试论一带一路与民族地区的地方合作&|&发布日期：&|&nbsp浏览（）人次&|&&|&&]柳建文　　【摘 要】
　　一带一路战略推进了我国民族地区的地方合作，扩大了地方合作的广度和深度，形成了“内外双向”的区域合作格局。同时，由于地方之间长期存在竞争关系，导致国内合作与国际合作存在脱节现象，国内合作不足影响和制约了国际区域合作，需要协调地方之间的关系。另一方面，一带一路需要城市群作为支撑，民族地区城市群内部联系松散、发育水平低下，需要加强地方之间的合作。推进一带一路，民族地区需要注重国内合作与国际合作规划之间的衔接与配合，通过国内合作支持国际合作，同时加强城市群内部的协调机制建设。
　　一、引 言
　　20 世纪90年代以来，地方合作已成为中国促进区域经济增长和协调发展的重要手段。一些地方合作色彩明显的区域如长三角经济区、珠三角经济圈、京津冀城市群等相继进入国家战略规划。进入新世纪以来，中国又相继提出了新型城镇化、长江经济带、一带一路等国家战略，这些战略均以区域一体化为导向，需要地方抱团进入国家的发展战略，因此，地方之间的国内合作明显加快。随着一带一路战略实施，中国开始规划建设中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊，新疆、内蒙古、云南、广西等民族地区成为国家新一轮对外开放的重点规划区域，目前这些地区正在全力推进大湄公河、中亚、环阿尔泰山、大图们江等国际区域合作。在国家战略的带动下，民族地区对内对外双向互动的合作格局正在形成。据统计，中国在“一带一路”沿线国家已有70多个在建合作区项目。2014年，中国与“一带一路”沿线国家双边贸易额接近7万亿人民币。而据世界贸易组织估算，一带一路跨越全球，把拉丁美洲、中东、亚洲和非洲的市场连接在一起，将创造近28万亿美元的贸易额。对民族地区而言，这无疑是重要的战略机遇期。基于此，本文将就一带一路背景下民族地区地方合作的变化、合作中存在的问题及调控对策展开讨论，以帮助民族地区能够在西部大开发战略实施16年后能在一带一路战略构想下迎来又一个发展的“黄金时代”。
　　二、一带一路对民族地区地方合作的推动
　　地方合作具有互惠互利的特点，其合作动力来自于地方对共同利益的追求，是“由若干个地方政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议和章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以获得最大的经济效益和社会效益的活动。”[1 ]22由于行政区划的分割，我国西南地区曾经有“断头路”“瓶颈路”数千条，严重阻碍了省区间的经济一体化。2015 年8月25日，滇黔桂三省区政协主席联席会议在昆明召开。会议围绕“服务国家一带一路战略，加快推进孟中印缅经济走廊建设，提升滇黔桂民族地区交通基础设施建设水平”进行了深入讨论，就合作建设我国面向西南开放陆海大通道达成初步共识，并审议了《关于加快滇黔桂民族地区交通基础设施建设，构建我国面向西南开放陆海大通道的建议》。[2]在此之前，云南与四川在昆明签署战略合作框架协议，涉及通道建设、经贸合作、共建旅游市场、产业合作、生态环保合作和建立政府合作机制六个方面。根据协议，两省将加快西南出境通道建设，共同争取促成中国—缅甸公路和铁路早日开工建设，争取增辟与东南亚和南亚国家之间的国际航线并完善省区间交通网络。[3 ]中国的分权化改革在一定程度上强化了地方利益。所谓地区经济利益，是指各地区根据其所处的特定环境条件，从事特定的经济活动所要求的从其他地区或国家那里获得的排他性收益。一带一路横跨国内八大民族省份及其他十个省份，随着战略的实施，地方的排他性收益减少，共同利益相对扩大，增加了地方合作的几率。由于国家战略具有明确的导向作用，地方为了从国家战略中获得投资和优惠政策，需要主动调适与周边地区的关系，否则将无法整体进入国家发展战略系统。长期以来，中国与东盟地区的合作进程中备受诟病的是广西、云南两地之间的竞争。广西的经济发展水平低于云南，但其地理位置却相对优越，两地一直在争夺中国—东盟自由贸易区建设的国内主导权。经过两地长达数年的激烈竞争，2004 年中国—东盟博览会永久落户南宁。为避免在国家战略中被边缘化，昆明一直在积极规划申请面向东南亚的自贸区。一带一路提出后，这种排他性的竞争局面有所改变，2016 年，两地主要领导频频会面，提出加快“广西北部湾经济区云南临海产业园”建设，要求务必全力推进云桂高铁全线通车，为两地深化合作创造更好条件。在这个意义上，国家层面的区域战略和规划有助于协调地方利益和地方政府间关系。
　　一带一路扩大了民族地区地方合作的广度。在区域经济合作中，“广度”是一个重要的评价指标，它意味着合作的地理范围大小和合作的事项多少。首先，一带一路推进了非毗邻民族地区间的合作。民族地区之前形成的合作主要局限在地理上相互毗邻的区域，比如湘鄂渝黔桂经济技术协作区、陕甘宁蒙毗邻地区经济协作会、川滇青藏毗邻地区经济协作会、滇桂黔边区 4 地州经济协作区、川甘青藏滇毗邻地区民族友好经济协作区等。2015年7月，海上丝绸之路的重要发祥地广西和丝绸之路的商埠重镇宁夏在银川召开广西—宁夏经济社会发展交流座谈会，双方代表团本着在共同参与实施“一带一路”战略方面加强合作的出发点，利用中国—东盟博览会和中阿博览会等平台，共同开拓东盟和阿拉伯市场，加快构建开放型经济等方面展开协商。[4 ]此外，广西北部湾经济区还积极与云南、贵州、内蒙古等多个民族省区开展合作的出发点，积极探索发展“飞地经济”，合作建设五大临海产业园。其次，一带一路推进了民族地区与非民族地区间的合作。丝绸之路经济带将宁夏、青海、新疆、西藏等西北民族省区与中原腹地串联起来；21 世纪海上丝绸之路则将广西、云南、贵州等西南民族省区与东南经济发达地区协同起来。据统计， 年间中国的进、出口额平均每年增长10%和17%，而同期省际贸易年均增长仅为4.8%。20 世纪 90 年代中期，地方性(短程) 交易占全国的贸易量约3/4。1996年全国的陆路货运量占全部货运的89.92%，其中公路占75.9%，铁路仅为13.02%，公路货运的平均运距仅为50.93公里。这表明中国国内的贸易主要发生在省的范围内。2014 年1—10 月，中央对西部地区的公路水路固定资产的投资分别为5939 亿元，比去年同期增长20.3%。以丝绸之路为核心的交通运输建设，降低了民族地区交流合作的成本。目前，广西、云南、青海、新疆等省 (自治区) 的运输贸易额大幅提升，铁路运力呈持续增长态势，陇海、包兰铁路日益逼近运力“瓶颈”，为缓解运输压力，云南正在规划建设“七出省、五出境”的路面交通和“两出省、三出境”的水上交通线路。“一带一路”促进了民族地区交通运输的发展，为民族地区的跨区域合作提供了更多的空间。2013年，西安海关与乌鲁木齐海关签署了《关于建立紧密合作机制备忘录》，西安国际港务区分别与新疆霍尔果斯和阿拉山口两地签署了《港区共建互赢合作协议》。2014年5月，陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五省区文化厅签署了 《丝绸之路经济带西北五省区文化发展战略联盟框架协议》，各方将在文艺创作、精品展演、公共文化服务体系建设、文化产业发展、人才培养等方面进行跨区域交流与合作，形成区域文化共赢发展态势。据悉，研究制订互利合作发展和经济一体化的“陕甘青藏经济带建设联合会”正在筹建中。最后，一带一路推动地方合作解决区域公共问题。随着经济快速增长，中国的环境问题、人口资源问题、流域治理、基础设施建设、流行病防治、地区稳定等各种跨区域问题大量出现，对传统公共治理模式形成了巨大压力。民族地区已经成为我国生物多样性和环境保护最重要的区域。2012 年，西藏与新疆、青海共同召开新疆阿尔金山、西藏羌塘、青海三江源和可可西里“中国四大自然保护区”工作协作会，通过《中国四大自然保护区协作会备忘录》，提出建立“高原生态保护协作联盟”协调四大自然保护区相关工作，并构建联合、联动、联防的合作机制。丝绸之路经济带沿线地区生态环境脆弱，横跨中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古的阿尔泰山是亚洲大陆腹地有名的“湿岛”，素有“天然基因库”的美誉。目前，中俄哈蒙四国已经成立了“我们共同的家园———阿尔泰”国际协调委员会，建立了跨国生态环境保护合作机制。近年来，在民族地区的共同努力下，绿色丝绸之路共识逐步形成。新疆构建覆盖中亚的生态系统野外观测与研究网络，组织实施“中亚地区气候变化下的生态环境保护与资源管理联合调查与研究”重大国际科技合作项目。云南推动大湄公河次区域湿地保护与能力建设。贵州成功举办生态文明贵阳国际论坛 2015 年年会，来自 50 多个国家的代表就全球性、区域性重大生态问题开展了务实性探讨。2015年，湄公河流域执法安全合作部级会议在北京举行，决定建立澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心，将联合打击跨国毒品犯罪、恐怖主义、网络犯罪以及非法移民等。目前，中老缅泰四国在湄公河流域联合巡逻和执法次数已达29次，有效维护了区域安全。[5 ]12从社会角度看，澜沧江—湄公河流域居住着90多个民族，区域文化具有多样性特征，本是较为棘手的区域公共问题。在“一带一路”战略背景下，云南、广西和越南、缅甸等国地方政府通过“同饮一江水，共叙邻里情”为主题的澜沧江—湄公河青年交流活动、澜沧江—湄公河大学生友好交流周、澜沧江—湄公河流域国家文化艺术节等合作机制建设，增强了区域内的民族互信和文化融合。
　　一带一路推动了传统地方合作模式的转型。我国西北和西南省区都是少数民族贫困人口集中分布的地带，包括滇西边境山区、祁连山山区和西藏、新疆南疆三地州等四个连片特困区域。为缩小地区差距，中央设计了对口支援制度，这是一种特殊的地方合作形式，具有明显“输血”性质，其实际的功效和可持续性一直受到质疑。随着地方经济自主性程度的提升，对口支援制度已经出现了地方间关系的问题。“在对口支援边疆民族地区过程中，尽管府际协作关系占据主导地位，各级政府的根本利益具有兼容性和一致性，但府际利益冲突仍然在一定范围内存在，并可能导致一系列负面影响。”[6]一带一路战略提出后，边疆民族地区日益成为国家重大战略支点，比如新疆被定位为丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、丝绸之路经济带核心区;青海是丝绸之路经济带的战略通道、重要支点和人文交流中心;云南是面向南亚、东南亚的辐射中心;广西是“一带一路”有机衔接的重要门户和西南中南开放发展新的战略支点。已有或规划中的中国和巴基斯坦、孟加拉国、缅甸、老挝、柬埔寨、蒙古国、塔吉克斯坦等邻国的铁路、公路互联互通项目基本都从民族地区跨出国门。2016 年，新疆的进出口贸易中 70%以上货物来自内陆地区。因此，支援方政府开始主动构建双方合作的平台，将边疆民族地区的战略红利转化为自身的发展优势。这些合作的收益包括国家财政为本地区完善与战略支点地区间的道路、电网等基础设施建设提供的支持;利用战略节点促进多元化的出口路线、扩大对外贸易额;通过这些战略支点进一步密切与东南亚、欧洲国家之间的联系并加速融入全球经济等。目前，云南与上海联合参与澜沧江-湄公河次区域合作开发已成为两省市对口帮扶合作的一项重要内容。在新一轮对口援疆过程中，新疆主要领导在会见支援方党政负责人时多次明确表达了新疆的利益诉求，希望天津市“积极参与新疆丝绸之路经济带核心区建设”，广东省“把更多改革开放的经验和模式带到新疆”。[7]目前，天津在乌鲁木齐建立“新疆天津科技合作园”，并在喀什建立“ 天津海河生态园”，北京在乌鲁木齐经济技术开发区创办了“北大科技园”，上海在乌鲁木齐建立了“新疆上海科技合作基地”、山东在喀什建有“齐鲁工业园”。
　　一带一路推进了民族地区的国际区域合作。2015 年，中央发布《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，对民族地区在新的战略下的定位提出了具体要求，提出“将新疆打造成丝绸之路经济带核心区”，“发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，形成 21 世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”，“使云南建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心”。为此，我国专门设置了亚洲区域合作专项资金、中国—东盟合作基金、丝绸之路基金会以及总额达 50 亿美元的企业发展基金。财政部还提高了边境地区边民互市进口免税额度、建立财政专项转移支付制度支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设、加强对国家级边境经济合作区基础设施项目贷款财政贴息的支持力度等一系列优惠政策。在政治上，中央简政放权，提高地方政府对外合作的决策自主性。《中国图们江区域合作开发规划纲要》提出适度扩大我国地方政府参与图们江区域合作开发的权限，鼓励地方政府在探索沿边地区跨境经济合作模式方面大胆探索，进行“先行先试”。国务院正式批复在延边朝鲜族自治州设立“中国图们江区域 (珲春) 国际合作示范区”，作为地方“先行先试”的试验田。此外，民族地区还获批了多个国家重点开发开放试验区和跨境经济合作开发区，比如云南的瑞丽国家重点开发开放试验区，广西的凭祥—同登跨境经济合作区、钦州中马产业园，新疆的伊宁、塔城和博乐边境经济合作开发区等。2012 年10月，宁夏获批成为国家内陆开放型经济试验区，并获国家批准独家开展伊斯兰金融试点，为探索建立中阿商务区、阿拉伯国家产业园、中海 (湾) 自由贸易区等做准备。由于中央的鼓励和授权，地方在国际区域合作中的主体地位得到大幅提升。在大湄公河次区域合作中，云南省以副组长单位身份参与到中央协调国际区域合作事务的组织架构中，可以直接进入中央的战略决策机制。2013 年，新疆阿勒泰市成功举办了首届环阿尔泰区域经济圈经贸合作论坛，“四国六方”代表约 150 人参加。2016 年，论坛更名为“丝绸之路经济带环阿尔泰山次区域经济合作国际论坛”。参与方由过去的“四国六方”扩展到了“四国九方”。
　　关于中国地方政府合作困境的一个重要解释是“晋升博弈理论”。由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，这使得地方政府之间的合作空间非常狭小，而竞争空间非常巨大。这导致了国内区域发展中地方政府的非合作倾向。[8 ]但在国际合作中，地方没有晋升博弈的压力，因此倾向于合作。“对于国内地方政府来说，即使国外政府和经济体通过合作取得的利益超过自身，也不会对本地区官员的排序产生威胁，相反还会提高自身经济绩效和政绩，有助于本地区官员在国内的竞争中胜出，因此地方政府转而加强与国外政府和经济体的联系。”[9]一带一路促进了民族地区“内外双向”合作格局的形成。中央 《关于支持新疆喀什、霍尔果斯特殊经济开发区建设的若干意见》 中特别强调民族地区要充分发挥欧亚大陆桥的独特区位优势，面向国内外“两种资源、两个市场”。目前，新疆已经成功搭建了内外双向、多个层次的合作平台，包括面向国际层面的乌鲁木齐对外经济贸易洽谈会、新疆喀什—中亚南亚商品交易会、中亚区域经济合作工商论坛以及西北五省区经济协调会、丝路重镇经联会等面向国内层面的地方性合作机制。
　　根据区域经济学的地方竞争理论，“在区域经济差距较大时，地方政府，尤其是落后地区与萧条地区的地方政府有采取地方保护措施的倾向”。[10]从实践中看，我国民族省区均存在不同程度的地方保护主义。在参与国际区域合作中，地方利益受制于国家整体利益，这使得地方政府在参与对外经济活动中国内的恶性竞争能够得到一定程度的抑制。从这个角度讲，参与国际区域合作或许可能成为降低国内地方政府间保护主义的途径之一。[11]因此，协调国内、国际两大层次的合作关系将是一带一路战略推进过程中面临的新课题。
　　三、一带一路对民族地区地方合作的需求
　　首先是国际区域经济合作对国内地方合作的需求。随着一带一路战略实施，中国正在规划建设中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊，民族地区作为“一带一路”的重要战略支点，积极参与到国际区域经济发展中。目前，民族地区参与的国际区域合作主要有内蒙古、延边朝鲜族自治州所在的图们江地区的经济合作，广西、云南、西藏所处的澜沧江—湄公河流域的经济技术合作，云南、广西所在的中越“两廊一圈”经济合作，新疆阿勒泰地区所在的环阿尔泰山经济合作以及以新亚欧大陆桥为纽带的新疆与中亚地区的经济合作等。图们江次区域合作以延边、内蒙古为主体，辐射范围可以拓展到东北三省其他地区;中亚区域合作以新疆为主体，可以辐射到甘肃、陕西、宁夏、青海等省区;大湄公河流域合作以云南、广西为主体，辐射范围涉及整个西南地区。因此，地方的战略规划需要其他地方的配合。从地方的十三五规划和一带一路实施规划看，地方的战略规划基本上都是跨行政辖区的。比如，广西提出的“东联港澳，西联东盟”的“双核驱动”战略、近期重点开辟的北海—广州—泉州“海上丝绸之路东线之旅”;青海的贯通三条通道 (通向俄罗斯—欧洲、中亚—西亚、南亚的开放通道) 战略等。另一方面，国际区域经济竞争激烈，单个的省、市势单力薄，无法形成强大的竞争力，需要国内地方之间的合作。比如，云南和广西是大湄公河流域经济合作的核心省区，但两地均为欠发达地区，缺乏规模较大的跨国企业。大湄公河流域合作的深化有赖于相邻珠三角和成渝经济区的积极参与。2016年发布的《广西实施大湄公河次区域经济合作规划行动计划》提出进一步发挥泛珠三角行政首长联席会议、广西落实省际合作协议联席会议等国内合作机制作用，带动我国东部和西南中南地区更广泛地参与次区域合作。
　　从现状看，国内地方合作与国际区域合作的衔接和配合尚显不足。据报道，一带一路战略的整体规划尚未落地，各省已在积极争夺“一带一路”的名分，试图从这块投资驱动的国家大战略中分一杯羹。一是“宁当鸡头，不做凤尾”。无论是省会城市还是一些大中城市都强调自己在向西开放中的战略定位，如丝绸之路新起点、桥头堡、经济枢纽中心、开放高地、金融中心等，期望成为地区的“老大”和“核心”。在区域合作中，广西、云南一直在争夺大湄公河合作的战略主导权。二是在具体操作中沿用“要项目、要政策”的传统思维，在本地大量设立自贸区、保税区、开发区等，可能为今后的恶性竞争埋下伏笔。此外，地方省市战略角色定位重叠、合作项目同质化、新建产能盲目扩张问题突出。目前各地“一带一路”拟建、在建基础设施规模已经达到1.04 万亿元，主要包括重庆、四川、宁夏、云南、陕西、广西等省 (区、市)。各地仍在不断加大投资扩建力度，这种“大跃进”式的重复建设必然造成吞吐能力的闲置和浪费。在跨境铁路、公路的运输中，一些地方为争夺“通道资源”，对内不计成本，由政府大量补贴运费，对外“概不议价”，恶性竞争严重。[12]从各地出台的一带一路规划看，沿海省份的规划主要面向海洋，而内陆省份主要面向亚欧大陆。为防止地方规划的脱节，国家“十三五规划”中专门提到注重“陆海联动”，形成“一带一路”省际政策协调和项目联合推进机制。国际区域经济的发展需要加强国内地方间的合作，推动地方“狭隘利益”向区域“共容利益”的过渡。
　　其次是城市群的发展对地方合作的要求。重要产业或工业一般都分布在城市地区，因此区域经济合作首先是城市间的合作，特别是跨国性的区域合作，与城市化战略关系密切。“国际区域合作相当程度上是由地方与国际市场的区域合作实现的。从中国与邻国区域经济合作看，各地都可以发挥优势，包括中国与东北亚经济合作、与东盟经济合作、与南亚和中亚经济合作等。可见，产业与空间互动的区域振兴是未来城市化演化的有效途径。”[13]43为促进区域经济发展，2014年中国制订了《国家新型城镇化规划》，提出“以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。”[14]此后，中国的区域政策与城市化政策结合，以城市群为基础的区域政策重视地区间的合作，特别是鼓励城市间的合作。同时，中央也强调要以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局，为区域战略的推进提供支持。“一带一路”愿景和行动方案中明确了民族地区所依托的城市群，包括面向中国东盟自由贸易区的广西南北钦防城市群、北部湾城市群;面向东南亚区域合作的云南滇中城市群;面向中亚五国合作的新疆天山北坡城市群、内蒙古呼包鄂榆城市群以及中国面向伊斯兰国家合作的特色城市群———银川平原城市群等。
　　城市群的出现使民族地区地方政府之间的关系发生了重大变化。城市群作为一个较大的网络系统，其发展有赖于内部各个组成城市的资源，因而需要城市群内政府间的合作与协调。但受行政区划和管理体制的制约，民族地区城镇关系不协调现象较为普遍。早在 2003 年，乌鲁木齐、昌吉、阜康、米泉、石河子、吐鲁番、五家渠等 7 个市县就联合组建成立了乌鲁木齐城市经济圈协作委员会，但始终无法突破行政区划的限制，该区域的地方政府合作进展缓慢。目前，民族地区城市群普遍存在发育程度和紧凑程度低的问题。城市群发育水平由东部地区向中部和西部地区逐渐降低，依次为长江三角洲城市群&珠江三角洲城市群&京津冀城市群&山东半岛城市群&辽东半岛城市群&成渝城市群&武汉城市群&中原城市群&环鄱阳湖城市群&海峡西岸城市群&长株潭城市群&哈大长城市群&江淮城市群&关中城市群&南北钦防城市群&呼包鄂城市群&晋中城市群&兰白西城市群&天山北坡城市群&滇中城市群&黔中城市群&酒嘉玉城市群&银川平原城市群。
　　中国的政府间关系具有“十字型”特征：纵向结构紧密而横向结构松散。横向结构松散的原因是各地方 (城市) 政府呈“点态”分布，点与点之间缺乏有效的联结机制。[16]为满足一带一路战略的需求，民族地区的地方政府应以城市群发展为导向调适和重构地方政府间关系，形成有利于城市群发展的地方合作机制。
　　四、一带一路与民族地区地方合作的创新
　　首先需要加强国内合作与国际合作的有效衔接。区域经济理论中把政府职能的发挥作为了区域经济发展的主要的推动型力量。在一带一路新的治理背景下，民族地区要把积极推进国际国内区域合作协调发展作为政府职能的重要部分。在民族地区推进国际区域合作的过程中，缺乏国内政府间的合作机制。“一带一路”愿景和行动方案划定了中国经济对外发展的五条国际大通道，圈定了沿线 18 个省份，但方案并未明确指出地方政府间的合作问题。丝绸之路经济带提出后，西北五省虽然在部分领域有所合作，但至今没有形成稳定的、区域性的联动机制。为防止地方发展战略各自规划，各自落地，诱发利益冲突，“内外双向”多层次的经济合作关系需要进行有效的协调。一是利用民族地区现有的区域合作组织进行协调。比如西北五省区经济协调会、丝路重镇经联会、陇海兰新地带市 (州) 长联席会、乌鲁木齐、西宁、银川、兰州、西安联合成立西北五城市经济技术联席会;“西南六省市七方经济协调会”“泛珠三角区域合作与发展论坛”以及横跨东西9省区的“黄河经济协作带省区负责人会议”等，这些合作组织有固定的章程、机构和协调省际关系的丰富经验，可以承担推进国际区域合作的职能，比如提出合作开发的规划、项目，督促合作开发项目的执行，协调地方间的利益关系以及合作开发信息的收集和服务等。目前，西南六省区市七方经济协调会已经确立了“联合开放、科学发展、协调推进”的合作主题，通过了联合加强与东盟经贸合作、联合推动西南经济跨越式发展的四个专题文件。2016年，国务院印发《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》，提出泛珠三角行政首长联席会议应促进区域经济合作发展，构建以粤港澳大湾区为龙头，以珠江-西江经济带为腹地，带动中南、西南地区发展，形成辐射东南亚、南亚的重要经济支撑带。[17]二是鼓励民族地区建立新的协作组织。目前，东部地区的区域经济合作最为密集，自北向南各个地区均加入区域合作组织中，西部地区特别是西北地区仅有零星几处合作组织。一带一路战略提出后，东部地区率先成立了地方间的合作组织。2015 年，连云港市倡议并发起成立了国家东中西区域合作人才联盟和“一带一路”部分节点城市干部挂职联盟，成员已达12个。[18]借鉴长三角、珠三角通过建立政府间组织协调地方关系的经验，民族地区可以倡导成立以“一带一路”冠名的地方合作组织，其主要职能是协调地方关系，推进国际区域合作。
　　此外，人地关系不协调不仅是一个政府“失灵”问题，也是涉及政治、伦理与社会观念的结果，仅从政府一般性政策和行政角度调整不能解决问题。[19]182对此，习近平总书记特别强调，要引导更多社会力量投入“一带一路”建设，努力形成政府、市场、社会有机结合的合作模式，形成政府主导、企业参与、民间促进的立体格局。[20]日，中国民族贸易促进会战略合作签约仪式在北京举行，本次活动以帮扶少数民族地区经济发展为主旨，以“一带一路”战略构想为指导方针，积极推进民族贸易和民族经济的发展壮大。2016 年6月14日，云南、贵州、广西在第十四届东盟华商会上共组织签约16个项目，总投资金额 115.9 亿元人民币。“成熟的第三部门能够承担起对区域内重大合作事项的组织工作，它避免了政府部门主导所必然伴随的强制性，能更好地通过磋商与妥协达成各方利益的帕累托最优。”[21]282近年来，中国工业经济联合会、中国工业合作协会、中国中小企业协会、新疆广西企业联合会以及东盟华商会等跨国性的社会组织在协调地方产业关系方面发挥了积极作用。民族地区可以利用这些行业协会、商会等民间组织协调地方政府间的关系。社会力量的参与也有利于培育区域合作文化，提高民众对地方合作的认知和参与。“非政府组织和其他类型的社会网络和社会运动，它们一起促进了一个&真正的&跨国地区经济和市民社会的形成。在地区层次上，似乎经济的、社会的和文化的网络比正式的政治合作发展得更快。”[22]
　　其次是构建城市群内部的合作机制。城市群区别于城市的特点就是城市群的核心强调的是分工与协作，强调资源的整合，而不是竞争。因此，从战略上来看，城市群是反竞争的，“这种反竞争理论能够最大化地提高城市群的价值”。[23]110据中山大学对长三角城市群的一份研究报告测算，由于政府间的主动合作，地方行政分割对区域协调发展的阻碍作用降低了 45.7%。[24]目前国内外城市群地方政府协调机制主要有以下几种：双层制的大都市政府、区域政府、城市联盟、城市群管理委员会等，这些制度设计大多需要区域内地方行政管辖权的让渡。省内城市群主要集中在同一省级行政区划中，通过省级政府的权力协调，推进相对容易。2004年12月，为推动乌鲁木齐、昌吉、吐鲁番、石河子、哈密城市圈的发展，新疆自治区党委成立了派出机构乌昌党委统筹该区域的城市发展，随后又合并了各地的发改委、招商局、旅游局、规划局、环保局等职能部门。相比之下，跨省区城市群的协调难度很大。比如乌大张长城金三角城市合作区，因为乌兰察布、大同、张家口市分属内蒙古、山西、河北三省区，这需要协调省级政府间的关系。跨省区城市群区域与国家和城市层面的地域性管理不同，这类区域在中国由于不隶属于任何行政辖区或地域性政区，因此，相关管理、管制措施都无法运用简单的政治和行政方式加以解决。为此，《国家新型城镇化规划》中提出建立完善跨区域城市发展协调机制，重点探索建立城市群管理协调模式。由于我国宪法和地方组织法中关于政府合作的具体规定和条例几乎是空白，这使得跨省区城市群政府间的合作缺乏法制保障。目前可行的方案是制定区域性专项法律法规，把城市群政府间合作纳入法制轨道，通过法律的方式推进城市群的发展。中共十八届三中全会提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件。这一制度设计主要针对司法判决中的地方保护主义，但也可被用来协调地方政府在合作中的利益纠纷。日，最高人民法院发布 《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，提出推进京津冀设立跨行政区划法院，集中审理跨行政区域重大行政和民商案件。
　　地方政府合作的可能性与区域中城市的地理密度有关，对资本密集型的产业发展而言，城市密度越高越容易达成合作。我国城市群发育水平最高的长三角城市群大中小城市齐全，拥有 1 座超大城市、1 座特大城市、13座大城市、9座中等城市和42座小城市，各具特色的小城镇星罗棋布，城镇分布密度达到每万平方公里80多个，是全国平均水平的4倍左右。相比之下，民族地区城市密度很低，最低的西藏每万平方公里只有2个城镇。这增加了地方合作的难度。成熟的城市群一般呈现出“金字塔”状的等级体系，“在中心城市的辐射和吸引作用下，处于不同规模、能级和发展阶段的城市，呈圈层状排列，并依托各种经济社会联系，形成的相互影响、相互作用的城市空间集聚体。”[25]目前，民族省区确立的发展重点仍然是辖区内的省会等大城市，城市首位度偏高。乌鲁木齐市人口规模与排名第二的石河子市人口规模相差5倍，西宁市现有城市人口120.47万人，排名第二的格尔木市仅有17.93万人。在国际区域合作中发挥重要功能的边境城市、口岸城市均在一定程度上被忽略。新疆几乎所有的口岸城镇没有任何生产性支柱产业，口岸城市财政“捉襟见肘”，边民生活困窘。除了大型的商城和物流企业之外，没有与口岸优势资源配套的生产型企业。口岸除常住的少数民族边民外，主要人员就是“候鸟”式的口岸联检单位工作人员，一些口岸甚至不具备人员基本生活的条件。[12]根据“六普”人口统计数据，乌兰察布、呼伦贝尔、巴彦淖尔、个旧、崇左等边境地州市人口规模都有不同程度下降。民族地区应积极协调区域内不同规模城市间的资源配置关系，改变城市首位度偏高的现状。“发展中国家全国城市体系的演化特征对于推行增长极战格具有另外一种重要的意义。增长极过于零散地选择为一些发展&点&，而很少考虑各个极在国家和区域的双重层次上加强城市体系的作用。”[26]624“新型城镇化规划”确立了喀什、满洲里、东兴、吉隆等 38 座面向东北亚、中亚西亚、东南亚和南亚的重点建设陆路边境口岸城镇，民族地区应大力扶持这些发展条件较好的小城镇向中等规模城市演进，改变城市稀疏的格局。
　　在城市密度较低的情况下，交通条件的改善对于促进城市间的合作具有重要作用。“在经济生活的一切创造革新中，运输工具在促进经济活动和改变工业布局方面具有最普遍的影响力”。[27]72008 年，丝绸之路沿线 30 余个城市签订了《陇海兰新青藏铁路沿线城市旅游合作协议》。由于人口和城市分布不均衡，民族地区交通不便利的问题仍然非常突出。新疆的铁路密度为29.6 千米/万平方千米，是全国铁路网密度101.66 千米/万平方千米的29.1%;民用航空密度1078.64 千米/万平方千米，是全国民用航空网密度3416.77 千米/万平方千米的31.6%。[28]目前，长三角以上海为中心的“两小时城市经济圈”的空间范围不断扩大，2020 年将覆盖40个地级及以上城市。京津冀正在构建1小时城市交通圈。近日，我国发布中长期铁路网规划，确定了高铁八纵八横的规划格局。根据规划，2030 年全国铁路网全面连接20万人口以上城市，高速铁路网基本连接省会城市和其他 50万人口以上大中城市，实现相邻大中城市间1—4小时交通圈。这将有利于促进民族地区城市群的合作。
　　从国际层面看，2013年丝绸之路经济带城市合作发展论坛上来自中西亚的8个国家24个城市和地区的代表达成了《丝绸之路经济带城市合作发展乌鲁木齐共识》，并在科技、文化、教育、卫生及城市建设、货物通关等领域签署了5个合作意向书。随着一带一路的深入推进，地方政府对外合作事务日趋增多已是不争的事实。然而“一带一路”沿线国家在政治、经济、文化、宗教、种族等方面千差万别，有些国家矛盾冲突不断，可谓合作形势复杂。由于对外开放时间相对较短，民族地区地方政府外事能力总体比较薄弱，为防止国际合作损害国家利益和安全，中央在分权的同时应采取必要措施增强地方政府的外事行为能力，以应对与国外城市经济合作中可能面临的问题和挑战。
　　五、结 语
　　1988年7月，费孝通、钱伟长曾率队在青海、甘肃、宁夏、内蒙古四省区对建立黄河上游多民族经济开发区的想法作进一步调查。他们认为，黄河上游地区的开放将使这块古老而神秘的黄土地成为我国对外开放具有最大吸引力的地区，同时也是世界各国谋求与我国进行经济技术合作最感兴趣的地区。他们同时预言，亚欧大陆桥的贯通、丝绸之路的重建、东部沿海地区的进一步开放势必构成这一地区东西双向开放的新格局，成为我国继东部沿海地区之后的又一新的对外开放和经济贸易繁荣昌盛的地带。[29]2014 年9月，习近平在中央民族工作会议上强调建设“一带一路”对边疆民族地区是个大利好，要加快边疆开放开发步伐，拓展支撑国家发展的新空间。地方政府过去那种仅凭单打独斗来获取地方利益的方式已不再适应新的战略机遇。在一带一路的推动下，地方政府由互相竞争走向组团式发展将逐渐成为未来民族地区推动经济增长的重要变化，民族地区也将进入对内对外合作的繁荣时期。期间，中央与地方之间的关系，地方之间的关系，政府和社会组织之间的关系都将发生积极变化。反过来，长期阻碍民族地区区域经济协调发展的一些体制性矛盾和顽疾也会逐渐得到缓解。换言之，这可能是一带一路战略对民族地区发展的重要政治价值所在。
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　　【作 者】
　　柳建文，南开大学周恩来政府管理学院副教授，博士。天津，300071（编辑：程红）[字号：
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