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印度尼西亚海上安全政策及其实践
　　摘 要印度尼西亚是毗邻马六甲海峡的群岛国家。独特的地理位置决定了印度尼西亚在亚太地区地缘战略地位，也决定了它与众不同的海上安全政策。通过对印度尼西亚海上安全政策的内容和目标的论述，分析了影响其海上安全政策走向的因素，认为尽管印度尼西亚的海上安全政策将在美国和南海地区形势的影响下出现一些波动，但是，其总体政策不会脱离维持地区和平、推动与周边国家合作，以及不与任何区域外强国结盟的政策轨道。 中国论文网 http://www.xzbu.com/1/view-235253.htm　　关键词 印度尼西亚 海上安全政策 历史、现状与趋势 　　 　　 作为一个由众多岛屿组成的群岛国家，印度尼西亚的国家命运一直与海洋密切相关。无论漫 长的殖民地历史时期，还是1950年建立统一的共和国之后，抑或独立65周年向世界宣布要成 为东南亚地区一个负责任的国家并尝试重新确立对外战略目标之际， Puspitasari I. Indonesia′s New Foreign Policy: Thousand friends-zeroenemy. IDSA Issue Brief, New Delhi, Aug. 23, 2010:1]海洋一直是印度尼西 亚希望和忧患的根本。特殊的地理状况和毗邻沟通印度洋与太平洋战略水道的地缘政治状况 将印度尼西亚的国家安全与海洋安全紧紧联系在一起。海洋安全对印度尼西亚国家安全的深 远影响决定了这个国家对海权的基本态度，也决定了它相对积极的海上安全政策。 　　 　　印度尼西亚海洋地缘特征、海洋利益与海上安全目标 　　 　　印度尼西亚的海洋地缘特征源自其“千岛之国”的自然地理条件。印度尼西亚陆地面积190 万平方公里，由16000多个大小不等岛屿组成，海岸线延绵81000公里，是 世界上最大的 群岛国家。 [注：厦门大学历史系《印度尼西亚简史》编写组.印度尼西亚简史.商务印书馆，]印度尼西亚地处东亚南部、西太平洋中部，疆域横跨亚洲和大洋洲，领海毗邻 印度洋，主权所属海域面积约为陆地国土面积的5倍。 [注：Department of Defence. Indonesia:Defending The Country Entering the 21stCentury, March, 2003:30]岛屿林立、海域广阔、贯通两洋、横 跨两洲的地理特点，以及权利所属海域囊括马六甲海峡、龙目海峡、望加锡海峡和巽他海峡 等四大沟通太平洋和印度洋的战略水道的特点造就了印度尼西亚独特的海洋地缘政治特征。 　　身处具有重要地缘战略价值之地的特征增加了印度尼西亚的地区和国际影响力，但是也带来 了周边强国、大国，甚至区域外强国出于种种战略考虑而积极介入其周边事务的压力。这种 来自外界的战略压力无论是印度尼西亚的殖民地时代，还是在冷战时期，抑或冷战结束之后 都不同程度地存在着。20世纪90年代以来，印度“东进政策”，中国和平发展战略，美日同 盟的重新定位与美国“重返”东南亚的举措，越南推动南海问题国际化的行动不断改变这印 度尼西亚周边地区的国际环境。 国际环境改变所带来的压力不断刷新印度尼西亚海洋地缘战 略状况的过程中，不断密切着其海洋地缘战略与外界的联系，也不断强化着印度尼西亚备受 外界影响的海洋地缘特征。 　　正是由于外界压力极易改变自身的海洋地缘安全状况，印度尼西亚一直高度看重马六甲等海 峡区域对自己的战略安全利益。21世纪以来，每年经过马六甲海峡通过南海地区的船只约有 6万多艘，占世界货船流量的25%和石油运输量的50%。 [注：Barrett Bingley. Security Interests of the Influencing States:The Comple xity Malacca Straits. The Indonesian Quarterly,):372]各国经济命脉所在必然引起种种希望介入海峡安全的政策冲动。这种情况下， 尽管印度尼西亚商船总载重量仅有7.258万吨，只 占据世界总量的约0.7%左右， [注：UNCTAD（United Nations Conference on Trade and Development）, 2008] 但是它却一直高度看重与马来西亚和新加坡共同维护经马六 甲等海峡进入南海地区航道安全的专属责任，坚持反对区域外力量的介入。 [注：Mangindaan R. Martime Strategy of Indonesia in
// Schwarz J, Herrmann W A, Seller H F. Maritime Strategies in Asia. White Lotus Press, ] 　　 传统安全利益之外，海洋之于印度尼西亚更多体现着重要的经济利益。海洋石油与天然气的 生产和出口是印度尼西亚经济发展的支柱产业。作为亚洲唯一的欧佩克成员国，印度尼西亚 不但是东南亚地区重要的油气资源生产、出口国，也是世界液化天然气的主要出口国。 [注：童晓光,杨福忠.印尼油气资源及中国石油合同区块现状.中国石油勘探， 8]在 印度尼西亚，石油及天然气出口占出口总额的30%左右，石油和天然气销售决定着政府净收 入的一半左右。[注：吴士存.纵论南沙争端.海南出版社，]目前，印度 尼西亚主要的油气生产区有苏门答腊油气区、爪哇油气区、东 加里曼丹油气区，以及位于中国南海的西纳土纳油气区，[注：童晓光,杨福忠.印尼油气 资源及中国石油合同区块现状:59-60]已探明的油气构造有60多个，其 中43分布在海上。 [注：同上文:59]由于石油与天然气的生产和出口对印度尼西亚国家经济具有重要意义， 而有将近2/3油气资源位于沿海或近海地区，因此海上安全成为印度尼西亚经济安全的基本 保障。 　　 石油天然气资源之外，印度尼西亚陆地和所属海域还拥有着其他丰富的矿产资源和海洋生物资 源。印度尼西亚岛屿众多，很多岛上分布着储量丰富的露天矿场，而岛屿附近又分布着资源 丰富的渔场和其他海洋生物资源。由于印度尼西亚其他矿藏与海洋生物资源开发对于当地居 民而言是维持和发展经济生活的重要的基础，因此维护这些内涵广阔的海洋经济利益和高度 敏感的地缘安全利益就构成了印度尼西亚海上安全政策的基本目标。 　　 　　印度尼西亚海上安全状况的历史轨迹 　　 　　长期以来，区域外大国对印度尼西亚海域周边海权的掌控与觊觎，国内政治运动和冲突所导 致的非传统安全问题，以及印度尼西亚与邻国之间岛礁主权与管辖权的争议等问题都不同程 度地影响着印度尼西亚海上安全状况。 　　 区域外大国对印度尼西亚海上安全的影响发端于15世纪末16世纪初。当时印度尼西亚正处于 各地发展极不均衡并且分崩离析的状态。[注：厦门大学历史系《印度尼西亚简史》编 写组.印度尼西亚简史:16]这种分裂的状态与不停的内部纷争给西方殖民者 的入侵提供了良机。1511年7月葡萄牙殖民者亚伯奎武装占领印度尼西亚安汶港，攻占安汶 城开启了印尼本土与相邻海域由外人掌握的历史。之后的数百年间，印度尼西亚先后由荷兰 、法国、英国、日本等国统治。其中，荷兰作为殖民宗主国更先后统治印度尼西亚长达340 多年， [注：荷兰对印度尼西亚的殖民统治始于1596年，终于1950年。期间，经历了短暂的法 国殖民时期（）和英国殖民统治时期（）后，印度尼西亚在1816年重 新成为荷兰的殖民地。1942年日本打败荷兰占领了印度尼西亚。1945年日本战败投降后荷兰 重新取得对印度尼西亚的殖民统治权。]直至1950年才放弃对印度尼西亚的殖民统治权。长期的殖民统治给印度尼西亚带来了沉重的灾难。殖民统治期间，殖民主义者掌握印度尼西亚的经济与军政大权，而且垄断丁香、豆蔻、煤矿、棕榈油等物产的专属经营权。作为殖民宗主国原料供应地而存在的印度尼西亚最终形成了依靠矿产和物产支持国家发展的畸形经济结构。 殖民统治的历史教训使独立后的印度尼西亚一直对区域外大国势力对周边地区的影响 非常警惕。
　　这也是为什么印度尼西亚在冷战期间一直支持不结盟运动，积极加强对周边海域 安全自主防御能力的重要原因。 　　 印度尼西亚独立正值冷战铁幕拉开之际。独立之后的印度尼西亚一直面临着区域外大国力量 压境的困难与挑战。1951年美国与菲律宾签订《菲美友好、合作和安全条约》，1954年美国 与英国、法国、澳大利亚、新西兰、泰国、菲律宾和巴基斯坦等国在马尼拉签订《东南亚集 体防御条约》，1956年美国介入印度支那三国事务并于1961年直接卷入越南战争，1979年苏 联租借金兰湾海军基地填补了美国退出越战后留下的势力空间。美国和苏联40多年间在东南 亚地区的力量角逐将印度尼西亚推到霸权争夺的前沿。虽然印度尼西亚一直奉行不结盟政策 ，竭力避免卷入对抗，但是仍需不时面临不得已的政治选择。区域外大国控制周边战略环境 的状态成为印度尼西亚独立后战略安全的重要威胁。 　　 冷战结束后，区域外大国 对东南亚地区的影响并没有从此消失，反而变得更加强劲而复杂。[注：鞠海龙.亚洲海 权地缘格局论.中国社会科学出版社，]美日同盟将中国视为假 想敌的战略调整，印度“东进政策”的出台，200多家国际石油公司被引入南海油气资源开 发领域的现状，[注：吴士存.纵论南沙争端.海南出版社，]以及中日韩 等国经济发展与能源安全对经过马六甲海峡航线依赖程度的急 剧增加等， [注：根据20世纪初的研究分析，中国、日本、韩国经济对南海航线的依存度分别高达8 5.7%、90.6%、87.3%。Luft G, Korin A. Terrorism Goes to Sea. Foreign Affair s， 83(6). Nov/Dec 2004:62]从多个角度依次将世界大国和强国的目光聚焦于印度尼西亚及其周边地区。 　　 随着美国东亚政策的调整和多国利益进入印度尼西亚邻近的南海地区，原本限于南海周边国 家和地区之间，以海上岛礁及附近水域主权和管辖权之争为主要内容的南海问题也逐渐呈现 出国际化的趋势。1997年美国和平研究所提出《开展预防性外交防止南海问题升级的特别报 告》提出将南海问题纳入美国战略利益考虑的建议。1999年日本众议院通过日美防卫新指针 及相关法案将南中国海划入计划防卫区域。2001年兰德公司的报告指出“东南亚地区的海峡 与航线是美国海上力量从西南太平洋进军印度洋和中东地区的必经之地，具有极为重要的战 略意义。”[注：Rabasa A M. South Asia After 9/11: Regional Trends and U.S.Interes ts, Rand Corporation, Dec.12, 2001:1]美日等国的政策调整将南海争端发展成为区域外大国重新介入东南亚地区事务 重要借口。 　　 20世纪90年代中期以来，越南、菲律宾等国采取了一系列行动巩固已占南海岛礁及附近水域 的既得利益。这些行动直接侵犯了中国的主权并且遭到了中国的强烈反对。为抵制来自中国 的压力，东南亚南海周边国家越来越倾向于高强度发挥“大国平衡政策”的战略效能。21世 纪以来，不仅美菲、美新泰、美印日、越印、印新、印日等国之间种种公开军事演习已经形 成制度化和长期化机制，而且越印之间、印日之间、美印之间的种种战略合作也已进入实施 阶段。2009年美国宣布“重返”东南亚。[注：Clinton H R. Press Avail ability at the ASEAN Summit, LagunaPhuket, Thailand, July 22.2009. http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/july/1263 20.htm.]越南等国借机推出一系列加强对美友好关系的举 措。相关事态的发展虽然短期内起到了制衡中国维护既得利益的效果，但从长远角度考察， 却导致了南海及周边地区重新成为大国较量阵地，印度尼西亚等国掌握周边地区安全能力相 对下降的等结果。 　　 区域外大国的影响之外，印度尼西亚复杂的历史和地理背景还使其饱受海上恐怖主义活动、 海盗猖獗、海上毒品走私与跨国犯罪等问题的影响。自独立至今，印度尼西亚国内少数民族 的独立运动一直不断。尽管印度尼西亚将捍卫国家主权与维护各邦之间的统一视为国民军（ TNI）的首要任务， [注：Department of Defence. Indonesia:Defending The Country Entering the 21s t Century, March, 2003:11]并多次动用军队解决民族分离与地区分裂问题，然而，亚齐、西巴布 亚和摩鹿加群岛等地区发生的大规模骚乱仍然给印度尼西亚的统一带来了巨大威胁。 [注：Mangindaan R. Martime Strategy of Indonesia in :329] 　　 印度尼西亚国家内部的动荡不仅造成了严重的政治问题，也造成了种种与社会动荡和贫困相 关的有组织犯罪团体的出现。这些犯罪团体不但造成了印度尼西亚周边地区一度猖獗的毒品 走私等跨国犯罪获得，而且直接导致了21世纪初南海海域海盗案件频发的结果。根据国际海 事局的统计，2000年到2006年期间，以印度尼西亚为中心的南海地区遭遇海盗威胁和海上武 装抢劫的危险急剧增加。其中，2000年全球大约56%的海上武装劫案发生在泛称“南海地区 ”的海域，2001年南海地区海上武装劫案相对前一年增长了近24%，2004年相对2003年又增 长了近19%。 [注：Luft G, Korin A. Terrorism Goes to Sea. Foreign Affairs，83(6), Nov/Dec ,62]由于这些在发生泛南海地区的恶性案件有将近一半发生在印度尼西亚附近海 域， [注：2000年亚洲、印度洋海域共发生262宗海盗事件。其中，119起发生在印尼海域；2 001年，亚洲、印度洋海域共发生海上恐怖主义和海盗事件213起，91起发生在印尼海域。 详见：Department of Defence. Indonesia:Defending The Country Entering the 21st C entury, March, 2003:22]因此印度尼西亚附近海域曾多次被列为世界最危险的地区。 [注：International Maritime Organization. Reports on Acts of Piracy and Arme d Robbery Against Ships ] 　　2000年之后邻近海域频繁发生海上武装抢劫案件的状况使印度尼西亚遭受了沉重的国际压力 。很多国家对印度尼西亚提出了严厉批评，甚至有的学者认为“海盗和海事安全在新加坡被 视为一个安全问题，在马来西亚被视为一个政治问题，但是在印尼却什么也不是” [注：Weeks S. Piracy and Regional Security //Piracy C,Robber S, eds. Hamzah Ahmad and Akira Ogawa. Tokyo: Okazaki Institute, 2001: 92]，而直接将问题归咎于印度尼西亚政府的无能。 马六甲海峡航线安全状况的迅速恶化也为区域外大 国加强地区干预创造了条件。2004年前后，美国强化马六甲海峡国际海域性质，建议由印度 海军护航超级油轮的建议， [注：Valencia M J. Ensuring Asia's Maritime Safety. Far Eastern EconomicReview.October 14,2004:27]以及日本通过设施与基地建设对印度尼西亚进行援助等行为， [注：Bingley B. Security Interests of the Influencing States:The Compl exity Malacca Straits. The Indonesian Quarterly, ):377- 378]都不同程度地增加了印度尼 西亚海上主权安全的压力。
　　虽然不能精确证明海盗案件的频繁 发生与印度尼西亚国家本身的社会状况或者政府不作为有多少联系，但是外界猜疑与国际干 预的压力却是实实在在存在的。 　　 印度尼西亚与大多数东南亚国家一样都有百年以上的殖民地历史。遭受殖民统治的过程中， 东南亚很多国家都经历了殖民宗主国之间肆意分割殖民地权益的经历。殖民统治者因各自实 力消涨与权力斗争变更殖民统治范围的行为，为第二次世界大战后独立的东南亚各国留下了 众多纠缠不清的权益纷争。就印度尼西亚而言，与越南在相邻海域划界方面的争议， [注：越南海岸南部、东南部大陆架和印尼纳土纳岛以北的大陆架相叠部分如何划界 一直存在争议。]与菲 律宾、新加坡在岛礁主权归属方面的争议， [注：印度尼西亚与菲律宾在民格岛（Miangas）主权归属方面存在争议；与新加坡在巴 淡岛(Batam) 主权归属方面存在争议。]与马来西亚在海疆划界和岛礁主权归属方面的 争议都是独立后面临的亟需解决的问题。 [注：马来西亚与印度尼西亚海疆划界的争议区域包括：马来半岛以东的专属经济区和 大陆架地区、阿南巴斯群岛以西和以北地区；纳土纳群岛东北东地区、加里曼丹（婆罗洲印 尼所属部分）西北及沙捞越以西地区；主权争议岛礁为利吉坦岛（Ligitan）和西巴丹岛（S ipadan）。1969年10月，印度尼西亚与马来西亚签订了关于划定两国大陆架边界的协议。该 协议虽然将印尼阿南巴斯群岛和纳土纳群岛周围与加里曼丹西北的领海和大陆架地区同马来 西亚半岛以东和沙捞越以西的领海和大陆架地区划分开来，但是一些细节问题仍未最终尘埃 落定。]这些历史遗留下来的矛盾虽然部分已经通过协议 划界与申请国际法庭仲裁等途径得到缓解，但是悬而未决的问题仍然是影响印度尼西亚海上 安全问题的一大要素。 　　 　　印尼海上安全政策的主要内容 　　 　　与众多东南亚国家一样，印度尼西亚并没有一个清晰、完整的海上安全政策体系。然而，这并不影响印度尼西亚在提出各种应对海上安全问题政策的过程中保持基本不变的理念，贯彻相对一致的原则。 印度尼西亚的海上安全政策从属于国家整体防务战略，是地区防务战略的 重要组成部分。 [注：［印尼］丹迪•苏森托（MG. Dadi Susanto).印度尼西亚新防务战略解析――兼 谈与中国在地区安全方面的合作.东南亚研究，]按照海上安全政策的目标，印度尼西亚的海上安全政策大致可以分为了实 现地区安全目标而执行的防止区域外力量介入的政策总纲，以及政策总纲目标指引下针对地 区热点问题所执行的政策。由于确保地区安全是印度尼西亚海上安全政策的总纲，因此其他 细化的海上安全政策与针对关键区域的专门政策均从属于地区安全政策。 　　1. 地区安全目标指引下防止域外大国介入的海上区域安全政策 　　 与其他东南亚南海周边国家不同，印度尼西亚虽然也有与他国家之间的海上主权与管辖权纠 纷，但是这些矛盾还没有尖锐到影响国家安全的程度。相反，惨痛的殖民地历史经历和所处 海上国际战略通道的地理特征却使印度尼西亚对区域外大国力量进入周边地区非常敏感。因 此，保持独立自主的地区安全能力成为印度尼西亚海上安全政策的首要任务。 　　 虽然20世纪90年代中期以前，印度尼西亚先后面对美苏对抗和南海争端激化等挑战，但是由 于坚持不结盟政策与几乎置身南海争端事外的现实却使其一直免受区域外大国势力干预的压 力。20世纪末南海地区航行安全问题的出现改变了印度尼西亚邻近海洋的地区安全 状况。1998年至2006年间以马六甲海峡为中心的泛南海地区非传统安全形势急剧恶化，并 引起了美国、日本、印度等国的高度关注。 　　期间，不但美国太平洋舰队司令托马斯•法戈提 出了“美国应该向马六甲海峡派遣军队，巡逻海峡、打击海盗、防范恐怖袭击以护航商船， 确保海峡安全”的建议， [注：Testimony of ADM Tom Fargo, USN Commander, US Pacific Command Before Th e House Armed Services Committee United States House of Representatives, March 3 1, 2004]而且新加坡也不断呼吁国际社会关注马六甲海峡安全状态，甚至 在东盟地区论坛上提出了“如果恐怖分子劫持一艘液化天然气船并将其在新加坡港口引爆， 将摧毁整个新加坡，并严重累及全球贸易”的假设性警告。 [注：Raymond C Z. Maritime terrorism in Southeast Asia: PotentialScenarios. Terrorism Monitor. The Jamestown Foundation, April, 2006] 　　 南海航线安全形势恶化之际，印度尼西亚至少需要300这样的艘船只才能完成所负责航段的 安全保卫任务。 [注：Anwar D F. Resource Issues and Ocean Governance in Asia Pacifi c: An Indonesian Perspective. Contemporary Southeast Asia, 28(3), Dec. 然而，彼时印度尼西亚负责海峡巡航的100余艘船中仅有约25艘能够随时 作业。[注：李金明.南海地区安全：打击海盗与反恐合作.南洋问题研究， ]按照当时条件，印度尼西亚所能做到的仅仅在群岛水域、领海和内水范围内执行监 控武备和货物走私、海上毒品交易和人口贩卖活动，在有限范围内对监管破坏环境及渔业和 旅游资源等行为， [注：Bateman S, Raymond C Z, Ho J. Safety and Security inthe Malacca and Singapore Straits: An Agenda for Action. Institute of Defense an d Strategic Studies Policy Paper, May 2006. http://kms1.isn.ethz.ch/serviceengin e/Files/ISN/26417/ipublicationdocument_singledocument/F2-49B8-B2AE -3DF05BC1C260/en/IDSS+S&S+book.pdf]根本无法胜任有效打击海盗和海上武装抢劫的任务。然而，尽管印度尼 西亚也承认自己能力捉襟见肘，并且公开表态“影响海上安全的因素多而复杂，以一国之力 量不足以奏效，须与他国家或者国际组织密切合作，” [注：Department of Defence. Indonesia:Defending The Country Entering the 21s t Century, March, 2003:23]但是，印度尼西亚却并不认同区域 外大国力量必要介入马六甲海峡安全保卫的观点。 　　为抵制海峡安全国际化，印度尼西亚不仅反复重申马六甲海峡安全只能由海峡沿岸国家负责 ，其他国家无权干涉的立场，而且还通过在各种官方和非官方论坛强调一般海盗行为和海上 恐怖活动的不同特征，阻止需要区域外力量介入海峡安全等观点的蔓延。
　　 经过多次论争，印度 尼西亚有关“发生在马六甲海峡的海上武装劫案主要是为了财富的目标，与恐怖主义活动主 要为了实现政治目标截然不同，” [注：Valencia M J. Piracy and Terrorism in Southeast Asia: Similarities,Differences and Their Implications //Johnson D, Valencia M, eds.Piracy in Southeast Asia: Status, Issues, and Response. ISEAS Publications, Sin gapore, 2005:82]“并没有切实的证据能够证明海上武装抢劫犯罪分子和 恐怖分子有着直接联系” [注：Piracy and Terrorism Should Not be conflated. Jane's Intelligence Revie w, Aug.1, 2004]等观点最终战胜了新加坡等国有关“海盗”和海上恐怖主义相 互勾结，马六甲海峡安全威胁可能升级的观点，消除了国际社会对南海非传统安全形势发生 误判的可能。 [注：马六甲海峡非传统安全恶化期间，新加坡一直倾向于引起国际关注，并引入区域 外国家力量增强海峡防御能力，对美国的协防建议反应温和。印度尼西亚对新加坡观点的反 驳主要是为了抵制美国等国家以反恐名义将军事势力渗透到马六甲海峡。新加坡的观点及评 论详见：Richardson M. Securing Choke Points at Sea Against Terrorists. Str aits Times, 19 January 2004; Lan G C. High-level Task Force to Boost Marit ime Security. Straits Times, 3 March 2004; Urquhart D. Task Force to Bolste r Maritime Security. Business Times, 3 March 2004] 　　 虽然印度尼西亚对美日同盟构建亚太共同体将整个东亚西太平洋地区纳入美国全球战略体系 持反对态度， [注：［印尼］丹迪•苏森托（MG.Dadi Susanto).印度尼西亚新防务战略解析――兼谈 与中国在地区安全方面的合作.东南亚研究，]并且一贯将他国海军要求巡航马六甲海峡或者印度尼西亚海域视为侵犯其主 权的行为， [注：［美］约翰•G.摩根,查尔斯•W.马托格里奥.打造全球联合舰队：美国海军“千 舰海军”计划揭秘.国际展望，]但是南海航道恶性抢劫案件频发的事实也迫使印度尼西亚不得不采取有效措施 。为了防止马六甲航行安全形势恶化可能导致的国际干预，2004年7月印度尼西亚与马来西 亚、新加坡共同开展了代号MASINDO的全天候协作巡航行动。2005年9月，印度尼西亚又与马 来西亚、泰国、新加坡发起了代号为“天空之眼”的联合空中侦察行动。通过与海峡沿岸国 家的合作，印度尼西亚周边海域与马六甲海峡的整体安全状况逐渐好转。根据有关统计，马 六甲海峡及延伸航线2005年案件发生率相对2004年下降了67%，2007年相比2006年下降了45% ，2008年相比2007年下降了83%。 [注：Reports on Acts of Piracy and Armed Robbery Against Ships, Annual Repor ts, 07/2008] 　　2. 与南海问题相关的海上安全政策 　　 20世纪80年代，印度尼西亚为了开发南海海洋石油资源，启动了“纳土纳油气工程”。 [注：印度尼西亚国家石油公司负责人“哪怕是打成一口井，竖起一座海上平台，印度 尼西亚都会处于主动与有利地位”的公开表述印证了印度尼西亚介入南海争端的根本目的。参 见吴士存.纵论南沙争端.海南出版社，]为 了给油气资源的开发提供合法依据，印度尼西亚不仅发布了专属经济区宣言，而且单方面将 部分中国所属海域将划归己有，命名为“纳土纳海”。由于印度尼西亚卷入南海问题主要是 为了石油，而自身又缺乏单独应对中国的信心，因此，在处理南海问题的政策方面，印度尼 西亚采取了灵活的与区域内有共同利益的国家合作应对战略压力的措施。 　　 由于印度尼西亚的南海政策的核心是经济利益，并不涉及海上领土主权，因此其政策反弹特 征极为明显。2002年中国与东南亚南海周边各国签署《南海各方行为宣言》。《南海各方行 为宣言》的签订与之前中国与印度尼西亚就双边南海权益争议问题达成的相互谅解缓解了印 度尼西亚对中国南海政策的敌意。此后，印度尼西亚一改喧嚣“中国威胁论”，公开指责中 国航海图把“纳土纳海”标注为中国海域，甚至针对中国在南海地区进行军事演习的政策惯 性，[注：吴士存.纵论南沙争端.海南出版社，]转而强调和平协商解决 问题的重要性。虽然在政策方向上，印度尼西亚坚持多边主义 的观念与中国向左，期望以其所主导的非官方“SCS”机制发挥正式论坛作用的做法也没有 得到其他东南亚国家支持， [注：至25日，印尼外交部研究和发展司在加拿大国际关系总署和海洋研究 所的资助下，以召集人的身份在巴厘岛召开了“处理南中国海潜在冲突”的第一次非正式讨 论会。其后，会议每年召开一次，讨论各种与南海问题相关的重要议题。2009年基于多种考 虑，加拿大终止了对该项目资助。同年，美国麦克阿瑟基金会为该项目注入为期3年共50万 美金的资金支持。]而所谓“环形方案”更遭到了南海问题相关各国的冷落， [注：“环形方案”，也有学者成为“甜甜圈方案”。其主要内容是：从南中国海沿岸 国家和地区的沿海向外划出200海里的专属经济区，在南中国海外缘形成一个环形区域，环 形区域围绕的中国部分呈被拉长的形状，作为一个潜在的联合经济开发区。]但 是它致力于南海问题和平解决的努力确实已经成了它针对南海问题提出各种政策的核心。 　　3. 海上安全能力的建设 　　海军和海警力量是海上安全政策得以执行的基础。为了加强海上安全防御能力，印度尼西亚 不但积极加强海军建设，而且推出了具有独特地缘政治特征的“逐岛防御计划”。 为了加强 国防能力，印度尼西亚自20世纪90年代起先后向德国、俄罗斯、荷兰等国订购了新型护卫舰 、潜艇、两栖舰艇等多种新型海军武器装备，并筹建了拥有40架作战飞机的海军航空部队。 [注：尖端科技.官方网/军事资料库/各国军力/印度尼西亚/海军现状（付费资料） 随着新型武备先后投入使用，以及与周边国家海上巡防合作的推进，印度尼西亚推出了以 海上战略通道及专属经济区安全为主要目标，具有群岛国家海上安全防御特色的“逐岛防御 计划”。按照该计划，印度尼西亚将渐次筹建以本土大岛为中心，以群岛为基地，独立防守 与机动作战相结合的本土防御体系。 [注：MG.Dadi Susanto,Indonesia Defence Diplomacy Current Challenges Intern al and External,]
　　 除了加强军备建设，印度尼西亚还积极推进海上安全协调机制建设。2005年12月印 度尼西亚发布了关于海上安全协调委员会的总统法令，“对以前成立的以海军为主包括警察 、交通部、海关等部门组成的海上安全协调委员会进行了重组。” [注：重组后的海上安全协调委员会由总统直接领导，并对总统负责。海上安全协调委 员会主席由政治、司法和安全统筹部长担任，成员由外交部长、内政部长、国防部长、司法 与人权部长、财政部长、交通部长、海洋渔业部长、最高检察长、三军总司令、警察总长、 国家情报局长、海军参谋长共同组成。印尼的海洋事务管理.中国海洋报，;国家海洋局官方网站. http://www.soa.省略/hyjww/zghybnew/jyb/webinfo/ 9.htm]重组后的海上安全协调 委员会通过政策协调与技术、行政支持将针对印度尼西亚权辖水域的监控、护航、安全保卫 等职责进行了系统统筹。 　　 经过军备建设和机制建设的努力，印度尼西亚目前已基本完成了以爪哇岛为中心，兼顾东西 ，有力监控马六甲海峡、邻近南海海域与印度洋海域的海上安全战略基本布局。然而，不可 忽视的问题是世纪末金融危机对印度尼西亚海上安全能力建设的进程影响甚大。印度尼西亚 在世纪之交宣布的新海洋政策和海军扩建计划并没有的到全面而有效的实施。 [注：相关计划包括：要以专属经济区内海洋资源的开发为重点发展海洋经济，同时要 以反海盗为主要任务加强马六甲海峡及附近海域的航行安全等内容。详见：Mangind aan R. Martime Strategy of Indonesia in 5-326]现实条件的 制约仍然限制着印度尼西亚海上安全能力的迅速发展。 　　4. 适度的海上安全合作 　　 印度尼西亚与别国开展海上安全合作最早始于20世纪80年代与马来西亚组建安全联合部队以 及与澳大利亚签订安全保障协定的努力。2002年《南海各方行为宣言》颁布后，印度尼西亚 开始逐渐尝试适度参与区域安全合作，以弥补国家经济增长能力有限所导致的国防能力建设 不足等问题。 [注：Department of Defence. Indonesia:Defending The Country Entering the 21s t Century, March, 2003:82] 　　 2004年印度尼西亚与马来西亚、新加坡、泰国等国开展的海峡安全合作之后，对其他与其海 上安全有关的联合行动表现出了相对积极的态度。2005年，印度尼西亚与中国签署了“战略 伙伴关系”协定，确立了包括建立军事互访机制、发展军事工业、应对非传统安全合作等在 内的28项加强双边关系的措施。次年，两国又确立了中国―印度尼西亚军事安全协机制。20 08年印度尼西亚与日本共同发布了非官方的《海上安全合作宣言》。 [注：Joint Declaration on Maritime Security Cooperation. Jointly Declared byOcean Policy Research Foundation of Japan and Institute for Maritime Studies ofIndonesia, Tokyo-Japan, 9 October 年印度尼西亚 首 次派遣国家安全部队人员参与由美国、日本、泰国和新加坡共同组织的“金色眼镜蛇”（Co bra Gold）联合军事演习。 [注：Storey I. China and Indonesia: Military -Security Ties Fail to GainMomentum, 4(4), Issue 4, Feb.20, 2009:6] 　　 　　印尼海上安全政策的最新动态及趋势 　　 　　2008年印尼基于海域周边新的安全形势对相关政策进行了调整。这一针对新时期的战略调整 与2009年以来南海地区形势的发展彼此影响，成为决定印度尼西亚海上安全政策发展趋势的 重要影响因素。其中，中国针对东南亚南海周边国家宣布大陆架划界案的举措向世界公布了 南海U形断续线，以及美国强化东南亚地区战略影响力，刻意拉近与印度尼西亚关系的做法 更成为对印度尼西亚海上安全政策影响最大的外部因素。 　　1. 2008年国防战略与印尼海上安全政策 　　 2008年印度尼西亚公布了最新的《国防白皮书》。按照白皮书的表述，印度尼西亚对海上安 全的考虑主要集中在领土争端和海事安全等方面。在印度尼西亚看来，“虽然目前在南中国海地区边界重叠的主张并不十分明显，但这些主张仍然是几个国家间爆发冲突的潜在因素。”[注：（印尼文）《2008年印度尼西亚国防白皮书》，第二部分“印度尼西亚战略安全的范围”，第三章“地区安全形势”，第一节“内部与外部冲突”。] 对于印度尼西亚而言，地区形势对海上安全的影响主要表现在两个层面。一个是地区层 面，一个是国内层面。 　　 就地区层面而言，“印尼拥有三条印尼群岛海道和数个对全球利益具有战略意义的咽喉位置 ，包括马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡和望加锡海峡。”这些“海道和咽喉位置的安全是 印尼国家和国际战略利益所在”。“由于国际贸易运输要经过马六甲海峡海域，因此，马六 甲海峡仍然是国际社会的焦点。马六甲海峡的战略地位使主要大国希望能在海峡安全上发挥 直接的影响。”然而，“由于这关乎印度尼西亚的主权问题，因此，印度尼西亚承认海峡其 他使用者的利益，同意他们以教育、培训和信息交流等方式间接参与马六甲海峡的安全维护 。”但是，也正视这是“维护国家安全上的重大挑战。” [注：（印尼文）《2008年印度尼西亚国防白皮书》，第二部分“印度尼西亚战略安全 的范围”，第三章“地区安全形势”，第二节“海事安全”。] 就国内层面而言，“仍有一定数目的陆地和海洋边界问题没有解决”是印度尼西亚最大的问题。 　　鉴于印度尼西亚海域周边的国际形势与国内状况，周边岛屿和海域的的安全状况已经成为印 度尼西亚海上安全政策的焦点和国防战略利益中的紧要部分。印度尼西亚在边界和最外部岛 屿部署国民军，通过实际行动巩固边界和最外部岛屿的主权仍是政府海上安全政策的首要任 务。此外，为了促进这些偏远地区的建设和发展，印度尼西亚还要运用海空军执行定期巡逻 ，以震慑非法捕鱼、走私、抢劫等对海上安全有威胁的活动。 [注：（印尼文）《2008年印度尼西亚国防白皮书》，第四部分“国防的概念”，第七 章“印尼国防战略利益”，第二节“紧急战略利益”。] 　　 由于周边岛屿遍布，海域周边的地缘战略环境复杂，因此，印度尼西亚在建立独立的海上安 全体系的同时，也愿意遵循通过国防合作的基本原则，与周边国家建立友好、平等、互利的 防务合作，把东南亚地区建立为一个和平、稳定、各成员国之间没有冲突的地区。已有联合 军事演习、马六甲海峡联合巡逻、情报交换、自然灾害处置，以及维和任务等合作已经为印 度尼西亚与周边国家建立互信与联合行动创造了成功的范例。 [注：（印尼文）《2008年印度尼西亚国防白皮书》，第四部分“国防的概念”，第七 章“印尼国防战略利益”，第三节“国防合作领域战略利益”。]这些范例为今后的国际合作 奠定了基础。
　　 从加强海上安全的角度，印度尼西亚不仅要能够有效发挥国民军三军联合的能力，也要有条 件与别国合作共同应对威胁。为此，印度尼西亚既要从强化职能管理的角度加强制度建设、 做好航道航标安置、整理航道指南等工作， [注：（印尼文）《2008年印度尼西亚国防白皮书》，第五部分“国防建设战略决策” ，第二章“应对军事威胁”，第十一节“应对海上和空中安全威胁”。]也要从宏观管辖的角度加强海域多维空间三军 联合行动应对和消除现实威胁的能力，以实现提高保护边界地区、最外部岛屿与周边权利所 属海域海洋资源，国际、国内法律执行，以及侦察和早期预防的能力。 [注：（印尼文）《2008年印度尼西亚国防白皮书》，第六部分“国防领域发展”，第 一章“国防领域长期发展概要”，第三节“国防领域长期发展方向”。] 　　2. 国际因素对印尼海上安全政策趋向的影响 　　2009年中国在越南、马来西亚、菲律宾等国向联合国大陆架划界委员会提交大陆架划界案之 后，提交了南海U形断续线地图。美国和南海周边国家对南海U形断续线的内涵做出了种种猜 测。其中，以美国学者为首的一批南海问题学者将南海U形断续线与《中华人民共和国领海 与毗连区法》联系起来做出种种中国南海政策强势的解读。 [注：2009年美国海军战争学院教授彼得•达顿(Petter Dutton)在国会报告，如果承认 中国对南海的权利主张，那么意味着整个南海地区统统成为中国的专属经济区，南海航道安 全和航行自由将受到严重威胁。美国史汀生中心东南亚计划主任理查德德德•柯宁(RichardP. Cronin)， 以及美国企业研究所的丹尼尔•布鲁门撒尔(Daniel Blumenthal)详见： Dutton P A. ChinapsViews of Sovereignty and Methods of Access Control. Testimo ny before the U. S. - China Economic and Security Review Commission, February 2 7, 2008. http://www.uscc.gov/about/overview. Php；Cronin R. Maritime T erritorial Disputes and Sovereignty Issues in Asia. A testimony before the Sena te Subcommittee on East Asia and Pacific Affairs, July 15, 2009. http: // www. f oreign. senate. gov/testimony/2009/CroninTestimony090715p. pdf； Blumenthal D . Hearing on Maritime Territorial Disputes in East Asia. Testimony Before th e Senate Foreign Relations Committee Subcommittee on Asia, July 15, 2009. http://www.省略/speech/100066]美国的政策与2010年越南担任 东盟轮值主席国期间强力推进南海问题地区化、国际化的政策相辅相成，直接影响了印度尼 西亚对中国南海政策以及南海地区形势的判断。在美国学者对中国南海U形断续线解读的影 响下，印度尼西亚开始高度重视纳图纳群岛周边海域管辖权与中国U形断续线重叠部分的权 益争议，成为又一积极介入南海权益争议的国家之一。 　　随着美国介入南海主权争议程度的加深，美国开始强化对南海周边地区的地缘战略布局。作 为2011年担任东盟轮值主席国的印度尼西亚自然成为美国重要的战略目标所在。2010年美国 总统先后于3月和11月访问印度尼西亚。虽然两度访问印度尼西亚的举措并没有为美国与印 度尼西亚两国确立新的战略关系，但是从美国对印度尼西亚独特的民族、宗教、地缘政治、 民主政治等方面的高度肯定可以判定美国必将投入更多的努力去与印度尼西亚，这一扼东亚 ――西太平洋地区战略咽喉之地的国家，建立更加紧密的关系。2010年3月美国总统奥巴马 访问印度尼西亚之际美国重要智库发表的评论，以及同年11月奥巴马在印度尼西亚大学发表 的演说彼此印证的事实说明，未来美国与印度尼西亚之间的关系必将进入全面、深入地发展 阶段。 　　 根据美国总统两度访问印度尼西亚所发布的公开信息， 美国着眼于印度尼西亚的目的并不仅仅为了发展与印度尼西亚的双边关系，两国关系发展的基本内容也不仅仅限于当前东南亚地 区各国普遍关心的问题。美国对两国之间关系的定位是建立在美国对彼此共同关心的地区利 益的认知之上的。按照美国智库领导人的表述，这些美国所理解的共同的利益不仅表现在地 区贸易与投资方面，表现在双方共同促进东盟地区合作机制对地区安全、和平、稳定发挥更 重要作用方面， 还表现在两国共同应对当前对东南亚地区和谐稳定最具影响力的不确定因素――中国的崛起方面。 [注：Lohman W. United States Should Focus on Building an Enduring Relationship With Indonesia. 传统基金会研究报告, March 9, 2010. paragraph8-12 ] 　　美国智库领导人指出，为了这些不得不考虑的若干战略利益，美国政府在发展与印度尼西亚 关系的过程中不但要确立一种以地缘政治为基础的宏观战略视野，建立一种有益于促进美国 ――印度尼西亚安全对话机制的合作架构，而且还要关注能够深入推动双边关系发展的多种 合作领域。美国政府当引导两国关系走向一个更加紧密且更有益于美国亚洲联盟网络持续、 稳固发展的战略方向。[注：Lohman W. United States Should Focus on Buildi ng an Enduring Relationship With Indonesia. 传统基金会研究报告, March 9, 2010.paragraph17] 按照美国强化东南亚地区战略影 响力的既定政策，以及印度尼西亚 推进海洋周边安全的战略方针，借助美国的力量制衡中国影响的战略考虑无疑会进一步加强 。除非中国与印度尼西亚之间早日完成争端海域的划界或者就彼此之间的管辖权达成谅解， 印度尼西亚对海域周边安全的战略考虑会纳入更多的地区国际关系的因素。 　　 　　结语 　　 　　印度尼西亚海上安全政策的特征取决于其所处地理位置的地缘战略价值与自身的海上安全能 力。地处印度洋与西太平洋交通要冲的地理特征决定了印度尼西亚海上安全必然受到世界海 权强国和地区强国高度重视的特点，也决定了其海上安全政策对域外压力高度敏感的特点。 然而，由于印度尼西亚短时期内还不能够通过自身的力量完全主导其邻近海域的安全态势， 因此，它势必在积极加强自身安全能力建设的同时，开展与区域内国家的地区安全合作，以 及与区域外国家的适度的安全合作。2009年以来，美国高调介入南海地区主权争议，并对南 海地区形势产生了重大影响。美国与越南等南海权益声索国积极合作的态势，以及努力拉近 与印度尼西亚国家关系的政策趋向适应了南海周边国家通过南海问题“东盟化”、“地区化 ”、“国际化”压制中国南海维权政策和日益增长的地区影响力的政策考虑。基于对中国南 海地区安全政策和中国U形断续线对本国海域管辖权的影响，印度尼西亚在未来一阶段 的海上安全政策会倾向于加强与东盟国家和区域外大国，尤其是美国的合作。然而，考虑到 印度尼西亚反对区域外大国介入马六甲海峡安全的一贯主张，这种合作及其对中国所造成的 实质性压力应当不会超出客观、理性的范围。 　　 (责任编辑：张业亮)
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