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周其仁-城乡中国
提供啥服务？发现、撮合、帮助议定，也管“售后服务”——日后再转手过户时，要帮忙。再到你处过户，还要各收1%？老板在商言商：少一点吧。好一个中国式的习惯法！比较意外的是，这位中介说凭“卖契”的交易量大，“农对农”的交易量小。他的理由听来也合逻辑：本市有农业户口的，有多少要买本地人的农房啊？外来人待久了的，才要买。请教两者大致的比例，他的估计是，“卖契”成交的要比“农对农”多好几倍！麻烦了，验证这个命题，两天时间是不够的，留着等王小乔的大报道吧。不过，次日访问当地一位农村信用社的行家，却多少验证了一个事实——早在2009年乐清市出台“农对农”房的政策之前，当地的农村金融实践，就已经接受农房作为贷款的抵押物了。原来温州本地民营企业崛起之后，就有了到外地投资、扩大产能与市场的发展冲动。民企要出外投资，离不开金融助力，可是农村人凭信用获得的贷款，当时规定不过5万元而已。额度太少，一些企业主就拿出自己的农房，押给信用社借贷款。都是本地企业家，知根知底的，还有房产押过来，基层信用社就吃开了这道螃蟹。那是什么时候？“少说1998年就发生了”。当时也没有禁止性法规，只限集体土地不可转让，但我们接受抵押的是农房，那总是农民的私人财产吧？实践效果也好——农房抵押贷款，连拍卖房子的事都罕见，更不要说坏帐率了。地方的法院提出了一些解释，给予直接间接的支持。到2008年前后，乐清农信社范围就有这样的信贷40亿，全县大约有80亿。但就在那一年，住建部颁布了《房屋登记办法》，其中规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。传到乐清，对农信业差不多就是一场“小地震”。想想啊，抵押的农房可以售卖才能保护债权人的利益。现在农房不准办过户给非本村人，那已发出去的40亿或80亿信贷，不就分分秒秒处在高风险之中吗？兹事体大，乐清紧急应变，亏得有敢担当的人，以“政府纪要”的形式，坚持乐清农房可以继续过户，才算对付了过去。行家讲这一段的时候，有一个细节重要。农信社接受农房抵押的时候，也是有选择的，一般接受盖在集镇好地段的农房，市场价值在三、四百万人民币，年租金也有十几万的。这给我一个启示，当信用社接受农房作为抵押物时，农房入市已经成为既成事实，有成交行为，也发现了市价，更重要的是一旦有需要，该农房可以在市场上转手，以此保证信贷的安全。这样看，农房入市早在2009年之前——至少十年前的1998年——就在乐清成为现实。这样看，温州先行里的乐清先行，还套着更深一层的“先行先试”，那就是乐清的民间和底层先行，然后才有2009年乐清市委“农对农”的政策设计。比较一下，以“卖契”代表的民间先行，可没有以农划界，规定只有本县农民才有权利购买本县农房的。这是说，先行先试，却越行越窄了。1. http://zhouqiren.org/archives/1586.html城乡中国90：收权容易放权难[1] Friday 14:19:50——城乡中国系列评论（90）周其仁经济观察报 日 星期一中国的经济现象，如有机会深入进去，可以看见本来很抽象的权利，正又一次经历着历史性的变化。以农地农房为例，撇开主张之争，权利演化的轨迹清晰可见：农地农房从原本农民“有权入市”的状态，转向“不得入市”，再经由当下某些地方的“先行先试”，正转向可以再次入市。不过，重新确立权利之路并不平坦，总是起起伏伏，弯弯曲曲。我是从乐清的故事里，体会到在对待农民基本财产权利的问题上，至今还存在着收权与还权的不对称。证据很明了：过去收掉农地农房入市权的时候，既未先行，也未先试，更谈不到审慎，说不行就不行，禁令写到纸上，全国立马生效！但是轮到农地农房重新入市之际，那可就相当隆重了，不但几经设计与审批的行试之路放得很窄，且“试而不决”、“试而不行”，总丢不下那无穷的担心和忧虑。记下了：乐清自发的农房入市，至少从1998年就开始了。那里发生的农房入市，形式包括农房买卖、租赁和抵押，交易范围打通城乡，也不限乐清本地户籍人口。特别是农房买卖，全凭“卖房契”成交、过户，由民间的中介办理，无涉官府。持续十来年时间，覆盖一个50来万人口的县级市，怎么看，也是一场够规模的社会经济实验。本来求规律，就是求对“因果关系”的认知。自然科学搞得精密，主要法门是可控实验——对看不清楚的因果关系，设计一个封闭实验，锁定其他条件不变，端看猜想的某因引发某果，若可重复进行，也重复出现，人们就拥有准确推测之本领。人类能有今天的生活水平，“科学”的贡献莫大焉。可惜，社会科学难有“可控实验”这回事。人类生活绵延不绝，所谓“设定某些条件不变，专看某因与某果之关联”，在经济现象来说没有严格意义上可控实验，主要靠人脑里的抽象能力。经济学试图照搬自然科学的“精密”，搬来搬去，连搬者自己也不知道搬来的是什么。换个角度，把真实世界本身看作一个实验室，运用观察力和抽象力，或可得出一些虽不精密、却也大体可靠、八九不离十的知识。这样看，温州的乐清持续了十来年的农房买卖，本身就是一个可遇而不可求的“实验室”。各家各派，大可各带自家之假说——无非是认定的、假设的因果联系——到此地来查验一番。以为农房买卖必定天下大乱的，可以来查找一下，预言里的那些乱象究竟有没有个影子？认定农房入市利国利民的，也可以到此地验证一番，是不是真的利民也利国。中性一点的，以农房入市为“投入”，顺藤摸瓜观察“产出”，分别查看对产业发展、外来人口、本地农民、市场供求、市价、财产性收益、政府的影响，有利说利，有弊说弊，再议趋利避害之道，不也很好吗？可惜没有。原因也简单，我们这个地方，即便老百姓日常生活里的民事诸事，也常常是“做得说不得”。为什么明明存在，且存在了很多年，却行得说不得呢？答曰：存在之行为可能有悖法律、有违政策、甚至仅仅不符合某种精神、某种从来也没人清清楚楚问出个所以然来的禁忌。既然说不得，诺大一个中国，不少地方上满有意义的存在，仿佛就根本没有那回事，多少颇有价值的“社会实验室”，存而不用，学者只好转头去做看似精密的文章。由于缺乏对因果联系的扎实探讨，不少指示、政策和法规，实在根本就没有多少道理可讲。还是乐清的故事告诉我们的，突然哪天就刮下来一股风，说农房买卖但凡出了本村人的小圈圈，一概不予承认、不办登记。事实上在人家那里，出村、出县、出省的农房转让，早就发生了多少年。“习惯法”在前，在社会实验室里试了多少年，究竟有何不良后果，查验查验啊！根本没有求证，非动用行政资源横加禁止和限制，究竟道理何在？对不起，从来没见过哪怕符合最低规格的“论证”。说禁便禁了，正如过去常见的官家告示——“接上级通知，自即日起如何如何”——把老百姓并不损害他人与公众利益、也行之有日的财产权利，一下子就转为“法定义务”：服从禁令，接受查禁，或拿许可、拿证明、拿审批批件来！问题是那些贸然下达的禁令，本身并不是社会实验室里的合格出品。不是说，“一切经过试点和试验”吗？那些禁止农地转让的禁令，在哪里试验过？那些限制农房向外村人转让的禁令，又在哪里试验过？不允许农地农房抵押，试验了吗？到底有哪些可靠的、经过实际检验后才得出的证据，能说明不禁绝农地农房入市，一定就天下大乱呢？没有，真的没有哇。本系列专栏梳理过的，论到农民的房屋，从来就是农民私产，没有入过初级社、高级社和人民公社，因此也从来就不是集体财产。上世纪60年代初中共中央颁布的人民公社60条，曾字真句凿地写道，“社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约”——那里面，可没有农房买卖仅限本村人，更没有出村入市就非法、就不予承认、就不提供登记服务的含义。当然，若后来发生了新情况，需要对农房租赁买卖加以限制，也是可以的。但总要师出有名，总要有理有据，总要试点一番，并对新政策、新限制可能带来多方面影响，有所理解、有所顾及吧？事关数亿农民基本财产权利的法定限制，公共政策辩他个七七四十九天，到人大三读四读才可成法，不算为过吧？可是事实上，快得很，一个部长签字的行政性规定，就可以把普天下农民本来有权从事的农房买卖，一家伙就打入“法外”。如此不合法治之“法”，真有助于建立经济社会的良序吗？符合“习惯法”的，不试也罢。为什么？行之有年，受到过实际生活的检验，本来已经被证明行得通。反过来的，就要当心了。仍以上文提及的人民公社60条为例，在承认农房是农民私产、买卖租赁皆不设限的同时，却突然宣布，“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准买卖和出租”。这一条，超越了常识与经验，因为房地天然合一，允许房屋买卖租赁，却不准宅基地买卖出租，在物理上就行不通。对这样反“习惯法”的规定，本应该试验一把，观察有无行得通之可能。但我看过的文档，却没有试点的记录，定了即禁，也开启了日后“集体土地不准入市”之先河。好在生活很顽强，1961年以后我国农村新的“习惯法”，是民间买卖农房，对宅基地一律视而不见，仿佛家家都是悬空寺，农房转手了，宅基地在事实上也跟着转了，至于政策法律认还是不认，听便好了。乐清以一纸“卖房契”导引农房买卖，其实来自这个“新传统”。类似的，还有1998年的“土地管理法”关于禁止集体土地转让的规定。本来宪法修正案（1988）已明确，“土地的使用权可以依法转让”——再烦读者一回，该修正案并没有说唯有国有土地的使用权才可依法转让——但一部下位法就是与宪法唱了对台戏。对此究竟有什么经验可以支持，在哪里试过点，一概往事如烟。等到城市化的推进，日益暴露出禁限农地农房入市的弊端，“法外”交易活动日益频繁，各地要“拱开”农地农房入市禁令的冲动此起彼伏，“先行先试”才羞羞答答登上若干“改革试验区”的台面。笔者也算在这个题目上做了几年的观察，越看越不以为然：当年收权一不试、二不点，到了还权时刻，“先行先试”就成了一道屏障。不少地方试了好几年啦，行不行倒是给句话呐。要是“先行先试”没完没了，深化改革之大计，怕要再次落空。蓦然回首，发现所有禁限农房农地入市之规定，其实一条也没有试过。换个方式推改革——以1961年“农房可买卖租赁”，以及1988年宪法“土地的使用权可以依法转让”为支点，全面实行农房农地入市。反对的、担心的、怀疑的、否定的推理、政策、规章和法律，一律“先行先试”，试得出名堂再说其他，可以不可以呢？1. http://zhouqiren.org/archives/1589.html城乡中国91：改革要改也要革[1] Friday 14:46:48改革要改也要革――城乡中国系列评论（91）周其仁经济观察报 日 星期一要继续推进改革，复习一下早期的经验，也许有帮助。1977年小岗开始包干到户的时候，也是一个“不合法”状态。农民所以要签“秘密协定”，承诺绝不对外人讲，就是他们认定可以打粮食、避饥荒的办法，在我们的“上层建筑”里不合法。当时还没有“法制”这一说，但“红头文件”明确说不准的事情，底下的老乡非要干，就很麻烦。是的，十一届三中全会讨论过一个有关农业的决定，明文写有“不许包产到户，不许分田单干”。据亲历者回忆，讨论中有不同意见，所以正式下达的是“试行”的“草案”。一年后的十一届四中全会通过该文件时，还留有“也不要包产到户”的字样。那已经是1979年，小岗村实行包干到户两年有余，情形如老乡所说，娃娃生下了，却上不了户口！“上层建筑”继续转弯。先是1979年的7省3县农村工作座谈会，开一个小口子：“深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可”；然后是1980年的一个纪要：“可以、可以、也可以”；再后来是1982年第一个1号文件：“现在实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制”；最后是1983年第二个1号文件一槌定音：家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。至此，来自农村底层的制度创新，达成了合法化。最重要的经验，就是改革要改也要革。“改”是变化，集体还在，但不再非吃大锅饭不可，可以搞家庭承包经营。“革”是去除，首当其冲的，就是去除“不许包产到户”。只改不革，包产到户难有合法地位，顶多像60年代出现过的一样，一旦对付了饥荒，还是拉回老路，再充当一回“权宜之计”。为什么不革除，就改不动呢？因为“不许包产到户”是一种毫无例外的全盘否定，此禁不除，改革根本无从谈起。在人民公社的框架里搞点管理改善，不是没试过，多少年了来回尝试，因为不灵，农民才要求包产到户的。这是说，不革除“不许包产到户”，改革休想有戏。革除已有的禁令，并不意味下达另一道死命令――“一律包产到户”。事实上，不愿意包产到户的农村集体，改革以来的安徽有、四川有，发达地区的农村更所在多有。改革后的农村体制，并没有取消农民的“消极自由”――不想改的、不愿意改的，从来都是“可以、可以、也可以”。本来“农民的财产权利”，就是在自愿基础上达成各种契约――其中也包括达成不分户承包经营――的权利，只要不是“被契约”就好。这条欲改必先革的经验，在后来也一以贯之。试想，不革除“长途贩运即投机倒把”，农村商品经济怎么发展得起来？不革除“雇工8人即搞资本主义”，数亿农村“剩余劳动力”到哪里创业和就业？不革除“城乡隔绝的制度壁垒”，城镇化又从何起步？逻辑很一致，当过去的体制以全盘禁绝的形式来束缚生产力时，要改革，就非革除这些禁令，才有可能改变体制现状。但是，不知从什么时候开始，改革似乎就陷入“只改不革”之境地。城镇化加速条件下的土地制度改革，当称得上是一个典型。问题早就提上了日程，改革方略也早就越过民间议论、建议的阶段，在中央改革决定中占有一席之地。远的不说，2008年秋季十七届三中全会通过的决定，就明确“改革征地制度”，“收缩征地规模”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，并要求“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。记得那个《决定》尚未发表，国内外舆论欢呼一片，以为又一波大改在即。可是，六年过去了，征地规模不减反增，“城乡统一土地市场”迄今不见踪影。期待中的“农地改革”，但闻楼梯响，不见人下来。到底是怎么了？成因不少。新问题是，虽然“主义之争”现在一般淡化了，但某些写入法律法规的“法条”，却构成改革的实质障碍。没错，法制是时代潮流、人心所向，中国再也不能重蹈“无法无天”的覆辙。问题是，什么是“法制”，什么又是“法治”，还来不及形成一个好传统。流行的口号，法制似乎就是“有法必依、违法必究”，至于“法”本身要讲哪些规格，常常就顾不到了。包括十八届三中全会决定点到要防止的那个要害――“地方保护和部门利益法制化”――一般也被当作“法制”要求执行和遵守。似乎谁碰了这些法条，谁就是“破坏法制”！在此约束之下，不革除某些法条，改革是推不动的。至于哪些法条有必要先行拿下，见仁见智，分歧意见总会不少。我的看法，那些妨碍改革最甚、又有悖于宪法之规定，就要率先经修法程序予以革除――拿下、修订、重新解释或宣布暂停执行。此步不行，“先行先试”怕难逃官样文章的命运，喊口号还可以，真的行将起来，动则犯法。譬如前文举过的《土地管理法》第63条，明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这样的规定，不痛加革除，不会有改革。理由很充分，开门见山第一点，此法条有违宪法准则――“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。那是1988年的宪法修正案定下的准则，从来没有特指唯国有土地才可转让，至今还是我国宪法的组成部分。1988年底全国人大常委会通过《土地管理法》的修订，也明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。那时附加了一句，是“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”不料拖了十年，实施集体土地转让的办法没有搞出来，限制性禁令却赫然进入《土地管理法》。须知“农民集体所有的土地”包括很多品类，有的本身早已“用于非农建设”。现在规定“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，岂不等于宣布绝了这些土地转让的合法通道――除非有人愿意把这些土地改过来用于农业建设？！如是，宪法规定的“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，还不是兜了几年圈子，最后还是被活活架空？试问城镇国有土地使用权的转让，有过类似“不得用于非农业建设”的限制吗？没有。那“法律面前一律平等”的法治准则，岂不是一起也被违背？至于禁止农房入市的法条，若以“程序合理性”来衡量，也乏善可陈。承认农房是农民私人财产、可以买卖、租赁、继承的，是中国共产党中央委员会当年通过的《人民公社60条》。后来要废、要改、要限，也让党中央出个文件吧？没有。国务院办公厅1999年发了个文，就宣布“农民住宅不得向城市居民出售”；2007年国务院办公厅又发文，规定“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或者”小产权房””。谁能说得明白，国务院办公厅的文件算不算“法规”，为什么一纸行政文书，就能把农房入市的权利陡然收窄了这许多？要是不准农房出售给出价较高的买者，农民的“财产性收入”不就眼睁睁减少了吗？倘若“为保护农民”而规定农民种的粮食、蔬菜、瓜果等等，“一概不得出售给城里人”，农民真的会领情吗？最莫名其妙的，是在乐清看到的城乡住建部的《房屋登记办法》，其中说如果农房转让的“受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的……房屋登记机构应当不予办理”。签发了这道所谓“法令”的部长先生，也许从来不知道有过《人民公社60条》，更不知道民间一直存在连公社化都未能加以摧毁的“习惯法”。不革除如此“不予办理”等做法，那么“改革农村宅基地制度”、“探索增加农民财产性收入渠道”云云，恐怕就要统统落空了。1. http://zhouqiren.org/archives/1592.html城乡中国92：房转地转，帮衬人转[1] Thursday 22:24:04――城乡中国系列评论（92）周其仁经济观察报 日 星期一化繁为简，为建立城乡统一土地市场，待革除的法律障碍只一条，那就是1998年写入《土地管理法》的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。改写也可，把“不得”改为“可以”，全盘就活了。理由讲过了：有违宪法准则（“土地的使用权可以依照法律的规定转让”），有违法治精神（“法律面前一律平等”），又没有可靠经验的支持。迄今为止无论哪个地方的先行先试，都没显示“集体土地依法转让”会导致天下大乱。也讲清楚了，“农地农房可以入市”，不等于“非入市不可”。既然法定为农民的财产权利，转不转、让不让、以什么形式转让，都要在权利人自愿的前提下由交易各方在市场上决定。不少朋友担心，农民进城失败，回家无房无地怎么办？我的回应，农民自己不担心吗？凡担心的，没把握的，有权不转就是。但是反过来，有把握在城镇站住脚的农民，也一律禁止他们的房地入市，则是不恰当地剥夺了他们的正当权利。写下诸多辩驳之论，与反对意见的差别，其实就这么一点点。我不赞成普遍禁绝农房农地入市，要求网开一面，凡权利人愿意转，也有条件转的，法律与政策就不应设障碍。这也是“转让权”的本意——在资源自用与他用之间选择的权利——由当事人作权衡，他们可坚持资源自用，也可转让收益。以权利来保障的自由，“消极自由”与“积极自由”缺一不可。本专栏在这一点上寸步不让，是因为实在没有可让的余地。中国这一波城镇化，起于农民在包产到户改革中获得的自由，他们终于有权“人向高处走”，终于可以尝试转业到工商业获取较高的收入，也终于可以移居到机会较多的城镇。个人之见，这波城镇化实在来得太晚，而绝不是太早。以中国的自然禀赋，工业化、城镇化早该在经济中唱主角。上世纪80年代我辈耳熟能详的“十亿人口、八亿农民”，压根儿就不是一种“自然”现象。除开其他成因，体制与机制选择上的偏差，要负很大的责任。事实上，惯性是如此巨大，以至于改革以来急速的农民大搬迁，对矫正历史偏差依然显得力有不逮。跟踪观察这些年城乡关系的变化，一个基本发现是，在农村人口占总人口之比降低的同时，农业产出占总产出之比也在大幅度降低。加到一起算，城乡居民的收入差别依然居高不下。以最新数字为例，2013年我国农村户籍人口占总人口之比依然高达65%，可是当年农业占GDP的份额，不过只占10.1%。要是65％的人口只有10%的产出，那农民还是穷得叮当响。幸亏今天很多农村的户籍人口，已经常住城镇，以工商为业。这部分转出来的农村人口，约占总人口的17%，绝对数当在2亿以上。减去这部分，今天常住农村的人口还有6.24亿，占全国总人口的48%。要是这48%的人只分享10%的总产出，城乡失衡也非常严重。所幸很多人虽常住农村，但从事的也是非农业活动，包括不少通勤人口住在农村，但每天到城镇工作。这部分没有精确的统计，或可估计为占总人口的15%-20%。这样，最后还是约30%的总人口分享着10%的总产出。整体看，我国城乡居民的人均收入依然有3倍之差。靠什么继续缩小城乡居民之间依然悬殊的收入差别？一条路径是“财政转移支付”，就是把从工商业、城镇抽来的税，转用于补贴“三农”。这些年如免除农业税，实行农产品的价格补贴，以及对农村民生给予各种关照，就是具体的表现。在政治上，这些都是德政，毕竟多年国家工业化，把农民挖得够苦的。现在有条件以工补农、以城补乡，行善一点是一点，总是好的。但国家财力终究有限。城镇经济的生产率再高，以35％的城镇户籍人口来补贴65％的农村户籍人口，怎么看都是蛮困难的。这些年全国财政补农的总量听起来数目不小，但摊到每家每户农民头上，常常还是聊胜于无。更要紧的是，财政转移会诱发行为歪曲，寻租现象防不胜防。最后，城镇工商诸业的税负过高，吸纳农民创业、就业的空间不免要受影响。这是说，靠财政能力收窄城乡居民的收入差，心有余、力不足。比较现实而又可靠的，是让农民对市场机会作出反应。现在尚存的城乡收入差别，说它不公正、说是历史欠帐、说本来不应该在我们这个历来把“缩小城乡差别”为己任的社会主义国家里发生，我都同意。但是说一千道一万，有3倍以上的城乡居民收入差，本身也是现实的市场机会。经验表明，农民一旦跻身城镇工商诸业，无论多么备受歧视、含辛茹苦，总比靠家里那一小块土地强。正是这个经验事实，动员了一批又一批农民投入城镇化潮流。我们的舆论、政策、法律和制度，少设置障碍就等于帮了大忙。更慷慨一点，予以支持、肯定和赞许，那是锦上添花、功德无量。允许农房农地可入市，正是城镇化链条上的一个环节。说大没那么大，说小也绝不那么小。在逻辑上，农民单凭一身力气——外加学习得到的人力资本之增加——当然也可以进城，也有望在城镇站住脚。但如果在其他方面多少得点帮衬，农民进城之路走得略为顺畅一点，不是更好吗？农房农地可入市，别无伟大意义，无非就是给进城农民多一点帮衬。我是1993年第一次访问北京大红门外“浙江村”时，感悟到这一点的。当时十数万温州及多地的农民迁徙到此，做出口俄罗斯的服装生意。无一例外，他们居住、工作的场所，都是京郊农民的农地农房。事后才知道，“农民集体土地不得买卖、出租、转让用于非农建设”的法条，当时就已经写在了上层建筑的墙上，幸亏底层社会——那可是天子脚下，距天安门直线距离不过4公里——不听那一套。那分明已经改成工业作坊的农房，当然不是外来农民背到首都来的。本地农民把“多余空间”让给外来农民，也不是无偿的义举，而是收了房租地租，属于“市场转让”的行为。至于生产出口服装，明显不是“农业”，而是“非农产业”。至于北京农民把农房连同其下的农地一起租给外来农民搞非农生产，算不算违背1998年土地管理法“不得”之禁令，我当时的访问手记里无人提及。上天保佑，说说就算说过了的法条，还真没有妨碍生产力。很明白，离开农房农地转让的帮衬，大红门外的故事只好另写了。撇开短租、长租及买卖的形式差别，农房农地入市早就在我国城镇化的现实世界里存在。迄今为止，几亿常住城镇的农民，绝大多数并没住进城镇国有土地上的商品房（俗称“大产权”）。住不起商品房的农民打工仔，背不来老家的房子，只好退而求其次，在城镇入市的农房农地里先找一块落脚之地，挣到了收入再谋其他。现在有人主张禁止城市范围内农地农房的转让，知不知道有多少进城农民将因此流离失所？扬言农房农地入市将天下大乱的英雄豪杰，找个地方认真实验一把，看看究竟哪种政策选项真会搞得天下大乱，好不好呢？2007年以后，在成都、重庆、天津、长沙、嘉善、温州、南海、深圳等地的调查访问，让我在知识上大开眼界。原来农房农地入市，不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来，帮村外来农民工得到一块落脚之地，而且可以直接帮衬向外迁移的农民，让他们在自带劳力进城之余，也在老家入市农地农房的“财产性收入”中，多少分得一杯羹。房转地转，帮衬农民转向城镇。这等好事，挡是挡不住的，还是顺势而为，把城乡之间的市场大门打开吧。1. http://zhouqiren.org/archives/1594.html城乡中国93：打开城乡间的市场之门[1] Saturday 00:24:04――城乡中国系列评论（93）周其仁经济观察报 日 星期一城乡之间一旦筑起制度壁垒，要打开就不那么容易了。千难万难，中国改革的重头戏之一，是打开城乡间的市场之门。基本经验是：底层因势而“拱”，上层顺势而开。结合起来，开城乡之门的活剧精彩绝伦，值得回味，好给当下尚在继续推进的城乡变革，平添一份力量。要说一说开启的第一道大门，是农副产品的市场之门。回想国家工业化时期，农副产品源源不断供应城市，走的不是市场路线，而是靠“统购统销”——政府横在城乡之间，在农村以指令统购农业产品，又在城镇按计划统销口粮副食。几亿人口的大国，单这么一件工作，就沉重到把国家的经济机器压得喘不过气来。出发点是推进国家工业化。近代以降的经验，轻工业可民办，投资少、见效快，一面生产、一面积累。重工业比较难，一次性投资大，回收周期长，本钱不厚干不了。军工更难，需要重工业再加市场上也得不到的关键技术。中国当时的抉择，国际上一边倒，资本、技术皆靠苏联。无奈老大哥给予的资本支持有限，不过几亿美元之谱，还是债，后来要还的。中国工业化的资本积累，主要还是靠自己。整体看，苏联对中国工业化之最大支援，是体制方面“苏联模式”之输出。工农、城乡关系方面，斯大林的一项发明是“剪刀差”。简单讲，就是国家压价收购农产品，又加价把工业品卖给农民。这一压一加，“剪”出一笔差价，为农业国工业化积累资本。毛主席曾批评苏联“把农民挖得很苦”，但实际上中国的“统购统销”，基本上还是苏联模式。搞剪刀差的关键，是把农副产品在城乡之间的市场之门关上，国家把住流通的关口，统一以计划价格收购农副产品，又统一在城市分配农副产品，同时还分配工业品下乡。这里可看到“计划经济”的要害，不是算算账、以预测做经济计划。“计划经济”是一套权利设置，比如在统购统销制下，农民无权自由卖农产品，工厂无权自由卖工业品，城镇居民也无权自由买农副产品。这些自由行事之权，一概收归国家，由政府决定购量、购价、销量、销价。定下了权利制度安排，也就定下了经济的运行机制。前苏联和统购统销时期的中国，农业一直短腿，农民一直穷，病灶就是以指令代市场。结果可想而知，资源集中于城市与工业，但占人口绝大多数的农民穷，工业产出卖给谁去？教训是价格机制不可欺。要低价拿农副产品，农民的生产意愿不可能高。“组织起来”压农民的价，下计划指令的信息成本又不可能低。城乡之间靠指令计划把门，地不能尽其力，人不能尽其才，货不能畅其流。1977年邓小平讲当时的中国经济，有一句“八亿人搞饭吃，结果饭还不够吃”——那绝不是一种自然现象。把这道大门拱开的，首先是底层那些“不认命分子”。城乡都有的，在那个年代还要被戴上一顶顶帽子，无非“小自由”、“倒买倒卖”、“投机倒把”、“自发资本主义势力”之类。其实就是在计划统购之外，多产些农副产品，在时不时冒出来的“黑市”里，卖给城镇居民。供需双方愿打愿挨，又无害他人与社会，非“割尾巴”才算罢休，那年头是没地方讲理去的。到了上层也觉得需要变法图治之时，那就进入改革时代了。“搞活”是非常中国式的话语，别无他意，就是要拱开那关得死死的城乡大门。但也不接受城门突然洞开，因为计划维系的国民经济继续运行，特别是低价农产品与国有工业低工资相配套，后者未除、放开前者，行不通也。1988年邓公决心“价格闯关”，终究没有闯得过去，除开货币因素之外，解不开计划农产与计划工资的死扣，当是一个原因。管用的法门是一点一点拱。先从计划外农副产品开始，芝麻花生之类，价贵少吃，无伤大雅，而一旦贵价刺激了生产，供给增加，就是胜利。计划内的，选“价格弹性大”的品种先试，比如蔬菜里的“细菜”，放开价高，少吃一把也过得去，对多数家庭影响不大，不妨“率先市场化”。“大路菜”晚一点放，等先放的细菜供应量上来，再一款一款放。粮食当然留待最后，“民以食为天”，不是闹着玩儿的。也不是一把将粮食供求全放给市场，计划征粮之量，年年收缩一点总可行吧？同时，经由市场的粮食购销逐步增加。一波三折，此消彼长，农副产品的市场之门，最后终于还是打开了。一步一步的拱门，重在逐步奠定人们认识市场法则的经验基础。是的，体制变革要触犯既得利益，会引起摩擦和抗拒。但是，人们把什么视为利益，或把什么视为损害，又受到观念的影响。问题是，更新观念需要经验基础。当年讲“小农的自发资本主义”最后会如何如何，足以吓死人的，但预言的效果从来没有被检验过。让人家买卖花生、芝麻、细菜、大路菜、粮食，一步一步走下来，实在看不到什么危险，才越走越胆大。新观念才有机会说服更多的人，利害得失才有新的衡量办法。当然，过去搞统购统销的那些官办机构，只此一家、别无分店，走市场之路要重新找饭吃，说不难受是假的。好在市场在夺走行政垄断饭碗的同时，也开辟出更多的新机会。借以时日，“市场经济”连同其观念，终成气候。城乡之间打开的第二道大门，是农民进城务工经商之门。回头看才知道不得了，几亿农民常住在城镇，从那里挣得对农民家庭来说最大一块现金收入。过去可没这个事，城门关得紧紧的，差不多就是“农人恒为农”那么一种状态。要问此门是如何打开的？也是一步步拱开的。计划时代就有农民外出现象，还有个不雅的称号，叫“盲流”（“盲目流动人口”）。天灾人祸，逃荒总要出来些个人。耕地太少，温饱不足，也会逼一些农民到城镇觅食。更有极少数“不安心分子”，居然在城镇经济的缝隙里发现机会——如温州人到处弹棉花、补鞋。真正的拐点是包产到户改革，农田里再也不需要那么多人“磨洋工”，于是“农村剩余劳力”铺天盖地。老体制在本能上不接受，开始的妥协，只允许在当地办乡镇企业。口号也动人，叫“离土不离乡，就地富起来”。不过最活跃的生产力继续向外拱，发现“异地富起来”更为可取。1983年中央一号文件开闸，允许农民自带口粮进城务工经商，加之后来中国加入世贸，与全球市场打通，浩浩荡荡的农民工大潮，再也不可阻挡。经济上就一个问题：要不要允许农民到收益较高处去劳作？各位读者，再“无产阶级”，农民身上也自带着劳力资产！凡资产，第一位的是权利问题，也就是资产之主能不能对资产的利用做主？农村劳力可在家乡务农，可在本地进乡镇企业，如果有更高的收入，为什么不可以到城镇打工？这个今天早不再是问题的问题，当年可是大问题！1996年我自己“洋插队”归来的时候，叫人家“盲流”不好意思了，但“有序流动”还是响当当的口号，含义是非计划的自发流动还是属于“无序”。我在珠三角看过以下案例：内地主管部门派员“跟踪服务”，农民工说他们是来“跟踪收费”的——原来劳力输出地政府，那时有权跟到当地来向雇用农民工的企业收取“服务费”。我倒以为是很大的进步，收点小费就把城乡间打工之门打开啦。本系列不厌其烦讨论的，是城乡之间第三道大门即土地市场之门。看天下大势，农民收入无非三大来源：出售农副产品、打工、分享城镇化驱动的土地增值收益。当改革先后打开了城乡之间的前两扇大门后，千军万马向城乡间的土地之门集积，其实顺理成章。我们下周再谈吧。1. http://zhouqiren.org/archives/1598.html城乡中国94：城市带动的农村改革[1] Saturday 10:36:50――城乡中国系列评论（94）周其仁经济观察报 日 星期一土地流转是城乡间的第三道市场之门。比较而言，前两道门——农副产品与农村劳力市场——都是率先从农村突破，“天下围城”，然后才由乡入城，形成城市的农产与外来打工市场。唯土地市场之门，是反向打开的，先出现城市土地交易，再由近而远向外辐射，慢慢合成一个城乡相通的土地市场。“路线图”之不同，有什么讲究吗？想来想去，意义重大。原来不知不觉之间，中国从“10亿人口、8亿农民”转入了快速工业化，又因为更多发挥市场机制的缘故，开启了快速城市化。新背景之下，城市土地与空间的相对市值急速上升，引发一连串事件，给经济发展与制度变迁，双双装上了功力强大的新引擎。其实，农副产品非要进城不可，早已显示出城镇的主导地位。要不是城镇在经济上十分重要，为什么8亿农民生产的农副产品，非卖给2亿城镇居民才构成农民致富的第一桶金？同样道理，农民为农民打工，市场太小，收入不高，非千辛万苦进城打工，才在农户收入的账本上，记下一个越来越有意义的数。这是说，农村人口众多，但从经济实力着眼，城镇早早就是经济发动机了。问题是城乡隔绝体制，压制城市的引擎功用。过去很多年，不但不能以城带乡，反而以城抑乡，导致农民人口过多、温饱不足、供给农产的积极性很低、农民自己的收入也增加不了，无从支撑国家工业化的高歌猛进。早期改革，率先农村突围，沿着释放农副产品和农村劳力供给潜力的路线展开，放宽管制，打开城门，发展城乡间市场关系，国民经济终于活了起来。一旦放开要素流动，集聚之势难以阻挡。这也是本系列开篇后的第一个题目。为什么城市？为什么城市化？盖因“密度”而起——城市由密度定义，集聚起来的经济密度刺激人口密度上升，而人口密度又因集合的需求而不断提升分工、效率与收入，交互作用之下，国民经济的空间分布呈聚合状态，多少年似乎不存在的“城市引擎”终于日显其形。城市不但驱动经济增长，更是精神、文化、科学、创新与时尚的发源地。经济上最重要的变化，是城市土地——其实是空间位置——相对价格的急速上涨。这些年房价成为社会第一关注议题，很多人惊呼看不懂。其实砖瓦加安装建筑，没有什么看不懂的，真正难懂的是地价。说货币、说炒作、说泡沫，或各有其理，但个人之见，决定性的因素还是既聚人气、又聚财气的空间位置严重供不应求。诺大一个中国，东南西北到处看，“招人”又“招事”、招了事更招人的“地方”，还真就没有那么多。物以稀为贵，这些地方——无一例外是城市特别是大都市——的土地之价，挡也挡不住地上涨。1988年的宪法修正案，开启城市土地市场化的合法通道。交代过了的，当时并没有谁刻意只许城市土地市场化，因为宪法文本的表述是“土地的使用权可以依法流转”，并没有限定唯城市土地才可流转。只不过宪法讲了要依法流转，而1990年颁布的是“城镇国有土地使用权流转”的规定，农村集体土地可不可以流转被束之高阁（再过10年入了“负面清单”），才形成城市土地率先合法进入市场的格局。平心而论，真正卖得起价钱的，还就是城市土地。弄懂这一点，对理解城乡之间大开土地市场之门的实践，极为重要。道理也不深奥，我们不妨从“资产”概念开始——凡可以源源不断带来未来收入之资源，皆为资产。土地可不断产出农副产品，也可“种楼”源源不断让人使用，当然也是资产。资产如何定价呢？费雪定下的准则是“未来收入的贴现”。如果一幅土地未来每年可收入100元，假定利率为10％，那我们说这幅土地值1000元——含义是这幅土地好比一笔存入银行的现金资产，既然每年可得百元利息，那它的资产价值就是千元。当然，资产收入是未来时，靠预期决定，而人的预期又总会出点偏差。这也是资产定价麻烦的地方。不过经验又说，再麻烦——严重的就是金融危机——也远胜不让资产价格发挥资源配置功能的体制。今天讲“市场在资源配置中的决定性作用”，很重要的一点，就是让资产定价机制发挥作用。土地可种植农产品，也可承载建筑，都为人类改善生活所不可或缺。问题是资源配置——留多少土地种农产，又用多少土地“种楼”？计划主义者——今天戴上了比较时髦的面具——声称他们真懂得最优配置，但经验证明，其实人们对此所知甚少。讲市场配置要靠价格机制，讲到底就是靠相对价格的变动来提醒、诱导行为主体“配置”资源。简略划分，有种植农产的土地，在农村盖房的土地，以及在城市“种楼”的土地。问哪一类土地的市价升得更快？答案是城市承载建筑之土地。为什么呢？农产需求受恩格尔定律的影响，增加有限。同时，技术进步和进口又容易提供替代。农村盖房的需求，早期非常旺，但农民可以外出打工之后，此种需求就平稳下降了。但城市——特别是非常吸引人去的好城市——的“种楼”需求长兴不衰，又面临供给约束。加到一起，说城市土地比农地和农村土地的相对价格涨得更快，应该是靠谱的。背后的秘密，还是“集聚”与“密度”，讲到底还是客观变化见之于主观预期。预期也离不开经验的支持。自己的经验无可替代，别人的经验也帮得上忙。这方面，开放功不可没。如大陆城市土地使用权可转让的制度——俗称“土地批租”——基本上就学自香港。为什么学香港？靠得近有地利之便，参观考察成本低廉。最重要的是可以“看到”效果，人家实施土地批租，开出一条为城市基础设施筹资之路，大陆为什么不可以也走一走？港人见识过城市地价随经济起飞而“起飞”，预期自然不同凡响。数年前我在成都看拍卖土地，遇到一个“地王”的案例。但见内地房企代表举牌举到胳膊发抖，要同事帮忙摁住胳膊才能出价！可九龙仓的代表脸不变色、手不抖，你举他就举，真到胜出为止。那场竞拍的地价，记得是每亩8800万元人民币。为什么香港来者有大将之风？资本雄厚是一面，更重要是人家在香港历练过，大巫见小巫而已。别家经验加上自己的，一起支持预期，算到今天，就是城市土地的现价。因为相信未来收益将会大升，所以愿意出现金向土地出让方购买未来收益机会。这笔投资拿过来，修街道、建设施、挖地铁，就有钱了。把资本砸到城市的土地里，承载经济集聚于人口集聚的能力大增，“密度”产生更高收入的预想成真，城市发动机轰隆作响，“城市化驱动的经济增长”隆重登场。原来，城市地价与土壤肥力无涉，仅与位置相关。简单而静态地看，城市密度的最高处，未来收益的预期最高，大家抢着要来，竞争也会把地价推到最高。随密度降低，地价也降低。如此城市地价的分布，决定了土地的市场化之路，不是“农村包围城市”，而是从城市中心向外辐射、向外扩散。如果说农副产品和农村劳力，都是先在农村自由踏入市场，然后拱开城门，直到出现一个城市市场，那么土地的市场化，却一般从大都市开始，由里向外扩展。由此，我们也看到改革推进动力的变化。始于上世纪80年代的农村改革，得风气之先，一时竟有带城市改一把的豪情。但到了大批农民工进城，农改就没什么大戏，实际上久无进展。非到城市重新崛起，由大都会、中心城市以及一切相对地价较高的地方，从里向外，一点点开启土地市场之门。此中隐含的道理，值得我等细细领会吧。1. http://zhouqiren.org/archives/1601.html城乡中国95：缘起上海的“三个集中”[1] Saturday 10:48:28――城乡中国系列评论（95）周其仁经济观察报 日 星期一回头看，以城带乡是农村改革新阶段。不过，新变局悄然而至，人们不免一下子抓不住头绪。以我自己观察过的经验，先在成都，然后重庆，期间对照天津和长沙，又去了浙江的长兴、嘉兴和乐清，最后调查深圳，访问上海郊区，转了一圈下来，才发现此轮“土地改革”，无一例外，竟都是围绕城市——特别是大城市——展开的。倒回去梳理，分明是土地相对市价惹起来的“祸”。在下实在愚钝得可以，要来来回回看七年，才略有领悟。成都的故事，本系列评论已经讲过不少。十多天前访上海嘉定外冈镇，当地介绍是当年“上海市11个宅基地置换试点单位之一”，让我一下子觉得觅到了宝贝。原来在成都屡屡提起的“三个集中”，缘起上海，而地处上海西北门户的外冈镇，是一个首批试吃螃蟹之地。问清楚了，试点立项是2005年，但政策思路的形成还要早一点，约在2002年－2003年之间。背景是浦东开发提上日程，大上海再发力，外资内资看好此地者无数，一个个项目要落地，建设用地成为上海发展的“瓶颈”。话说当时郊区占上海总面积的百分之九十，以土地形态论，无非就是农田、乡镇企业占地和农家宅基地。农田不让动，于是逼出一套地方战略：农民向城镇集中，产业向园区集中，农业向规模化集中——简称“三个集中”。外冈镇总面积50多平方公里，本地户籍9000户。作为首批试点单位，此地从2005年－2010年五年之间，“共置换了1128户人家的宅基地，腾出宅基地977亩，建造集中农民居住基地34万平方米（其中商业配套3万平方米），简称住宅2862套，节余耕地485亩。”因为在成都做了几年功课，这些信息不难懂。首先实施置换的出发点，就是那977亩宅基地，这包括了1128户农民在集体化前从祖上传下来的，外加从集体经济各时期分配得到的宅基地之总和。倘若这些宅基地由农民自建、自住、自用，那就万事皆休，什么戏也没得唱了。“宅基地置换”是一套当地政策，允许农民“以宅基地换商品房”，并规定每1平方米老宅子可置换1平方米的新住宅。按此政策，原先盖在977亩宅基地上的农民老宅，可置换到34万平米新住宅（含3万平米商用配套）。如此1：1置换，有什么好处？第一，老宅换新宅，建筑质量提升，住宅的配套设施也更齐全；第二，原来的农民住宅只能自用，顶多可以卖给本村人，但不能合法入市，而置换后的新宅，入住后办了产权证，可以入市，也有望升值。问题是：这等好事，谁出资来办？答案是土地。平了老住宅之后，节余下来的485亩土地，复垦为农地，就可以选择规划好的地方，在节余土地的限度内，向市场公开出让。外冈镇第一批试点，首期出让土地331亩，每亩均价小100万元。这就是说，老宅置换新宅所节余出来的土地，公开入市，就筹得建新居的全部资本——包括拆旧费用、复垦费用、建新投资。对农家而言，要是老宅子比较大，置换的新宅就可以是好几套。我问到的一户，自住一套，出让一套，出租一套。当然，他家老宅子面积不小。平均看，参加首批试点的1128户，共换得新住宅2862套，户均2.54套。公寓楼的房子可能不如农民老宅子接地气，也没有那么宽敞、自在。好在凡享受有个价，凡放弃也有个价，让当事人自主权衡，“值”就参加，“不值”就不参加，不是很好吗？走马观花，把外冈镇第一期试点的新住宅区，以及2010年开始的第二轮新建住宅区（共2839户农家参加，集中建新居74万平米）都看了看。比较而言，新一轮住宅区更“城市化”，18－22层的高层住宅在所多有，是大城市商品楼盘的概念。经济上算账，居民越集居，土地越集约，新建居所的投资也越大。平衡之策还在地价：2013年招牌挂的地价，每亩已达300万元。水涨船高，建新投资的手笔也可以加大一码了。从这里可以看出，宅基地置换的经济支撑点，不是别的，正是城市地价。“三个集中”皆如此，因为无论产业还是民居的“集中”，都要先投资花钱。钱从哪里来？从节余的土地里来。问题是并不是任何地点的土地都值钱。讲过的，工业化、城市化背景下的土地价格，与土壤肥力无关，仅与位置有关。外冈镇腾出来的建设用地，2006年挂牌卖100万，2013年挂牌卖300万，离开这个条件，“宅基地置换”不成，“三个集中”更集中不成。这样分析，“三个集中”缘起上海，顺理成章。客观原因是1992年以后上海再出发，向国际化大都会的方向挺进，世纪难遇的机会集中于沪上，人才、资本、信息高度汇聚，再辐射开来，中心城区对郊区利用不充分的土地不但有需求，而且能提供重新配置的支撑条件。主观方面，我看到新华社最早的有关报道是日的发出的，现在网上还可以查到。《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》是2004年上海市人民政府颁发的，网上也可以查到。不是全国性政策，是上海地方从自己的实际出发选下的方略。那时，还没有深改这一说，但细数内容，要突破城乡土地市场之体制障碍，改的层次可不浅。当然是“看得见之手”所为。复习一下，自1998年修订的《土地管理法》明令“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之后，农地农房入市的合法通道一律被关闭。底层如温州等地还可以凭习惯法写一纸“卖契”就过户，多数地方，农民宅基地闲置再多，也无计可施。要与合法的城市土地市场打通，更没门了。“市场之手”以市场的存在为前提，皮之不存，毛将焉附？到了这个当口，“看得见之手”或可助一臂之力。当然，这只政府之手，要向着“开放市场”的方向使劲才成。成都的“三个集中”，是从上海学回去的。那里有条件学，因为是西南的特大城市，西部开放势头好，中心城区地价贵，有本钱拉农村一把。向读者报告过的，成都开始搞“土地整治”、“拆院并院”，后来行“大挂钩”、“小挂钩”、“联建”，支撑点与上海如出一辙，也就是城市地价。农村腾地，置换给城市，城乡两利，搞得如火如荼。从2008年开始，成都加入农村产改的新内容，举“还权赋能”为纲，实施普遍的农房农地确权，在确权的基础上推进“流转”，实质是探索城乡一体的土地房产市场，大有后来举上之势。如果说“三个集中”还非假政府之手不可，那么到了升级版的土地交易所，农民自己就可以把村庄节余的土地拿到市场上来交易了。在外冈也听说，2005年之后各地不少人马来参观考察。这也是中国特色，一个地方有点创新和突破，再闷着“只做不说”，外地也能闻到味道前来观摩。说地方竞争推动中国进步快，当然有道理。但各地互相学习、竞相仿效与跟进，也是地方竞争的一项重要内容。也不是哪个地方来看了就都学到手了的，客观条件方面，城市地价相对郊区和农村的差别不够大，要农民自愿参与的经济条件就不具备。背离以农民自愿为前提条件，那麻烦就大了。讲到底，“权力租金”替代不了土地租金。霸王硬上弓，农民“被上楼”，那是以改革之名搞剥夺，老乡们是不会买账的。1. http://zhouqiren.org/archives/1604.html城乡中国96：“地票”是一个了不起的创造[1] Saturday 11:28:22――城乡中国系列评论（96）周其仁经济观察报 日 星期一改现行的土地制度，以城带乡究竟能带到多远？这个问号，各方关注，而我自己也没有想得明白的现成答案。唯有等机会，看看有无来自社会实验室的实验报告。是可遇不可求的机会，因为有城又有乡的城市在我国虽然为数不少，但幅员足够“辽阔”，让城市的级差地租可以惠泽远地农村的，却所在不多。上海、天津、北京和成都等地，郊区本来就比一般农村发达不少，再搞城乡统筹，等于锦上添花。远地更为贫穷的乡下，也有机会分享中心城区节节上升的土地收益吗？老天不负有心人，终于出现了一个大尺度的实验室。2007年以降，作为中国第四个直辖市，重庆首创的“地票”改革试验正式开张。其背景情况，本系列曾向读者做过介绍（见本报日第49版“‘土地交易所’破土而出”[2]）。背景之后还有背景，那就是重庆自设立直辖市以来，虽然城市化的表现不俗，但人口流动与土地配置很不搭调。数据说，自年，重庆的农村常住人口减少了31％，但同期农村人均占用的建设用地，却由183平米上升到262平米，增长43％。奇了怪也：城市人增地增，农村人减地也增，城乡建设用地齐增，两端一起挤占耕地，如此的城镇化如何持续？北京的办法是“城乡建设用地增减挂钩”。讲过的，那也是逼出来的应急措施。据此，国务院批准重庆市年的土地利用总体规划，要求农村减少建设用地277平方公里，新增城区建设用地655平方公里；一减一增之间，重庆城乡可净增建设用地378平方公里。拿到中央政府下达的“挂钩指标”，重庆大可依托行政之手，收缩农村版图，扩张城镇面积。不过，这个在我国所有直辖市里农村、农民占比最大的西南中心城市，还有心在城镇化中尝试体制创新，更多利用市场之手，在城乡土地配置机制方面有所突破。2007年，时任重庆市委书记汪洋离渝赴粤之前，把设计重庆城乡土地流转机制的任务批给了时任常务副市长黄奇帆。自此，地球上从来没有过的“地票”制，开始了它的今生前世。黄奇帆久居长江之尾的上海，2001年调入重庆主管经济。在沪工作期间，他管过企业，参与浦东开发，也是当年开资本市场的一位得力干将。话说朱鎔基1990年要办上交所，派了一干人马去观摩纽交所，其中就有黄奇帆。随着一纸调令奇帆入渝，城市转型、要素市场、精打算盘等海上元素，也一并被带到长江之头的重庆市，在当地生根开花。有机会处理以城带乡的土地市场化改革，奇帆出手不凡。在他主持下定下来的重庆城乡土地流转方案，出于“挂钩”又远胜“挂钩”。最重要的变化，是农村建设用地的减少与城市建设用地的增加，皆与市场挂钩，由一个公开市场所发现的相对价格，来激励土地的节约与集约利用，配置土地用途，并在城乡各相关主体之间妥当分配上涨的土地收益。这套新设计的制度，叫“地票”。阐释一句，地票之“票”，是可交易资产的凭证。此定义当然不算独创，但奇帆的贡献是联想——既然可上市交易企业资产的凭证叫“股票”，那么可交易的土地资产之凭证，为什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市场交易的权利凭证，联到一起，懂其一就懂其二，念起来又上口，师出有名可算达标。“地票”的设计思路如下：“以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分以地票方式在市场公开交易，可在全市城乡规划建设范围内使用。”具体实施，有四个环节：（1）复垦。前提是农民住有所居，并自愿申请，将闲置、废弃或利用不充分的农居房屋，复垦为耕地。至于单户申请，还是联户申请；是复垦后在本地另建新居或新村，还是到城镇购房——皆遵从申请人的意愿。市、区政府仅对复垦申请的批准和结果验收，负行政责任。验收时，以权证为建设用地的合法依据，以第二次国土调查的图斑控制复垦范围，以实测结果确认有效建设用地的面积，并严守复垦达标的技术标准（土壤层厚40公分，小于15度坡）。（2）交易。复垦一旦经验收合格，就生成“地票”，即可以公开交易的土地资产之凭证。权利人——农户或农村集体——可持票进场，到“重庆农村土地交易所”挂牌出售。根据土交所章程，城乡法人、具有独立民事能力的自然人及其他组织，均可入场平等竞购地票。地票的成交价由市场决定，信息一律公开。（3）落地。重庆市建立计划指标、地票、增减挂钩指标分类保障用地需求的制度。明确规定，主城区和区县城新增的经营性用地，必须使用地票。同时，也限定不得在城市规划建设范围之外使用地票，保证地票的落地纳入城市建设规划。另外，地票落地时仍遵守现行土地征收、转用、出让的有关规定。（4）分配。地票的成交价款扣除复垦成本之后，全部收益归农民和农村集体所有。其中，宅基地收益由农户与集体按85：15分成，其中属于农户的，由土交所直接打入农户的银行账户；属于集体使用的建设用地，复垦交易后的地票收益归集体。重庆市还设立最低交易保护价，保障农户的地票收益不低于每亩12万元，集体的收益不低于每亩2.1万元。复垦形成的耕地，所有权归集体所有，原则上由原农户承包经营和管护。公开竞购地票的胜出者，无论法人还是自然人，皆有权在城市建设规划范围内按照地票的面积，选择合适位置落地开发。开发的净收益归这些地票持有人，须依法缴纳的税费，则归政府。由是，当农村的建设用地被“移动”到城区时所带来的土地增值收益，就在农民、集体、开发主体与政府之间，按地票制度界定的权利各得其所。不难明白，重庆地票制度脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”，实现的经济功能也类似，就是把农村闲置、废弃、低效占用的建设用地，经由在农村复垦、在城区落地，“移动”到地价较高的位置来使用，从而释放土地升值的潜力。但是，“地票”再也不是用行政之手来实现以上目标，而是经由一个公开的土地市场，通过供求竞争的市场机制来完成。这个打通城乡壁垒的土地市场，基础就是制度化了的各方财产权利。以我之见，这套制度设计在逻辑上无懈可击。这里那里的小瑕疵，不能说一点没有，但整体看，说得通。科斯点到过，市场的前提是清楚界定的财产权利。重庆地票的基础是农户可转让复垦土地的建设开发权，再搭建一个公开交易的市场，以市价引致转让。怎么看，脉络清楚，顺理成章。问题是设计归设计，执行归执行。说得通的，不一定行得通。特别是重庆这么个后起的直辖市，幅员8.2万平方公里（比欧洲好几个国家都大），人口近3000万，城区不小，农村更大。再伟大的顶层设计，贯彻起来究竟成什么模样，是逻辑推理无能为力的。要回答这个问题，经验主义的办法唯有看、看、看。还不是个案看一时，而是横看侧看，假以时日，看看到底发生了什么。机缘巧合，日重庆地票首场拍卖会上成交的第一张地票——08001号——我和两位同学得以追到当地访问。胜出者是家民营企业，重庆玉豪龙实业公司，董事长刘树声，他举牌出价2560万元，比起拍价整整高出了1280万元，一举拿下这300亩土地的落地权。我们在南岸区刘董办公室谈及此事，他那激昂的情绪还不能平复。对平均每亩8.5万元之价，我问“地票不等于地，值不值呢？”老刘答，“要顺利落地，一定值”。半年后又到重庆，我再去刘树声处问地票有否落地。答复还没有，而焦虑明显替代了原先的激昂。不难理解，2560万元的利息还不算大，万一本金有什么闪失，对这家民营公司可不算小。老刘的团队在城市规划区里寻寻觅觅，中意的地块不是没有，只是“地票落地”是新事物，手续麻烦，非预期所料。再后来我们隔段时间打电话问进展，终于在2010年2月得知，重庆市首4宗地票落地获得批复，总计达817亩，包括玉豪龙公司的300亩。屈指算来，离竞拍得手已经1年又2个月过去了。地票供给就比较简单。2008年重庆市首批宅基地复垦，江津区3000多农户参加，产生地票3600亩，包括老刘拍得的那300亩。该区李市镇的孔目村，曾被誉为“地票第一村”，我们到现场拜访。嫌“跑马看花”不过瘾，我等一干从北大来的师生，还直接去江津区一个村子小住两天。当时的访谈记录俱在，我印象深的外出打工的家长们，回到老家最上心的事情，就是到底选哪里置业，才是对下一代最好的选择。记下了当时的感受：“财产性收入”云云，在我们的文章不过是一组词汇而已，但对农民而言，却是改变他们自己和下一代经济命运的一个台阶！顺便记一笔，孔目村的首批复垦，其实从年实施“增减挂钩”就开始了，政策与后来的地票有所不同。这也反映“地票”起于“挂钩”，只不过后者以行政之手为中心，凡农民拆旧、建新、复垦之对价，皆由政府划一规定。后来的“地票”以市场定价，对农民来说“补偿”就不固定。从挂钩到地票的衔接阶段，农户有反应，舆论有批评，事出有因。适应后就好了——市价有高有低，不是“不平等”，恰恰是“在波动的市价面前大家平等”。还有农户宅基地划定85％的分配比例，直接拨款到农户个人帐户，开始也是没有的，后来为防层层上下其手，干脆开通从市场到农户的直达车。2011年重庆方面宣布，要让几百万进城农民工融入城市。黄奇帆提出“三、三、五”构想，即花三年时间，让进城农民脱下三件乡下人的衣服（宅基地、林权和承包农地），换上五件城里人的衣服（养老、医疗、教育、住房和就业）。这事可大了。我们忙不迭组成由重庆籍同学和四川籍老师领衔的研究组，不料调查工作刚刚展开，“三、三、五”受质疑——“为什么要农民先脱三件才穿上五件？”——舆论倒向“三加五”（让农民穿着三件再加五件！）。我们则遇到经验研究的困境：事实在经验上还没有立住，研究什么去呢？再过一年，重庆闹开了“唱红打黑”。深不可测，哪里是我们这个专业看得懂的？幸亏成都的还权赋能、确权、联建和土地流转还有得看，于是我们多跑都江堰、郫县和大邑。重庆这边，地票拍卖还是跟着看，几次三番到拍卖现场观摩。用的是老办法，力求遍访每一个环节的各方当事人，像拼图一般东一块、西一块地凑，希望在思维上对整个图像尽可能有一个完整的理解。最近去重庆是今年6月。风风雨雨，那里实行地票制已满五年。根据土交所的记录，迄今为止重庆全市共复垦耕地15万亩，交易地票13.74万亩，农民和集体共得价款279亿元，受惠农户17.2万户。此外，在城镇已落地的地票，共计8.6万亩。由于地票是有价凭证，具有抵押融资功能，也为复垦提供了前期资金。目前，重庆市各银行对地票类复垦项目授信190亿元，实际放贷105亿元。此行访问了两个镇。一是涪陵的马武镇，距中心城区23公里，自2010年以来完成30个复垦项目，涉及18个村子的3329户农民，共复垦土地1795.4亩，农户和集体共分得3亿人民币，亩均16.7万元，户均（按85％计）7.66万元，平均每个村集体分得250万元。二是巴南区木洞镇，属重庆主城区范围，计划实施4批复垦项目，已完成第一批4个复垦项目，复垦土地81.4亩，涉及119个农户，于2013年6月通过市级验收。两相对照，似乎远离中心城区的农村更欢迎地票。马武镇完成复垦的农户占总农户的28％，还有很多农民排队等侯进入复垦，甚至有人为要求参加复垦而上访！但巴南区复垦户的比例就低，进度也慢。全市数据也印证这一点：迄今为止，72％的地票来自远离中心城市的渝东南、渝东北“两翼”地区，而97％的落地地票，集中落于“一圈”内城，揭示了愈远程、地票功效愈彰显的特征。前后断断续续观察了五年，期间有研究报告，但一个字也不曾公开发表。本文算是第一篇可拿出来给读者看的，结论写入标题——“地票是一个了不起的创造”。笔者以为最了不起之处，是地票把“挂钩”无可挽回地推进了市场。本来“征地指标”之外又冒出“挂钩指标”，或容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一来，复垦指标可入市公开交易，就像当年的外汇指标一样，市场的机能一旦发作，覆水难收，回头路就没得走啦。效果是如此明显，以至于无须任何深奥的道理，人们在常识水平上就可以得出清楚的判断。那么多农民进城另谋高就，他们老家中闲置、废弃的房屋宅基地又如此之多，选些来复垦，耕地增加，城市建设用地也增加，老乡得到一笔地票价款，政府又没掏财政的腰包，就是开一个公开交易市场，究竟何害之有？了不起之上的了不起，是重庆地票与现行体制诸多方面的冲突最小。论耕地保护，那里的耕地不减反增；论用途管制，讲起来还构成“地票”交易的逻辑前提；讲城市建设总规模的规划控制，那是“地票”落地不可逾越的铁定边界。“地票”惟一冲击的，是“集体建设用地不得转让用于非农建设”的禁令，此禁不除，讲“市场配置（土地）资源”就永远是一句束之高阁的空话。“地票”冲击还是合法的。本来，直辖市就在我国地方政府系列中居最高的行政级别。更难能可贵的是，重庆试验地票制还得到中央政府的批准。2008年，作为重庆市政府向国家提出的12项重大事项之一，“地票”得到了中央有关部委的支持。《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发［2009］3号）明确，“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标（即地票）交易试验”。从制度变迁的角度看，合法的市场能更好地稳定各方预期，减少交易行为的扭曲或歪曲。兹事体大，再次印证了地票是一个了不起的创造。1. http://zhouqiren.org/archives/1607.html2. http://zhouqiren.org/archives/1520.html城乡中国97：凤凰社区飞凤凰[1] Tuesday 01:04:04凤凰社区飞凤凰――城乡中国系列评论（97）周其仁经济观察报 日日，深圳市拍卖了一幅土地。不少媒体报道，“深圳打开利益死结”，“新土改破冰，首宗农地入市”，“小产权落地”，标题醒目又养眼，令人目不暇接。很正常，倘若没有新鲜刺激的内容，早在1987年就拍下第一锤的深圳，土地拍卖怕是上不了新闻头条的。当天，我和两位同学就在现场。我们是专程前往观摩这场颇有标志意义的土地交易的。说新闻“标题党”抓眼球虽不准确，但似乎也不困难。但轮到要我们自己来刻画这场土地拍卖的特别之处，却也不容易。该拍卖土地1.46万平米，成交价1.16亿人民币，地价款“70％归深圳市政府”、“30％外加建成后物业的20％，归深圳保安区街道的凤凰社区”。问一句吧：如果所拍之地是国有土地，收益何容凤凰社区分享？如果不是国有土地，又何以堂堂皇皇合法地公开拍卖？不怕见笑，能把问题问到这个“水准”，是我们20来位北大国发院的老师同学，在深圳土地问题上调查了一年之久的“成果”！话说2012年年初，深圳方面召开过一个土地制度改革的研讨会，请来专家很少，但主办方介绍情况详尽，又不公开报道，摆明要认真探查解决实际问题之道。会后东道主问我有没有兴趣做深入调研，其时我们的成都研究已近尾声，遂回应回去问问各位同好。怎么可能没兴趣？深圳首开国有土地市场公开交易之先河，名满天下。更重要的是，这个城市率先——迄今为止也是惟一——完成全部土地国有化，后续究竟如何，不来此深入一下，总有缺憾。过去对深圳的调查，企业、产业和创新的题目碰过不少，偏偏土地方面的，还一个都没有。现有机会上门，积极响应者众，大家一拍即合，2012年的寒假和暑假就全都泡在深圳了。上课时回校区，做的则是案头工作。一年多的时间，访谈记录外加收集到的文档、照片，收获之丰，远超预期。东道主后来有没有觉得“请神容易送神难”，我辈当不知道（一笑）。我们自己收获满满，怕要消化多年，方知养怡之福。调研成果，来来回回改出一份综合报告发表 （“城市更新的市场之门——深圳经验[2]”，刊《国际经济评论》2014年第3期），有心的读者或可找来作为参考。感受深的，是城市土地全盘国有化引发的麻烦无穷。对那段宪法公案，本书做过梳理（见本报专栏“‘城市土地国有化’的由来[3]”，以及“全盘土地国有的第一步[4]”）。不过再次细读1982宪法，在“城市土地属于国家所有”的表述之后，还有一句，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。也许可以这样解读：属于国家所有的，仅“城市的城区土地”而已，因为宪法还很明确规定，“城市郊区的土地”——除由法律规定属于国家所有的以外——属集体所有。“城市”涵盖城区与郊区，既然后者土地法定为集体所有，那么全部城市范围内之土地，在逻辑上不可能都属于国家所有。事实上，“1982宪法”颁布后，并没有任何一个城市，包括直辖市、省会城市、地级市或县级市，真的实施了全部城市土地归国家所有。理由有二：一是现在的城市，市域范围一般都划得很大，既有城区也有郊区和农村——以至于出现了一个老外不易听懂的术语（“某某市的城镇化率”）——没必要把全部农村土地划归国家所有。二是“城市土地属于国家所有”虽有了宪法根据，但把世世代代农民的土地划入国有，要履行征地手续，要支付补偿，还要安置原来土地的主人，不是说国有就国有那么简单。深圳却是唯一的例外。作为毗邻香港的特区城市，深圳增长迅猛。尤其邓公南巡之后，中国的市场化开放度急速上升，深圳的城建呈现比近代上海更猛烈的扩张势头。这个新兴城市平均每年新增建成区的面积，相当于东部沿海地带一个中等县级市的市区面积。原来不过广东省一个县的幅员，即使全部建成城区也难满足需要。深圳大量新增城市建设用地的要求，不能不受到土地管制政策逐年收紧的掣肘。1992年，深圳市出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区关内的农村土地实行“统征”，即把那里的全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又在特区关外实施“统转”，即把全部关外农民转为城镇居民，以此实现全域土地的国有化。从细节上打量，2004年的“统转”沿用了1992年“统征”时的土地补偿标准。问题是12年来深圳地价早已翻番。结果，“统转”广受抵制，出现了关外地区“违建”和“抢建”高潮。据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查资料，全市违法建筑35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方公里。如此规模的“法外土地”与“违建”，颇为罕见。更为严峻的现实，是生活在“违法建筑”里的外来人口，差不多占到深圳总人口的一半。与一个“正规深圳”并列的，还有一个由原村民、“原农村集体经济组织继受单位”（“统转”之后，理论上不再存在集体经济组织）、以及生活在违建里的庞大外来人口组成的“非正规深圳”。这里，名义上城乡已完成一元化，但又隐隐生成了一个“法内”与“法外”交织的新二元世界。焦点在“违建”。以“正规深圳”的眼光看，只要土地不合法，上盖的建筑当然就不可能合法。但恰恰是数万栋深圳建筑物下之下的土地，历史遗留的权属纷争一直紧紧地纠缠着当下的活人。访谈多了，我们发现那叫“一块土地，各自表述”：“正规深圳”认为“应转未转”，“非正规深圳”则认为“应补未补”！闹来闹去，政府宣示“全部关外土地属于国有”，原村民及其“集体经济继受单位”却争分夺秒起楼、建房——我们课题组的张惠强给这类行为命名，叫“种房保地”！从旁观察，还是老乡实际，要土地干嘛，还不是加盖了物业才能有收益？你说是你的地，那我盖我的房，横竖建了楼、收到租，土地国有化不国有化的，有什么关系嘛？政府当然拆违。不过当我们拜访了深圳拆违大队之后，才明白那可是一件知易行难的工作。别的不提，执行成本之高昂就令人望而生畏——反正有过花费200万元拆除一栋建造费1200万元建筑的记录，还没算“保持高压态势”的常备行政经费。本国国情，“条条”执法向来离不开“块块”之配合，而深圳关外最基层的“块块”，恰恰就是“集体经济继存单位”！几次集中拆违之后，违建高峰总算被遏制，但行家估计，“违建”的存量与增量，还是与“正建”旗鼓相当。困局难破，我们的思考也渐入迷茫。过去也有类似的经验：对一个问题完全无知的时候，调查进展快，想法与招数来得更快。可是等到对问题有个七七八八的认知后，却发现研究再难推进，因为真正的难题常常一时无解。几番研讨，我们横下一条心，反正就是不抖机灵。无解就无解，也别冒充我们就比当地人高明。上世纪80年代早期第一次会杨小凯就在深圳，他当时的话语我现在还记得清——“来闯深圳的，没有等闲之辈，所以这里人的平均素质远比内地城市的为高”。深圳人没辙的难题，我们才来看了几天就“有解”了？当如此“经济的”经济学者，没什么意思吧。沉下去，发现“解的元素”就在难题里。本来啊，难题让人难受，当事人总要寻求减轻之道。外来人灵机一动就能有的点子，人家就没有？还是早有人想到过，只是手脚受限做不成？这样想下去，调研工作柳暗花明又一村，新发现接踵而至。凡可记下的，都记录在我们那份发表的报告里了。印象最深的是深圳的城市更新：无论法外土地和违建多么插花交错，他们设计了一套对路的更新政策化解过去遗留下来的麻烦。细节这里展不开，研究报告里都写了，反正基本思路，就是如果讲理太费劲，那就不妨试一试“讲数”——“法外土地加违建”要缴付多大一个代价，政府就让人家分享合法开发的收益。出发点和落脚点只有一个，那就是尽最大努力将多数人的经济活动纳入合法框架。面上推开，选先易后难的路线。2013年1月，深圳市政府下达关于优化空间资源促进产业升级的文件，率先“解放”工业用地。按此政策设计，原村民及其经济实际控制的工业用地，愿意拿出来以国有土地拍卖的，收益可与政府分成。于是，我们才有机会看到本文开头的故事。准确描述并不容易——此次拍出的那宗土地，在法律上属于国有，但原村民及其集体却有权分享30％土地收益，外加持有20％开发出来的物业。戏中有戏，凤凰社区还拿自己应得之地价款，购入开发方（深圳方格精密器件有限公司）的部分股权。经此，模糊不清的原住民地权，就转为清晰的物业所有权与公司股权。深圳关外的凤凰社区，果然飞出一只金凤凰。1. http://zhouqiren.org/archives/1610.html2. http://www.iwep.org.cn/upload/656.pdf3. http://zhouqiren.org/archives/1329.html4. http://zhouqiren.org/archives/1333.html城乡中国98：土地入市的路线图[1] Tuesday 01:16:33――城乡中国系列评论（98）周其仁经济观察报 日回头看，打开城乡间的土地市场之门，绕来绕去，走的不是一条直线。拜早期改革之福，经济自由大增，启动了人和要素的流动，结果是经济集聚吸引人口集聚，城市化方兴未艾。落到土地上，“位置”本身开始有价，集聚之地的市价急升，让原本“不得买卖、不得租赁、出让与转让，靠计划指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，迟早被卷进熙熙攘攘的市场深渊。自发反应总是原创。早在第一批“三来一补”到珠三角落地之时，那里的土地就已经发生了“市场化转让”——无非是讲一个价钱，原业主的土地就转给他人用。内地初办第一批民营企业，所用的土地也早已进入“议个价钱就转让”的不归路。试想温州的私企，哪个办厂不占地？当年芜湖的年广九，还能悬空炒出“傻子瓜子”不成？前一段在上海偶遇“小南国”老板，她的创业故事是把家里房子换到临街，摆上4张桌子就开张。房子怎么换的？还不是讲好价钱就换手？房子转了，下面那幅土地转没转？自然一并也转了。原来，“土地市场”就这么简单。过上层建筑就不容易了。调查、研究、借鉴、决策、拍板、试点、出政策、修老法，过不了五关、斩不了六将，那合法反应就没门。也拜时代之福，那年头敢为天下先的官员似乎比后来多很多。日，深圳公开拍卖第一块土地。说“合法”也勉强，因为其时禁止土地买卖、租赁和转让，还白纸黑字写在尚未修订了的宪法里。舆论压力更大，说“违宪”、“走资”算轻的，更有骂“卖国”的——参与首批深圳土地竞投的44家公司中，居然包括9家外资企业！但也不好定人家非法。是国务院授权深圳、上海、天津、广州等城市，率先试行土地有偿转让的。首拍当日，时任国家体改委主任、国务院外资领导小组副组长、央行副行长等中央要员，外加17位城市市长亲临现场“站台”。紧接着，12月29日广东人大通过地方法规，明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天，全国人大通过1988宪法修正案，确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此，土地市场的合法大门正式开启。不过，细节里还藏有一个“魔鬼”。本来，自发的土地转让并不限于国有土地——如果以数量论，无论珠三角还是内地城乡，怕还是农村集体土地转出来的占多数——但到了“合法化”关键阶段，却被人为收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。不是吗？先是广东地方立法，不仅把“有偿使用和有偿转让的土地制度”限于“深圳特区”（当时俗称“关内”），而且严格限于“国有土地”。次年全国人大修宪，明确的原则本是“土地的使用权可依法转让”，而是年年底修订的《土地管理法》更明确“国有土地和集体土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但又留有一笔“但书”——“转让的具体办法由国务院制定”。1990年，国家颁布了“城镇国有土地使用权转让条例”，但“农村集体土地使用权的转让”，却再也没有一个全国性法律的出台。再过8年，进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令：“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设”！此时的立法者似乎完全忘记了1988年定下来的宪法准则。结果，国有土地合法进入了市场，但集体土地却被隔绝在合法交易的大门之外。集体土地还是只能由集体成员自用——分宅基地或开办乡镇企业——若要转给非集体成员他用，那就只剩华山一条道，即由政府征用，变性为国有土地以后，再经由政府之手转入市场。如此“政府一手征、一手卖”的土地制度，转眼已成形27年。说成就，这套“土地资本化”之策功效巨大，否则始于深圳、遍及珠三角、而后长三角、环渤海、再中西部的城镇化，不可能在一代人的时间内迈出如此耀眼的步伐。论问题，在一派“城市像欧洲”的超级繁荣底下，城乡、官民之间的紧张与冲突，也从来没有表现得如此集中与夸张。号称“太平盛世”又断不了动枪弄棒的，看来看去，常常不是一块地，就是一处房。人们疑虑：这个“半拉子土地市场”可以持续运转吗？更有资格充当“中国模式”的典范，为人师表吗？答案没出现，却发生了进一步的悄悄变革。看明白了，又一波“新土改”发源于大都市。经济逻辑很清晰，城市——特别是那些极富集聚潜能的大都市——更早尝到了地价急升的甜头，也使大都市具有更强烈的卖地筹资冲动。问题是，这类“需求”极难满足。从根本上讲，“征卖差价归地方财政”带出来的需求，差不多可以无限膨胀，永远也没个够的时候。想想看吧，这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏，卖地所得归地方，但能卖出多少，却取决于一是得到了多少“征转地”指标，二是当地市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地出价竞购，那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配，集聚能耐大的城市，不难得到更多的用地指标。可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子土地市场”，其实还是行政主导，要服从内生的铁定准则——按行政权力的等级配置征地指标，外加某些官场通行、微妙无比的官员打招呼之类的调节机制。在这套体制下，各城市获取用地指标之多寡，与城市的经济实力不一定有正向关系，却更多受制于城市的行政级别。也不能指望国家还有别的配置办法——好比一个超级大家庭，负责分派土地指标的“中央老爸”要面对几百个嗷嗷待哺的儿子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，还是讲辈分、比长幼。于是，直辖市为一档，副省级省会城市为一档，地级市为一档，县级市又是一档。至于到了镇一级——哪怕有百万人口在那里常住——那就对不起了，漏剩下来还有多少算多少吧。这就逼出一些“超越现体制”行动，譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动？答案是他们手中有一副地价地租的好牌。既然从“老爸”那里拿不到更多指标，何不眼睛向下，打一打郊区集体土地的主意？理论上那些土地也不是耕地，而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。“集中”起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市，城乡皆有利，何乐而不为？好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策——“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市对此也敏感得很，很快学了回去，还加上些本地的创造：成都在“三集中”基础上“还权赋能”，先确权、再流转；重庆搞起了有声有色的“地票”。仿佛不经意之间，政府主导的“挂钩”在一些地方向市场版“挂钩”变形，“半拉子土地市场”又被市场拉开了一道道新的口子。在首拍土地的深圳，“特区国有土地”入了市，关外大量的集体土地也没闲着。须知经济与人口的集聚所带来的城市土地大幅度增值，是一个在经验上很容易被感知的现象。不难理解，合法市场上的“地王”叠出，近在咫尺的关外原住民及其集体，当然不可能无动于衷。地价上涨由近及远地蔓延，一来二去，关外地价也逐渐上升，那里村民与集体的反应如出一辙——让土地与房屋大量进入市场。与此相似，连天子脚下盛产的“小产权”，也是相对价格惹起来的祸。地价房价那么高，合法口子又开的那么小，那还不活活憋出一条民间入市的通道？更有温州地方凭“地契”过户的习惯法，全部无涉官府，一概民间自理——既然正规法律不承认、不保护，人家老百姓自己玩，还不行？看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”画出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前，上述两线似乎永不相交，不过越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。突然记起，公元1176年，宋代词人辛弃疾驻节赣州，途经造口时留下的那首菩萨蛮。是啊，“青山遮不住，毕竟东流去”，或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。1. http://zhouqiren.org/archives/1613.html城乡中国99：转让权的政治经济学[1] Sunday 11:29:11转让权的政治经济学――城乡中国系列评论（99）周其仁经济观察报 日不管世人怎样评价，“城乡通开的土地市场”总算在中国登堂入室。没什么值得大惊小怪的，既然真实世界的资源之争无可避免，人们总要找一套摆平——比较文化的用语是“配置”——的法则。凭行政权力下命令配置是一个办法，由市场竞争定价配置是另外一个办法。只是开弓没有回头箭，当市场之门一旦开启，它就有自行展开的顽强生命力。我觉得，今天再辩农地可否入市，多少已经晚了。1987年国有土地入市之日，实际上已经预演了日后农地终究也要入市的场景。否则，“官地可以入市，民地不得转让”，怎么可能长久摆得平？市场的基础是清楚界定的财产权利。这是科斯的发现。这位经济学老人从来没到过中国，但讲出来的道理，对我们认知中国经济有莫大的启发。人民公社吃不饱的问题是怎么解决的？还不是在含糊不清的“集体经济”里加划了一道产权线——家庭联产承包？那是产权中最基本的权利即使用权。讲过了，“权利”者，社会规范的行为范围也。家庭联产承包，就是农户可按承包条约的条件，独立利用耕地，决定怎么种、种什么。除去了“大锅饭”，中国的温饱难题就解决了。温饱后要进一步富裕，转让权越来越重要。原来利用资源，积极性重要，能耐也重要。自己的资源自己用，积极性一般没问题，但自己可不一定就是利用这些资源的最佳人选。在很多情况下，资源他用的生产率更高。于是，怎样把资源转到利用效率更高的主体之手，就成为经济增长的关键。古典经济学以来，学者皆重视分工和专业化，知道那是提升生产率的源泉。不过，离开了有效的转让权，分工和专业化都不过是无源之水。当年的斯密看扣针生产，很简单的专业分工就可提升生产率数千倍，但前提是资源可以他用，包括工人的劳动力为他人所用，投资方的设备也为他人所用。要是一切资源都自用，什么都干一点，工作再积极，还是一个穷。转让权加到一起，就是市场。不是吗？卖菜的随时准备转让自己的菜，买菜的随时准备转让自己的钱，才有菜市场。其他亦然。人们在熙熙攘攘的市场里寻寻觅觅，其实就是在寻找合适的转让机会。《国富论》说转让是人类天性，甚至说“从来没看见一只狗与另外一只狗交换骨头”——怪不得到今天宠物也只好通过取悦于人类，才得以改善它们的生活。个人以为，从转让权理解市场和市场经济，在认知上更贴近真实世界。譬如经济学历来有一道热门议题——政府与市场，学者们常常就政府该办什么，市场又该办什么，发生热烈的讨论。可是那样提问题，政府与市场似乎是两个泾渭分明的行为主体，至于井水与河水相犯还是不相犯，倒也允许见仁见智。但是从市场的底部看转让权，政府的力量从第一瞬间就不可或缺。阿尔钦定义产权，开门见山第一句就是，“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”。他解释“社会强制（socially　enforced），把“政府的力量”摆道第一条，其次才是“日常社会行动以及通行的伦理和道德规范”。问题来了：讲产权、讲私产，为什么要扯到“政府的力量”？经验上不难理解。对任何经济物品，你说是你的，他人全无异议，那倒也罢了。抑或你拥有基于此财产的自由行为范围，与任何他人的自由全无冲突，那有没有“政府的力量”，根本就没有什么关系。只可惜，除非我们只身居于孤岛，以上的理想境界不容易遇到。倘若财产的归属闹起了纠纷——你说是你的，人说是人的，抑或你的自由影响他人的自由，或反过来他人的自由影响到你——一连串的麻烦就产生了。遇上麻烦，如何是了？讲理，讲不通怎么办？动手，两败俱伤怎么办？找第三方来主持公道？你中意的第三方与人家中意的第三方，闹将起来又如何是好？这么推下去，不用推多远，“政府的力量”就呼之欲出。原来，“政府”无非就是“最后的、唯一可以合法使用武力的权威第三方”。这是巴泽尔的定义，从产权角度看，找到一个“最后的权威第三方”来止纷定争，其他社会成员才可以集中精力于生产、经济与生活。至于财产权里的转让权，至少涉及双方或多方，各自“自由”的边界容易重叠，互相干扰的频率可能不低。君不见“一手交钱、一首交货”的相互转让，事前、事中、事后的麻烦向来不小，“假冒伪劣”一旦提上日程，可不是“买卖不成仁义在”那么简单的事情。若商场纠纷无人受理，人们只好向自给自足的方向退，宁愿降低分工水准，也不愿受欺诈和纠纷之累。由此，经验研究支持以下命题：转让权比使用权更依赖“唯一的最后第三方”所提供的服务。这样看，产权、特别是转让权，与“社会强制执行”——也就是“政府的力量”——从一开始就脱不了干系。悖论在于，如果政府这个“最后的唯一第三方”太弱，担当不起有效界定产权、止纷定争之重任，那就万事皆休，财产权或者弱化、退化，或者另请高明。反过来，如果“最后的第三方”太强势，带头侵犯财产权利，那岂不是请君入瓮，自作自受？理想的安排是，“最后的第三方”知所适从，既贡献合格的服务，也领取相应的贡赋。这就是实现长期经济增长的关键。产权重要，但产权不能靠自己就变得重要。“第三方服务”不可或缺，但什么力量可以保证这个特殊的第三方，能够规规矩矩地向产权提供服务？要知道，这可是“最后的、唯一可以合法使用暴力的组织”呐！今天的产权经济学文献，讲起来汗牛充栋。不过读来读去，有意思的思想线索仅此一条而}