农业户口取消后就失去了土地?这些关于农村宅基地的谣言你得知道-北京搜狐焦点
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农业户口取消后就失去了土地?这些关于农村宅基地的谣言你得知道
农业户口取消后就失去了土地?这些关于农村宅基地的谣言你得知道
2018年农村土地确权后,将全面取消农业户口,力图打破城乡二元结构,让农村人和城里人享受一样的待遇,能让农民在教育、医疗、保险等方面得到改善。
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Copyright (C) 2018 Sohu.com Inc. All Rights Reserved. 搜狐公司全国政协双周协商座谈会聚焦“农村土地确权登记”――&
土地确权&要“确”到农民心坎上
本报记者&&李昌禹
&&&&来源：&&&&
　　徐 骏绘
　　土地权益，一直是农民最为关心的问题。党的十一届三中全会后，我国农村确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度，极大地调动了农民的积极性。如今30多年过去，随着农村经济社会结构发生巨大变化，大量农村劳动力向城镇转移，土地产权界定不清也引发了一系列问题，造成大量土地承包纠纷，既影响了农民权益的维护和农村的社会稳定，也成为土地有序流转、发展适度规模经营的制约因素。
　　中央从深化农村改革全局出发，作出了进行农村土地确权登记颁证的重大决策。为做好这项工作，党的十八大、十八届三中全会和连续六年来的中央一号文件都提出了明确要求。土地确权事关亿万农民群众的切身利益，如何把这项工作做到农民的心坎上？土地确权工作中还存在哪些问题，如何解决？日前，全国政协召开双周协商座谈会，围绕“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”协商议政、建言献策。
　　加紧制定相关法律，明确土地权属
　　进行农村土地确权，得先确定哪些人具备农村集体经济组织成员资格，这是取得土地承包经营权的主要依据。但是在农村人口呈多元化发展的趋势下，这个看似简单的问题，在实际操作中却争议颇大，成为目前确权登记工作中普遍遇到的难题。
　　“当前，农村集体经济组织成员身份的认定，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，‘乡土’气息较浓。”全国政协常委何丕洁在调研中发现，目前农村集体经济组织成员资格的认定，一般以依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则，但在某些特殊人群的身份认定上却存在较大差异，如外嫁女、上门婿、超生子女、服刑人员以及取得非农业户口并纳入城镇社会保障体系的原成员等，由此引发的矛盾较为突出，不利于确权登记工作的顺利推进。
　　“究其原因，主要是我国法律尚未对‘农村集体经济组织成员’概念以及其资格的认定问题给出具体解释，造成相关法规条文的不具体和不可执行性。”何丕洁说。
　　全国政协提案委员会副主任傅克诚也赞同何丕洁的说法，“国家层面至今没有对农村集体经济组织进行专门立法，农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确，部分农村集体资产产权模糊、管理不善，已是比较突出的问题，直接影响土地确权登记工作。”为此，傅克诚建议，国家应当抓紧制定出台农村集体经济组织法，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格。“鉴于立法过程很长，为满足当前土地确权登记需要，可考虑先在相关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。”傅克诚说。
　　全国政协常委陈锡文认为，除了适时制定出台农村集体经济组织法外，还需要在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容。“明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法，不少地方早就存在，受到农民群众的普遍欢迎。”陈锡文说，现在更需要在法律层面上明确承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。
　　充分依靠群众智慧，解决“争议土地”矛盾
　　完成土地确权登记，还有一个前提是要对农民的土地进行精准的实测。但是在调研中，委员们发现，农村土地二轮承包开展以来，一些地方土地承包关系调整过于频繁，一些耕地征收后没有及时在权证上做出变更，造成目前农民实际承包的土地面积与二轮土地承包权证上的面积不一致。因此，在土地确权过程中，由此而引起的争议纠纷屡屡发生。
　　全国政协常委陈章良在调研中发现，目前，各地对于农民开垦出的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”如何确权，尚无统一具体的政策。虽然实际操作中依然由开垦的农民继续进行耕作，但目前各地对于农民开垦出的“四荒地”并不予确权发证。有一些农民担心，如果对于自己开垦的荒地不进行确权登记，以后的利益如何来保证？自己种的地将来归谁，还能不能继续投入进行耕种？
　　已经退地进城的农户，能不能返回农村要求权利？这是全国政协委员胡汉平关心的问题。“《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，‘现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件’；而《中华人民共和国农村土地承包法》则规定‘对全家迁入设区的市转为非农业户口的，应收回土地承包经营权’，两者之间表述明显不一致。”胡汉平建议，在修改《中华人民共和国农村土地承包法》时，应当将进城农户是否获得社会保障作为是否收回承包地的唯一条件，“获得了就可以收回、未获得就不可以收回。”
　　“二轮承包以来，各地农村实行‘增人不增地、减人不减地’的政策，导致相当一部分人没有分到承包地，由于土地确权后，承包关系将长久不变，有些农民对此反应很强烈。”全国政协委员温雪琼建议，中央一方面要有相关的权威性法律法规政策性文件对此加以指导约束，另一方面也要留给地方基层组织和村民委员会自主创新的空间，允许各地干部群众在不违背国家基本法律法规的情况下，发挥村民自治组织的作用，根据各地实际情况做出“调地”的实际操作办法规程，丰富纠纷解决机制的原则。
　　“政府在确权登记工作中主要应加强政策引导和进行监督管理，而不是越俎代庖自己去做这项具体工作。”陈锡文说，比如可以由村民选举产生由了解本村土地承包情况、有威望的老同志成立理事会，协商调解相关矛盾，政府则负责引导和监管。
　　“农民的主动积极参与是确保土地确权工作质量的重要一环。政府应该把动员农民的广泛参与作为土地确权工作的重要方面，提高农民自觉参与的积极性。同时，各级政府做好土地确权工作的经费预算保障，确保土地确权工作顺利开展。”全国政协委员郭晋云说。
　　稳定土地承包关系，保持“长久不变”
　　1998年开始的农村土地二轮承包，明确了我国农耕地的承包期为30年。此后，《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》也都对30年的耕地承包期予以明确。十七届三中全会以后，中央有关文件多次提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，不再限定农村土地承包经营的缔约期限，而采用“长久不变”的新表述。
　　委员们在调研中发现，在土地确权登记工作中，基层干部群众对“长久不变”的具体含义不甚清楚，想法不一，做法各异。以至于群众提出的这方面问题让不少基层干部不敢正面回答。
　　根据陈章良的调研，目前各地对土地承包关系“长久不变”的理解主要有以下几种：一是延续1998年二轮承包时的30年期限不变，即年；二是从新颁证年份算起，往后延长30年，如陕西一些地方承包期限表述为年；三是认为家庭承包关系长久不变指的是在30年承包期之后，再往后延期30年，实质上就是永久不变。
　　“‘长久不变’的原则迄今尚无法律表达，所有原来法定承包期内不予变动的各项权利，在‘长久不变’的范围内是不是也一概不予变动，尚待明确。”北京大学教授周其仁说，当前，一些地方坚持“增人不增地、减人不减地”，另一些地方则在承包期内定期或不定期依人口变动调整承包地，实际上难以实现长久不变。
　　“农户承包经营权要真正做实为长久不变的财产权，还有不小的思想层面和实际层面的困难。建议坚持长久不变的政策方向，鼓励探索终止因农户人口变动而调整承包地的做法，逐步把原来由小块土地承担的保障功能，转为由农村社保和低保来承担，进一步解放农村土地和劳动力。”周其仁说。
　　“今年中央一号文件已经明确提出要‘抓紧修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式’，我认为‘长久不变’应分阶段实现。”傅克诚建议，在第二轮承包到期后，对历史遗留问题太多、确需调整的地方，应允许在严格调整程序的条件下“大稳定、小调整”，保持政策的连续性。
　　《 人民日报 》（ 日 20 版）
(责编：王千原雪、乔雪峰)
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从农村土地确权角度论我国城镇化
　　我国自1998年首次明确提出城镇化战略，之后逐渐上升为国家战略，在“十二五”规划中提出“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展”。我国的城镇化水平于2011年首次突破50%。根据国际上比较通行的经验，各个国家在城镇化率达到50%的时候，都是工业化和城镇化快速发展的阶段。同时，根据Northam对城镇化过程的S形曲线，城镇化在进行到25%—60%时会进入加速上升时期。国际上的实践和理论均说明我国的城镇化已经进入到了关键时期。&　　一、我国现阶段城镇化的特点&　　城镇化作为一国整体经济社会结构以及生产生活方式的根本性转变，是一个逐步积累的过程。但是目前我国的城镇化，和世界上其他一些国家相比，其发展的国内环境和国际环境都发生了巨大的变化，导致我国城镇化在发展过程中出现了一些特殊的问题，形成了我国城镇化独有的特点。&　　（一）人口的虚假城镇化&　　在我国，在城镇居住期限超过6个月的农民工群体都被统计进入了城市人口，但是长期以来，广大的农民工在工资待遇、社会保障等方面和真正的市民还有很大的差距。他们的家属包括配偶、子女、父母大多都还在农村，而这些农民工也只是把城市当作挣钱的地方，发了工资就会把钱汇回老家，很少在城里进行消费。2012年我国城镇化率已经达到了52.57%，但是在这里面就有2.6亿的农民工，如果去除这部分人口，我国真正意义上的城镇化水平可能只有32.57%。&　　（二）土地的过度城镇化，与农业用地之间矛盾突出&　　与人口城镇化的虚高相比，土地就呈现出过度城镇化的趋势。城市发展空间失控、城市规模无限扩大，存在严重的与农业争地的情况。我国城市规模发展迅速，空间不断拓展，目前人均占地面积已经达到110—130m2的发达国家水平。长期以往，城镇化的进程必然加重耕地等农业资源的危机，威胁我国的农业安全。&　　（三）城镇化过程中行政干预作用凸显&　　长久的计划经济所形成的政府直接干预经济的习惯使得我国的城镇化充满了行政的色彩。无论是近些年兴起的新型农村社区、撤村并市、合村并镇、城中村改造，还是之前就&　　存在的征用农村集体土地建设产业园开发区、撤县设市、撤县改区都是典型的政府主动推动城镇化的行为。&　　（四）与工业化发展不协调&　　土地的过度城镇化以及政府在城镇化过程中过多的干预使得我国的城镇化普遍存在的一个现实问题，就是城镇化进程缺少相应的产业支撑，与工业化发展极不协调。虽然现在有些观点认为在我国存在着城镇化滞后于工业化的现象，其中很重要的一点理由就是第一产业占总产值的比重已经下降到了10%以下，而我国的城镇化仅仅刚过50%。但是城镇化内容中很重要的一点就是把农民转化为市民，使其脱离原有的农业生产活动，所以城镇化从根本上来讲就是城镇要为农民身份的转变和劳动力的转移提供大量的就业岗位。从这个意义上出发，考虑城镇化水平是否与工业化相适应，首先要衡量的是各个产业就业人数的比重，而非产值比重。目前在我国第一产业从业人员比重仍然占到45%，这说明我国的二三产业吸纳更多人员就业的能力还比较有限，工业化对于城镇化的支撑和引领作用还有待于进一步的提高。&　　二、我国目前农村土地产权制度所存在的问题&　　改革开放以来，我国打破原有的人民公社旧体制，建立了家庭联产承包责任制，确立了我国现有农村土地产权制度的框架。家庭联产承包责任制在改革的初期，通过激发农民劳动的积极性，极大的促进了生产力的发展。其总体可以概括为：农村土地的所有权归集体，经营权归农民，流转权归政府的三权分离的土地权利格局。但是随着社会经济向更高层次发展，这种原有的土地产权制度所存在的问题就日益显现出来了。&　　（一）法律上对于农村土地产权制度认知的模糊&　　目前我国的农村土地产权制度的形成更多的是依靠政治精英的设计来推行的，并没有经过十分充分的论证和深入的了解，这就造成了现在对于农村土地产权制度认知上的模糊。例如对于承包经营权的性质问题的纷争就长期存在，有的人主张其应归属于债权，依据是其是建立在联产承包合同基础之上的。有的人主张其为物权，理由是其代表了农民对土地的直接占有和支配。有的人则主张多元论。性质认知上的模糊就必然导致相关立法上的矛盾与冲突，主要表现在以下几个方面：第一，既赋予土地承包经营权私人产品的物权属性，又赋予其社会保障的公共属性。第二，关于承包土地是否可以流转在允许和限制之间摇摆不定。第三，既有所谓的“减人不减地”，又以集体成员资格作为承包土地的先决条件。&　　（二）农村土地产权主体界定不清晰，土地流转中农民处于混沌状态和弱势地位&　　农村土地的所有权是集体，由集体成员共享，人人有份，这就会存在单个监督成本过高和收益搭便车的问题，无形中降低了农民参与集体经济活动的积极性，最后就导致人人都没份的情况。同时，我国法律规定农村集体土地归农业集体经济组织所有，但在现实中农业集体经济组织、村民委员会和基层党组织普遍上都是一体的，就造成了村民委员会成为了事实上的农村土地的所有者，而村干部就成了农村土地的代理人。加之法律规定农村土地只有经由国家因公共利益征用，才能转为非农用地进入市场进行流转，地方政府对于城镇化的极大热情使得征地权被滥用，而作为农村土地实际所有者的村民委员会由于和上级政府之间的行政隶属关系，难以平等地对土地征用进行谈判，另外农民监督积极性的不高和固有的弱势地位，村务建设不透明，使得广大农民在征地过程中始终处于混沌之中，对自己拥有使用权的土地却无法保护。&　　（三）农民所拥有的土地使用权呈现出不完全性&　　由于农民所拥有的农村土地承包经营权与所有权相分离，同时这种承包经营权带有“人人平等”的土地保障职能，所以其使用权经常表现出一种不完全性：1.支配权的缺乏。例如一些地区为了打造特色产业强制安排农民的种植计划，使农民无法自主决策自己的农业生产活动。2.缺乏排他性。土地的社会保障职能必然要求只要是集体成员，则人人可以拥有土地。随着集体人口的增长，人地矛盾必然愈加显现，导致人地间变动的不一致性。3.流转受限。在土地依然肩负着沉重的社会保障职能的时候，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，只允许农户在不改变承包合同的情况下经集体同意后自找对象进行承包。4.安全性较差。虽然目前看来承包期可以无限的向后顺延，但是毕竟不是永久归属，使得农民在土地的权益上无形中处于劣势地位。&　　三、农村土地确权对于城镇化的促进和推动作用&　　农村土地产权制度方面所存在的问题一方面阻碍了土地流转，制约了农村土地向城镇用地的正常转换；同时使得广大农民在失去土地的时候，难以维护其正当的合法权益。这一切的原因都在于我国农村土地产权不清晰，权利主体不突出，农民的土地使用权受到了人为的种种约束，无法和城镇土地共享一个市场，“同地而不同权”，“同地而不同价”，其正常的流转机制受到无情的打压。&　　现代产权制度包括所有权、使用权、处置权和收益权等。这些权利可以由一个主体来承担，也可以由不同的主体来分担。而在现代社会大生产条件下，产权组织关系均表现出分离的趋势。解决目前农村土地产权制度问题，如果将农村土地所有权、承包经营权等都分归农户所有，实际上是回到了小农经济时代，一切归农户。这种情况会导致大量分散的利益主体，难以符合社会化大生产的要求，无法统一城市用地、工业用地，不仅不利于农村经济的发展，也对城镇化的推动产生了不利的影响。我国目前农村土地产权制度中，之所以会出现上述的种种问题，归根结底并非所有权和经营权到底应该统一还是分属的问题，而是在于农民使用权处置权的不清晰，没有明确的法律凭证作为保障。&　　通过确权，明确农民的土地权利主体地位，将权益明晰化、具体化，依法保障集体经济组织享有农村集体土地所有权，农民享有土地承包经营权、宅基地使用权、宅基地上房屋所有权等权利，确定面积，划清四至，通过确权颁证在法律层面保障农民应享有的土地权利，解决我国现阶段农村土地产权制度中存在的问题，对于推动城镇化具有重要的意义。&　　（一）有利于建立和城市统一的土地产权中心，形成统一的生产要素市场。农村土地确权之后，无论是集体建设用地使用权、土地承包经营权还是农民所居住房屋所有权都会得到相关的法律凭证的书面确认。农民的土地产权有了相应的书面证明，对于推动土地正常合理流转以及抵押提供了极大的便利条件。在统一的土地产权中心挂牌交易，和城镇土地平等竞争，充分发挥市场经济价格机制的作用，真正体现农村土地实际价值，打破城乡二元土地市场的现状，实现“同地同权”，“同地同价”。&　　（二）农村土地确权，可以明确农民土地权利主体地位，有效保障农民的合法权益，避免农民成为城镇贫民。农村土地确权，会使农民成为土地真正意义上的使用者和支配者，激发农民维护自身正当权益的热情，扭转农民在城镇化时土地被占用过程中的被动和弱势地位。广大农民充分参与关于土地的各种事项，降低村干部以权谋私的几率，监督补偿款的分配和使用，提高补偿标准，不使农民既失地又失钱。土地补偿款在很多时候充当了农民向市民身份转换的一种资本积累，如果土地补偿款无法落实或者打了很大的折扣，无疑是将农民榨干之后残忍的推向了城市。&　　（三）农村土地确权，才能真正意义上实现土地等农业资源向种植能手的转移，符合现代农业机械化生产的要求。虽然之前在不改变用途的情况下经集体同意可以自找对象进行承包，但可操作性较差，并没有普遍出现，同时土地权属没有相应的法律文凭，农民私自转包的收益较低，没有得到应有的对价，动力不足，以致许多地方在农民都出去打工之后会出现大量的土地无人耕种而被撂荒的状况。而农村土地确权之后，应该允许在不改变用途情况下进行土地的自由流转，降低了流转的门槛，土地承包经营的法律凭证必然保障了其流转收益的合法性，有利于流转收益的稳定增长预期的形成，进一步激发农民进行土地流转的热情。另外种粮大户也可以积极的通过流转将小块的土地变成大块，将零碎的土地变成完整的土地，便于现代农业机械的统一作业，统一管理。&　　四、为了更好促进城镇化，农村土地确权过程中的一些政策建议&　　（一）完善农村的社会保障体系，弱化农村土地的社会保障功能&　　依赖于土地而形成社会保障功能虽然对于农民权益的维护具有一定程度上的意义，但是这种保障只是一种低水平的保障。同时肩负社会保障功能的土地不利于提高其利用效率，增加了流转成本。长期以来城乡二元结构的社会保障体系对于农民逐渐转变为市民设置了一道人为的屏障，阻碍了农村劳动力向城市的正常转移，增加了城镇化的风险。随着农村土地确权工作的深入开展，必然无法实现集体土地随着人口进行动态的调整，会出现大量的新生一代没有土地的情况。这些人失去了土地这一个天然的保障，唯有统筹社会保障，把农民纳入到整个社会保障体系，使农民摆脱对于土地的保障情节，才能有效的促进土地的流转，同时使农民在从事非农产业时减少后顾之忧。为此我们应建立包括养老、医疗等在内的社会保险体系，探索利用集体土地留存收益为农民缴纳社会保险的做法。&　　（二）坚持确权到户，协调冲突和矛盾&　　坚持将权利落实到每家每户，明确权利归属，是农村土地确权工作的核心价值所在。要以确实权，颁铁证的勇气和决心，将农民的权益最大化，维护好。采用先进的测量技术，采取专业测绘和人工丈量相结合的方法，切实开展实地实测工作。对于有争议和矛盾的土地，要采取尊重历史和现实的态度，合理协商，避免矛盾激化。健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁机制，加大对于基层领导干部的培训。充分尊重农民群众自身的意见，鼓励协商调解，坚持让利于民。&　　（三）积极创造条件实现土地产权的顺利流转，完善包括转让、抵押、担保、赠予等流转机制&　　产权是市场经济主体的重要特征，实现要素流转是市场经济主体提高效率的有效途径。土地作为一种重要的生产要素，其流转是资源要素重新配置的重要方式，对于提升经济效益，增强经济质量都具有重要意义。构建流转平台，推动包括土地承包经营权、农村房屋所有权等在内的农民财产权的顺利流转。但是为了防止流转中发生大量农用地转为建设用地现象的出现，应在流转前对土地的属性做出明确的分类，对土地的用途进行一定程度上的管制，农村集体非经营性建设用地不得进入市场。允许土地流转的范围突破原有集体的限制，以实现土地价值的最大化，最大限度的发掘土地的生产力，为农民带来实惠。推动土地产权的物权化进程，构筑包括转让、抵押、担保、赠予等流转机制。建立严格的土地登记制度，规定登记是流转产生法律效力的必要构成要件。&　　（四）加快推进征地制度改革，构建集体经济组织—农民代表—政府三方参与的协商机制&　　在集体经济组织享有农村土地所有权的情况下进行确权，不仅可以有效缓解目前征地过程中农民利益被边缘化的现象，而且也可以避免将集体土地所有权完全分与农民所导致的利益主体过于分散，难以进行有效的统一和协调，不利于现代化社会大生产和城镇化的情况的出现。在目前产权制度格局下，集体经济组织享有所有权，农民享有使用权，政府享有流转权，三方均是土地的权利主体，只是分属权利有所不同。对于土地的征用，应建立包括三方在内的完整的协商议事机制，使三方协商成为土地征用合法的一个必要构成组件，保障农民对于征地全过程的全方面了解、全方位参与、全过程监督。来源：农村经济
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