等问题争论很多、反映强烈，主要存在以下两种思路， 须经充分论证作出选择。 思路一： 思路一： 应确保现有法律法规的延续性和广大民办学校的稳定性，主张在《 应确保现有法律法规的延续性和广大民办学校的稳定性，主张在《民办教育促 进法》 实施条例”法律法规框架下，完善相关配套政策， 进法》和“实施条例”法律法规框架下，完善相关配套政策，包括就落实合理 回报、明晰产权以及税收优惠、财政资助、 回报、明晰产权以及税收优惠、财政资助、财务会计制度等出台合理政策与办 法。 具体建议为： 明确民办学校事业法人属性 属性。 1、明确民办学校事业法人属性。 按照中央十六届三中全会决定以及 《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公 有制经济发展的若干意见》中关于“允许非公有资本进入社会事业领域”的精 神，突破民办学校不能登记为“事业单位”法人的传统观念和政策障碍，确认民 办教育机构按“民办事业法人”登记。 经营性民办培训机构在工商部门登记注册，实行企业法人管理办法。 切实落实民办学校法定办学自主权。 2、切实落实民办学校法定办学自主权。 改变按照公办学校模式确定民办学校分配招生指标的做法， 以其办学条件为主要 依据，核定办学总规模，由民办学校自主确定每年的招生计划、招生范围、招生 标准和方式，教育行政部门按照核定的其办学规模对注册人数进行认可。 选择办学质量高、信誉好的民办高校进行自主考试、自主招生、自主颁发学历证 书的试点。允许符合办学条件的民办学校有权自主设置专业、开设课程（实施义务教育民办学校的教育教学活动应达到国家规定的课程标准）、选用教材（报教 育行政部门备案），积极鼓励广大民办学校办出各自的特色。 落实民办学校法定收费权，改变目前学历教育民办学校收费审批制度，由民办学 校自主确定收费标准和项目，报主管机关备案。 同时，采取合理、合法方式引导有些民办学校扭转不合理高收费现象。 制定合理回报参考标准和各项配套政策 准和各项配套政策。 3、制定合理回报参考标准和各项配套政策。 制定合理回报操作细则和举办者奖励办法。 考虑到现阶段我国私人资本在原始积 累阶段负债率高的特点， 对举办者的投入能否按银行贷款长期利率水准给予合理 回报。 制定民办学校专门的财务、会计、资产管理制度，制定民办学校税收优惠政策， 制定民办学校土地使用、水电费、信贷等优惠政策；制定鼓励民间向民办学校提 供捐赠的优惠政策。 鼓励各地因地制宜制定积极促进民办教育发展的政策法规。 落实民办学校税收优惠政策。 4、落实民办学校税收优惠政策。 对出资人不要求取得合理回报的民办学校， 要求其收费纳入财政预算外资金专户 管理，享受与公办学校相同的税收优惠政策；对出资人要求取得合理回报的民办 学校，征收企业所得税；出资人将应当取得的合理回报用于学校发展的，允许作 为再投入计入其出资额，返还相应的税款；对从事非学历教育的公益性民办学校 提供教育劳务取得的收入，免征营业税。 逐步改变现行以“由国家财政部门拨付事业经费”或“经费纳入国家财政专户 管理”，作为享受税收优惠学校条件的做法。 以公共资源积极资助民办教育。 5、以公共资源积极资助民办教育。 将发展和推进民办教育纳入公共预算。借鉴国外成功经验，建立各级政府公共财 政资助民办教育的制度，努力拓宽公共经费资助民办教育的办法和渠道。 将公有闲置房屋、校舍、设施低价租赁给有条件的民办学校办学。 相关联接 7： OECD 国家资助私立教育做法 公共财政资助私立教育是许多国家通行做法。在有些国家，在公共教育经费中， 资助私立教育经费甚至占据了相当高的比例[39]。 政府资助是指政府通过各种渠道、 各种形式将公共资源给予私立学校， 包括资金， 也包括相当于资金形式的其他资源，如政府提供的服务、土地使用等。政府资助 形式多种多样， 如学校在开办时提供其教育基础设施与设备、 免税期、 关税减免、 免费或低价提供土地或出租土地等；在学校运营过程中，政府公共财政向学校提 供补贴、学生贷款、科研基金、学生奖学金和助学金，实行教育券计划等。 对私立学校进行税收减免是各国普遍的做法。如意大利宪法规定，团体和私人均 有权建立私立大学、中小学或从事学历教育的教育机构，而不必向国家纳税。韩 国对私立学校进行税制支援，与学校正常运营直接相关的国税、地方税以非课税 为原则， 在教学设备购买和进口时可以减免特别消费税， 对学校法人事业的收益、 附属医院等实行税收优惠。与此同时，多数国家按照一定的标准对私立学校基础 建设费用和日常办学经费进行直接补贴，包括人事费用、教材图书、教师养老金 基金补贴等，同时加大对学生补贴的力度，包括学费补贴、交通费用补贴等。对 私立高等教育，许多国家除了提供基础建设费用外，特别注重加大对学校的研究 资助力度，以提升私立大学的研究水平。英国私立高等教育机构约 90%的基建费 和 75%的教育经费依靠政府拨款。日本采用给私立大学经费的补助和政府拨款补 助地方各类私立学校办法，维持和改进私立学校的教学和科研条件。1957 年日本文部省颁布了《国家对私立大学科研设备补助法》，着重对私立大学在研究方 面进行资助；20 世纪 90 年代，日本采用竞争性资助方式，主要用于帮助私立大 学提高研究和学术水平。韩国对私立学校的专门财政支援包括：私立学校}