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转移支付结构调整有利于增加地方政府可支配财力
来源：中债资信&&&
作者：佚名&&&
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　　《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》点评
　　——转移支付结构调整有利于增加地方政府可支配财力
　　观点简述：
　　1994年我国开始实行分税制改革，分税制改革导致“财权重心上移，事权重心下移”，财权与事权不匹配矛盾突出，地方政府通过中央政府税收返还、转移支付等财力转移手段以及预算外举债(主要通过融资平台举债)等方式平衡财权与事权，中央政府对地方政府的转移支付增加了地方政府可支配财力，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，转移支付规模不断扩大，促进了地区间基本公共服务的均等化，但受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理，一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化，专项转移支付涉及领域过宽，规模较大，分配使用不够科学，一定程度上限制了地方政府的可支配财力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾没有得到解决。
　　根据十八届三中全会“深化财税体制改革”的精神指引和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)“优化转移支付结构”的相关要求，国务院于日发布了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)(以下简称“《意见》”)，《意见》对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、完善专项转移支付制度和转移支付预算管理等方面做了详细的规定和说明。从《意见》的影响看，短期内，政策处于实验期，对增加地方政府可支配财力的幅度有限，但对专项资金的规范和取消地方配套资金的措施，有利于缓解地方政府在配套资金方面的压力。长期来看，《意见》中“要求合理划分中央和地方事权与支出责任，增加一般性转移支付，清理、规范和压缩专项转移支付”等相关规定，将有利于增加地方政府的可支配财力，提高财政支出效率，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾，降低地方政府新增融资和再融资的债务压力。
　　分税制改革导致“财权重心上移，事权重心下移”，财权与事权不匹配矛盾突出，转移支付制度增加了地方政府可支配财力，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，但转移支付结构的不够合理，限制了地方政府的可支配财力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾没有得到解决
　　1994年为增加中央政府财权，增强中央政府的宏观调控能力，我国开始实行分税制改革，分税制改革导致“财权重心上移，事权重心下移”，地方政府公共财政收入占比由1993年的77.98%急剧下降到1994年的44.30%，之后一直维持在40%至50%之间，2011年突破50%界限达到50.59%，2014年地方政府公共财政收入占比为54.05%。尽管财权上移，但事权并没有相应的上移，而是表现出事权的下移，地方政府公共财政支出占比从1993年的71.74%上升至%。
　　地方政府通过中央政府税收返还、转移支付等财力转移手段以及预算外举债(主要通过融资平台举债)等方式平衡财权与事权的匹配失衡，1994年中央政府转移支付(包括一般性转移支付 一般性转移支付是指上级政府对有财力缺口的下级政府，按照规范的方法给予的补助，一般性转移支付不规定具体的用途，由下级政府根据本地区的实际情况统筹安排，一般性转移支付可增加地方政府的可支配财力。]和专项转移支付 专项转移支付是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标，给予下级政府的资金补助，由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用，专项转移支付不增加地方政府的可支配财力。])为590亿元，2013年中央政府转移支付为42,973.18亿元，年均增长率为27.71%，年转移支付收入占地方政府综合财力 地方政府综合财力=地方政府公共财政收入+税收返还收入+转移支付收入+政府性基金收入。]比重维持在25%~30%之间，2013年为26.03%，中央政府对地方政府转移支付增加了地方政府可支配财力，一定程度上缓解了地方政府的财政压力，转移支付规模不断扩大，促进了地区间基本公共服务的均等化。
　　表1：地方政府公共财政收入、税收返还、转移支付收入和政府性基金收入占综合财力比重(单位：%)
　　资料来源：全国财政收支决算报表()，中债资信整理
　　从转移支付的结构来看，中央对地方的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种，为推进国家宏观调控政策目标的落实，保证和改善民生，从1994年至2010年，一般性转移支付占比一直不足50%，2011年后一般性转移支付占比突破50%，2013年为57.10%，占比仍然较低。受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理，一般性转移支付规模较小，项目种类多、目标多元，均等化功能弱化，专项转移支付涉及领域过宽，规模较大，分配使用不够科学，一定程度上限制了地方政府的可支配财力，地方政府财权与事权不匹配的矛盾没有得到解决。
注：2014年数据为预算数
　　《意见》明确要求合理划分中央和地方事权与支出责任，增加一般性转移支付，清理、规范和压缩专项转移支付，将有利于增加地方政府的可支配财力，提高财政支出效率，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾，降低地方政府新增融资和再融资的债务压力
　　根据十八届三中全会精神，我国将全面深化经济改革，逐步建立与之配套的经济、财政制度，2014年中央全面启动了深化财税体制改革，根据十八届三中全会“深化财税体制改革”的精神指引和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)“优化转移支付结构”的相关要求，国务院于日发布了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)(以下简称“《意见》”)，《意见》针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，明确了改革和完善转移支付制度的总体目标、基本原则和主要措施，主要措施中对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、完善专项转移支付制度、转移支付预算管理等方面做了详细的规定和说明。
　　从优化转移支付结构来看，《意见》中规定“合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。”整体来看，中央事权责任收归中央后将相应降低专项转移支付的下划比例，减少地方政府相应事权；地方政府事权的明确将获得更多一般性转移支付，可增强地方政府的可支配财力，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾。
　　从对完善一般性转移支付改革的规定来看，《意见》中对完善一般性转移制度的具体措施作了三方面的规定“一是清理整合一般性转移支付；二是建立一般性转移支付稳定增长机制；三是加强一般性转移支付管理”。清理整合一般性转移支付主要是对中央和地方共有事权做进步清理划分，中央事权以专项转移支付平衡，地方事权以均衡性转移支付为主体，有利于降低地方事权责任，缓解地方政府财政支出压力；一般性转移支付的增长机制将取消均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式，这将有助于改善“富裕区域转移多，贫穷区域转移少”的不合理的一般性转移支付现状，提高对老少边穷区域的转移支付规模，真实反映各地的支出成本差异和支出缺口，提高一般性转移支付的效率，但此部分并未明确一般性转移支付增长机制的方式，未来应建立与人均GDP、人均财政收入、人均可支配收入等指标相挂钩的科学合理的增长机制。
　　从对完善专项转移支付制度改革的规定来看，《意见》中对完善专项转移支付制度作了三方面的规定“一是从严控制专项转移支付；二是规范专项转移支付分配和使用；三是逐步取消竞争性领域的专项转移支付”。从严格控制专项转移支付来看，主要从专项项目立项角度给予了专项转移支付科学合理的说明和规定，主要从“清理整合原有专项转移支付项目、严控新设专项项目、逐步改变以收定支的专项管理办法和规范专项资金管理办法”等四方面做了规定；从规范专项转移支付分配和使用来看，《意见》主要从“规范资金分配、取消地方配套资金管理和严格资金使用”三方面做了规定，对于取消地方配套资金管理而言，将有力于缓解地方政府的财政支出压力，提高自有财政资金的使用效率；从逐步取消竞争性领域的专项转移支付来看，十八届三中全会规定“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，竞争性领域属于市场竞争机制能够调节的领域，应由市场起主要作用，“取消部分竞争性领域的专项、研究利用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项和探索实行基金管理等市场化运作模式”等方式是以市场化方式代替专项转移支付的政府行为，一方面有利于缓解政府的财政支出压力，提高财政资金的使用效率，另一方面可以促进市场在资源配置中的作用，引导市场资源流向，提高资源配置效率。
　　从强化转移支付预算管理来看，《意见》中要求将加强“转移支付的预算管理，机制下达预算，推进信息公开，做好绩效评价，加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度，将一般性转移支付纳入重点支出统计范围”。科学合理的转移支付预算管理将有力于提高转移支付的透明度，有利于加强对转移支付资金的监督，提高转移支付资金的使用效率。
　　整体来看，《意见》对优化转移支付结构、完善一般性转移支付制度、完善专项转移支付制度、转移支付预算管理等方面做了详细的规定和说明。从短期影响来看，政策处于实验期，对增加地方政府可支配财力的幅度有限，但对专项资金的规范和取消地方配套资金的措施，有利于缓解地方政府在配套资金方面的压力。长期来看，《意见》中“要求合理划分中央和地方事权与支出责任，增加一般性转移支付，清理、规范和压缩专项转移支付”等相关规定，将有利于增加地方政府的可支配财力，提高财政支出效率，发挥地方政府因地制宜的区域优势，缓解地方政府的财政收支矛盾，降低地方政府新增融资和再融资的债务压力。
　　免责声明：本报告系根据公开信息做出的独立判断。对于公开信息，本公司不保障其真实性和准确性。在任何情况下，本报告中的信息或所表达的意见不构成任何机构或个人做出证券买卖出价或询价的依据。本公司及其雇员对使用本报告及其内容所引发的任何直接或间接损失概不承担任何法律责任。本报告版权归中债资信评估有限责任公司所有，未经书面许可，任何人不得对报告进行任何形式的发布和复制。
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我国财政转移支付制度存在的问题研究
一、我国转移支付制度现状
(一)转移支付制度的产生和分类财政转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分,是在1994年的分税制改革后,为了解决政府间的财....
一、我国转移支付制度现状
(一)转移支付制度的产生和分类财政转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分,是在1994年的分税制改革后,为了解决政府间的财权事权划分问题以及平衡地方政府间财力失衡状况而建立的。一般来说,中央对地方的财政转移支付主要包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还。一般性转移支付的作用是缩小地区发展差异,促进地区间公共服务均等化的实现;专项转移支付则主要是用于公共基础设施建设、补偿灾害损失等特定项目;税收返还主要包括增值税和消费税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还以及其他税收返还。
(二)转移支付的规模与结构1994年分税制财税体制改革以来,伴随我国经济的快速发展,中央财政收入高速增长,中央对地方财政转移支付的规模也快速扩张。中央大约每年将本级财政收入的60%-80%转移支付给地方。近年来中央对地方转移支付的结构变化为:税收返还占比一直较小,且比重连续下降,由2007年的23%下降到2011年的14%;一般转移支付比重逐渐上升,由2007年的39%上升到2011年的46%;专项转移支付占比相对稳定,占据转移支付总量的40%左右。
(三)中央和地方财政收支关系现状2010年,我国财政收支总体上基本相抵,但是如果把中央收支和地方收支分开来看,地方本级财政收入40,610亿元,仅占全国财政收入的48.9%,而地方本级财政支出73,602亿元,占全国财政支出的82.2%,地方收支严重失衡。如果把地方本级财政收入加上从中央获取的税收返还5,000亿元和转移支付收入27,349亿元,地方本级财政收入达到72,959亿元,占到全国财政收入的87.8%,地方财政收支基本相抵。由此可以看出,转移支付制度在我国财政体制中发挥着核心作用,直接影响到国家宏观政策的执行和地方经济的发展。
二、存在的问题
(一)转移支付制度不完善导致地方政府财权事权不匹配,间接促使地方政府为提高地方财政收入而推动房地产市场的畸形发展分税制改革后,中央政府收入大幅度增长,尽管地方政府的收入份额大大降低,但其支出任务并未随收入比例的变化而发生改变,公共支出主要仍由地方政府负担。换言之,地方存在着较大的财政缺口,转移支付制度在解决该问题上发挥着重要作用,但是由于制度的不尽完善,地方政府收支不匹配现象依然比较普遍。近年来伴随房价暴涨,国有土地出让收入也随之爆发性增长,占据地方财政收入的比重越来越大,在部分经济相对发达城市,该项收入占到财政收入合计数的50%左右。不但造成了社会资源过渡集中在房地产行业,挤压其他行业的发展,使经济畸形发展且无持续性,同时造成了严重的社会问题,也严重影响了国家宏观调控的效果。所以如何改革财政收入分配体制,完善转移支付制度,成为亟须解决的重要问题。
(二)转移支付体系不完善,横向转移支付制度缺失转移支付的模式主要有三种,一是自上而下的纵向转移, 二是横向转移,三是纵向与横向转移的混合。但就我国目前的情况来看,主要是纵向转移支付,地方间的横向转移支付较少。汶川地震后,国务院制定实施了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》,要求中东部19个省份对口支援四川,进行有计划、有组织的援助工作。但是,对于一个地域广阔、经济发展极不平衡的大国而言,除了自然灾害后的临时性横向转移支付方案外,建立一种长效的横向转移支付制度,对平衡地区财政收入差异和实现经济平衡发展有重要的意义。
(三)省级政府以下的财权划分制度不规范,特别是县级及以下政府财权事权匹配不合理现行分税制财政体制中中央与省一级财政关系上相对规范,而省级以下各级财政之间的转移支付随意性比较大。现实中,省级以下财政体制的确定主要采取了“模仿”中央与省一级财政关系的基本做法,将主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府,然后再统一调配,加上调配机制不尽完善,经过层层转移拨付,到县级及以下政府财政收入明显不足,难以适应经济发展需要。当前乡镇及农村基础设施严重落后,与财政分配体制不尽合理有很大关系。
(四)转移支付额度分配制度尚不完善,影响资金分配和使用的客观公正建立完善的财政转移支付制度需要充分的主客观条件,真实、科学的数据收集和测算是财政转移支付制度实施的基础,对影响财政转移支付的因素加以量化是关键。当前,我国的财政转移支付的计量方法正处于从传统的“基数法”向国际通用的“因素法”转变,改革中存在的问题主要有两点:一是数据问题,因素法的使用需要以大量的数据为支撑,能否取得足够准确的数据是一大难题;二是统计口径的问题,目前对因素法的计量尚未有统一的公式和标准,难免会影响拨款的准确性。所以技术方面的难题影响了对转移支付规模的确定,转移支付资金分配和使用过程也自然难以公开化、透明化。
(五)转移资金的使用缺乏有效的监督机制,难以保证资金的合理利用有效的监督管理机制是转移支付资金拨付后的后续问题,但是我国现行的政府间转移支付无论是一般性转移支付还是专项转移支付,都存在着缺乏有效的约束和监督机制的问题。转移支付资金一旦到了地方政府的手中,地方政府资金的分配和使用是否符合中央政府的政策意向就难以得到确切保证,截留和挪用现象也比较严重。造成这种局面的主要原因是我国的政府间转移支付在资金的使用方面还没有建立起一套行之有效的监督、审计系统,没有建立一套足以监督和约束地方政府行为的机制和效益考核指标。
(六)财政转移支付立法工作滞后,缺乏法律基础支撑目前,世界上许多国家普遍以法律形式甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定,使其具有高度的权威性和可操作性。自1994年以来,我国的财政转移支付制度已经有将近20年的历程,但相关的法律却只有《中华人民共和国预算法》,也只是对转移支付的一些原则性问题作了规定,已经远远不适应当前经济社会发展需要和公共财政管理需要。作为财政法的重要组成部分,转移支付法的缺乏导致财政转移支付制度难以透明化,使得财政转移支付制度的运作效果大打折扣。
三、国际经验借鉴
(一)美国财政补贴制度美国的财政转移支付主要是专项转移支付,也称联邦补助资金,因为美国的首要财政目标不是区域发展失衡,而是其特有的贫困率和失业率问题,解决这些问题专项转移支付更为有效,专项拨款主要用于教育、卫生和社会保障等基础建设领域。据美国国会预算办公室统计,目前联邦政府对州和地方政府的补助种类约400个,可以分为以下三类:一是分类补助,其特点是强制性、有指定用途,州或地方政府必须按照联邦政府规定的标准、用途安排使用。主要是用于给个人的医药补助、食品补助等。实际上,这类补助资金只是通过州或地方政府的手再转移到居民个人手中。二是总额补助,由州或地方政府在联邦政府指定的用途内安排使用,如交通补助、净化水补助等。在使用这类补助资金时,州或地方政府有一定的灵活性。三是收入分享,联邦政府在一些地区的资产、土地的收益,特许经营权收益等按一定比例留给当地政府,用于指定的用途。收入分享在联邦补助中所占比例很小。接受补助要受到审计监督。联邦政府管理与预算办公室(OMB)为联邦补助项目提供审计标准,并由独立审计人员(政府审计人员或有资格的注册会计师)对接受补助单位进行审计。
(二)德国横向转移支付制度德国的主要做法是用《基本法》规定政府间的财权事权划分,关系公共利益的事务由联邦政府负责,其他事务则由地方政府负责,然后通过《联邦与州间财政平衡法》和《税收分配法令》具体规定财政转移支付的操作细则,其财政转移支付制度实施的监管机构是政府间委员会。德国转移支付制度包括纵向均衡和横向均衡两个方面,但主要是横向转移支付,并颇具特色。德国横向转移支付资金主要来自两个部分:一是增值税由州分享份额的1/4(增值税各州分享部分的3/4按每个州人口数量直接分配给各州);二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨的资金。州际财政均衡具体分配包括三个环节:第一个环节是计算各州的财政收入能力指数和财政平衡指数。其公式分别为:财政收入能力指数=该州政府税收总额+该州所属各地方政府税收总额×50%财政平衡指数=全国各州人均税收额×该州加权人口数州下属的地方政府税收总额只按50%计入州的财政收入能力指数,是因为这种平衡是州政府之间的,而各州还要对所属地方政府进行财政平衡。人口权数按人口规模和密度依正相关关系确定,即人口越多、密度越大,则该州人口加权值越大。第二个环节是把财政收入能力指数(代表财力供给)与财政平衡指数(代表财力需求)相比较,分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体情况是:财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州,可从平衡基金中得到补助,以达到92%的水平;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%-100%之间的州,可从平衡基金中得到其不足100%部分的37.5%;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%-102%之间的州,财政上自求平衡;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%-110%之间的州,要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州;财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州,则要将其收入超过110%的部分全部用于转移支付。第三个环节是在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。年末,联邦与各州计算确定下一年度州际间财政平衡数额。
四、对策建议
(一)适时调整中央政府和地方政府收入划分范围和比例,特别是非税收入的划分税收收入是财政收入的主要组成部分,因此收入划分主要是分税问题。但在社会主义市场经济条件下,大量国有经济、国有资源、国有土地存在的现实中,财政收入的划分范围超越了分税的范围。财权的划分除了分税之外,还涉及分利、分租、分费等一系列问题,特别是在国有土地出让收入已经占据地方财政收入非常大比例的情况下,继续让国有土地出让收入等非税收入专款专用,仅用于相对发达城市的建设支出,造成这些城市基础设施重复建设,而不发达地区公共基础设施严重落后,显然不符合目前国情。转移支付制度的一个重要目标就是平衡地方政府收入差距,但是目前的情况是非税收入在相对比较发达的地区占据着地方财政收入非常大的比例,适时调整非税收入的划分,对实现中央财政政策目标、扩大转移支付力度以及实现房地产调控目标都有非常重要的意义,这也与分税改革的初衷相适应。
(二)增加地方税收返还比例,探索建立适合中国国情的横向转移支付模式从我国目前的经济发展状况来看,在税收收入的划分方面,应把效率原则放在首位。税收返还尊重既得利益的做法虽然延缓了公共服务水平均等化目标实现的时间,但它对于整体公共服务水平的提高大有益处,特别是税收返还对发达地区有着积极的激励作用,有利于提高地方经济发展的积极性,并促使地方政府加强对税收的征管。另一方面,虽然中央政府分成比例降低,但会因为总量的增加而使财政实力也得到增强。也就是说,虽然表面上均等化目标未能迅速实现,差距甚至还有所拉大,但这种做法总比低水平的均等化要强,而且可以通过横向转移支付模式实现均等发展。由于各种原因,我国不同地区间经济发展程度存在较大差异,不仅存在于省级政府间,同一个省内不同地市、不同县区之间经济发展程度也都不一样,所以建立横向转移支付制度,不但进行财力的援助,也进行技术的传导和资源的整合利用,对实现地区间经济均衡发展、实现共同富裕是有重要意义。2010年,广东省政府印发了《关于建立推进基本公共服务均等化横向财政转移支付机制的指导意见》,明确提出在继续加大省对市县纵向财政转移支付力度的同时,逐步建立区域间横向财政转移支付制度,强化发达地区先富帮后富的社会责任,按照点对点对口帮扶支持的方式,帮助欠发达地区提高基本公共服务水平,逐步缩小区域间基本公共服务差距,我们应用此种做法并借鉴德国横向转移支付制度,推广到全国加以运用,实现全域共同富裕。
(三)完善转移支付法规体系,加快监督管理体系建设我国应及早制定《财政转移支付法》,内容应包括转移支付的原则、目标、范围、标准和执行程序等内容,将财政转移支付的全过程置于法律监督之下,保证转移支付的有序、合理运行;同时,用法律的形式对财政转移支付的监督加以明确,明确立法、司法和审计部门的监管地位,并建立相对完善的协调和约束机制,确保财政转移支付目标的实现;完善省级以下政府的转移支付制度,包括纵向和横向转移支付,保证基层政府财权事权合理匹配。另外,必须使转移支付全过程透明化、公开化,保证稀缺资源利用效率的最大化。
(四)推动转移支付量化管理,确保转移支付资金分配的合理公正在从传统的“基数法”向“因素法”改革中,一是完善数据库,选择合理的权重因素,一般转移支付以人口、环境、财政收支状况等为权重,专项转移支付合理估测补助项目支出;二是加强对转移支付资金后续工作的监督管理,适时修正因素的种类和权重;三是无论中央还是地方,在制定专项转移支付额度时,应成立专门的决策、运作和监督委员会各司其职,防止一个部门甚至一个人专断决策,达到资金的合理和充分利用。
(五)规范地方财政支出,发挥人民银行国库监督制衡作用对地方转移支付量化管理的前提是地方财政支出的规范化、合理化,而目前我国地方财政较多的支出项目存在着较大的随意性,年底突击花钱现象屡禁不止,在扩张财政政策实施的阶段财政支出更是缺乏严格的管理,对货币政策的实施效果也造成很大冲击。改革的方向应该是充分利用人民银行国库支付系统,全面实现国库单一账户,逐步取消财政专户,实现款项直达入户,并严格执行财政预算,实现财政支出的公开化、透明化。
(作者单位:中国人民银行大连市中心支行)
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