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农村房屋拆迁、安置补偿之财产权利归属探讨
作者:王奇雄郑海东　　时间:　　浏览量 0　　
& & & & & & & & & & & & & & & & & & &农村房屋拆迁、安置补偿之财产权利归属探讨
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内容提要 ：随着我国经济快速发展，城市化建设不断加快，同时也产生了大量的矛盾。农村房屋拆迁安置及由此带来的问题是近年来最为突出的矛盾之一，与城市的征地拆迁相比，因制度规范的缺失，农村房屋拆迁过程中所反映出的问题更加严重，解决的难度也更大。同时对于农村房屋拆迁中的安置、补偿及由此带来的财产权利归属问题，矛盾则更为集中。本文试图分析农村房屋拆迁的特征，并通过与城市房屋拆迁相比较，对农村房屋宅基地使用权归属和拆迁安置过程中的各种问题进行论述，探讨在不同的补偿范围和补偿方式下，安置、补偿财产的权利归属问题。
关键词：征用 & 拆迁安置 & 宅基地使用权 & &集体经济组织成员
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随着我国城市化进程的不断加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收，尤其是近年来，我省各地方以城镇为中心，大力开展各类开发区的建设，大量农村集体土地被征用，农民房屋被成片拆迁从而带来集体土地上房屋的征用拆迁安置问题。对于城市房屋拆迁问题，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》予以调整；对于集体土地征用中的房屋拆迁，到目前为止，除在《中华人民共和国土地管理法》中有较为原则的规定外，许多地方政府为协调集体土地征用和拆迁过程中各方关系，制定或颁发了各类地方性法规或政策性文件予以调整，如杭州市人大常委会于1998年颁布了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，绍兴县人民政府2003年1月颁发了《绍兴县城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置补偿政策意见》。但上述规定的目的是均是只为了保障拆迁工作的顺利进行，侧重的是规范、调整拆迁过程中的拆迁当事人的利益，对于被拆迁人因拆迁而获得的利益（包括房屋和货币）归属未予明确，从而使被拆迁人及利害关系人对被安置、补偿财产的权利归属处于不确定状态，由此引发了大量的纠纷。在律师实务中常见的是夫妻一方婚前个人房屋在婚后因土地征用拆迁安置后，婚姻另一方当事人提出解除婚姻关系并要求分割拆迁安置房屋的案件。一般认为，在城市房屋拆迁中，夫妻一方婚前个人房屋在婚后拆迁的，被拆迁人因拆迁而获得的利益应当属于夫妻一方个人财产。但对于集体土地征用中的房屋拆迁，笔者认为和城市房屋拆迁有重大差异，在夫妻一方婚前房屋拆迁而获得的利益是否属于夫妻共同财产的问题上，应分情况予以区别对待。
一、农村房屋拆迁的法理探讨
相对城市房屋拆迁问题法律法规有着较为具体的规定，农村房屋拆迁并没有效力层级较高的规范性文件予以调整；在探讨农村房屋拆迁及其利益归属问题，首先要对农村房屋拆迁的定义及其具有的特征进行必要的分析。
㈠农村房屋拆迁的定义
我国宪法第十条第一、二、三款规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。上述法律规定是我国农村土地征用及地上建筑物拆迁安置的法律渊源。国有土地地上建筑物的拆迁，属于城市房屋拆迁的范畴；农民集体所有土地地上建筑物的拆迁则是属于农村房屋拆迁的范畴。根据《土地管理法》的相关规定，集体所有土地上的房屋拆迁，需要依法将土地征为国有后，才能对原集体土地地上建筑物进行拆除。同时，拆迁行为并不仅仅是将房屋拆除这一行为本身，而是包括了房屋拆除、房屋所有人（使用人）搬迁和获得补偿三个单独的行为。① 因此，我们可以这样定义，农村房屋拆迁是指国家因社会公共利益需要依照法律对集体土地予以征收或征用，并对地上建筑物予以拆迁并依法给予补偿的活动。
㈡农村房屋拆迁的特征
依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，城市房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被拆迁的房屋所有人或者使用人予以搬迁，并给予相应补偿的活动。由于被拆迁的对象建立在不同的土地权利属性上，农村房屋
拆迁与城市房屋拆迁是两种不同性质的拆迁活动。与城市房屋拆迁相比，有以下不同特征：
第一，土地权属不同。农村房屋拆迁的被拆迁房屋可能位于农村，也有可能位于城市规划区内，但一定是在非国有的集体土地之上；而城市房屋拆迁的被拆迁房屋则位于城市市区内的国有土地之上。
第二，拆迁程序不同。农村房屋拆迁中的被拆迁房屋一般占有宅基地，宅基地占有的土地属于集体土地，拆迁须先征收为国有，改变所有权性质；而城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地均为国有土地，拆迁只须依法收回土地使用权。
第三，土地权属和房屋权属变动的先后秩序不同。农村房屋拆迁是依《土地管理法》及相关法律法规实施，实行“房随地走”，地上建筑物的拆除附属于土地征用；而城市房屋拆迁主要依照法律和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，实行“地随房走”，房屋被拆迁则意味着土地使用权被收回。
第四，拆迁补偿的方式不同。对于拆迁补偿的方式，城市房屋拆迁一般均可选择实行产权调换或者实行货币化补偿。农村房屋拆迁则一般采取另行安置的方式。前者在被拆迁人选择实行产权调换的情况下，其补偿主要依据被拆迁房屋的面积、所处的位置、用途确定，其中房屋的位置价值是最重要的因数因素，后者的补偿除了考虑被拆迁房屋的面积因素之外更需要考虑被安置人口数量。
㈢ 农村房屋拆迁安置补偿的实质
在城市房屋拆迁中，房屋所有权人（被拆迁人）与拆迁人签订拆迁补偿安置协议，由被拆迁人选择采取货币化补偿或者产权调换的方式进行补偿，补偿的标准则主要依据被拆迁房屋所处的位置、用途和建筑面积的大小。从性质上来讲，采用货币化补偿方式的，被拆迁人以放弃房屋所有权为代价，取得相应的一定数量的货币，而拆迁人则是以支付一定数量的货币为对价，享有被拆迁房屋的所有权，是一次性了断的补偿方式，属于买卖合同的一种类型；而采取产权调换作为补偿方式的，拆迁人以自行建造的房屋或者购买的房屋交付并转移所有权给被拆迁人，以此为对价而取得被拆迁人所有的房屋；被拆迁人则以丧失其所拥有的被拆迁房屋的所有权为对价，来换取拆迁人提供的房屋所有权，同时对被拆迁房屋的评估价与所调换房屋的市场价进行差价结算，多退少补，从双方的权利和义务的特征上来看，则属于以物易物的互易合同关系。
但在农村房屋拆迁中，安置补偿的性质与城市拆迁中的补偿性质存在实质性的差异。《土地管理法》中并没有具体涉及宅基地被征用时的补偿问题，但根据该法第四十七条第一、二、三款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。具体到集体土地房屋的征地拆迁，虽然对房屋占有的宅基地使用权包含有一定的财产权利，但其占有的土地属于该宅基地所在集体经济组织所有，对于土地被征用所作的补偿应属于土地所有人——即房屋宅基地所在的集体经济组织所有。而安置补偿费的支付义务则体现在政府对集体土地（包括房屋）征用后集体经济组织成员的安置义务上，这一块的补偿具有人身属性，从安置的形式上看既可以是直接安置房屋也可以是另行批给宅基地使用权，当然也不排除货币化安置。作为政府的安置义务，从法律上看是履行《土地管理法》按“原用途给予补偿”的法律义务，从政府承担的社会公共保障职能的角度来看政府也需要解决被安置人员居住生活的需要。安置补偿也不能简单从市场经济角度体现为一种等价交换，更多的是为了实现保障全体被安置人员的居住权，满足基本生活需求并实现不因拆迁而降低被拆迁人生活品质的拆迁安置政策需要，从更高层次上看，也是实践建设和谐社会的执政理念。至于建造在宅基地上面的建筑物，则是由于集体土地所有权的终止，宅基地使用权因其母权的不复存在而失去正当权源归于终止，宅基地上存在的房屋及其所有权随之丧失继续存在的正当根据，应当归于消灭。②因此，农村房屋拆迁中的房屋拆迁是基于建筑物所赖以存在的土地（宅基地）权利消灭的逻辑结果，拆迁补偿则是弥补房屋所有人建筑（地上附着物）征用损失；而同时进行安置（补偿）主要是为了实现被拆迁人的正常居住生活需求。
&二、农村房屋拆迁的补偿范围
在城市房屋拆迁中，无论是货币化补偿还是产权调换补偿，补偿所体现的均是原来房屋本身所具有的价值，拆迁后所获取的金钱利益或者产权调换所得房屋均是对原房屋所有人的补偿，或者说对原房屋所有人所享有房屋所有权的一种权利延伸，对该部分所得也应当属于原房屋所有人的财产，此为通说。
而在农村房屋拆迁中，由于补偿的范围却并不仅仅限于对原有房屋本身的补偿，补偿的标准也和城市房屋拆迁有很大的出入，情况较为复杂，笔者试分别予以阐述，并以此探讨其具体的拆迁补偿、安置财产的权利归属问题。
在农村房屋拆迁中，由于缺少具体的与《土地管理法》相配套实施的法规，对于拆迁、安置补偿财产范围的确定，各地均有不同的做法。笔者认为农村房屋拆迁的拆迁、安置补偿范围应包括房屋建筑物自身价值、宅基地使用权价值、其他经济损失三个方面。
（一）房屋建筑物自身价值
我国现行法将土地和房屋作为两个各自独立的物，实行房屋所有权和土地所有权相分离的结构方式，房屋所有权人只具有土地使用权。在城市房屋拆迁中，由于实行“地随房走”，房屋被征收，意味着同时失去了土地使用权，房屋的补偿中包含了土地价值的补偿。在农村房屋拆迁中，对地上建筑物所作的补偿和对土地使用权的补偿实际上是可以分开的，同样，在确认补偿的归属时，对于这两块内容，也是可以分别予以考虑的。这里的房屋包括住宅以及非住宅用房，实践中，对于经依法批准的非住宅用房，不作产权调换，而是按照评估重置价结合成新进行货币补偿，而对于违法建筑则不作补偿。对于房屋部分的补偿，笔者认为，由于其体现的是房屋建筑物原来的价值，应当属于原房屋所有人的财产。
（二）房屋占有的土地使用权价值
农村居民建立在集体土地房屋所占有的土地被称为宅基地。根据我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的规定，宅基地属于集体所有，而宅基地使用权则作为用益物权的一种，其使用权人依法享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权人必须是该集体经济组织的成员。一般情况下，初始的宅基地使用权为集体经济组织成员无偿取得，其设立目的是为了满足集体经济组织成员基本的生活需要，从这方面来讲，宅基地具有一定的福利性质，宅基地使用权实质上承载着集体经济组织成员家庭居住权的社会保障功能。
《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。按照该规定，可以引申出一个问题，就是到底谁是宅基地使用权人的问题，即是集体经济组织成员享有该权利还是以农村居民“户”为单位享有该权利。对此，学界尚有争论。依现行规则，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
由此可见，宅基地使用权是农村居民的“户”的名义享有的权利，即农民家庭享有的权利，而不是个人享有的权利。③ “户”只是因血缘、婚姻等关系联络而共同居住一处生活的自然人团体，不能作为单独的民事主体看待。④ 笔者认为，宅基地使用权不应当是个人所享有的权利，作为家庭成员本身，一般均具有集体经济组织成员的身份，如宅基地使用权仅为个人所享有的权利，如何实现家庭中其他集体经济组织成员所应享有的获得宅基地使用权的权利，如该权利均以实现的话，显然又和我国“一户一基”的土地政策相违背。《土地管理法》第六十二条之规定，宅基地使用权虽是以“户”的名义享有，而“户”并不能作为单独的民事主体来看待，其实质是以家庭全体成员为单位共同享有的，这同样也符合宅基地使用权所具有的满足集体经济组织成员家庭居住权的特性。既然是家庭全体成员享有宅基地（土地）使用权，那么在农村房屋拆迁和安置中，宅基地（土地）使用权的财产价值也应为家庭全体成员共同享有。无论在拆迁前的原房屋所占有的宅基地，还是安置补偿的新房屋所占有的宅基地（或其他土地）使用权均应该属于家庭成员共同享有。在农村房屋拆迁安置的第一个拆迁补偿程序中，拆迁人以土地补偿费的形式，对集体经济组织所享有的土地所有权进行了补偿，并不需要单独就宅基地使用权的财产价值对被拆迁人进行单独量化补偿。而在第二个安置补偿程序中应根据被安置人员的数量来分配安置住房、另行批准宅基地、货币化补偿等方式对全体被安置人员进行安置补偿。这一程序中才体现出被安置人员享有无偿或者极低的对价获得房屋所占有土地使用权的身份特殊性，安置房屋特殊的价值也因土地使用权取得的特殊性而得到体现。
（三）其他经济损失
被拆迁人搬离原来的住所，势必会产生一定的搬迁费用，同时也会产生过渡期间的临时安置费用问题，对该家庭的财产所有权造成损害，实践中，往往由拆迁人以搬家补助费、提前搬家奖和过渡期间的临时安置补助费的方式予以补偿。对于搬家补助费、提前搬家奖和过渡期间的临时安置补助费的归属问题，并不存在较大的争议，笔者认为，搬家补助费是拆迁人对被安置人员劳务和实际支出的补偿，提前搬家奖则是拆迁人为尽快落实并完成拆迁工作对全体被安置人员所作的补偿，过渡期间的临时安置补助费则是拆迁人对被安置人员临时安置住所所需支出费用所作的补偿，该三部分收益应当由全体被安置人员共同享有。
以下我们以新房安置为例用表格来说明拆迁安置过程中的财产权利归属。
被拆除的原房屋
（拆迁指向对象）
新安置房屋
（安置补偿对象）
房屋建筑物自身价值
归原房屋所有人
全部被安置对象
出资购买并享有
房屋占有的土地使用权价值
（即占有部分土地补偿费）
在土地征用补偿费中体现
归集体经济组织享有
全部被安置对象享有
其他经济损失
（安置补偿费等）
全体被安置对象享有
这里需要说明的是原房屋的宅基地价值在征用过程中已进入土地补偿费计算中，因此原房屋所有人只有安置权而不能体现其对宅基地的财产权。而在安置补偿后新安置的房屋属于全体被安置对象所有，所占有土地使用权的价值蕴含在房屋的价值里面亦归全体被安置对象享有了。至于其他经济损失可以理解属于全体被安置的对象所有。
三、农村房屋拆迁、安置补偿方式对拆迁、安置补偿财产权利归属的影响
&在农村房屋拆迁中，安置补偿的方式往往为：由拆迁人提供公寓式成套住宅安置被拆迁人家庭，或者实行货币化补偿，也有些地方实行给被拆迁人家庭另行批准宅基地并给予其补偿等方式进行安置。具体的补偿方式一般由被拆迁人进行选择。不同的安置补偿方式，由于所参照的标准不同，安置、补偿财产的权利归属也有所不同。
（一）货币化补偿
在农村房屋拆迁中，以货币化补偿作为其拆迁安置的补偿方式比较少见，很少有地方政府采用这种方式进行安置，因为这并不利于长久地解决被安置人员的生活居住问题。如果被拆迁人选择适用这种方式进行补偿的，该补偿利益的权属问题如何确定呢？我们认为如在地方政府的拆迁政策中，规定可以由被拆迁人选择适用货币化补偿的方式进行安置的，则应考虑该补偿款中是否包含了宅基地使用权的价值在里面来确定具体的归属问题，原则上可考虑为家庭资产转让所得而为家庭成员共同享有。事实上家庭成员在共同生活期间对货币资产的归属本身也是难以加以区分所有权的。
（二）分配安置住房
在农村房屋拆迁中，由拆迁人提供公寓式成套住宅安置被拆迁人家庭的补偿方式，有利于确实解决被安置人员的居住问题，在实践中较为普遍，被拆迁人绝大部分愿意选择适用该方式进行补偿。
从安置住房的性质来看，安置住房是为在农村房屋拆迁中丧失了原有宅基地使用权的家庭而设置的，目的是为了满足被安置人口的居住需要，这和宅基地使用权所具有的满足家庭成员居住权的属性是一致的，当然这两者之间并不存在一种权利置换的关系，安置住房的分配实际上具有政府履行其安置义务，为实现被安置人口居住权的社会福利功能。从这个角度来看，安置住房应当属于被安置人员全体共有。
从安置人口数量对于可置换面积的重要性也可以说明安置住房的权利归属。在农村房屋拆迁中，采用由拆迁人提供公寓式成套住宅安置被拆迁人家庭的方式对被拆迁进行补偿的，安置住房的可安置面积一般参照农村居民原有住宅的面积以及安置人口的数量来进行确定。在原住宅面积较小而需安置人口较多的情况下，被安置家庭可以通过支付少量的货币补足差价（一般为建筑物价值差），获得面积相对较大的安置用房，实践中更有向原住宅面积较大的被拆迁家庭购买拆迁房屋面积，以获取与其被安置人口数量相符的可置换面积的做法。可以说安置人口的数量实际上决定了可置换安置用房的面积数量。因此从任何角度来看，安置住房都应当属于被安置人员全体共有。
也有一些地方的农村房屋拆迁政策中，将这种安置方式表述为产权调换、迁建安置或调产安置，笔者认为，拆迁中的产权调换是指对被拆迁房屋的评估价与所调换房屋的市场价进行差价结算，多退少补，属于以物易物的互易合同关系，补偿体现的是房屋本身及其所占土地使用权的价值。但在农村房屋拆迁中，采用向被安置人员分配安置住房的方式进行补偿的，由于安置住房的价值一般远远大于被拆迁房屋的价值，并不符合产权调换所应具备的特征，实质上只是一种分配安置住房的拆迁安置方式，不属于法律上的互易合同概念。
据此，对于安置住房的权利归属问题，笔者认为安置住房应认定为全体被安置人员共同享有。在实践中原房屋建筑物本身价值的拆迁补偿，往往用于抵充支付购买新安置房屋的价款而物化进入新安置房屋的价值内，则可由其他家庭成员根据其所得份额对原房屋所有人进行补偿。
（三）另行批准宅基地
在给被拆迁人家庭另行批准宅基地并给予其补偿的安置方式中，由于新批准宅基地所处区位的不同，其使用权价值与原宅基地使用权相比，可能有较大的出入，但新批准的宅基地使用权的性质却并不因此发生变化，同样是为了满足被安置的家庭成员实现其居住权的需要，可以认定为是重新审批宅基地，该宅基地审批面积考虑的主要因素也只能是家庭成员所具有集体经济组织成员的资格问题，新宅基地使用权应当为家庭全体成员共同享有。
四、特殊情况下，农村房屋拆迁中安置、补偿财产的权利归属
以上论述是基于被安置人员均为农村集体经济组织成员展开的，但实践中情况却复杂得多，往往会出现被安置人员并不是农村集体经济组织成员或被安置人员户口暂时迁离集体经济组织所在地等情形，对于是否可以将他们视为集体经济组织成员，并享有因拆迁所带来的利益的问题，我国尚未形成统一的做法，笔者认为陕西省的做法值得借鉴。《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会纪要》第六条规定，具有下列情形之一的，应当视为其具有农村集体经济组织成员资格：⒈出生时，父母双方或者一方是本集体经济组织成员且本人户籍登记在本集体经济组织所在地的；⒉因婚姻或收养已进入本集体经济组织的农户实际生产生活，并与农村集体经济组织形成权利义务关系、但常住户口非自身原因未迁入的；⒊婚姻关系发生在农业户口和非农业户口人员之间，持农业户口的；⒋因国防建设或者其他政策性迁入的；⒌因外出经商、务工等原因，脱离集体经济组织所在地生产、生活未迁出户口的；⒍因在大中专院校学习、服义务兵或初级以下士官兵役等原因被注销、迁出常住户口的；⒎因服刑、劳教等原因被注销、迁出常住户口的；⒏其他情形经村民会议、村民代表会议讨论同意的；⒐法律法规规定应取得的。可以说陕西省高院的规定较为全面的囊括了一些传统意义上的家庭成员并非农村集体经济组织成员或家庭成员户口暂时迁离集体经济组织所在地的情形，并将这些人员均视为是集体经济组织成员，享有集体经济组织成员的一些权利，具体到农村房屋拆迁实务中，这些人员也与其他集体经济组织成员一样享有因拆迁所带来的权益。实践中各地也有不少司法判例对集体经济组织成员资格的享有作了不同的阐述，本文不再予以详细的展开
我国对于农村土地征用中而伴生的房屋拆迁问题，目前尚没有制定和颁布专门的法规予以调整，各个地方关于该问题的规定也各不相同。本文仅以绍兴农村土地征用中的房屋拆迁政策为模型，并以实践中争议最多的安置房权属问题为主进行探讨。同时我们认为，虽然各地的政策规定有所不同，但安置房与原房屋及宅基地使用权之间实质并不属于一种产权调换的关系，而是政府对集体经济组织成员在拆迁后所作的补偿，具有满足集体经济组织成员居住需要的福利功能，这一点应该是共通的，具体的财产归属问题，都可以以此作为出发点进行考虑。在写作过程中，笔者也深感在农村土地征用中的房屋拆迁情况错综复杂，无法一一罗列，同时也期望通过在今后的实践中，对已经出现，或者可能出现的各种问题进行进一步的研究，完善本文的不足之处。
⒈　蒋碧昆：《宪法学》，中国政法大学出版社，2002年版。
⒉　彭万林：《民法学》, 中国政法大学出版社，2002年版.
⒊　王才亮：《农村征地拆迁纠纷处理实务》，法律出版社，2006年版。
⒋　张庆华:《中国土地法操作实务》,法律出版社,2003年版。
⒌　郭明瑞:《民法》,高等教育出版社,2003年版。
⒍　孙宪忠：《物权法》，社会文献出版社，2005年版。
⒎　王建平：《民法学》，四川大学出版社，1994年版。 &当前位置：
关于农村集体所有土地上建设房屋
买卖法律适用问题
&&发布时间： 17:26:18
怀仁县人民法院& 赵晓雁
我们在审判实践中发现，随着城乡一体化建设的飞速发展和城市规模的扩大，越来越多的农村被列入了拆迁范围，一些城市周边的农村土地价值已今非昔比，农民原来花几十元批下来的宅基地，现在却价值上升几千倍，甚至上万倍，原来村民们认为根本不值钱的宅基地变成了他们&一夜暴富&的寄托。在巨大利益的推动下，有些村民在未经任何规划审批的情况下，自行将老旧住宅翻建、扩建、改建或对迎街部分进行添附；还有很多村民对自己的农村房屋进行买卖，而这些房屋买卖合同大多名为购买房屋，却实为购买该房屋所依附的那块宅基地。据我院司法统计，2013年受理的诉前调解案件中，有22起涉及新农村改造、拆迁安置或房屋买卖合同纠纷，案件数量与上年相比上升15.78%，上升态势明显。但我国目前对在农村集体所有土地上建设房屋或农村房屋买卖的相关法律规定不系统不完善，存在法律真空区，由此而引发的纠纷在法律适用上就不可避免地存在很多问题，给法官下判带来很多困扰。
一、农村集体所有土地上建设房屋或将农村房屋买卖过程中存在的不规范情形
（一）原有房屋未办理宅基地使用登记，或未办理房屋产权证。2004年11月2日，国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知后，我县新批宅基地的程序更加严格，宗数和面积都得到了有效控制和管理，不办理宅基地使用权登记的户数很少见。同时，国家三令五申，要求在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。但由于国土资源管理部门的某些工作不到位，同时一些农民对国家的政策制度也缺乏正确的认识，不能自觉配合，以至于至今仍有部分村民对原有老宅基地未办理使用登记，还有些在原有宅基地上翻建的房屋未办理房屋产权登记。由于没有办理集体土地使用证或房屋产权证，造成发生纠纷后一些涉案房屋权属不明，纠纷处理难度加大。
（二）在原有宅基地上翻建、新建、添附新的建筑物时，不进行规划审批，或不办理变更登记。有些村民虽然进行了宅基地使用权登记和房屋产权登记，但由于当初登记时的房屋现已老旧破乱，近几年，一些经济收入明显提高的村民为改善生活居住条件，推倒了旧房，在原有宅基地上翻建、新建、添附了新的建筑物。但翻建、新建、添附时却未办理规划审批手续，而新的房屋在结构造型、建筑高度、使用用途等方面又与相邻的其他村民的老式旧宅，在采光、通风、排水等方面引发矛盾冲突。
（三）将建在宅基地上的房屋出售给他人，不办理房产过户登记和宅基地使用权变更登记。有些村民抛弃了传统的种植业，举家搬迁到了城市里务工，原在农村的房屋逐渐闲置，最终将该房屋出售他人，但在出售农村房屋的过程中，不办理产权过户登记，甚至有的房屋几易其主却均未过户。一旦出现拆迁补偿，在巨大利益的趋动下，就出现了原房主背信悔约持宅基地使用证或房产证要求拆迁安置或返还房屋的情况。
（四）收购村民的房屋后，将一大片宅基地连贯起来后，合建、改建为商业用房或生产经营性用房。随着城乡一体化进程的加快，城镇周边的一些农村集体所有的土地迅速增值。一些村民瞅准某些有发展潜力的地段，以自己名义大量收购本村村民的住宅，由此将村民住宅连成片后，再与其他非本集体组织的人合伙开发，在所圈的土地上改建商业住宅进行出售；或直接改变原住宅用房性质，修建为从事产品生产、加工的经营性场所或商业服务性场所。
二、在农村集体所有土地上建设房屋或将农村房屋买卖过程中遇到的法律适用问题
（一）关于办理集体土地使用权登记和农村房屋产权登记的相关法律适用问题
首先，对于土地使用权登记目前法律规定还是基本完善的。根据2008年2月1日起开始实施的《土地登记办法》（以下简称《办法》）第二条第二款规定：&集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）&。在该《办法》第十七条中指出：&集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明。&同时，在《办法》第四章中，对依法取得集体土地使用权的，逐条规定了集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权如何办理土地初始登记。从而我们可以看到，在农村集体所有土地上建设房屋，大致分为两大类，一类是使用集体土地进行建设，兴办企业建厂房的；另一类是在宅基地上建住宅的。根据用途不同，需要办理不同的土地初始登记。但是，只有办理了土地登记，明确了权属，在使用集体所有的土地建房时，才依法享有受保护的权利。这在《土地管理法》第十三条和《办法》第七十条中也均有明确规定：&依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。&
2008年2月25日，建设部发布第168号令，从2008年7月1日起开始施行《房屋登记办法》（以下简称《办法》），《办法》第四章对农村房屋的产权登记做了专章规定。我省建设厅也于2008年6月10日发布了晋建村字[号《关于开展村镇房屋产权登记发证工作的通知》，要求遵照《房屋登记办法》中第二章和第四章中的有关规定，按申请、受理、审核、记载于登记簿、发证等程序，对在村镇集体土地上，依法利用宅基地建造村民住房和利用其他集体所有建设用地建造房屋的产权登记发证。
（二）关于在原有土地上翻建、新建、添附新的建筑物的相关法律适用问题
村民在自己已经获得宅基地使用权的土地上翻建、新建、添附建筑物的，只要不超原宅基地使用证上登记的面积，就不再需要另行办理宅基地审批手续，否则应当重新进行宅基地使用审批。依据1994年11月8日修正发布的《山西省村庄和集镇规划建设管理实施办法》第十七条第二项的规定，由村民个人提出开工申请，经乡级人民政府核查规划选址意见书、用地批准文件和设计图纸，发给建设许可证，派管理建设的人员到现场放样、验线后，方可开工建设。也就是说，对于翻建、新建、添附建筑物未超过原宅基地使用面积的，所翻建、新建、添附房屋的结构、布局、规模也应当符合乡镇土地利用总体规划并在取得建设开工许可后施工。如果村民未经批准或违反规划的规定建住宅的，将由乡级人民政府依照该《实施办法》第二十一条的规定，责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施。
我院受理的一起相邻权纠纷中，原被告系邻居，但由于被告家翻建房屋时，提高了地基，加上如今的新房在设计上都偏高大，于是原告以被告家新房遮挡自家采光，且不利于整条巷子排水为由，将被告告上了法庭。很明显，要求新房盖的与三十多年前的老房一个高度，不但不合理，也是一种倒退，但《物权法》第八十九条规定的采光权也理应受到法律的保护。然而，我国目前仅在《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》规定：大城市住宅日照标准为大寒日&2小时，冬至日&1小时，老年人居住建筑不应低于冬至日日照2小时的标准；在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低；旧区改造的项目内新建住宅日照标准可酌情降低，但不应低于大寒日日照1小时的标准。而对于农村住宅的设计规范，目前却没有任何规定，审判人员仅能参考城市居住区规划设计规范中的规定，对双方当事人进行劝解，作出判决却面临无法可依的窘境。
（三）关于农村房屋买卖的相关法律适用问题
对于房屋买卖合同中的标的&房屋&，出售的前提必须是产权明析没有纠纷的房屋，这在理论界是不存在争议的。然而现行关于房屋买卖的所有法律、法规和规章都只适用于城市，专门关于农村房屋买卖的法律、法规和规章一个也没有。涉及农村房屋买卖的法律性文件只有最高人民法院（1992）民他字第8号《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》，该批复认为：农村房屋买卖按约定交付房款以及管理房屋的买卖有效。至今没有任何一条法律或行政法规禁止农村房屋的买卖。也从来没有哪一条法律或行政法规对农村房屋买卖做出了禁止性规定，所以农村房屋可以买卖是不容置疑的。
那么对于农村房屋买卖合同的效力如何认定？
在司法实践中，相当一部分人长期以来认为农村房屋买卖是无效的，这样的案例很多，如2003年2月20日《人民法院报》以《城里人乡下买房不合法被判无效》为题，报道了江苏省海安县法院审结的一起农村房屋买卖合同纠纷；又如2005年7月13日《人民日报》以《聚焦宅基地使用权转让：在农村买房，慎之！》为题，报道湖南省浏阳市一位市民购买农村房屋几年后被告知是违法等。主张农村房屋买卖无效的法官，主要依据2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》&严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证&。可是这种做法，一方面，仅允许农村居民到城镇购置房地产，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，对城镇居民来说是不公平的；另一方面，允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农民自由处分其房屋，实际上剥夺了农民与城镇居民财产上的平等权利，对农民来说是不公平的，这是有违《宪法》关于&法律面前人人平等&的原则性规定的。
笔者认为，对合同的效力认定应适用《合同法》的规定，只要该类合同是双方真实意思的表示，不违反法律和行政法规，不存在合同法第四十四条、第五十二条规定的无效情形，这样的合同就对双方当事人具有法律约束力。而且，依据《最高人民法院关于适用合同法的解释》（一）第四条规定：&合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。&国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》，显然不属于法律和行政法规，当然不能做为认定合同无效的依据。因而，合同的当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更和解除合同。法院就应认定农村房屋买卖合同有效，以维护交易秩序的稳定和安全。
对于城市房屋的买卖，根据《城市房地产管理法》第六十条第三款规定：&房地产转让或者变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记&。此处仅仅指明&应当&登记，而对于未登记的效力如何，却没有明文规定。根据2000年《最高人民法院关于适用&中华人民共和国合同法&若干问题的解释（一）》第九条的规定，&法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。&因此上，对于没有办理产权过户登记的农村房屋，应当认定房屋买卖合同有效，并判决责令双方全面履行合同，尽快办理产权过户手续。
然而，对于不具备农村宅基地使用审批条件的购房人，由于国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》，无法在土地管理部门办理土地使用证的变更登记，在现行法律、行政法规没有做出相应改变前，只能通过双方当事人协商的方式依据《合同法》第九十三条的规定解除合同，造成损失的，双方当事人协商承担。目前，对于双方无法达成解除协议时，法院判决解除合同却同样面临无法可依的窘境。
（四）关于在农村集体所有土地上合建、改建房屋的相关法律适用问题
根据《土地管理法》第六十三条的规定：&农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非家业建设；但是，符合土地利用总体并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形使土地使用权依法发生转移的除外&。《土地管理法》第六十二条明确规定：&农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准&。而且批给村民的宅基地，是用于本集体经济组织内的村民建设自用住宅的，如果改变土地用途，依照《土地登记办法》第四十八条规定应当办理宅基地使用证的变更登记。因而如果村民将获得的宅基地用于与他人合建或改建为商业性或生产经营性用房，不但违反&一户一宅&规定，还改变了原宅基地的使用性质转为建设用地，这就属于非法占用土地的违法行为，是不会获得土地使用权的变更审批的，因而所建房屋也必然无法办理产权登记手续，依《土地管理法》第七十七条的规定，在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施将会被限令拆除。如果合建的商业住宅被非法预售，受到损害的就不仅仅是个别出资建设的村民和合建人，还有很多不知情不懂法的购房人。这种非法占地建房行为得不到即时制止，很容易引发群体性事件，造成难以估量的巨大损失。
三、针对实践中遇到的这些问题的对策和建议
（一）、司法部门还要继续深入农村普法，就农村集体所有土地上建设房屋和房屋买卖的相关法律法规做深入浅出的宣传普及，直观地让农民了解与自身相关的法律法规，增强农民的自我法律保护意识，使他们能够自觉遵守法律法规和国家的政策制度，学会依照法定程序和运用法律武器维护自身的合法权益，避免因不懂法不守法而遭受不必要的损失。
（二）、负责土地管理、城市规划和房产管理的相关行政职能部门，应改变被动的、申请式执法的工作模式，要抽出更多的时间到农村，尤其是到城镇周边经济发展较快的农村，多巡查、走访、进行执法监督，要拓宽检举通道，即早发现非法占地、违规建设、擅自售房等违法行为，即时作出处理决定并予以制止，从而有效避免损害的继续扩大，防止把个别人违法的&小问题&拖成群体性上访的&大事件&。
（三）、在市场经济日益完善的今天，限制农村房屋自由流转，人为地将农村房屋买卖从大市场中分离出来，缩小交易范围，限制交易主体，导致交易价格的降低和交易量的减少，违背市场经济的运作规律，在一定程度上限制了农民增长收入的手段。其结果是导致大量农村私宅闲置甚至毁坏，致使农村的房屋财产缺乏有力保护，最终损害了农民的利益，加大了农村居民和城镇居民的收入差距，对社会的稳定构成了威胁，不利于和谐社会的构建，不利于农村人口流动和农村经济的市场化发育。同时，在我国户籍制度已经逐步放开的情况下，城镇居民、农村居民的户籍区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城市居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的。今年11月9日召开的中共十八届三中全会，在会上审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，将改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。因而，立法部门要抓住这个时机，针对农村经济加速增长的现实需求，尽快制定适应城乡一体化建设和农民增收需要的配套法律法规，督促政府相关职能部门完善有利于农村房屋等私有财产有序合理自由流转的相关管理制度，切实保障农民的财产权。具体来说，主要有以下几点：
1、建议平等对待农村房屋和城市房屋，制订统一标准
的住宅或建筑物规划设计规范和房地产管理办法，让农村房屋的所有人与城市房屋的所有人享有平等的占有、使用、收益和处分自己财产的权利。
2、通过立法明确将土地买卖、房屋买卖、新建房屋等法律行为规范化。严格禁土地买卖，允许农村所有权属明确的房屋自由进行买卖，全面落实在有合法使用权的土地上新建房屋的规划许可和开工许可审批，规范房地产市场的有序发展。
3、建议放开农村房屋进入市场交易的自由化制度。取消与《宪法》和《合同法》相违背的相关行政通知或命令；针对购房人不具备宅基地使用审批条件的农村房屋买卖合同，通过用法律或行政法规的方式设立登记生效制度。比如，可以规定房屋买卖的双方当事人必须先向房屋所在地乡政府提出变更土地使用权登记人的申请，之后持乡政府同意的申请书到县土地管理部门，将土地的用途从宅基地变更为建设用地，办理出让手续补交土地出让金后，再依据《土地管理法实施条例》第六条：&依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效&，否则此类的农村房屋买卖合同应作为合同生效的例外情形，被认定为无效。
责任编辑：陈伟
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