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货币银行学课件 陈宏 立信会计出版社
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来自用户的咨询国民政府战时经济政策未能遏制通货膨胀
[导读]这些措施对于抑制通货膨胀、发展战时经济是弊多利少，实际上使通货膨胀更加剧烈.国民政府战时经济政策（一）战时的财政金融
1、战时财政金融基本方针
"财政为庶政之母"，财政金融关系到国计民生，关系到一个国家的政治、经济、军事、文化、教育等方面的建设能否顺利进行。战时财政金融尤其重要，它是关系到国家生死存亡的大问题，战时一切军需调度、物资接济、兵员补充、伤兵难民的接济，都与财政金融密切相关。战时财政不同于平时财政，它具有强制性，具有直接为战争服务的特点。国民政府在抗战期间正是建立了这样一种财政金融体制：它运用管制手段，改革财政税制，增加财政收入；稳定金融物价，实行金融管制，统制外汇出口，加强对敌经济战，等等。试图把财政金融纳入战时轨道，最大限度地动员财政金融力量，保证战争的需要。
抗战爆发前夕，国民政府进行了币制改革，完成了国家财政金融的统一。抗战开始后，国民政府为了稳定后方金融，支付日益庞大的财政开支，先后制定一系列有关政策。日，国防最高委员会召开会议，通过《总动员计划大纲》，对战时财政金融作了具体规定："1、改进旧税，变更稽征办法，维持固有收入；2、举办新税，另辟战时特别财源；3、发行救国公债，奖励国内人民及海外华侨尽力购买，指充战费；4、核减党政各费及停止不急需之一切事业费支出；5、修改关税进口税则，使消费品输入减少，战时必需品输入增加；6、我国所产大宗而适于各国需要之物品，得由政府办理输出，交换战时必需之入口货品；7、整理地方财政，增加收入，紧缩支出，使有余力补助中央战费"。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过了《抗战建国纲领》，其中"经济章"中有关财政金融方面的有3项："推行战时税制，彻底改革税务行政；统制银行业务，从而调整工商业之活动；巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以安定金融"。1941年国民党召开五届八中全会，蒋介石提出："三分军事，七分经济"的口号，强调发展战时经济，解决财政危机对争取抗战胜利的意义。会上通过《改订财政收支系统议决案》，提出"改进财政系统，制定国家与自治两大财政系统"的要求，决定将全国财政分为国家财政和自治财政两大系统。国家财政"包括中央与省之财政通盘筹划，统一支配"；自治财政，则"以县为单位，俾收因地制宜之效"。
1941年6月，财政部召开全国第三次财政会议，根据国民党五届八中全会决议精神，制定《战时财政改革决议案》23条，提出："(1)中央接管土地陈报；(2)改革田赋征收制度；(3)田赋改征实物；(4)实行土地增殖税；(5)增收荒地税；(6)举办战时消费税； (7)增加公债用途；(8)统一征收机关，改进税务行政；(9)改订各省经年预算办法；(10)各省收入改由国库统一处理；(11)训练全国财务人员；(12)统筹物资与税收之缉私工作；(13)推进公库制度并完成公库网；(14)改订财政收支系统法；(15)改进地方税制；(16)充裕地方财政；(17)扩大健全金融管理机构；(18)扩大工业贷款；(19)积极管理商业银行信用；(20)各省地方银行应切实推行中央金融政策；(21)推行人寿保险；(22)统筹救济战区物资之产销；(23)举办专卖业务"。这一系列决议，是国民政府战时各项财政政策实施的基本依据。
2、增税、募债、发钞：解决财政危机
抗战前，国民政府的财政收入向以关税、盐税、统税三税为大宗。"三者占岁入总额百分之八十，占总税收百分之九十"。七七事变后，沿海沿江重要商埠及产盐区域大半沦陷，三税税收锐减，国家财政收入大受影响。以1939年与1936年相较，则关税自3.69亿元减至0.86亿元；盐税自2.286亿元减至1.01亿元，；统税自1.756亿元减至0.19亿元 。而战争的爆发，又使军费支出剧增。在财政收支严重失衡的情况下，国民政府本着"增税与募债两者并重"的原则，一面推行战时税制，极力整顿税收，创设新税，举办专卖，"以补充旧税短收之损失"；另一面募集内外债，"以弥补国库收支之亏短"，同时采取各种捐款献金的办法。
为了调整税收，国民政府采取了扩充征税品目，改定征课标准及提高税率的措施。1938年1月，财政部通令各省税务机关，要求对上海及其他战区运入后方的统税货物一律实行移地接收，由入境第一道的税务机关照章补征。统税品目除原来的卷烟、棉纱等9种外，又增列饮料品、糖类、陶瓷、皮毛、竹木、纸箔等产品。征收统税地区，增加了云南、新疆、青海及西康等地。1941年7月，国民政府公布《货物统税暂行条例》，决定改订征课标准，规定间接税由从量计税改为从价计税。国民政府还提高了印花税、土酒、土烟丝税的税率。财政部于1937年 10月11日实行增加印花税，其办法系将现行印花税法第十六条税率表第一目至三百五十目所定之税率，一律加倍征收。10月13日，财政部又公布《土酒加征与举办土烟丝税办法》，规定，"将各类土烟应征之税率，一律加征五成"，并"指定在苏、浙、皖、赣、鄂、豫、闽七省土烟特区内，一切用土烟叶所制成之烟丝，应按照土烟税率之半数，再加烟丝税一次"。
国民政府把加强和完善直接税制，作为调整战时税收重心的重要方面。抗战时期直接税主要包括原来作为间接税的所得税、遗产税、非常时期过分利得税、印花税、营业税等。为了便于统一征收直接税，国民政府规定："现行之所得税、印花税及将来举办之遗产税等直接税合并归一机关办理，将财政部所得税事务处改组为直接税处，每省或每两省设直接税局，省局以下视事务繁简酌设分局"。国民政府在战时后方竭力推行直接税，尤其是在西南一带。据统计，1940年四川的直接税收入已占全国此项税收入的45％。此外，国民政府还开征了战时消费税等新的税种，国民政府规定，"凡奢侈晶及具有奢侈性之消费品，课以战时消费税。"在年，国民政府共征得战时消费税32.59亿元，加上货物出厂税和取缔税308.71亿元及矿产税10.23亿元，合计为351.73亿元，占整个税收的23.9％。
田赋收归中央并改征实物。田赋向为国家的主要税源，但抗战前归各省征收。"兵马未动，粮草先行"，战争的长期化使军粮需求量越来越大，而且需迅速征集。国民政府为了保证军粮的及时供应和公教人员食米配供，遂于1941年4月召开的国民党五届八中全会上，决定将各省的田赋征收权收归中央，地方支出由中央统筹，并改征收货币为征收谷麦等实物。这是中国田赋制度的又一次重大改革。同年6月，国民党召开了全国第三次财政会议，制定了《战时各省田赋征收实物暂行通则》，规定自1941年下半年起各省田赋一律征收实物，征收的数额以1941年各省县所列田赋正附税总额，每元折征稻谷2市斗(产麦区得征等价小麦，产杂粮区得征等价杂粮)为标准。1942年度，又将这个征实标准提高为每元税款折征稻谷4市斗或小麦2市斗，即增加1倍左右。但田赋征实远不能满足战时需要，于是，从1942年起在征实外再加大约与征实标准相当的粮食征购任务，3成付给现金，7成付给粮食库券。1943年起，于川、滇、康、陕、甘、闽、桂、粤、浙9省又将征购改为征借，只发粮食库券，不付现金。1944年度开始，又废除粮食库券，只在交粮的粮票上另加注明，作为借粮凭据。从1941年7月至1945年6月的4年里，国民政府共征得2.449亿石谷麦，各年平均在6000万石以上，折合成法币约为1698.87亿元。 就是说，国民政府节约了1698.87亿元法币的财政支出和法币发行额，这对于缓和通货膨胀和物价上涨速度、稳定抗战政局，起了重要作用，而且有利于加强国民政府对各省的控制，增强政令的统一。延安的《解放日报》对此评论道："田赋征实与库券购粮，无疑地，对于弥补财政赤字与解决军糈公粮，是有其积极意义的"。
为了调控市场和增加中央财政收入，国民政府还实行了专卖政策。国民党五届八中全会决定，对盐、糖、烟类和火柴4种生活必需品和主要日用品实行专卖制度，并采取核实价格的办法。按照国民政府的说法，举办专卖，"意在创造国家资本，节制私人资本，消灭居间剥削阶级，使财政经济均得调剂"。日起，国民政府首先实行盐专卖，规定由盐务总局主办，其专卖的具体办法是以"民制、官收、官运、商销"为原则，以官收为核心。抗战时期，国民政府先后颁布的盐专卖法令主要有：《盐专卖暂行条例》(日)、《盐专卖暂行条例施行细则》(日)、《收盐规则》(日)、《运盐规则》(日)、《销盐规则》(1942年 10月5日)、《制盐许可规则~(日)、《农工业用盐发售规则》(日)等等，规定：盐的采制、停业、产盐、数量由政府核定和许可，盐的运输买卖由政府指定机关进行。由此可见，所有盐的生产、囤购、销售和定价都处于国民政府盐务机关的控制之下。糖和烟类另设专卖局，火柴则设专卖公司主办，三者分别于 日、5月1日和7月1日先后于川、康等区实施，尔后逐渐推广。国民政府通过盐、糖、烟类和火柴等的专卖制度而获得的专卖利益甚为可观。1942年获得的专卖利益收入为14.04亿元，占该年国家税项总收入的19.46％；1943年为31.49亿元，占 16.87％；1944年为47.77亿元，占11.75％。实行专卖政策对于国民政府增加财政收入，减缓财政收支不平衡的尖锐矛盾，防止奸商投机居奇，稳定物价水严，支撑抗战，起了一定作用。当然，由于这种专卖政策贯彻不力和专卖机构的腐败，其实行的结果一定程度上既打击了生产者，又剥削了消费者，造成贪污腐化现象的泛滥。
国民政府在增税的同时，又开展大规模的募债活动。募债活动包括两方面：一为借助外援；一为募集内债。抗战时期，国民政府全力向苏、美、英等国争取援助。从年，国民政府对苏联有3项易货借款，总数达2.5亿美元；对美有4项易货借款和1项信用借款，总数达6.2亿美元；对英主要为信用借款，计4项，总数达5800余万英镑，折合美金有2.3亿多元。三国借款共有12项，总数达11亿美元以上。这些援助，对于坚定国民政府的抗战信心，争取战争的胜利，无疑起了重要作用。抗战 8年中，国民政府财政部共发行了18种内债。抗战爆发后的两年中，国民政府连续发行了救国公债、金融公债、金公债、国防公债和赈济公债等5次，发行额达16.77亿元法币。1939年发行军需及建设公债各6亿元，1942年美国借款成立，又先后发行建国同盟胜利公债及美金储蓄券各1亿元，并发行同盟胜利国币公债10亿元。总计1937年9月至1945年8月间，国民政府共发行公债2000万英镑，2亿美元，关金券1亿元及151.22亿国币。至于公债的募举方式，则采取劝募和派募两种方式。对于商人、房产管业人及自由职业的收入丰厚者为"公平之派募"，对于乡村农民、工人及其他各界人民，采取"劝导自由认购"的方式。内外债的举借，在一定程度上弥补了财政赤字。此外，国民政府在国内多次开展了募捐献金运动，并派人向海外侨胞"劝募"。"海外侨胞有大宗汇款回国，充实外汇"。从1937年7月至1939年2月，海外侨胞献金数额达元。
增加发行纸币是弥补财政赤字的迅捷之径。国民政府在增税、举债仍不能解决巨额财政赤字的情况下，即采取了发钞这一手段。时任国民政府财政部长的孔祥熙认为："迨战事发动以后，抗战建国同时并进，通货之需要，因之更形殷切，发行较短，自有相当之增加。"故从1939年后国民政府就通过中央、中国、交通、农民四大银行大量发行纸币。"从10亿余元增加到20亿元，再从20亿元增加到30亿元。这是抗战开始一、二年间的事情"。 1939年度"国库支出为元，其中税款收入为 元，不过占16％，而极大部分则由增加通货发行来弥补，这一年银行垫款(即靠增加发行)达元，占全部支出76％左右"。 发钞虽然可以短期弥补财政赤字，稳定财政，但却埋下了通货膨胀的严重隐患。
3、金融政策与措施
国民政府在采取上述增税、募债、发钞等手段，以解决严重的财政危机的同时，针对抗战时期金融动荡的局面，又制定了一系列法令，采取了一系列措施，以安定金融。
金融是经济的血液，与财政有着极为紧密的关系。健全的财政有助于金融的稳定与繁荣，而稳定的金融又有利于财政的巩固和发展。战前，中国的货币虽已基本统一，但金融制度并不完善。抗战爆发后，金融出现动荡，资金开始外逃，这对战时的财政经济是一严重的威胁。为稳定金融，国民政府建立了战时金融体制，对金融实行管制。
日，国民政府财政部公布了《非常时期安定金融办法》7条，揭开了中国战时金融的首章，确认平时金融已不再适合客观的需要，而改成战时的、强制性的金融管理。17日，经财政部批准，上海市公布了适合上海市银钱业情况的《非常时期安定金融补充办法》4条。上述安定金融的举措，有利于稳定金融市场，维护法币流通，同时亦为实施战时金融加强管制创造了条件。
为防止资金逃避，平衡国际收支，统制对外贸易起见，国民政府财政部开始加强外汇管制和巩固法币的金融地位，于日电令公布了《购买外汇请核办法》，规定：特指定中央银行总行办理外汇之请核事宜。由此开始实行外汇管制政策。但这一规定对于外商银行却无效力，一些投机者遂钻营取巧，请购外汇未获准者转向外商银行私自洽购，请购外汇获准者，则在黑市进行倒卖，以牟取暴利。
为了进一步实施外汇管制，财政部还相继公布《非常时期禁止进口物品办法》、《进口物品申请购买外汇规则》、《进口物品购买外汇加纳平衡费规则》、《出口货物结汇领取汇价差额办法》等等，通过加强进出口贸易的统制来强化外汇的管理。这些办法规定：外汇由中央银行挂出法定汇价，同时由中国、交通二银行另行挂一牌价；凡进口物品非第一项办法所禁止的，名义上依法价申请，另缴纳法价与中、交二行牌价的差额；将原由中央银行负责审核外汇之权，改由财政部外汇审核委员会办理；出口物品，名义上照法价结汇，实际则补偿法币与中、交二行牌价的差额，即按中、交二行牌价售结。这就在一定程度上纠正了过去只有进口商得益而出口商受损的事件发生，减少了一时的外汇波动。但由于战时种种主客观原因，外汇投机者并未因外汇管制而放弃抽逃资金的企图，而是依然加紧黑市活动，甚至诱使一些华侨汇款参加，从而造成更为混乱的汇市局面，使外汇管制政策陷于摇摆不定之中。
抗战时期，国家银行的职能得到大为加强。战时国家行局不仅有支付饷汇、调剂金融的时代使命，而且也要配合政府的经济政策，扶植后方工业、矿业、农业、商业、交通等各项生产和建设事业的发展，支持政府抗战到底。日，国民政府公布《战时健全中央金融机构办法》，规定："中央、中国、交通、农民四银行合组联合办事处，负责办理政府战时金融政策有关各特种业务"； "联合总处理事会设主席一人，常务理事三人，由国民政府特派之，主席总揽一切事务"；"财政部授权联合总处理事会主席，在非常时期内对中央、中国、交通、中国农民四银行可为便宜之措施，并代行其职权"。这一办法的公布，对于当时正在实施的战时金融政策是一个巨大的推动，它将四行联合办事总处(简称四联总处)的性质，确定为一个决策性的机构，负责掌理政府战时金融及经济有关的各种业务。10月，四联总处正式成立，总处设理事会，由蒋介石任主席。理事会下设战时金融委员会、战时经济委员会、秘书处、全国节约建国储蓄劝储委员会等机构。由此四联总处成为一个决定金融政策、统一指挥和考核金融工作的中枢决策机关，不仅掌管四行本身的业务，而且综理战时金融设施和经济策划，享有掌握战时金融的最高地位。
四联总处成立后，首先制定了当时著名的《三年经济计划》、《金融三年计划》以及实施办法，决定了四联总处所辖各行的业务方针及各行业务发展的方向，并对经济事业的主要部类：农村水利、工矿、商业、交通等部门的计划实施，拟具办法，监督执行；金融计划则以稳定法币为中心，以调节法币的流通额，防止通货膨胀，以及维持外汇；节省消耗、紧缩开支、严防敌伪破坏金融为主要内容。这两个计划全面地部署了战时的经济和金融措施。
在四联总处的统筹安排下，中央、中国、交通、农民四行开始迈向了专业化的道路。日，四联总处理事会通过了《中、中、交、农四行业务划分考核办法》，规定："中、中、交、农四行业务，除各依其法及条例所规定者外，在抗战期内尤应注意下列规定，渐谋专业发展。(一)中央银行应以下列各项为主要业务：集中钞券发行、统筹外汇收付、代理国库、汇解军政款项、调剂金融市场。(二)中国银行应以下列各项为主要业务：受中央银行之委托经理政府国外款项之收付；发展与扶助国际贸易并办理有关事业之贷款与投资；受中央银行之委托，经办进出口外汇及侨汇业务；办理国内商业汇款；办理储蓄信托业务。(三)交通银行应以下列各项为主要业务：办理工矿、交通及生产事业之贷款与投资；办理国内工商业汇款；公司债及公司股票之经募或承受；办理仓库及运输业务；办理储蓄信托业务。(四)中国农民银行应以下列各项为主要业务：办理农业生产贷款投资、办理土地金融业务、办理合作事业之放款、办理农业仓库信托及农业保险业务、吸收储蓄存款。"由此，四行专业化基本完成，它们分头负起扶助农业、工矿、交通、商业等各项生产事业和调济全国金融的职责。这对金融业的发展和发挥国家银行在整个金融领域中的主导性能，都起了一定作用。
在完成四行专业化后，日，四联总处根据国民政府3月"限制四行发行钞券，改由中央银行统一发行"的指示，制定了《统一发行办法》，规定："自本年七月一日起，所有法币之发行，统由中央银行集中办理"。7月14日，财政部又颁布《中央银行接收省钞办法》，规定所有各省地方银行的存券和准备金，均归中央银行保管。于是，10余年来国民政府梦寐以求的货币发行统一于中央银行的计划终告实现，全国出现了统一的货币制度。它有利于促进中国政治的进一步统一化，并为国民政府实施金融垄断铺平了道路。
国民政府为了控制一般银行的信用。加强战时金融管制，确立了国家银行集中准备金制度。日，财政部公布了《非常时期管理银行暂行办法》，规定："银行经收存款，除储蓄存款应照《储蓄银行法》办理外，其普通存款，应以所存款总额百分之二十为准备金，转存当地中、中、交，农四行任何一行，并由收存行给以适当存息"。这是我国普通银行存款准备金由国家银行集中保管的开始。日，四联总处理事会又公布了《补充办法》，规定此项准备金由中央银行独家收存，其他三行以往收存的准备金，应于同年6月21日一律转存中央银行。
中央银行成了中央准备银行，这既有利于增强国家银行的财力，又有助于私营银行克服资金周转上的困难。
国民政府在采取上述统一发行、统一国库、统一保管银行准备金等强化国家银行职能的金融措施的同时，对后方地方金融业也实施整顿，使地方金融配套发展。
日，国民政府颁布《改善地方金融机构办法纲要》，规定"各地方金融机关得按照该办法，向四行领用一元券及辅币券，其准备金只须缴纳二成法币，其余可以生产事业票据资金证券等充之"。各地方金融机关得此领券便利，遂转向融通资金、调济内地金融的职责。为了救济农村，国民政府于8月 24日又颁布《扩大农村贷款范围办法》，积极扩大农贷范围，充实农村所需资金，以调剂农村金融，发展农业生产。
1939年3月，国民政府在重庆召开了第二次全国地方金融会议，集合各省地方银行共商地方金融贯彻金融政策的实施办法。会议一方面强调省地方银行的重要性，确认省地方银行的地位；另一方面为进一步强化金融机构，又对省地方银行提出具体的规定和要求。会议最后决议6项，其中与金融政策关系密切的有："关于如何发展经济力量案"、"关于如何维护币制信用案"、"关于如何增进业务案"、"关于如何便利收购物资案"等4项"。
为了发展西南、西北经济，疏通地方金融网络，国民政府还积极筹设和扩充西南、西北金融网。1938年，国民政府拟订了《筹设西南、西北及邻近战区金融网二年计划》，准备在后方积极筹设银行分支行处。事实上，抗战爆发后，大后方的银行业得到很大发展。在战前的1936年，全国仅有164家现代银行，而至1945年8月抗战胜利前夕，全国除沦陷区外，有银行总行416家，分支行2566家。其中以重庆所在地四川为最，共有总行215家，分行922家。银行机构在西南西北的迅速发展，活跃了后方经济、促进了内地经济发展。
国民政府的金融政策与措施，除上述之外，还有所谓的黄金政策。金银虽已失却流通货币的职能，但其商品价值仍远远超过它的货币价值。因它可随时换成任何一种法偿币包括外汇，故获得黄金，就有可能达到外逃资金的目的。抗战初期，国民政府先后颁布《金类兑换法币办法》、《实施收兑金类办法》、《监督银楼业收兑金类办法》、《收兑金银通则》、《取缔收售金类办法》、《取缔金融业典当业质押金类办法》等法令，对黄金实行严格管制，禁止黄金在市场上买卖，并规定由国民政府集中收购。抗战中后期，随着法币币值日益降低和通货膨胀的加速，国民政府于 1943年下半年开始实施以收回法币和制止通货膨胀为目的的所谓黄金政策。规定解除金禁，由中央银行委托中国农民银行和中国国货银行出售黄金。黄金自由买卖政策，虽在回笼法币方面起了一定作用，但由于黄金极具吸引力，投机商和政府的权贵人物不惜利用各种手段进行黄金投机，使买卖黄金的舞弊之风甚炽，其结果是大量黄金落入豪门权贵的私囊，使国家财富大受其损，对于广大的中小资产者而言，则又是一场残酷的掠夺。
总之，国民政府在抗战时期的上述财政金融政策和措施，尽管在操作过程中弊端丛生，对人民有苛扰的一面，但对于增加财税收入，增加抗战财力，安定金融市场，扶植战时经济，发展工农业生产等，还是起了一定作用的，特别是对支援抗战直至最后胜利起到了重要的作用。
（二）工矿业和交通业
1、工厂内迁与开发工矿业的政策措施
现代战争，无论装备或给养，都离不开工业。只有以一定的工业基础作坚强后盾，才能源源不断地提供必需的军用、民用物资，才能支撑长期战争。为此，国民政府组织沿海沿江大规模的厂矿企业内迁，保存了中国工业发展的一些骨干力量，为大后方经济的开发和建设奠定了基础。
1938年初，国民政府拟订《西南西北工业建设计划》，规定新的工业基地，"其地域以四川、云南、贵州、湘西为主"。同时，蒋介石又电令工矿调整委员会，"筹划战时工业，以川黔湘西为主"，从而确立了以西南为中心的大后方经济发展战略圈。4月，国民党临时全国代表大会通过的《抗战建国纲领》规定："开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，并发展各地之手工业"。抗战时期，大后方工矿业的发展即以此为原则。在这一原则指导之下，国民政府制定了战时工业发展方针，即"以军需工业为中心"，具体分5个方面：(一)建立重工业，以为自力发展一切工业的基础。(二)开发矿产，自求工业原料。(三)充实电气事业，使各种工业得有优廉之动力供给。(四)奖励轻工业，力求日用晶之自给自足。(五)扶助乡村工业，使固有手工业渐次改良，而农产品得加工制造。抗战期间，国民政府基本上是按照这一方针来开发和建设大后方工矿业的。
为开发后方工矿业，6月，国民政府又先后颁布《工业奖励法》、《特种工业保息及补助条例》、《工矿业赞助暂行条例》、《非常时期工矿业奖助审查标准》等一系列奖励工业发展的政策和措施，归纳起来有以下几个方面：第一，保息。为避免企业因通货膨胀或其他因素而受到影响，规定凡可享受奖励的企业，其放贷资本以年息五厘为限，可享受5年不变的政策。第二，凡可享受奖励的企业，政府给予低息贷款，或协助企业向银行或其他方面借贷。第三，凡可享受奖励的企业，政府以当年产品成本及市场价格为准，酌量给予现金补贴，以为货币贬值的一种补救办法。第四，凡可享受奖励的企业，可分别给予不同程度的减免出工税、原料税、转口税或一些地方性税捐。若租用国家土地，还可免五年以上地租。
以上奖励措施的主要享受者为国家资本所控制的制造各种原动力机、电机、金属材料、运输器材等企业，国防所需必须统筹或统制的企业，为民生所急需而盈亏无甚把握、起提供动力或原材料作用的电厂、煤矿、水泥等企业，以及一些可供出口、增进外贸、减少外贸逆差的轻纺工业等。对于民营工矿业，国民政府也采取了扶持政策，实行优惠奖励。因为当时国营工矿企业的大规模建立需要一个过程，而内迁厂矿和西南原有的一些近代工业绝大多数为民营资本，国民政府亟需发展这些民营厂矿的生产，以应付抗战初期大量的军需、民用。年，国民政府先后颁布了《非常时期工矿业奖励暂行条例》、《经济部工矿调整处核定厂矿请求协助借款原则》、《奖励工业技术暂行条例》、《经济部小型工业贷款暂行办法》等一系列法令，通过资金协助、帮助各工矿企业购备材料、帮助招募技术员工、奖励创造发明等手段，来鼓励和扶助民营工矿业的发展。据经济部统计，从1937年 7月至1940年底，国统区内得到政府直接资助的私营关键性企业工厂共有448家，机器及设备总重达70900吨。一般私营企业工厂共191家，机器设备达46400吨。国民政府对民营工矿业提供低利贷款，1937年政府对民营工商业的贷款14.71亿元， 1939年增至25.78亿元，该年的贷款比1938年，以实物计算高出182％。在生产衰滞时期的年度，对私营工厂的财政拨款达5500万元，国家银行贷款2.9亿元。在技术、器材上，国民政府也扶助民营工业。抗战期间，在有关部门领导和安排下，培训的新技工数以千计。仅在年，有关部门为民营工业企业培训的技术工人就达3600人之多。国民政府还在民营工矿企业必需的进口材料、机件上给予帮助。1939年春，向英国、印度、澳大利亚、美国购买五金、化学、电气等器材，而以低价供应厂矿企业。年，供应民营厂矿的器材总值达56.3余亿元，占同期售料价值的71.15％。
在国民政府的支持和鼓励下，大后方的工业有了极大的发展，对国民政府坚持抗战到底作出了重大贡献。
2、交通运输
随着政治经济重心的西移，和日军对我国际交通线的严密封锁，改变后方交通的问题就提到了国民政府重要的议事日程上。1938年国民党临时代表大会通过的《抗战建国纲领》中，决定"整顿交通系统，举办水陆空联运，增加铁路、公路，加辟航线"。国民政府遂在后方各省迅速发展交通事业。"为使战时首都与各战场所在之各省交通便利"及"得一国际路线与国外沟通起见"，国民政府决定赶筑多条省际和国际交通要道。其中包括：滇缅路、滇越路、桂越路、甘新路和中印路等国际要道。同时加快航运的整治和开辟新的空中航线。通过战时交通运输的发展，对战时军队的调动和军需民用物资的及时输送，对打破日军的封锁和维持对外联系，以及促进大后方经济建设起到了巨大作用。
（三）战时农业的政策和举措
"民以食为天"，以生产粮食为主的农业是国民经济的最基本部门，与人民生活的关系最为密切。战时军民的衣食依赖于农业，后方工业发展所需原料必须由农业提供，而且换取外汇，进口军需物资，也必须依靠农副产品的出口。由于东南沿海工农业经济发达地区的相继沦陷，中国农业经济遭受了巨大损失。据统计，年全国粮食种植面积损失达38％强，产量损失 22％；棉花种植面积损失达70％，产量损失68％；烟叶种植面积损失达32％，产量损失33％。随着国民政府西移重庆，开发和发展后方农业成为燃眉之急。国民政府在"以农立国，以农建国"的方针指导下，采取了一些有利于农业发展的政策措施。
1938年，国民党临时全国代表大会通过的"宣言"和《抗战建国纲领》对农业予以高度重视，决定把农业置于工业、交通等诸业之前，指出："中国为农业国家，大多数人民皆为农民，故中国之经济基础在于农村。抗战期间，首宜谋农村经济之维持，更进而加以奖进，以谋其生产力之发展"。要求"全力发展农村经济，奖励合作，调剂粮食，并开垦荒地，疏通水利"。大会还通过《战时土地政策草案》，指出：为"增加抗战力量"，必须"提高土地利用之精度，增加生产面积"，同时"增加人民之纳税能力，平均人民对义务之负担"。对于农民的土地问题，特别规定："奖励人民以土地贡献政府，并应没收汉奸土地，征收利用不良土地，依法分配于伤兵难民"；"土地租额不得超过地价7％，并严禁任意撤佃抗佃"。1939年1月，国民党五届五中全会提出开发后方农业问题。4月，又召开第一次全国生产会议，对农业经济的开发建设作了全面的筹划。会议根据临全大会通过的农业方针政策，拟订了战时农业生产政策诸要点：(1)积极发展后方生产，以弥补战区的损失；(2)力谋战区农业的复兴，以增强战区抗战力量；(3)实现有计划有组织的生产，使农业与工业相配合，以协调各生产部门的力量；(4)增加农产晶的出口，以提高经济地位。关于农业增产的具体方针有：(1)开发农林资源，利用未垦荒地，以增加生产；(2)改良旧式农业经营，推广农业科学应用，包括改良种子，防治病虫害，改进肥料、农具、兴修水利等；(3)组织生产，采用调节农村金融和组织农村合作社来实现。会后，大后方农业经济的开发建设工作就大规模地铺开了。
为了实施战时农业政策，国民政府对农业机构进行了多次调整，把后方农业纳入战时经济体制之中。1937年国民政府在军事委员会之下设立农产调整委员会。1938年1月，国民政府改实业部为经济部，农产调整委员会改组为农产调整处并隶属于经济部农本局，并在经济部中设置农林司，主管农、林、蚕、垦、渔、牧业及农村经济、农村合作事项。稻麦改进所、棉业统制委员会、蚕丝改良委员会归并中央农业实验所，由经济部管辖。1939年国民政府设立农产促进委员会，1940年又成立农林部，直属行政院，掌理全国农林事业，分设农林渔牧和农村经济等司。各省的农业行政则集中于省政府建设厅，县则由建设科主管。中央农业实验所划归农林部，并进行扩充，作为全国农村技术之总枢，于后方各省设立工作站，协助各省农业改进工作。农林部又增设垦务总局、中央林业实验所、中央畜牧实验所等机构，在后方各省设立农业推广繁殖站。各省亦将农业实验机关集中于省农业改进所，各县设县农业推广所，以实地指导、扶助农民改善耕作技术和经营方法，促进农业经济的发展。国民政府中央和后方各省地方农政机构的调整、建立与健全，对于一向放任自流的后方地区，特别是西南、西北地区的农业有一定的督导、组织和示范作用，在客观上有利于把后方农业纳入战时轨道并促进其改良和发展。
抗战期间国民政府在农业经济的开发建设方面具体举措有：
第一，加强后方农村金融事业，增发农业贷款。国民政府把扩大农贷，建设后方农村金融网作为尽快开发后方农业资源的一项重要举措。日，国民政府公布《中、中、交、农四行内地联合贴放办法》，列米麦、杂粮、面粉、棉花、植物油、花生、芝麻、大豆、盐、丝茧、茶、牛羊皮毛、猪毛等农产品于贴放之押品内。1938年，国民政府军事委员会颁行《战时合作农贷调整办法》，严令农贷不得停顿，并不得少于历年放款数额。同年4月，财政部颁布《改善地方金融机构办法纲要》，规定各地方金融机构领用一元券及辅币券者，除旧有业务外，应增加"农业仓库之经营，农产品之储押，种子、肥料、耕牛、农具之贷款，农田水利事业之贷款，农产票据之承受或贴现"等等业务。6月，经济部组织农村金融救济处，实施农业放款。不久，财政部又公布《扩大农村贷款范围办法》，强调增加农贷放款数额，促使资金流向农村。1939年底，四联总处增设农业金融处，后又相继设立农业金融设计委员会、农贷审核委员会，负责全国农贷的设计、审核和执行任务。次年，四联总处颁行《二十九年度中央信托局、交通、中国、农民三银行及农本局农贷办法纲要》，规定放宽贷款对象，扩大贷款种类，"贷款区域应力求普遍，数额应予提高"。这些办法构成了战时农贷的基本举措。从实际情况来看，1937年至1942年国民政府共发放农贷152916余万元，历年分别为 3452.9万元、7355.1万元、11256.3万元、21140.8万元、46530.6万元、62880.5万元。
自1938年开始，国民政府大力建设后方农村金融网，并推进农村合作社的发展。国民政府设计的这个农村金融网由三部分组成：一是国家行局在后方各省遍设分支行处；二是由农本局、国家行局协同地方设立合作金库；三是由国家金融机关协同各级合作行政机构普遍建立农村信用合作社。1942年7月，农行成为农贷统制机构。同时，国民政府在"合作事业五年发展计划"中规定："以县为合作社之发展单位，用半强制方式，期于全国各乡镇各保各有一合作社之设立，每户至少得有一个合作社社员"。在这种经济和行政手段的推动下，后方的农村合作社得到迅速发展。截止1942年底，后方已有合作社105525个，较之战前全国共有20000余个大大增加，其中信用合作社81167个，农业生产合作社6996个，放贷农业生产款计元。
在推进后方农村合作社发展的同时，国民政府又在后方广设农村合作金库，1939年国民政府颁发了《办理合作金库原则》。合作金库是合作社与金融机构的中间组织，由金融机构和政府机关辅导成立。合作金库以合作社为社员，其资本由各合作社尽先认股，余由各行局和政府机关按比例认购提倡股。这样，合作金库在后方各县较快地发展起来。截至1942年2月底，后方15省有县合作金库344处，其中四川120库。
至1942年底，以中国农民银行和中央合作金库为轴心，各省分行、库为主干，各区县分支行、库为执行支干，以农村合作社为农业基层金融组织的全国农业金融网便在后方建立起来。在这个金融网中，国家行局是农贷的主要提供者，合作金库是联结国家行局与农村合作社的中介。国家行局将贷款贷给合作金库，合作金库再将贷款放给农村合作社，合作社再将款贷给农民，从而形成环环相扣的金融网络，这亦是国民政府实施战时经济统制的重要措施。
第二，提高农村土地利用率，加强农业的改良。国民政府对农民的土地经营方式进行改良，以期提高土地利用率。国民政府规定必须减种烟草、糯稻等非必需晶，改种战时必需的粮食作物；利用荒隙地，利用冬、夏闲田，推广冬耕、双季稻、再生稻，间作连作制等等。这些都是以法令形式强制推行的。在《土地政策战时实施纲要》中规定："土地之使用，应受国家之限制，政府并得依国计民生之需要，限定私有农地之耕作种类"。有关的土地法令亦规定："凡编为某种使用地之土地，不得供其他用途之使用"，凡不依规定使用农地者，"得由各县行政机关，勒令原使用人改种或改饲"。凡按规定使用农地并能提高产量者，则予以奖励。这些强制措施有利于提高后方农村的土地利用率，从而增加粮食生产。
战时国民政府在后方进行的农业改良推广涉及许多方面，主要有农作物推广、病虫害防治、畜牧兽医、肥料、农具、蚕桑、农村副业、水利垦殖经营、棉毛麻纺织训练等等。战时这项工作由农产促进委员会统筹，在县设农业推广所，县以下则以农会为基础，进行农业改良推广工作。由于国民政府半强制性的推进，后方的农业改良推广运动才比过去以更大的规模进行，使后方农业生产力水平比战前有了一些提高。
第三，鼓励垦荒，兴修水利。抗战爆发不久，国民政府先后颁布了《九省荒地开垦计划》、《非常时期难民移垦规则》等，由中央赈济委员会统筹管理垦荒工作。农林部成立后，又设置垦务总局统筹管理。1939年5月，行政院颁布《筹设难民垦区计划纲要》，要求于川、陕、康、滇、桂、湘、甘等省内设置垦区，并选定四川2处，西康1处，云南2处，广西1处，湖南1处先行办理。筹办垦务的原则是：(1)大片可耕荒地面积在1万亩以上而能施行大规模经营者，由中央设国营垦区管理之；(2)尽可能采用集体耕作的经营方式；(3)须以有耕作能力之人为垦民；(4)促进省营县营及民营垦殖，尽量给予经济上技术上之协助，鼓励返国华侨从事垦殖并进行督导。在垦殖的组织上，或由中央垦殖机关、各省地方垦殖机关筹办国营垦区、省营垦区，或鼓励民间金融机构、实业界和私人出资募民垦殖。至1942年底，仅西南各省就成立了110个垦殖单位，新垦耕地333万亩，有6.7万余人被安置于垦区。
在"督促垦荒"的同时，国民政府又加强对后方农田水利的建设。对农田水利的兴修，政府既给予贷款的便利，又在行政上、技术上给予积极协助。抗战初，全国水利事业由经济部水利司专责管理，西南各省则在经济部农本局协助下成立农田水利贷款委员会，以推进地方农田水利建设的发展。1941年，行政院设置水利委员会，与农林部协同办理农田水利事业，各省则由建设厅的水利局专管。1938年经济部拟定的《水利建设纲领》中，强调指出"西南、西北农田灌溉，应力谋发展，以足民食"，并规定了办理农田水利的基本原则：(1)以地方政府办理为主；(2)大型工程以旧有工程之重修为主；(3)小型工程以奖励人民办理为主。当时办理农田水利的内容主要包括筑坝引水、开渠引水、吸水或戽水、筑塘蓄水、排除农田积水、开井、疏浚与农业有关的河流工程等等。战时此种水利建设，使受益农田约达400万亩。农田水利的兴修，对于后方农业抗灾能力的增强，农作物种植面积的扩大和农作物产量的提高都起了一定作用。
通过上述一系列的努力，大后方各省的农业生产取得了一定发展。大后方的土地耕种面积有较大幅度增长。从战时后方15省在战前7年年平均作物耕种面积为65940.1万亩增长到战时8年年平均作物耕种面积为68951.9万亩。粮棉产量有所增加，经济作物增减不一，从整个农业总产量来看，1938年-1945年战时农业总产量超过战前农业总产量的2.6%。虽然增长不是很快，但这一有限的增长在当时极其困难的条件下却有巨大意义，他基本保证了战时的军需和民用，换取了相当术额的外汇和军用物资，为国民政府提供了稳定的财源并减缓了财政危机，从而为抗战的胜利提供了物质保障。
（四）商业和外贸的管制政策
国民政府西迁重庆后，为解决后方物资严重短缺的问题，一方面积极地充裕物资，使军用民食获得充足的供应，另一方面则对战时商业采取统制政策，对于粮食、日用必需品、燃料、日用工业品和外销物资等采取统购统销、专卖和限价的办法，实施管制。
为实施统制政策，国民政府首先健全了统制机构。1938年 1月1日，国民政府成立经济部，由该部主持战时物资管制的大部分工作。就受其管制物资的品类区分，可分为三类：第一类是日用必需品，包括棉花、棉纱、棉布、煤焦、食油、纸张等物资；第二类是工业器材，包括工业机器、钢铁、水泥、烧碱、漂白粉、盐酸、染料、助染剂、鞣剂、铜等物资；第三类是出口矿产品，包括钨、锑、锡、汞、铋、钼等6种，由资源委员会所属的钨、锑、锡、汞等管理处分别掌管。战时物资归财政部管制的，大致也可分为两类：第一类为专卖品，包括盐、糖、烟类、火柴等项；第二类为出口外销物品，包括桐油、生丝、猪鬃、茶叶、羊毛、药材等，由财政部设贸易委员会主持收购运销等业务，下设复兴、富华及中国茶叶等三公司，为实际负责经营的业务机构。至于中枢方面主持整个战时物资管制的最高决策机构为1942年4月成立的国家总动员会议。
抗战期间，国民政府为对全国农矿工商企业及物品的生产、运输、贸易和一般物价实行管制，先后颁布一系列法令和条例。 1937年12月，国民政府颁布了《战时农矿工商管理条例》，次年 11月加以修正定为《非常时期农矿工商管理条例》，规定对下列物品进行统制："(1)棉、丝、麻、羊毛及其制品。(2)金、银、钢、铁、铜、锡、铝、镍、铅、锌、钨、锑、锰、汞及其制品。(3)食粮、植物油、茶、糖、皮革、木材、盐、煤及焦炭、煤油、汽油、柴油、润滑油、纸、漆、酒精、水泥、石灰、酸碱、火柴、交通器材、电工器材、电气机器工具、教育用品、药品、人造肥料、陶器、砖瓦、玻璃。(4)其他经经济部呈准行政院指定者"。1939年因国内物价上涨加剧，经济部遂于2月颁布《非常时期评定物价及取缔投机操纵办法》，以期遏止涨风。12月又颁布《日用必需品平价购销办法》，规定设立平价购销处，主持办理西南、西北各省日用必需品的平价购销事宜。1941年抗战进入更为艰苦阶段，物资益行短缺，市场上囤积居奇现象日益严重，为此，该年2月国民政府颁布了《非常时期取缔日用重要物品囤积居奇办法》，1942年3月又明令颁布《国家总动员法》，明确规定"政府于必要时得对国家总动员物资及民生日用品之交易价格、数量加以管制"。1943年由于物价上涨过速，政府难以控制物资，国民党五届十二中全会又通过《加强管制物价紧急措施方案》，更严格地对主要物资进行管制。
粮食管制。1940年四川天灾，粮食歉收，加上沿海港口的沦陷，大米又无从进口，粮价大涨，带动其他物价上涨。为此，1940年8月国民政府设立了全国粮食管理局，各省县设置相应机构，以办理粮食的产销储运调节工作。但粮价上涨如故，为严行管制，1941年7月国民政府明令撤销全国粮食管理局，改设粮食部，以资统筹全国军粮民食。国民政府采取了田赋征实、征购、征借和限制粮价等手段来对粮食施行管制。"田赋三征法"规定：各省田赋收归中央管理，原征之货币改为征收实物，征实的同时又附带征购任务。后来，又把征购一律改为征借，以便国家掌握更多的粮食。同时，对军民实行粮食定量制、配给制。但实际上军民往往领不到规定的粮食，平民更是无处购买平价粮，而黑市粮价却直线上升。粮价在1940年上涨的基础上，1941年涨幅已达2691％，1942年更高达 5922％，市场粮食十分紧张。
棉花纱布管制。战时重要民生必需晶的管制除粮食外，即为棉花、棉纱及布匹。棉花纱布的管制，初由农本局福生庄主持，另有经济部平价购销处管纱布的购销与平价。1940午后纱价上涨，土布价格随之高扬。平价购销处乃于8月11日公布《放纱收布办法》，"以定量之棉纱，供给渝市及附近织布机户，代为织成土布，藉以增加市场供应量，而遏制市价涨风"。但成效不大。 1942年2月经济部物资局成立后，对于花纱布的管制，改为"以花控纱，以纱控布，以布控价"的办法。对各厂店进行存货登记，并统收厂纱，分配供应。对公教人员实行定量购布，规定每人一次可购平价布一丈五尺。至于一般市民平价布匹的购买，则由农本局福生庄重庆分庄发售。但布价并未得到抑止。1942年底物资局撤销，农本局改隶财政部，改组为花纱布管制局。该局成立后，一面严格管制，管制范围和地区都大大扩大了，管制地区由四川一省扩大至整个国统区，管制范围由半管制扩大到全面管制；一面加紧收购棉花，并以棉花向纱厂换纺机纱，或纺土纱，及向川、鄂、豫、陕和游击区抢购土纱土布。据统计，1943年10月至1944年9月共收购棉花68万担，1944年共收进机纱10.076万件，土纱14722担，收购到的布匹有40码宽布245万匹左右，把其中80％的花纱布供应军需，而20％供应公教人员及一般人民，致使整个大后方纱布奇缺，物价不断上涨。
工业器材管制。1939年5月和1940年1月国民政府分设钢铁管理委员会和水泥管理委员会，制订管理规则，开始了对工业器材的管制。1940年1月该两委员会并入工矿调整处。1942年1月后，经济部先后核准公布《管理工业材料规则》、《钢铁材料登记办法》、《管理钢铁材料实施办法》、《管理工业机器规则》等一系列管制法令，工矿调整处先后指定管制的工业器材计 200余种。对工业器材存量登记、凭证购买、核定价格及发给运照，以节制物资之虚耗，稳定市场。 1942年4月，工矿调整处扩大管制范围，将后方划为5区，除由该处直接办理川鄂区的器材管制事项外，中南、西南、西北三区，则于桂林、昆明、西安分别设立办事外，并于成都、金鸡、兰州、贵阳、衡阳、沅陵、曲江等处设立专员办事处，以加强对大后方工业器材的统制。
关于外销物资管制。战时出口的外销物资，多系准备易货偿债之用。分为两大类：一为特种矿产品，包括钨、锑、锡、汞、铋、钼 6项，由经济部资源委员会统制；另一类为指定统销之特产品，包括桐油、猪鬃、茶叶、生丝、羊毛等，由财政部贸易委员会所属的复兴贸易公司、富华贸易公司和中国茶叶公司垄断收购和出口。为此，日，经济部颁布《矿产品运输出口管理规则》，规定："钨、锑、锡、汞、铋、钼各矿产品收购运销之管理，由经济部指定资源委员会执行之"。桐油、猪鬃、茶叶、生丝、羊毛等外销农产品，由复兴、富华和中国茶叶三大公司统购统销，不准其他任何机关、商号或个人经营。整个抗战时期，贸易委员会共收购茶叶100余万公担，桐油180余万担，猪鬃8万余公担，生丝、蚕茧合计约7万余公担，羊毛(包括驼毛)约44万余公担。
关于战时物资专卖。国民政府除实行上述重要物资管制外，还对盐、糖、火柴和烟类4项日用必需品实行专卖。此项专卖由财政部执行，1941年组成国家专卖事业设计委员会，并在财政部下增设专卖事业司，目的是通过专卖增加国库收入。1944午后，因实行专卖并未取得较好的财政效果，国民政府遂先后取消了食糖、盐、烟类和火柴的专卖。
（五）通货膨胀及其抑制措施
抗战爆发后，由于物资匮乏，加上国民政府大量发行法币，欧洲大战爆发后中国流向国外的资金回流内地，游资巨增造成囤积居奇，造成物价迅速膨胀。太平洋战争爆发后，由于日军切断了国际交通线，并进行经济封锁，造成后方物资倍感困乏。1941年到1944年3年间物价指数增长了近37倍。
为了制止这种螺旋上升的通货膨胀，国民政府也曾采取一些遏止通货膨胀的措施。
(一)田赋征实及购买粮食方案。这是1941年起反通货膨胀中获得的比较成功的措施。国民政府将各省田赋收归中央，并将原先以现金缴纳的田赋按战前的粮价折算成稻麦等实物征收，又按每年调整的规定价格用现金或粮食库券向地主和富裕农民征购粮食。国民政府通过此项举措，财政收入大为增加。从1941年至1944年，仅田赋一项，平均每年可征收3130万担粮食，按战前的粮价水平约值法币14500万元，相当于战前政府财政支出的8.5％。换言之，国民政府自1941年至1944年，每年少发了14500万元的法币，这对于抑制物价上涨，减缓通货膨胀速度是有积极意义的。
(二)出售黄金和美金储蓄券。1942年2月，国民政府同美国签订了《中美财政援助协定》，由美国向国民政府提供5亿美元的信用贷款。由于当时国际交通阻碍重重，这笔信用贷款无法换成急需的进口物资。国民政府遂于5月，指定以2亿美元为担保，发行美金储蓄券和胜利公债，以吸收在国统区内过剩的游资。1943年秋开始，国民政府又动用此信贷购运黄金来中国，在国内出售，借以减少流通中的法币，作为控制通货膨胀的又一措施。这一措施一直实行至1945年，为此耗去了2.2亿美元。这一措施在一定程度上有利于减缓战时通货膨胀的速度，但由于黄金不是按固定价格，而是按高价出售，这不仅在事实上加速了法币的贬值，而且驱使大量资金用于黄金投机，使国内本来十分有限的资金脱离生产轨道，转向牟取暴利，造成战时经济新的混乱。
(三)维持官价低汇率、低利率和低运费。国民政府为反通货膨胀而采取的另一项举措是制定低的官价汇率和利率，以使生产成本及商品价格不致上涨。1942年初，国民政府将法币与美元的兑换率固定为二十比一(约为战前汇率的6倍)。自此以后在整个战争期间这一汇率始终未加修改。而1945年上半年内，市场上的汇率及物价，实际上已分别达到战前的245.9倍和1181.9倍。国家银行向其批准的工矿和交通运输企业提供贷款的年利率固定于10％以下，仅为1942年市场利率的十分之一。故那些获得国家银行上述法定汇率和贷款的个人或商号将这些低利率得来的贷款用于囤积居奇，获取暴利。
上述措施对于抑制通货膨胀、发展战时经济是弊多利少，实际上使通货膨胀更加剧烈。（节选自《重庆抗战史》）
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