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集体建设用地使用权设立法律问题研究
本文以物权理论为基础，以我国农村集体建设用地使用权为研究对象。
结合各地方性法规及实践经验，对我国农村集体建设用地使用权设立的相
关法律问题进行了分析，并提出完善的意见。
本文分为四部分对此问题进行探讨。
第一部分，阐述了当前我国集体建设用地使用权设立的现状及其产生
的原因。现状通过现实状况和立法状况两个方面列明。现实状况主要通过
数据列举和案件引入，分为七个部分描述。立法状况分析了国家立法和地
方性法规的不足。
同时，并就引起以上现状的原因进行了分析。分析分为五部分，着重
探讨了历史、制度以及经济方面的原因，对我国集体建设用地使用权设立
造成的影响。
第二部分，从国际形势、国内土地市场需求、法制管理以及农民利益
几个方面入手，阐述了完善我国集体建设用地使用权设立制度的必要性。
第三部分，为完善我国集体建设用地使用权设立制度的路径探讨。主
要介绍两大板块，首先，对设立主体进行探讨。其中包括村民委员会、乡
镇企业、政府、农民个人这几类主体资格的认定与否，以及本文提出的相
关建议。其次，在已有的学术探讨上，构建系统明确的集体建设用地使用
权设立程序。
第四部分，重点讨论的是集体建设用地使用权登记制度。主要是从登
记的物权变动效力制度的选择和注销登记后相关附着物、建筑物的处分模
式的选择进行分析与讨论。
以期通过文章四个部分的研究和探讨，对我国农村集体建设用地使用
权设立相关法律制度的建立与完善提供帮助。
关键字：集体建设用地
使用权设立登记
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第一线：北京农村公租房“钱途”调查
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1月27日，位于北京昌平区北七家镇的海静落村早已面目全非，原来的村址也被拆成了一片废墟。用不了多久，在这个紧邻北端的村镇上，将诞生中国第一个建在农村土地上的。
地方政府显然扮演了一个明智的角色，理论上不花一分钱，不用征地和建设拨款，只给政策，公租房就能靠农民自建自租实现循环，既给了城市低收入群体提供了住房，也给农民提供了一个稳定的收入渠道。
在此之前，按中国法律的规定，农村集体土地上的房屋不能出租和售卖，被统称为，小产权房是近年来城市房价高企背景下的一个畸形产物，亦是中央政府屡次严厉打击的目标。
种种迹象显示，农民自建公租房的前途一片光明，但能否通过租金收回成本，目前还是一个未知数。
政府甩手，公租房土地突破政策防线
网易财经编辑在北京昌平区北七家镇的海静落村看到，村庄村口处仅剩下的商店和住家也大门紧锁，放眼望去，是一片荒凉的工地。
“早就开始拆了，现在我们都住在新村里了”，两位坐在村口聊天的老人说到。现在拆房、赔偿、建房是村里人主要的话题。对于安置状况，村民们普遍感动满意，所有村民已经搬上新村楼住了。新村子位于海静落原村口的路西南方向，村门口就有533路公交车。
北七家镇虽然是北京远郊农村，但仅举例北京5号线地铁最北端仅仅四公里，交通十分便捷。随着北京城区不断扩大，这里也渐渐成为了房价看涨地段。
此前，据相关媒体报道，昌平区政府相关负责人透露，北七家镇海?落村公租房是本市首个村“集租房”。所谓集租房就是，村民集资在自己的集体土地上建设的公租房，可以出租给外来人口等。
该项目包括两个地块，总面积约48.98万平方米，完工后可提供住房约7800套。并且该集体租赁房的收益归村集体所有，集租房只租不卖。
据业内人士分析，这显然是踩在了政策红线上，按照中国法律的规定，在农村土地上建设的住宅，不能出租和出售，违规建设的就属于小产权房，是政府严厉打击的目标。而现在，在公租房强大的建设压力尤其是资金压力之下，政府如果给了农民建公租房的政策，可以既不花钱也不征地，就能向市场上提供公租房，显然是借社会力量办公租房的思路。
在此思路之下，海静落村的公租房项目获得了政府格外的重视，并“特事特办”。目前，海静落村的集体土地上建设租赁住房租赁试点方案目前已获国土资源部特批。北京目前已经有包括唐家岭在内的五个农村集体经济组织提出申请，建设1万多套租赁住房。
据相关媒体报道，海静落村的项目不仅得到了北京市各级政府部门同意，且为加快审批速度，还开通了五项“绿色通道”。2010年4月，北京市市委书记刘淇到海鶄落村调研，口头同意了试点方案，并明确要求海鶄落村可以边建设边办手续。此后，北京市组织有关部门四次召开协调会，现场商讨海鶄落村在推进过程中遇到的困难，现场解决，特事特办。
村主任茹盈向网易财经编辑强调“我们不是小产权房，根本就不是小产权。”但对于是何种性质的房屋却没有给出明确的说法，“我们是在走正规的程序，现在还在报批中，其他的无可奉告。”
北七家镇政府规划部的工作人员则向网易财经解释到：这个项目应该是村集体的共同的大产权，并且采用这种只租不售的方式经营。
由于海?落是北京市集资建公租房的第一个试点，对于这个史无前例的样本工程，所有工作人员都三缄其口，回答的十分谨慎。
钱从哪里来，租金能否回收投入成本
对于海静落村的公租房项目基地，村里的人大部分都能准确指出方向。就在海静落村路口东紧临汤立路的一大片空地。目前还没有动工的痕迹，但已经被围墙紧紧包围，站在高处可以张望到墙里面荒草丛生。
“听说今年开春就要动工了”，热心的村民向网易财经介绍到。对于集资建房的事情，村民大部分都有耳闻，但有关进一步如何集资如何计算所得面积以及租金如何分配却不得不知。
名为集租房，资金来源已经界定为村民集资，但今年三月开工已经近在眼前，但直到一月底还没有向村民集资。对于网易财经的疑惑，海静落村的村委会没有给出任何答复。
而另一方面，即使集资成功，顺利建设，但未来的租金能否收回农民的集资建房投入成本，房产专家对此并不乐观。他对网易财经表示说，“集体产权”的这种共同出租的形式，是否要统一所有产权人的意见，租金如何定制都将影响到这种新公租房推广的积极性。
目前，在北京城区的房屋租售比可达2%-3%，对于这种位置比较偏投资较少，且公租房的性质房租不宜过高的情况下，租不到这个数额的时候当地农民是否还有兴趣集资建房。
董藩同时提醒，如果这种集资建房不仅要村民出资，仍需要银行贷款方式建设的话，随着利率的更一步提高达到6%或7%，即使公租房租金为房屋价值的4%或5%，也有可能出现价格倒挂的现象。而如果是个人房屋可以选择房屋升值后卖掉，而集体产权则不能立即变现，从而产生更多的问题及影响。
而作为此项目可行性研究的北京市工程咨询公司亦为海?落村做出了一本经济账。在初步规划后，就资金的平衡、收益以及可行性均做了研究报告，并向提交上级审批。因此在不触犯法律限制的同时，集体公租房可以达到收益的结果。
专家呼吁农地“同地同权”
房地产专家董藩告诉网易财经，严格意义上讲，对于这些供给农村村民居住的房子无论是小产权还是集体产权在原则上都不是允许交易的，无论是采取租或售的任何一种交易方式。
但由于小产权房在我国大部分农村已成气侯，大部分农民都有在自家的宅基地上盖房子，盖多了自然想到投入市场变相得利。所以才有了现在这种“以租代售”的解决方式，租金不仅可以变相补贴农民的收入，更可以解决小产权房的使用问题。
“出现这种现象也是因为形式倒逼”，房产专家董藩解释到，集体产权转向公租房现象主要由三个原因造成，一是在北京工作和生活的人群量大，居无定所的情况已经上升到严峻态势，二是公租房的供应量始终处于低位，供小于求的状况始终没有得到缓解，三是由于已经形成规模的小产权房不能荒废。“总要给他们一些出路，因为租也是一种办法”。
而清华大学的蔡继明教授则认为，如果海静落村试点成功的话，那就是对小产权政策的突破，是一个进步的做法。这样做就意味着宅基地的使用权可以进行转让。
至于海?落强调的不是小产权而是集体的大产权，蔡继明教授表示说，集体产权仍属小产权房的范畴，是由县级以下的政府颁发的集体土地使用权。根据现有对小产权房的政策，农村集体土地是不允许其他城市居民买卖的，租也不行，因为长期租就等同于出售了。
蔡继明教授主张用规划来管理城镇建设，而不是硬性土地所有制来限制住宅的建设与交易行为。希望能够做到国有土地与集体土地同地同权同价，让小产权房合理化。
蔡继明说，像北京温都水城的小产权房项目，4000多亩的建设用地，三分之一由村里居民占用，三分之一由外来务工人员租用，另三分之一面向北京居民，可租可售。但面临一个问题就是几十亿的资金周转，得不到银行贷款。因为银行不会为集体使用土地抵押贷款的。
本文来源：网易财经
责任编辑：王晓易_NE0011
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