浅谈PPP项目采购过程中存在的问题与思考浅谈PPP项目采购过程中存在的问题与思考动感网络百家号作者简介：张虎、汪艳燕 鼎正工程咨询股份有限公司采购与招标事业部近年来，PPP项目井喷式的发展，入库的项目已经上万，涉及的投资额也以万亿为单位计算。这么多PPP项目如何落地，如何实现顺利的融资，包括建设及运营，这涉及到社会的方方面面的投入，清华大学资深的PPP专家王守清教授曾经说过这样一句话，“PPP项目，它是一场婚姻，而不只是一场婚礼”，那就说明在参与PPP的各方，包括政府和社会资本以及其他的各界，就PPP项目而言需要长期的持续的有健康的合作模式。按照王守清教授PPP项目是一场婚姻的观点，作为PPP项目的采购代理机构就像是这场婚姻的相亲中介，在政府方与社会资本合作中起到重要的联结作用。笔者从事PPP项目社会资本的采购工作已两年有余，为了提升自身业务能力，更好的为PPP事业服务，因此将实操中遇到的PPP项目采购尚存的一些问题和大家一同探讨，并通过这两年多时间对PPP项目采购工作的摸索和实践，谈下个人对这些问题的思考，还请各位不吝赐教。一、“多招并一招”1.非招标竞争采购的方式下，能否“多招并一招”？是否有法律文件支撑？根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；……”，已经通过招标方式选定的特许经营投资人，拥有建设项目所需的资质和能力时，建设工程可以不进行招标，同理社会资本是通过招标方式选定的，建设工程就不用二次招标。除了招标方式，政府采购方式还有竞争性谈判、竞争性磋商等等方式，若通过这些非招标方式采购的社会资本，在满足项目建设所需资质的情况下，是不是也不需要进行工程招标呢？下面我们看下发改委和财政部对此事是如何界定的：1)国家发展和改革委员会关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔号）中“第十三条 社会资本方遴选 依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”从发改投资〔号文我们可知， “多招并一标”仅适用于招标方式采购社会资本的情形，而对于非招标方式采购社会资本的情况，“多招并一招”是予以否定的。2) 财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 （财金〔2016〕90号）中“九、简政放权释放市场主体潜力。各级财政部门要联合有关部门，加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环节。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”可见财政部对于“两招并一招”问题是持有包容态度的，按照政府采购法认同的采购方式选择社会资本，有自行建设、生产能力的可以不再招标。但是这里仍存在一个矛盾冲突点，本条前半款说政府采购法选定（意指采用政府采购方式），后半款又说参照《招标投标实施条例》（意指采用招标方式），财政部文件对于“多招并一招”也没有明确说明。3) 国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》 “第二十四条 实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。”虽然这只是一个征求意见稿，相信后续出台的正式文件会对“两招并一招”给出答案。不过对于文中“作为评审因素予以充分考虑的”这点具体指的内容是什么、如何判定是否充分考虑，须待正式出台的PPP条例界定。笔者期待PPP条例尽快出台，并在“多招并一招”的问题上给出清晰明确的答复，以免在后续施工环节出现衔接问题。2. 多招并一招评分办法应该如何确定1） 在政府采购法律体系中，评分办法价格部分一般都是采用低价评标价或低价优先法计算。（1）在《中华人民共和国政府采购法实施条例》“第三十四条 ……技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。”（2）《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）“第五十三条 评标方法分为最低评标价法和综合评分法。”及“第五十五条 综合评分法……价格分应当采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。”（3）财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔号）“第二十四条 综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。”2） 在工程招投标法律体系中，勘察、设计、施工都有相关的招投标管理办法，常采用的合理低价的原则，往往都是去掉一个最高报价和一个最低报价，采用平均价作为基准价。综上所述，通过笔者实践经验目前PPP项目采购绝大多数评分办法还是遵循的是财政部的相关文件在执行，因为PPP项目现在是按照政府采购的流程进行的，但是多招并一招中勘察、设计、施工都一并进行采购这样设定评分办法是否合适值得推敲和商榷。二、关于资格审查1.PPP项目采购是否强制进行资格预审？是否允许资格后审？政府采购法及其实施条例、招标投标法及其实施条例均未强制要求资格预审，但是财政部日前已出台的关于PPP项目采购的相关文件却强调PPP项目应当进行资格预审，虽然财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔号）有提出“允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查”，但未明确什么情况是允许资格后审。个人认为PPP项目应以资格预审为常态，资格后审为特例。在各省级政府采购平台上我们可以看到PPP项目采用资格预审的居多，资格后审的项目也存在，但基于项目程序的规范性及通过合理资格条件设置鼓励充分竞争的考虑，建议PPP项目先进行资格预审，再进入第二阶段采购社会资本。2. PPP项目资格审查是否由采购人和采购代理机构负责？《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）“第四十四条 公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。”那么PPP项目采用公开招标的方式采购人或者采购代理机构能否对投标人的资格进行审查呢？根据财库〔号“第十二条 评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。”已经明确政府和社会资本合作项目需要评审小组进行审查，215号文是针对PPP项目而出台的管理办法，所以笔者认为PPP项目应按照215号文的规定来实施；且PPP项目具备多样性、复杂性与专业性，对评审人员的要求相对较高，建议本项工作仍由专家评审小组完成。三、PPP项目采用竞争性磋商方式采购的只有两家是否可以进行？财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知（财库〔号）中描述“采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。”也就是说符合要求的供应商（社会资本）只有2家的时候，竞争性磋商采购活动继续进行。但这里存在一个问题，“符合要求的供应商（社会资本）”是指递交文件的供应商（社会资本）、亦或是指通过了资格审查的供应商（社会资本）、亦或是提交了最后报价的供应商（社会资本）？在财库〔文中也出现允许两家递交最后报价的情况，但仅适用于市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目。随着财办金〔2017〕92号及国资发财管〔号文相继出台，PPP项目实现成功落地会变得越来越难，为了实现政府采购高效的原则，因此在结合财库〔号文和财库〔号文的理解下，笔者建议在PPP项目采购实操中，若项目技术相对复杂，或者曾经出现过流标情况，在供应商（社会资本）递交响应文件仅两家的情况下磋商可以继续进行。四、评委的确定方式财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔号）“第七条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。”财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔号） “采用竞争性磋商方式的政府采购项目，评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。符合本办法第三条第四项规定情形的项目，以及情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。技术复杂、专业性强的采购项目，评审专家中应当包含1名法律专家。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）“第四十八条 采购人或者采购代理机构应当从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评审专家。对技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机方式难以确定合适评审专家的，经主管预算单位同意，采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。”PPP项目一般涉及的金额都比较大，专业技术相对复杂，根据上述管理办法可知，评审专家是可以从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中，通过随机方式抽取评审专家，也可以由实施机构根据项目实际情况自行选择确定。笔者结合实践经验，总结了目前大多数PPP项目采购评审委员会一般的选择方式:1、评审专家全部从各级财政部门设立的政府采购专家库系统中随机抽取；2、考虑到专家的技术专业性问题，评审专家分两部分抽取，评委会组成中部分从各级财政部门设立的政府采购专家库系统中随机抽取，部分法律、技术类专家从各地专门成立各种PPP专家库中抽取，然后组建成评审委员会；3、评审专家全部从各地单独制定的PPP专家库中抽取。这三种方式各有利弊，笔者认为，应该根据项目的具体情况选择专家评委的确定方式。若项目技术程度一般，技术标准统一，边界情况界定清楚，那么可以从省级财政部门设立的专家库系统中随机抽取，这样可以更加评委名单的保密性，不容易提前泄露名单。若项目情况特殊，技术相对复杂，边界情况不是特别清晰，而各级财政部门设立的专家库中很难选择到这方面的法律及技术专家，那么可以在财政部门监督下从各地PPP专家库中选取或者由实施机构自行选择专家。五、评分办法中的竞价指标多样性一千个人眼中有一千个哈姆雷特，同理，不同的实施方案编制单位和社会资本的采购单位就竞价标的设置会各不相同，笔者研究了大量PPP项目采购文件，总结大致可以分为这几类政府付费/可行性缺口补助现值之和、年度政府/可行性缺口补助付费额、服务费单价、多指标报价（如建安工程费下浮率、利润率、折现率、融资利率等）、收费年限（收费公路）。竞价标的设置的不合理会导致采购人选不到合适的社会资本，比如多指标报价造成的不平衡报价、总报价没有报价明细导致的后期规模或者量价调整而无法调整付费等等问题。1.造成不平衡报价很多PPP项目在评分办法中设置了多个的竞价因素，将价格分数随意分到几个竞价因素上，这样带来的隐患是由于每个指标对最终结果影响不同，给了社会资本抓住了多指标竞价的漏洞，出现了我们工程招标中常谈的不平衡报价，这样的评分办法可能会给社会资本有机可乘，给政府财政带来了一定的损失。笔者认为作为PPP采购代理机构一定要能看懂PPP实施方案、了解PPP项目的测算原理，在设置评分竞价指标，尽量以一个指标，比如全生命周期政府付费/可行性缺口补贴现值之和等作为评分因素；如果需要设置多指标为竞价评审因素，那么必须对各竞价指标进行敏感性分析，科学的设置每个竞价指标的权重。2.付费调整无依据造成有部分采购文件使用政府年度付费数额、可行性缺口年度补贴额或者政府付费现值之和、可行性缺口补助现值之和等单个指标作为竞价标的，这样可以避免不平衡报价情形出现，但可能出现新的问题。大多数的PPP项目在社会资本采购之前都没有出设计图纸，对于项目规模和投资的估算准确度也不是那么高，如果在报价阶段只是粗略的报一个指标，那么对于设计图纸出来之后若规模调整、投资额的变化，简单的按照投资额比例调整报价是不是就会过于简单粗暴了呢？在已经落地的PPP项目跟踪审计过程中，陆续出现这些问题，由于采购报价时没有报价明细，影响报价的关键指标及公式没有在投标文件中写明，造成后面合同谈判以及实施过程中的绩效付费，无据可依。在建筑工程项目招标中，投标人报的是总价，总价后面是工程量清单及综合单价，在工程结算时有据可依。那么引用到PPP项目的采购也是一个道理，社会资本报的一个总价，在这个总价后面，是详细的指标参数及报价组成，那么在实施阶段及运营阶段，双方可以通过采购文件和投标文件的报价明细表调整实际结算金额。3.报价表格的检查工作上一条也提到了，要把报价做好，就应该附上报价明细表。那么在评审环节，必须要检查社会资本所报价明细的正确性。下面先看一个例子：生活污水处理PPP项目的部分报价明细表，表格的计算式很简单，但是每份响应文件中需要填写的数据超过300个，那么要让评委们在短短的几个小时的评审过程中了解报价组成，再把供应商的报价数据内容进行核实汇总，这就是一个比较困难的事情。那么检查环节到底应该让谁来做才更合法合规又高效呢？按照相关规定应由评委会成员完成此项工作，但是实践中由于评委会对项目PPP实施方案和财务测算的理解时间有限，一般评委很难完成这份工作，笔者建议在评委会很难完成这项工作的情况，可由代理机构或者咨询机构协助配合评委完成报价的检查环节。六、频繁流标的原因随着PPP项目大力推进，PPP采购流标的现象越来越频繁，二次采购、三次采购、变更采购方式继续采购的现象经常出现，结合笔者这几年采购实践经验，总结出以下几个流标的主要原因：1.采购人或采购代理机构在PPP项目采购活动中仍处于传统的招标采购思维，认为采购文件或者资格预审文件挂网就完成任务，等着社会资本来参加采购活动。往往这种盲目乐观的态度就会导致采购前期准备工作不足导致最终参与竞争的社会资本数量不足，竞争不充分的情况。2.资格预审文件/采购文件中的资格条件、评分办法设置不合理。目前很多代理公司都是互相照抄其他单位发布的PPP采购文件，而没有真正把PPP项目采购研究透，有的实操代理人员可能很难将实施方案研究透彻，那么这样的采购文件很难选出最合适的社会资本。目前绝大部分社会资本参加PPP项目采购活动都是经过很深入的研究考察，而且有的社会资本集团内部审批流程相当严谨复杂，PPP采购文件评分办法一旦有偏向性或者不合理性，都有可能造成社会资本放弃参加PPP项目采购活动。针对以上几点原因，笔者认为第一、提高PPP采购代理专业素质是非常重要的，不能仅停留在传统的工程招投标、政府采购的理论和实践基础上来完成，而是需要深入学习PPP相关知识，最好能将实施方案研究透彻，了解财务测算的原理。第二、出于成功完成交易的目的，在采购程序中安排市场测试，在交易初期建立交易双方的沟通机制，对形成政府与社会资本双方合理预期，促成交易有重要意义，也是一种富有弹性的博弈机制。往往有些PPP项目采购人一心想着赶进度，发出公告后就像是完成了任务而没有进行市场测试工作，到头来造成一次、两次的流标，同样造成了进度延误，最后还是要重新分析市场情况。所以笔者认为为了项目采购工作的成功落地，进行采购前市场测试工作非常必要，在市场测试中，也可以对PPP项目采购文件中的资格条件、评分办法以及合同草案起到一定帮助。本文由百家号作者上传并发布，百家号仅提供信息发布平台。文章仅代表作者个人观点，不代表百度立场。未经作者许可，不得转载。动感网络百家号最近更新：简介:分享SEO思维，分享互联网创业和网络营销作者最新文章相关文章PPP项目在招投标中的问题
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摘要：PPP项目在招投标中的五大问题！ 尽管PPP项目在我国已经经过了20余年的发展，但在PPP项目的招投标过程中仍存在着许多不容忽视的问题，这些问题对PPP项目的发展已经形成了比较明显的阻碍。 如下是PPP项目招投标中存在的问题： 一是项目前期没有明确界定项目的需求和目标。 在PPP项目筹划前期到招投标这个时期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，这种对招投标界定的缺失会在后期项目建设和实施过程中遇到重重阻力。同时，即使PPP项目最终能够顺利实施，而递交的服务和价值也可能会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。
PPP项目在招投标中的问题具体内容是什么，下面建筑网为大家解答。尽管PPP项目在我国已经经过了20余年的发展，但在PPP项目的招投标过程中仍存在着许多不容忽视的问题，这些问题对PPP项目的发展已经形成了比较明显的阻碍。如下是PPP项目招投标中存在的问题：一是项目前期没有明确界定项目的需求和目标。在PPP项目筹划前期到招投标这个时期，没有准确而清晰地界定项目需求和目标，这种对招投标界定的缺失会在后期项目和实施过程中遇到重重阻力。同时，即使PPP项目最终能够顺利实施，而递交的服务和价值也可能会不能满足社会公众的服务需求，成为项目后期风险的重大隐患。二是缺少对市场需求的关注。PPP模式与传统基建模式的最大区别在于项目投资主体的转换。在新模式下，项目能够吸引意向承包商以合理的财务成本顺利融资到位才是成功的关键，所以项目的架构设计要保障投资者在技术服务能力水平内获得合理的盈利和财务目标。PPP项目的架构和设计除了要满足社会公众的服务水准和相应要求外，还应该同时满足资本市场的投资需求。政府要深刻地了解和洞察资本市场，识别社会资本关注的焦点和需求，以保证PPP项目的成功落地。三是缺乏明确而有力的责任人。PPP项目作为一种比较新颖的基建模式，对于人或招标代理机构而言都属于新生事物。因此，作为项目管理和推动工作的具体执行部门，招标人或招标代理机构的权限、能力和可支配资源均相对有限。对于大型项目管理和运营，PPP项目执行中招标人或招标代理机构通常需要与政府众多部门进行沟通、协调、谈判乃至争论，在一定程度上必然会超越其管理权限和职责授权范围，从而导致PPP项目实际运行与目标状态有所差异。四是招投标过程中缺乏与相关项目利益方的有效沟通和互动。PPP项目的成功实施，需要招投标的各方主体进行充分沟通。目前，总是存在一些主体只顾自己的利益，而忽略整个项目其他主体的利益诉求，从而导致在某些方面出现衔接的脱节，甚至可能会出现某些短期行为造成社会资源的浪费。五是没有对外披露或提供充分而完整的项目信息。PPP项目模式是项目得到社会资本认可并投资的市场化交易过程。交易成本的高低不仅取决于交易结构的复杂程度，也取决于交易双方所掌握信息的对称度。由于招标人或招标代理机构没有或者无法提供充分而完整的信息，导致投标人在投标过程中有一定的盲目性，从而影响了项目的进一步实施。
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PPP项目非招标采购，合并招选承包商，为何必要且可行
周兰萍/北京市中伦（上海）律师事务所合伙人
19:26 来源：澎湃新闻
基于PPP模式的规范性要求和 PPP项目的基建特点，社会投资人和承包商的选定程序问题，长期以来都是关注焦点。从实践情况看，在各方面机制较为成熟的招标方式下，将社会投资人和承包商一并进行招选的做法，已为大多数政府所接受。但对于通过非招标方式选定社会投资人过程中，能否将社会投资人与承包商一并进行招选，因为没有明确法律依据，这成为实践中很多项目不能成功落地的一大障碍。笔者特撰写本文，希望有助于推动这一问题的根本解决。根据《招标投标法实施条例》第九条第1款第（三）项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标。据此，通过招标方式选定的 PPP项目投资人自身具备承包资质的，承接工程承包任务时依法可以不用招标。但实践中，经常会出现另外两种情形：第一种情形：投资人自身不具备相应资质，与设计、施工单位组成联合体参与投标（联合体本身并不参与投资），不参与投资的联合体成员能否当然承接项目本身的承包任务？第二种情形：项目本身因种种原因，未选用招标方式而选用了竞争性磋商等采购方式，这种情形下，有资质的投资人（或者没有资质的投资人与其他有资质的联合体成员）在中选后能否不经二次招标，直接承接项目本身的承包任务？第一种情形，也被称为“两标并一标”，尽管没有明文规定，但因为投资人招选采用了招标方式，而承包商选定遵循的也是招投标程序规定，程序的相同，让“并标”有了理论上的可能。实践中，这一做法也较容易获得所在地主管部门的认同。 但第二种情形在实践中一直未能突破。笔者认为，非招标方式采购方式下，若PPP项目投资人自身有承包资质或其联合体成员有承包资质，也可以不经二次招标直接承接项目承包任务。笔者将从必要性和可行性对此分别加以分析。日，广东中山，作为PPP项目之一的长江路改造工程将吸收社会资金，长江路改造即将启动。 CFP 资料PPP项目非招标方式下承包商合并招选的必要性1、从提高社会资本参与PPP项目的积极性来看，将社会投资人与承包商合并招选有其现实必要性。大型基建PPP项目投资大，回报低。在投资人招选上既要考察投资人的投融资能力，还要考虑其项目管理能力。实践中，主要是工程企业参与此类投资，通过投资带动施工主营业务，除了追求合理的投资利润外，施工利润往往是其最为关注的。若是强制要求项目公司通过二次招标选定承包商，社会资本本身因同时是项目公司股东，二次招标时是否具有投标资格，也存在不确定性。若因程序性门槛不能确保社会资本当然可以承接后续承包任务的话，势必会降低其参与PPP项目的积极性。就笔者接触诸多建筑企业了解的情况来看，即使二次招标结果如其所愿，也会为此耗费大量时间、资源和精力。2、从PPP项目的绩效评价等付费机制对社会资本的客观约束来看，二次招标并无必要。PPP项目旨在通过吸引社会资本介入基础设施项目领域，提高项目管理效率，降低项目全生命周期成本。承担投资建设管理职责的社会资本，在承担融资风险的同时，还要承担项目质量、进度、成本、安全、环境保护等项目建设管理风险。对社会资本提供的公共服务，政府方基于绩效评价结果支付合理的对价。长效的风险分担机制，势必要求投资人加大对于前期项目管理的重视程度，而只有更到位的项目管控，才有助于其积极降低全生命周期成本，提高项目管理效率。在此过程中，选择合适的承包商自然也是项目管控的要点之一。很难想象，一个有经验的投资人，会有意选择质次价高、管理水平低下的承包商承担设计施工承包任务？！逐利是资本的本性，若是有影响投资人利益实现的障碍，清障应是其管理的首要任务。 另外，PPP项目对社会资本的绩效考核机制也将有助于引导社会资本从源头上防范工程质量、进度、成本等建设项目管理风险，换言之，PPP项目的绩效评价机制本身就是对社会资本最有效的约束机制，再在项目建设管理过程中，加插一道设计施工招投标的监管程序确实并无必要。3、从PPP项目全生命周期成本降低、项目管理效率提高的角度讲，二次招标也不必要。根据《招标投标法》及其实施条例规定，从招标公告到投标、评标、定标，完成全部流程一般不少于30天（若是需要资格预审或是技术复杂的项目，期限更长），招标人若不具备法律规定的招标文件编制能力和评标能力，依法尚需委托招标代理机构，并需邀请外部评标专家。政府和各方均将为此耗费大量的资源和时间精力，从这个意义上讲，二次招标的程序要求，也有悖PPP模式降低全生命周期成本、提高项目管理效率的目标预期。PPP项目非招标方式下承包商合并招选的可行性1、从性质上讲，非招标方式与招标方式都是竞争性采购方式，既然允许后者合并招选，那么允许前者合并招选也不违背立法本意。根据财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔号）第四条规定， PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。结合《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）对于PPP模式的定义，社会资本由政府通过竞争性方式择优选择。笔者认为，财库〔号文规定的五种采购方式都应归属于国办发〔2015〕42号文规定的竞争性采购方式。既然如此，同为竞争性招选方式，招标方式下有承包资质的投资人可以自行承接承包任务，为何其他竞争性招选方式不可？从《招投标法实施条例》第九条的立法本意看，也是为了提高投资人的积极性和项目管理的效率。所以，PPP项目非招标采购方式下，由有资质的投资人自行完成施工并未违背立法本意。那么，能否允许承包商与社会投资人组成联合体参与PPP项目，将其与负责投资的社会资本一并加以招选呢？笔者认为，是投资人兼有承包资质，还是通过联合其他有资质的承包商，这取决于项目自身特点是否排除联合体形式，包括是否会因联合体形式影响项目目标预期。否则，身兼多能的投资人和强强联合的联合体，从能力配备方面，并无本质性差别，很多项目中，联合体方式恰恰极大弥补了单一投资人非突出能力方面的短板。鉴于此，在采用非招标采购方式招选投资人的同时，一并完成对承包商的招选，或允许自身具备承包资质的投资人自行承包工程，并未违背立法本意。 2、从事前资质准入把关审查的角度讲，政府在通过竞争性方式招选PPP社会资本的过程中，通过对投资人一并提交的承包商承包资质等文件的审查已达到了其监管目的。       政府在对社会资本进行招选过程中，若要强调社会资本（包括投资人和承包商组成的联合体）的承包能力，在社会资本资格条件中设置相应的资质、业绩等条件即可，在对社会资本投融资等实力和能力进行审查的同时，一并对其建设管理资格和能力进行审查把关。换言之，政府通过事先审查把关，判断社会资本为PPP项目管理目标的达成是否已配备了相应的资源和力量，进而根据事先设定的评选规则加以评定，在社会资本成为中选方的同时，其为本项目配备的承包商资源和力量也成为PPP项目实施的重要组成部分，政府对PPP项目的事前监管目的由此也得以实现。3、从住建部对于全国建筑业改革的思路来看，将投资人与承包商一并加以招选的做法也符合行业改革的趋势。       近期住建部下发《关于开展建筑业改革试点工作的通知》，明确将工作重点由“重审批，轻监管”转变为“淡化前置管理，重视事中和事后监管”，宽进严管。通知中提出，放开非国有资金投资项目必须招标的限制，赋予非国有投资业主自主招标决策权，允许其自主选择是否进行招标发包、自主选择是否进入有形市场交易，由项目业主对选择的设计、施工等单位承担相应的责任。尽管对PPP项目属于政府投资项目还是企业投资项目，在理论界尚有争议，但业内已达成共识的是，PPP项目管理应当摈弃传统政府投资项目中政府主导的弊端做法，让社会资本在PPP项目实施过程中起主导作用，惟有如此，PPP模式的机制才能真正发挥作用。住建部去年下半年以来推出了行业改革的多项举措，包括质量终身负责制、建筑市场诚信体系建设等，这些都是其“宽进严管”的监管改革思路的具体体现。对于以PPP模式实施的基建项目而言，上述思路同样适用。简言之，政府在通过竞争性方式选定社会资本后，应赋予社会资本更多的自主决策权，对其（投标时）自主选定的承包商，政府只需加大事中和事后监管力度，让质量终身制和行业诚信建设等行业监管机制发挥作用，进而实现政府从事务性管理者向真正的行政监管者的身份转变。从这个意义上讲，将社会投资人与承包商一并招选的做法恰恰顺应了建筑行业改革的趋势和方向。
责任编辑：王昀澎湃新闻报料：9 & 澎湃新闻，未经授权不得转载
关键词 >> PPP,招标,政府采购,社会资本
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