中国的减贫行动与人权进步
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中国的减贫行动与人权进步
来源：今日中国
作者：李云龙
　　日，国务院新闻办公室发表《中国减贫行动与人权进步》白皮书，高度评价了农村扶贫开发对中国人权事业的贡献。白皮书指出，中国农村扶贫开发既包括农村农业基础设施建设，提高贫困人口收入水平，也包括提供社会保障和卫生、教育、文化等公共服务。这些扶贫措施在全面保障贫困人口的经济、社会、文化权利的同时，也为进一步保障其他人权创造了条件。
　　改革开放30多年来，中国已有7亿多农村贫困人口摆脱贫困，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志。
　　中国对全球减贫的贡献率超过70%
　　多年来，中国党和政府勇于探索，勇于实践，积累了通过减贫促进人权事业发展的成功经验，走出了一条具有中国特色的农村扶贫开发道路。
　　第一，坚持立足基本国情，充分发挥制度优势。中国发挥政治优势和制度优势，通过“党的领导、政府主导、社会参与”的工作机制，形成跨地区、跨部门、跨行业、全社会共同参与多元主体的社会扶贫体系。
　　第二，坚持加快发展经济，扎实推进减贫事业，以发展经济促进减贫，把扶贫开发作为经济社会发展规划的主要内容，实现扶贫减贫规划、国家经济社会发展规划与国家人权行动计划有机联动。
　　第三，坚持多种形式减贫，注重提高实际效果。把发展作为解决贫困的根本途径，坚持开发式扶贫方针，注重扶贫先扶智，增强贫困人口的自我发展能力。
　　第四，坚持社会公平公正，努力实现成果共享和共同富裕。
海南屯昌村民开展扶贫培训
　　《中国减贫行动与人权进步》充分肯定了中国农村扶贫开发对国际减贫事业的重大贡献。中国极端贫困人口比例从1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半，2014年又下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。
　　与此同时，中国也一直致力于积极支持和帮助广大发展中国家消除贫困。60多年来，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，派遣60多万援助人员，先后7次宣布无条件免除重债国和最不发达国家到期未还的政府间无息贷款债务，向69个国家提供医疗援助，为120多个发展中国家落实千年发展目标提供了帮助。
　　此后，中国还将继续履行与自身发展阶段和发展水平相适应的国际义务，通过对外援助、项目合作、技术扩散、智库交流等多种形式，加强与发展中国家和国际机构在减贫与人权领域的交流合作，共享先进理念和经验，推动世界减贫和国际人权事业健康发展。
　　减贫就是保障人权
　　减缓和消除贫困是国际社会的共同目标，也是联合国千年发展计划和《2030年可持续发展议程》的主要目标。中国一直是国际减贫行动的积极参加者，长期把农村扶贫开发作为最主要的减贫行动，至今已使7亿多农村贫困人口摆脱贫困，极大地促进了中国人权发展。
　　贫困侵犯了国际人权文书宣布的一些基本人权，如免于饥饿的权利和享受适当生活水准的权利等，恶化了人的生存状况，缩短了人的生存时间，阻碍了基础性人权—生命权的实现，是对人权的直接剥夺。
　　贫困剥夺了人的基本权利，使人类基本需要无法得到满足，也剥夺了人应有的价值，贬低了人类尊严，限制了人的自由，排斥了穷人的政治参与，全面阻碍了人权的实现。
　　在贫困状态下，人权很难得到保障。消除贫困，让每个人都有饭吃，有衣穿，有房住，有学上，是应优先解决的人权问题。减缓和消除贫困本身就是人权保障的重要内容，同时也是实现其他人权的前提和条件，具有重要的人权意义。
　　农村扶贫开发提升了中国人权保障水平
　　扶贫开发是中国最主要的减贫行动。
　　中国贫困人口主要分布在农村。改革开放前，中国农村经济极度落后，贫困人口规模庞大，农村的贫困状态触目惊心。当时，农村居民的人均热量摄入量低于2100大卡/日的水平，以营养标准来衡量，40%-50%的农村人口都处于生存贫困状态。尽管20世纪80年代初进行的农村家庭联产承包责任制改革极大地推动了农业发展，总体上改善了农村贫困状况，但仍有相当大一部分地区处于极贫状态。
　　为了解决这些地区的贫困问题，中国政府从1986年起确立了开发式扶贫方针，成立专门的扶贫机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，在全国范围内开展有计划、有组织的大规模扶贫行动，旨在通过帮助贫困地区的经济社会发展来解决贫困问题。
　　经过多年努力，中国农村贫困地区的落后面貌显著改变，贫困状态大幅缓解。首先表现在农村贫困人口的大量减少。按照现行农村扶贫标准，1978年农村贫困人口达77039万人，贫困发生率为95.7%，2015年减少到了5575万人，已使7亿多农村人口摆脱了贫困。同时，农村扶贫标准也在不断提高。1986年，中国政府有关部门把农村人均纯收入206元确定为贫困标准。这个标准是在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，是能够维持基本生存的最低费用标准。之后，根据物价指数，贫困标准逐年调整。截至2014年，这一标准已调整为每人每年2800元。农村扶贫标准的提高速度，远远超过了物价上涨速度。扣除物价因素，现行扶贫标准代表的实际生活水平比30年前高了很多。经过政府和社会各界的多年努力，贫困地区生产生活条件有了明显改善，即使贫困地区最贫困的居民，也能保证不挨饿、不受冻，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。
　　在此基础上，2011年中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(年)》，提出了更高的扶贫要求：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”
　　为了实现这个目标，该《纲要》大大扩充了扶贫内容，扩大了扶贫工作范围，除改善农田基础设施、构建特色支柱产业体系、改善贫困地区交通条件、改造农村危房等传统项目外，还首次把普及高中阶段教育、提供均等的公共文化、公共卫生和基本医疗服务、新型农村合作医疗覆盖全部贫困人口、完善农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度、实现新型农村社会养老保险制度全覆盖等内容列入扶贫范围。这些扶贫目标已经远远超出了简单的生存和温饱问题的范畴。
　　精准扶贫有效帮助贫困人口摆脱贫困
　　30多年来，中国一直实行开发式扶贫。开发式扶贫的重点在于改善贫困地区的生产条件，促进贫困地区经济发展。中国划定592个国家重点扶持贫困县，以县为单位推进扶贫事业。在2011年又进一步把自然条件恶劣、经济社会发展严重落后的14个集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，投入巨额资金，建设交通、水利、电力、生态环境等基础设施，发展适合当地特点的产业。
　　开发式扶贫战略取得了巨大成功。由于大量兴建交通(包括乡村道路)、人畜饮水和电力等基础设施，农村贫困地区生产生活条件发生很大变化。贫困地区经济快速发展，各地特色优势产业纷纷建立，教育、医疗、文化等社会事业全面发展，生态恶化趋势得到初步遏制，农村居民贫困状况有了重大变化。
　　但是，随着贫困地区基础设施的不断完善和经济的持续发展，农村贫困人口大量减少，开发式扶贫的效率开始降低，大水漫灌式扶贫开发的局限性日益显现出来。尽管国家持续投入大量扶贫资金，但取得的效果却并不十分理想。多年来，扶贫工作始终存在着贫困人口底数不清、针对性不强以及扶贫指向不准的问题。一些真正贫困的居民没有得到帮扶或者帮扶力度不够，不少宝贵的扶贫资源流向非贫困人口。
　　为了提高扶贫效率，帮助贫困居民早日脱贫，中国政府提出精准扶贫的概念，实现了扶贫战略的重大转变。精准扶贫要求对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，实现扶贫到村到户。要将贫困户和贫困村准确地识别出来，根据每个贫困户贫困村的具体情况，制定特别的和有针对性的帮扶计划，调动各种资源加以扶持。利用干部驻村工作制度，保障每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。中国国家主席习近平指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人(第一书记)精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”
　　精准扶贫意味着中国扶贫战略的深刻变化，对进一步保障生存权和发展权有重要意义。这一战略解决了长期困扰扶贫工作顺利进行的贫困人口识别问题，增强了扶贫工作的针对性;改变了简单划一的帮扶方式，根据贫困对象的具体情况和特殊的致贫原因，为每个贫困户和贫困村制定不同的脱贫方案，投入不同的资源。同时，精准扶贫还要求对扶贫对象进行动态管理，实现扶贫对象有进有出。
　　脱贫攻坚消除中国农村绝对贫困
　　2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年农村贫困人口全部脱贫的目标，要求“采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。”
　　根据2014年底7000万贫困人口的不同情况，中国政府制定了有针对性的脱贫方案。首先，对于有劳动能力和生产技能的贫困人口，主要通过发展生产脱贫。政府支持贫困群众因地制宜地发展各种特色产业，推动他们走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。其次，对于自然条件恶劣、生态系统脆弱、不具备生产生活条件的地区的贫困人口，由政府出资迁移到生产生活条件比较好的地方，实现易地搬迁脱贫。再次，对于有劳动能力的贫困人口，尤其是年轻贫困人口，通过提高他们的教育水平，通过职业培训和职业技能提升，帮助他们在第二和第三产业找到工作岗位，实现转移就业脱贫。最后，对失去劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口，通过把他们全部纳入农村最低生活保障制度的办法来脱贫。
　　2020年脱贫攻坚目标实现以后，中国将全面消除绝对贫困现象，贫困地区农村居民也将逐渐走向小康。这是中国人权事业的重大阶段性成就。但是，这并不意味着扶贫任务的结束。由于中国还存在相当大的收入差距、地区差距以及城乡差距，相对贫困问题仍然会长期存在。2020年之后，中国政府扶贫的重点将转向解决相对贫困问题。
　　中国政府全面主导农村扶贫开发
　　中国农村扶贫开发的一大特点是政府全面主导。政府的积极作为是中国减贫行动成效显著的主要原因。中国政府是扶贫开发的领导者、规划者和实施者，在扶贫开发中起着核心作用。
四川遂宁农民种植特色柠檬脱贫致富
　　第一，政府统筹制订扶贫规划。实现共同富裕是中国社会发展的目标。从上个世纪80年代开始，中国就将减缓农村贫困纳入国家整体发展战略之中。1986 年制订的国民经济“七五”发展计划()，专门编列了“老、少、边、穷(即革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区)”的经济发展一章，要求这些地区因地制宜地发展经济。同时，国家对老、少、边、穷地区在资金方面实行扶持政策。此后，每个国民经济五年规划都把扶贫作为重要内容。同时，政府还制订专门的扶贫计划，如1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》、2001年的《农村扶贫开发纲要()》、1996年的《年全国科技扶贫规划纲要》、2005年的《扶持人口较少民族发展规划(年)》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要(年)》等。
　　第二，建立扶贫开发领导机构。1986年5月，国务院决定成立贫困地区经济开发领导小组，任务是“组织调查研究;拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划;协调解决开发建设中的重要问题;督促、检查和总结交流经验”。1993年12月改称国务院扶贫开发领导小组。该领导小组及下属办公室，从中央政府层级负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相关省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府也都成立了扶贫开发领导小组，设立了扶贫办公室，在乡政府中设置了扶贫专干，负责本地的扶贫开发工作。
　　第三，政府投入巨额资金进行扶贫开发。30多年来，随着国家财力的增强，政府安排的专项扶贫投入不断增加。年的20年间，中央政府的扶贫投入总计1680多亿元人民币;到了年，仅10年时间中央共投入财政扶贫资金就达到1440亿元(含以工代赈资金)，并通过财政贴息引导了近千亿元扶贫贷款投入;“十二五”期间，中央财政专项扶贫资金从每年272亿元增长到467.45亿元;2015年中央预算内投资在贫困地区的投入超过1500亿元，约占全年中央预算内投资总规模的1/3。
　　“十三五”时期中国政府的扶贫投入还将进一步增加。中国政府决定为脱贫攻坚提供充足财政支持，根据脱贫攻坚任务确定政府扶贫投入规模，务必保证脱贫攻坚需要。中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，实现专项扶贫资金规模的较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。
　　李云龙 中央党校国际战略研究院教授
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对甘肃省贫困村互助资金发展的调查与思考
　　内容提要：开展互助资金试点是为缓解特定贫困区域农村金融发展滞后，金融产品不足，农户生产资金缺乏，制约农业、农村发展特别是贫困农户脱贫致富的突出矛盾而采取的一种特殊的扶贫方式。甘肃是全国首批开展互助资金试点的省份之一，对互助资金的进展现状、效应发挥及其存在的问题进行了系统调查分析，并针对存在的问题进行了深入思考。中国论文网 http://www.xzbu.com/2/view-3851644.htm　　关键词：互助资金；甘肃省；贫困村；问题　　中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：（0-04　　贫困是当今世界著名的“3P”（pollution，population，poverty）问题之一，它是经济、社会、政治、文化发展不平衡和地理自然生态条件差异以及人类个体差异综合作用的结果，被视为“万恶之源”。由于历史、自然、社会等因素的影响，甘肃自古以来就是全国最贫困的省份之一，也是扶贫开发的主战场之一。无疑，资金短缺是制约贫困地区经济社会发展的关键性因素之一。为了有效缓解这一制约因素，破解贫困地区农户发展所需资金短缺的问题，2006年国务院扶贫办和财政部决定在全国14个省（区）开展“贫困村村级发展互助资金”的试点工作，甘肃名列其中，成为首批试点省（区）之一。该项工作进展如何，对甘肃贫困地区农户的减贫增收效应如何，尚存在哪些问题，这将是本文调查研究和探讨的重点。　　一、关于互助资金　　（一）互助资金的概念及特征　　互助资金是指以国家财政扶贫资金为引导，以村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，以无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的以“民有、民用、民管、民享”为特征周转使用的生产发展资金，它是对正规金融机构信贷服务职能的有益补充，更是对十七届三中全会关于“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”精神的回应。实践中，贫困地区群众又对其冠以“草根银行、村民银行、扶贫银行、致富酵母”等称谓。　　由此可知，互助资金具有以下5个明显特征：一是资金来源渠道的多元性。互助资金尽管以国家财政扶贫资金投入为主，但同时也吸纳社会捐助资金以及加入互助社农户交纳的互助金，具有明显的多元化特性。二是针对性强。互助资金以瞄准贫困地区的贫困户为目标，具有很强的针对性。三是资金用途的有限性。互助资金就是解决贫困农户在发展生产过程中的资金瓶颈问题，不得对外村放贷，不能买房炒股，更不能私分。四是民管性。互助资金特别强调“民有、民用、民管、民享”的“四民主义”，这意味着互助资金的管理以加入互助社的村民为主，外部机构只是起监督和指导作用。五是非挤兑性。互助资金是对国有商业银行在农村地区（特别是贫困地区）金融服务职能缺失的有益补充，并非扩张和挤占，不能吸收存款和对外放贷，更不得跨区经营和超规模发展，这是中国人民银行对互助资金发展规定的不可逾越的红线。　　（二）互助资金的构成及权属　　由互助资金的概念可知，互助资金主要是由财政扶贫资金、项目村村民自愿交纳的互助金、社会捐赠资金和互助资金的增值四部分构成。互助资金构成渠道多元化这一特性，决定了其权属亦具有一定的差异性。互助资金的权属问题包括其所有权和使用权两个层面。从所有权来看，财政扶贫资金、社会捐赠资金以及互助资金的增值部分，其所有权属于所在行政村的全体村民共同所有，而项目村村民自愿交纳的互助金其所有权则属于村民个人所有。从使用权来看，凡是自愿加入互助社的全体社员，均享有对互助资金的使用权。　　（三）互助资金的目标及原则　　在贫困村开展互助资金试点的总体目标是创新扶贫模式，更有效缓解贫困村、贫困农户发展中的资金短缺问题；探索建立扶贫资金与农民自主经营相结合的有效方式，引导贫困地区发展支柱产业，培育农民新型合作社和新型农民；提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展的能力，最终实现扶贫资金的“一次投入、农民持续受益”的可持续发展。　　确保互助资金安全运行所遵循的基本原则是实施范围严格限制在贫困村，体现贫困户优先的原则，即贫困户入社可免交或少交互助金，并享有与其他人社农户同等的权利，优先获得资金和技术支持。同时，互助社设在行政村，坚持互助资金“不出（跨）村、不吸储”。本着能力可及、风险可控的原则，以小额、短期借款为主，并收取一定的借款占用费。此外，互助资金只能在规定范围内开展业务，不能吸储，不得从事其他未经许可的金融活动。　　二、互助资金的进展现状　　自从国务院扶贫办和财政部于2006年启动贫困村互助资金的试点工作以来，2009年又印发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》，确保了互助资金试点工作的顺利推进圆。笔者欲从全国、西北、甘肃三个层面对互助资金的发展现状进行评析。　　从全国来看，在2006年国务院扶贫办和财政部关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知后，首先安排河北、安徽、贵州、甘肃、宁夏、新疆等14个省（区）开展贫困村互助资金的试点，共安排了56个试点村，每个村安排中央财政扶贫资金15万元。经过5年的实施，截至2010年底，全国共有28个省（市、区）、1013个县、12800多个贫困村开展了互助资金的试点工作。试点共投入各类资金25.31亿元，其中中央财政扶贫资金投入8.19亿元，28个省（市、区）和市县投入资金11.46亿元，农户缴纳互助资金5.66亿元。　　从西北5省来看，陕西省将贫困村互助资金作为推进全省扶贫开发步伐，培育贫困地区产业和增加贫困群众收入的重要载体，于2009年启动了“千村互助资金项目”，当年安排互助资金贫困村1000个，截至2010年底，陕西省贫困村互助资金实施村累计达到1700多个，互助资金总规模达到4亿多元，村均23万元；截至2010年底，宁夏回族自治区实施互助资金的贫困村达到949个，基本上覆盖了所有的贫困村，通过整合国家和省、市、县四级投入，使全区互助资金总规模达到4亿多元，平均每个村达到42万元；青海省贫困村互助资金试点工作稳步推进，2010年底互助资金试点贫困村达到210个，根据产业发育和行政村人口规模等情况，贫困村互助资金投入10万—40万元不等；新疆维吾尔自治区贫困村互助资金试点村达到407个，资金总规模达到8500多万元。 　　从甘肃省来看，2006年以来，先后在51个县（区）的526个村开展了贫困村互助资金的试点工作，截至2010年底，甘肃省试点村总户数达到107581户，其中贫困户45266户；入社农户28488户，其中贫困户17407户；组建互助小组2060个。互助资金总规模达到7747.11万元，其中，国家和省上安排的财政扶贫资金为6374万元，社员交纳互助金为1053.61万元，其他资金为319.5万元。累计向农户借款8694.89万元，其中给贫困户借款5378.64万元。从进一步发展的现状看，截至2011年底，甘肃已在全省10个市（州）58个贫困县（区）的687个村开展了互助资金试点工作，互助资金总规模达到1.14亿元，累计向农户发放借款1.37亿元。从资金的投向看，投向种植业的占到45.98%，投向养殖业的占38.39%，投向加工行业的占4.96%，投向商业及运输业的占1.67%。从借款占用费看，甘肃省年平均占用费率为8%，其中最高的占用费率为11%，最低占用费率为6%。从今后发展的趋势看，甘肃省扶贫办进一步制定了年的《贫困村互助资金发展规划》，规定自2012年7月起，重点扶持全省58个贫困县的8790个贫困村，初定给每村注入20万元的发展资金，初步规划年互助资金覆盖50%以上的贫困村，年实现互助资金贫困村基本全覆盖。　　三、互助资金的效应　　经过6年多的试点推进，互助资金对甘肃贫困地区发展的促进效应已开始显现。一是有效缓解了农村资金短缺、农民贷款难和贷款贵的问题。尽管我国农村已建立起了以农业银行、农业发展银行和农村信用社为主体的正规金融体系，但在商业化目标的驱使下，农业银行早已“下山进城”，从乡镇撤回县城，远离农村市场，而农业发展银行是肩负着特定任务的政策性银行，并不直接面对分散的贫困农户提供信贷服务。2003年农村信用社掀起新一轮的改革，确立股份制的改革方向，最终目标是组建股份制商业银行或股份制合作银行，这一体制不仅决定了其商业化的经营方向，更使得农村信用社也朝着“嫌贫爱富”、“贷工不贷农”、“贷城不贷乡”的方向发展。由此导致贫困农户难以获得贷款，即便获得贷款机会，不仅利息高，还需要等额的财产抵押或“吃财政饭”公职人员的担保，这无形中增加了贫困农户获取贷款的交易成本，进一步加剧了贷款难和贷款贵。相反，互助资金不需要正规金融机构所需的任何繁琐手续，只需自由组成5—7人的互助联保小组进行信用担保，当天就可以借到款。据调查，陇西县已在12个乡镇的25个村建立互助资金协会，协会现共有会员2690户，占总户数11505户的23%，互助资金总规模达到443.5万元，累计给1720户会员发放借款738万元，有效缓解了贫困户资金短缺问题。　　二是有效促进了农民增收。互助资金的试点极大地改善了贫困地区农户生产生活的现状，有效地解决了村民的实际困难，成为促进贫困地区农户脱贫致富的“酵母”。据统计，以一个农户借用3000元的互助资金计算，可使农户年增加自主经营性收入380-450元。比如，在天水市张家川回族自治县马鹿乡长宁村，村民郭某某因家庭困难银行不给他贷款，自村上开始实施贫困村互助资金试点以后，他便借款3000元买了2头小牛，育肥出售，扣除各项成本后，净收入达2000元。同样，在白银市景泰县的上沙沃镇大桥村，互助资金对当地群众在发展主导经济作物洋葱产业时起到了“四两拨千斤”的效应，如1户农户从互助社借款5000元可种植洋葱4亩，纯收入至少在15000元以上。在互助资金的支持下，全村种植优质洋葱300多亩，亩产7—9t，亩均纯收入在元，仅洋葱这一项，该村农户户均收入1920元，有效地促进了贫困地区农户增收。　　三是创新了扶贫资金的使用机制。互助资金以合作组织为平台，把财政扶贫资金转变为贫困群众人人拥有平等权利使用的资金，提高了扶贫资金的入户率，克服了其他扶贫方式中项目固定化和缺乏有效监督等弊端，进一步创新和完善了实物周转的扶贫模式。同时，把原来财政一次性投入的资金转变为长期周转使用的资金，吸纳农户入股，补充扩大了互助资金的总规模，提高了扶贫资金使用效益，而且，村级扶贫互助资金始终坚持以村民为主体，村民自己管钱、用钱，自己决定和实施发展项目，克服了以往村民脱贫不主动、致富无动力的“等、靠、要”思想，不仅为村民提供了生产经营的“本钱”，调动了其生产积极性，还有效解决了农村扶贫发展后劲不足的问题。　　四是促进了村民间的和谐度。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，互助资金试点的开展，使得贫困地区农户获得了发展致富的资金、脱贫致富的信心和空前高涨的积极性，培育和提升了贫困户对生活的信心，互助社会员之间亦相互信任、相互支持、相互监督，形成相互帮助、邻居间和谐共处的气氛。同时，互助资金试点工作的推进，也增强了农村基层组织的管理能力和威信。村党支部和村民委员会作为农村最基层党建和村民民主自治的服务机构，是党和国家农村各项法律、政策的直接执行者，是农民群众利益的直接代言人。但在贫困地区农村，村级班子除了协助县、乡政府抓计划生育等工作外，基本无事可做，开展工作也无有效载体，更得不到群众的信任，可谓“手中无米，叫不来鸡”。贫困村互助资金试点实施后，村两委不仅承担起了资金管理发放工作，而且在带领村民脱贫致富、发展集体经济的同时，更好地执行了党的路线、方针、政策，增强了村级班子的凝聚力和向心力，密切了干群关系。与之相对应，农户自主参与和自我管理的意识也得到了显著提升。　　四、存在的问题及思考　　综上所述，互助资金在甘肃省贫困村的探索和试点，对其经济社会的发展和贫困农户自身的发展具有显著的促进作用，有效缓解了贫困地区农户发展的资金短缺问题。但互助资金的试点运行中还存在一些不容忽视的问题，这些问题将制约着互助资金的进一步发展和壮大，如何破解这些难题，更值得深思。　　（一）存在的问题　　调查得知，当前互助资金在甘肃省贫困村试点中存在的问题既有制度方面的，也有资金方面的，更有管理方面的，具体体现在以下几个方面。 　　（1）互助资金的发展面临制度层面的困境。尽管党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出，要鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，但目前尚无完备的正式法律法规来对互助资金的运作进行规范，更没有得到金融机构的承认和享受同等待遇，再融资受到限制。关于互助资金组织的注册，按现行法律规定，若在民政部门注册则规定不能有国家财政资金的参与，不能有经营性质；若在工商部门注册则属经营性质，要涉及税收等有关问题。　　（2）资金规模小、运转经费不足。从甘肃省的试点来看，每个试点村的财政投入资金为10万～15万元，加上社员交纳的200—500元不等的互助金，一般不超过20万元，而贫困农户对资金的需求量较大，供需矛盾仍显突出。同时，互助社没有专门的工作经费，业务人员报酬低，办公资料费用等均无保障，这在一定程度上影响了业务工作的正常开展。　　（3）借款周期短，影响农户积极性。根据互助资金试点运行的要求，项目借款周期一般在3～6个月，最长不能超过12个月。然而，从实际情况看，诸如养牛、林果等种养项目的生产周期一般都需要一年以上，有些项目的生产周期甚至更长，互助资金无法与投资的生产项目实现衔接，而且，根据互助社组织章程规定，农户申请贷款必须由5—7名互助联保小组的社员担保，担保人需在被担保人如期还款之后方可申请借款，致使很多农户不愿给他人担保，农户担保积极性不高，增加了农户借款的难度。　　（4）缺乏专业管理人才。发展村级互助资金，需要一批懂得会计业务知识的信贷业务人员，如此才能保证资金的规范管理、安全运行。但村一级基本没有这样的专业管理人才，故在借款发放、账务处理等方面操作困难，对提取风险金、公益金等意识不强，而且，有些地方政府和村两委对互助资金的干涉过多，导致政府、村两委与互助社之间的权利边界不清晰，致使农户对资金的所有权被虚置，互助资金作为合作组织的功能得不到发挥。　　（5）扶持目标与实际放贷之间的矛盾。互助金设立的目标是为了扶持贫困村的贫困户发展，但在实际操作中存在一定的困难和问题。由于贫困户普遍缺乏认识、还款能力差、信誉度低、缺少保人，导致互助协会轻易不敢放贷，贫困户也难以享受到政策扶持的尴尬局面。同时，缺乏对互助资金运行有效的监督管理。县级扶贫部门作为监管主体，由于人员有限，监管不到位的现象时有发生。总之，在贫困村实施互助资金是一项原创性很强的实践活动，既没有现成的经验可资借鉴，也没有成功的范式可供参考，如何对试点中存在和发现的问题寻求破解途径，是一个值得深思的问题。　　（二）几点思考　　鉴于互助资金试点中存在的问题，应从下述几方面引起我们的反思，以便更好地发挥互助资金的要素促进效应。　　（1）需进一步探讨互助资金的性质。对互助资金究竟是金融性质还是扶贫性质，或者是两者兼而有之，尚需对此清晰定位。唯有如此，才能保证相应的制度供给，为农村微型金融的发展提供强有力的制度保障和支撑。　　（2）对现行金融制度的创新和合作方式的思考。能否考虑将互助资金这一农村微型金融注册为类似银行的金融机构，这样就可以吸收存款，壮大资金规模。此外，可探索互助资金与农村信用社等正规金融部门之间的资金互助与合作，如正规金融机构可以将寻找出路的放贷资金贷给互助资金组织，这不仅能壮大互助资金的量，也能在一定程度上缓解互助资金的短缺问题。　　（3）应构建互助资金持续发展的长效机制。中央和地方财政应安排一定比例的专项资金，专门用于各级互助资金项目管理部门、村级互助合作社管理费、培训费以及基层管理人员的误工补助等方面的支出。另外，应尽快从国家层面出台关于互助资金规范运行的法律法规，进一步明确其法律地位，让村级扶贫互助合作社取得法人资格，依法行使经营管理权。　　（4）互助资金的再融资问题。中国人民银行可按照“资本约束、总量控制、按季放贷、年度增信、周转使用”的原则，对贫困村资金互助社开展授信贷款。银行业监管机构也应完善农村政策和商业性银行向贫困村资金互助社融资的办法，进一步拓宽农村资金互助社融资渠道。　　（5）注重加强能力建设。能力建设包括互助社管理人员和互助社普通社员两个层面，这两个层面的能力建设主要是通过培训这一途径来实现。应定期开展对互助社管理人员的培训，不断提高他们的管理能力、水平，使其更好地了解和掌握互助社的章程、制度及操作程序，熟练进行账务处理和监督。同时，要督促村互助合作社开展对普通社员的培训，使互助社社员能更熟悉和了解互助社的章程、规章制度以及互助资金的运作程序。此外，应考虑在县一级组建专业的管理机构，选调专业人员，专门负责村级管理人员的培训、业务指导、日常监管等工作，以提高事前预测、事中控制和事后分析的专业性。　　责编：董积生；校对：木梓
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