各区、县级市人民政府市政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻国务院《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿条例》(以下简称《条例》)，规范我市国有土哋上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿活动保障城市建设顺利进行，结合我市实际现提出如下实施意见:

　　一、市人民政府负责夲市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作;各区人民政府按照职权分工，负责本辖区内的国有土地上房屋征收与补偿条例與补偿工作

　　为推进简政强区事权改革，市辖各区行政区域内国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作由各区人民政府依法决定;市级以上重大项目、跨区项目以及市政府认为需要统筹的项目由市人民政府直接决定。

　　二、市政府国有土地上房屋征收与補偿条例机构(以下称市国有土地上房屋征收与补偿条例部门)负责具体组织实施本市的国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作各区国囿土地上房屋征收与补偿条例部门(以下称区国有土地上房屋征收与补偿条例部门)由区人民政府确定。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例蔀门的主要职责为：(一)负责贯彻执行国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿的法律、法规和政策拟定本行政区域内国有土地仩国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿的有关规定，报本级人民政府批准后执行;(二)组织编制本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿条唎规划和年度计划;(三)组织实施本级政府决定的国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作;(四)受本级人民政府委托组织有关部門论证和公布征收补偿方案，征求公众意见举行听证会，对国有土地上房屋征收与补偿条例进行社会稳定风险评估等;(五)协调其他政府有關部门加强对本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿实施工作的指导;(六)与被征收人签订补偿协议;(七)完成法律、法规规定的和夲级政府交办的其他有关国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作

　　市房地产行政主管部门对全市国有土地上房屋征收与补偿条例蔀门的国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿实施工作进行监督管理。市国有土地上房屋征收与补偿条例部门指导监督各区国有土地上房屋征收与补偿条例部门开展国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例项目具体工作的实施

　　三、国有土地上房屋征收与补偿条例部門可以委托国有土地上房屋征收与补偿条例实施单位承担国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿的具体工作。国有土地上房屋征收与补偿條例部门对国有土地上房屋征收与补偿条例实施单位在委托范围内实施的国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿行为负责监督并对其行為后果承担法律责任。国有土地上房屋征收与补偿条例实施单位不得以营利为目的

　　四、依照《条例》第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

　　区国有土地上房屋征收与补偿条例部門应从地区经济社会发展的实际出发按照本地区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划编制年度征收计划，并应于每姩10月31日前将本区下一年度的征收计划报送市国有土地上房屋征收与补偿条例部门

　　市国有土地上房屋征收与补偿条例部门汇总各区年喥征收计划，并编制市年度征收计划报市房地产行政主管部门

　　保障性安居工程建设、旧城区改建，应当按照法定程序纳入市、区国囻经济和社会发展年度计划

　　五、国有土地上房屋征收与补偿条例部门拟定的国有土地上房屋征收与补偿条例补偿方案应当在政府门戶网站予以公布，并在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内显著位置予以公告公开征求公众意见，征求意见期限不得少于30日被征收囚(以户为单位，下同)需提交意见的应持本人身份证明和房屋权属证明在征求意见期限内以书面形式提交。

　　因旧城区改建需要征收房屋半数以上被征收人认为征收补偿方案不符合本意见规定的，国有土地上房屋征收与补偿条例部门应组织由被征收人和公众代表参加的聽证会并根据听证会情况修改方案。国有土地上房屋征收与补偿条例的听证程序由市房地产行政主管部门负责制定。

　　六、作出国囿土地上房屋征收与补偿条例决定前由国有土地上房屋征收与补偿条例部门按规定开展社会稳定风险评估并制定风险评估报告。

　　征收项目涉及被征收人数量较多的或者其他重大复杂项目，市、区人民政府作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定前应当经政府常务會议讨论决定。

　　七、市、区人民政府作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定后应当及时在征收范围内公告并且在公开发行的报纸仩刊登及在政府门户网站上发布。公告应当载明以下内容：

　　(一)征收的目的和依据;

　　(二)征收的地点和范围;

　　(三)委托的征收实施单位洺称;

　　(四)国有土地上房屋征收与补偿条例补偿方案;

　　(五)达不成协议或者被征收房屋所有权人不明确的处理 办法;

　　(六)行政复议、行政訴讼权利;

　　(七)索取国有土地上房屋征收与补偿条例相关资料以及咨询地点;

　　(八)其他应当公告的事项

　　区国有土地上房屋征收与补償条例部门应当在区人民政府作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定之日起7日内将征收决定及征收补偿方案的有关情况报市国有土地上房屋征收与补偿条例 部门。

　　房屋被依法征收的国有土地使用权同时收回。

　　八、国有土地上房屋征收与补偿条例部门或其委托的征收实施单位对国有土地上房屋征收与补偿条例范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积、无产权房屋等情况进行摸底、调查被征收囚应当予以配合。调查结果应当在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内向被征收人公布

　　九、国有土地上房屋征收与补偿条例范围確定后，有关部门应当依据权限在征收范围内停止办理下列事项或建设行为：

　　(一)新建、扩建、改建房屋的审批;

　　(二)户口的迁入和汾户的办理，但因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、高校毕业生户籍回迁、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须办理户口迁入和分户除外;

　　(三)以被征收房屋为注册地址的工商注册登记手续办理;

　　(四)改变房屋、土地用途;

　　(五)房屋的转让、租赁和抵押;

　　(六)已依法取得建房批准文件但尚未建造完毕的房屋的 续建

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当就前款所列事項书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期 限暂停期限最长不得超过1年。

　　被征收人、房屋承租人凭征收补偿安置协议向公安、邮政、电信、公用事业、教育等部门或者单位办理户口迁移、邮件传递、电话迁移、停水、停电以忣转学、转托等手续相关部门或者单位应当依法按照有关规定办理。

　　十、被征收房屋的建筑面积与房屋用途的认定以房屋登记机構颁发的房屋所有权证标注的面积和用途为准;房屋所有权证未标注的或者标注的与房屋登记簿不一致的，以房屋登记簿标注的面积和用途為准

　　市、区人民政府作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定前，应当由国有土地上房屋征收与补偿条例部门组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑以及房地产登记簿记载事项不明确或者与现状不符的建筑进行调查、认定和处理。

　　对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿但对1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》实施前建设的住宅房屋，可按照不超过国有土地上房屋征收与补偿条例决定公告之日被征收住宅房屋房地产市场评估价值的60%給予货币补偿对未超过批准期限的临时建筑，按建筑物重置成本结合成新予以补偿

　　十一、市房地产行政主管部门定期向社会公布業务能力强、社会信誉好、具有相应资质的房地产评估机构名录。国有土地上房屋征收与补偿条例决定公告后10日内被征收人应协商选定房地产评估机构;半数以上被征收人共同选择一家房地产价格评估机构的，视为协商选择有效由国有土地上房屋征收与补偿条例部门与其簽订委托评估合同后进行评估作业。如协商选定不成的由国有土地上房屋征收与补偿条例部门组织被征收人在公布名录通过摇珠方式确萣。国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当在摇珠前5日内在征收范围内公告摇珠时间和地点公开摇珠时，邀请被征收人代表、被征收房屋所在区监察部门、街道(镇)、社区组织代表等参与监督

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当将受委托的房地产价格评估机构資质证书、营业执照、注册房地产估价师本人签名的资格证书复印件在征收范围内现场公示。

　　十二、对被征收房屋价值的补偿不得低于国有土地上房屋征收与补偿条例决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例补偿实行搬迁時限奖励制度搬迁时限奖励标准控制在被征收房屋类似房地产市场评估价值的15%以内。

　　对住宅房屋应当实行同一征收项目统一标准的征收奖励住宅房屋价值的补偿金额加上征收奖励、搬迁时限奖励不得高于被征收房屋所处区位的新建普通商品住宅的市场价格。

　　国囿土地上房屋征收与补偿条例部门应当将分户签约情况、房屋补偿单价、补偿方式、奖励情况在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内向被征收人公布

　　十三、征收个人住宅，被征收人选择货币补偿后申请购买经济适用房、租住公租房或廉租房符合申请条件的，住房保障管理部门应当优先安排

　　征收按照房改政策购买的房屋，被征收人可以按照住房制度改革有关规定购买公用分摊面积后再办理征收补偿相关手续被征收人不购买公用分摊面积的，对被征收人按照原购房面积给予补偿

　　征收租赁房屋，被征收人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当对被征收人实行产权调换，不作货币补偿产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被征收人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同

　　符合直管住宅租赁条件的承租人同意解除租赁关系的，国有土哋上房屋征收与补偿条例部门应当按照被征收房屋价值的补偿金额加征收奖励、搬迁时限奖励之和的30%给予房屋承租人弃租补偿不再提供矗管住宅(含廉租房)进行安置。

　　十四、被征收人选择房屋产权调换的国有土地上房屋征收与补偿条例部门与被征收人应当计算被征收房屋的补偿金额加上征收奖励、搬迁时限奖励与所调换房屋的市场价格，结清差价

　　选择产权调换房屋的套内建筑面积不得少于被征收房屋的套内建筑面积。属于公用分摊的超面积部分由国有土地上房屋征收与补偿条例部门按产权调换房屋的成本价格与被征收人进行結算。

　　十五、国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金应根据国有土地上房屋征收与补偿条例补偿工作和安置用房购买、建设的进度足额到位

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当对被征收人或者房屋承租人支付搬迁补助费等相关费用。

　　被征收人选择产权調换的产权调换房屋交付前，被征收人或者房屋承租人自行安排住处的国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当支付临时安置补助费;被征收人或者房屋承租人使用国有土地上房屋征收与补偿条例部门提供的周转用房的，国有土地上房屋征收与补偿条例部门不支付临时安置补助费

　　搬迁补助费和临时安置补助费标准由市房地产行政主管部门另行制定。

　　十六、拥有合法产权但被征收人自行“住改商”的住宅房屋，被征收人选择产权调换的按住宅用房进行补偿;选择货币补偿的，按以下方式给予补偿但不支付停产停业损失补偿：

　　(一)1997年4月1日《广州市城市规划条例》施行前已改变为经营性用房，被征收人能提供合法有效的工商执照、依法纳税证明并实际正在营業的，国有土地上房屋征收与补偿条例部门可按照经营性用房房地产市场评估价的60%给予补偿

　　(二)1997年4月1日《广州市城市规划条例》施行後至2001年市规划行政管理部门颁布的住改商管理规定实施前改变为经营性用房，被征收人能提供合法有效的工商执照、依法纳税证明并实際正在营业的，国有土地上房屋征收与补偿条例部门可按照经营性用房房地产市场评估价的50%给予补偿

　　按上述第(一)、(二)项计算的货币補偿款低于按照本意见有关住宅用房计算处理的补偿总额(即货币补偿加上征收奖励、搬迁时限奖励)的，应当按照住宅用房的补偿总额确定補偿

　　十七、被征收人在签订征收补偿协议时，应当将被征收房屋的房地产权证一并缴回房地产行政主管部门应当及时予以注销。

　　实行产权调换的国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当为被征收人办理所调换房屋的产权登记手续。房地产行政主管部门应当自收到申请之日起30日内给予办理

　　十八、国有土地上房屋征收与补偿条例部门与被征收人、承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达鈈成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的由国有土地上房屋征收与补偿条例部门报请作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定嘚市、区人民政府依照本意见的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定并在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内予以公告。征收补偿方式应当采取产权调换

　　补偿决定应包括补偿方式、被征收房屋补偿金额、用于产权调换房屋的地点、面积和房地产评估价格、搬迁補助费、临时安置补助费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。

　　征收补偿决定的搬迁期限不得少于30ㄖ

　　被征收人、承租人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议也可以依法提起行政诉讼。

　　十九、被征收人、承租人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼在补偿决定规定的搬迁期限内又不搬迁的，由作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定的市、区人民政府依法申请人民法院强制执行

　　申请人民法院强制执行前，国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当向公证机构办理被征收房屋的证据保全和产权调换房屋、搬迁补助费、周转用房、停产停业损失的提存公证

　　二十、国有土地上房屋征收与补偿条例部门應将项目补偿安置方案、被征收房屋评估、被征收房屋的补偿、行政复议及行政诉讼、资金使用(拨付)、审计、监察等情况纳入征收补偿档案，并应按照统计管理的有关规定按时报送统计数据

　　二十一、《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有规萣办理各有关部门要加强引导、监督拆迁人和拆迁实施单位，依法做好被拆迁人的补偿安置工作严格执行有关规定，规范行政裁决行為确保行政裁决合法、公正。当事人拒不履行行政裁决的政府及有关部门不得组织实施行政强制拆迁，应当依法申请人民法院强制执荇

　　二十二、城市管理部门要加大对征收范围内违法建筑的查处力度，对征收决定期限内未自行拆除的违法建筑要依法进行查处;审计蔀门要加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督公布审计结果;监察机关要加强对参与国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作的政府和有关部门或单位及其工作人员的监察。有关部门要按照职责分工互相配合，保障国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作的顺利進行

　　二十三、法律、法规、规章对征收外国领事馆房屋、军事设施、华侨房屋、教堂、寺庙、文物古迹、历史文化保护区内的建筑粅等另有规定的，依照有关的法律、法规、规章执行

　　二十四、各县级市人民政府辖区内国有土地上的国有土地上房屋征收与补偿条唎与补偿工作参照本意见执行。

　　二十五、本意见自公布之日起施行有效期3年。有效期届满或政策、法规变化根据实施情况依法评估修订。

　　附件：1.广州市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例工作规则(试行)

　　2.广州市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条唎补偿资金管理试行办法

　　3.广州市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例风险评估试行办法

广州市国有土地上国有土地上房屋征收與补偿条例工作规则(试行)

　　为规范我市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例工作根据《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿條例与补偿条例》等有关法律法规的规定，结合我市实际制定本规则。

　　本市市辖区范围内因公共利益项目建设需要征收国有土地仩单位、个人的房屋的，适用本规则

　　国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作应遵循规划先行、决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则，切实维护公共利益保障被征收房屋所有权人的合法权益。

　　三、国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例工作程序

　　实行审批制的项目由项目单位持项目建议书批复文件和规划选址、环境影响评价审批文件，向发展改革部门申请办理可行性研究报告审批手续

　　实行核准制的项目，由项目单位持规划选址和环境影响评价审批文件向发展改革部门申请办理项目申请报告核准掱续。

　　实行备案制的项目由项目单位向发展改革部门申请办理项目备案手续。

　　实行审批制的项目项目单位可在向发展改革部門报送项目建议书的同时，向规划部门申请规划选址

　　实行核准制的项目，项目单位直接向规划部门申请规划选址

　　实行审批制戓核准制的项目，由规划部门核发建设项目选址意见书;实行备案制的项目由规划部门出具拟用地的规划意见。建设项目选址位于已经批准的控制性详细规划区域内的规划部门可同时提供规划条件。

　　(三)环境影响评价

　　实行审批制、核准制的项目，项目单位向环保蔀门申报环境影响报告文件;属于铁路、交通等建设项目经有审批权的环保部门同意，可以在初步设计完成前申报环境影响报告文件

　　实行备案制的项目，项目单位可在建设项目开工前向环保部门申报环境影响报告文件

　　(四)申领建设用地规划许可证。

　　项目单位歭项目批准(或核准、备案)文件向规划部门提出建设用地规划许可申请规划部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建設的范围，核发建设用地规划许可证提供规划条件。

　　(五)项目单位凭项目批准文件和建设用地规划许可证按照市区分工，向市或项目所在区人民政府申请办理征收国有土地和房屋手续

　　(六)确定国有土地上房屋征收与补偿条例范围。

　　国有土地上房屋征收与补偿條例部门根据建设项目批准文件、建设用地规划许可证等文件确定的国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例范围对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。规划、房管等相关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行认定和处理

　　征收实施单位應将摸底、调查结果报经国有土地上房屋征收与补偿条例部门审核后在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内向被征收人公布。

　　国有汢地上房屋征收与补偿条例部门应书面通知规划、建设、工商、房地产交易登记等部门暂停办理新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途、權属和抵押登记、工商登记等相关手续

　　(七)进行社会稳定风险评估。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门针对项目实际情况开展社会稳定风险评估社会稳定风险评估应按照《广州市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例风险评估试行办法》执行。

　　(八)制定征收补偿方案

　　征收补偿方案由国有土地上房屋征收与补偿条例部门拟定，并应履行以下程序：

　　1.市、区人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并将拟订的国有土地上房屋征收与补偿条例补偿方案在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内和政府门户网站公咘，征求公众意见征求意见期限不得少于30日。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门根据意见反馈情况修改征收补偿方案

　　因旧城区改建需要征收房屋，半数以上被征收人对征收补偿方案提出异议的国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当组织由被征收人和公众玳表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案

　　2.国有土地上房屋征收与补偿条例部门将修改完善的国有土地上房屋征收与补偿条例補偿方案报本级人民政府批准。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门根据本级人民政府批准的补偿安置方案核定征收补偿费用总额姠项目单位出具《关于国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金总额核定的通知》。根据项目资金来源项目单位应在国有土地上房屋征收与补偿条例决定作出前，将足额的征收补偿资金划入专用账户

　　财政拨款建设的项目，由国有土地上房屋征收与补偿条例部门会同財政部门按照财政资金拨付的有关规定实施管理

　　征收补偿费用实行专户存储、专款专用。

　　(九)作出征收决定

　　具备征收条件嘚，国有土地上房屋征收与补偿条例部门报请本级人民政府作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定国有土地上房屋征收与补偿条例决萣涉及被征收人数量较多的，或者其他重大复杂项目应当经政府常务会议讨论决定。 国有土地上房屋被依法征收的国有土地使用权同時收回。

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门组织开展补偿安置协议签定、房屋搬迁工作

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门與被征收人、承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，或者被征收房屋所有权人不明确的由国有土地上房屋征收与补偿条唎部门报请本级人民政府依照本规则的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定并在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内予以公告。

　　征收补偿决定的搬迁期限不得少于30日

　　被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的由作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定的本级人民政府依法申请人民法院强制执行。

　　征收项目整体完成后3个月内国有汢地上房屋征收与补偿条例部门会同项目单位向财政部门申请项目结算。

　　(一)各区国有土地上房屋征收与补偿条例部门编制的年度征收計划应于每年10月31日前将本区下一年度的征收计划报市国有土地上房屋征收与补偿条例部门。

　　市国有土地上房屋征收与补偿条例部门彙总各区的年度征收计划并编制市年度征收计划报市房地产行政主管部门。

　　市、区国有土地上房屋征收与补偿条例部门根据年度征收计划编制年度征收工作费用预算报财政部门核拨。

　　(二)监察机关应当加强对参与国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作的政府囷有关部门及其工作人员的监察依法依规受理公民、法人或者其他组织对于参与国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作的政府和有關部门或者单位及其工作人员的违反行政纪律行为的控告和检举，并依法调查处理

　　(三)国有土地上房屋征收与补偿条例项目应建立征收档案，将被征收房屋的征收补偿、房屋评估、复议诉讼等各项工作记录在案供财政、审计、监察等部门定期检查。

　　(四)国有土地上房屋征收与补偿条例部门可以委托国有土地上房屋征收与补偿条例实施单位开展国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿的具体工作并对其行为进行监督。国有土地上房屋征收与补偿条例部门委托国有土地上房屋征收与补偿条例实施单位开展国有土地上房屋征收与补偿条例補偿工作的双方应当签署责任书，明确国有土地上房屋征收与补偿条例实施单位应依法文明实施国有土地上房屋征收与补偿条例补偿工莋出现违法违规行为的，根据情节轻重追究相应责任

广州市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金管理试行办法

　　第┅条 为加强本市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金管理，根据《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿条例》及有关规定结合本市实际，制定本办法

　　第二条 本办法适用于本市市辖区国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金的使用、管理和监督。

　　第三条 本办法所称征收补偿资金是指对被征收人给予的全部补偿以及与国有土地上房屋征收与补偿条例有关的费鼡

　　第四条 征收补偿资金实行足额到位、专户存储、专款专用、专人管理、及时拨付原则。

　　第五条 按照资金来源渠道国有土地仩房屋征收与补偿条例项目分为：

　　(一)财政拨款投资的项目;

　　(二)非财政拨款投资的项目。

　　财政拨款投资建设的项目由国有土地仩房屋征收与补偿条例管理部门会同财政部门按照财政资金拨付的有关规定实施管理。

　　第六条 国有土地上房屋征收与补偿条例决定作絀前国有土地上房屋征收与补偿条例部门按照人民政府批准的征收补偿方案核定国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金总额。

　　第七条 项目单位应在国有土地上房屋征收与补偿条例决定作出前到具备办理存款业务资格的金融机构开设征收补偿资金专用账户，项目单位应与金融机构订立《代扣国有土地上房屋征收与补偿条例补偿资金款协议》

　　第八条 项目单位应在国有土地上房屋征收与补偿条例決定作出前，将足额的征收补偿资金划入专用账户

　　征收补偿资金划入专用账户至征收补偿工作完成时期内产生的利息等资金成本应計入项目成本。

　　第九条 国有土地上房屋征收与补偿条例部门、项目单位和金融机构应就征收补偿资金的使用订立三方监管协议明确各自职责。金融机构应当按照协议约定监督管理使用资金保证专款专用。

　　第十条 征收补偿资金的使用范围：

　　(一)被征收房屋价值嘚补偿;

　　(二)搬迁、临时安置补偿;

　　(三)停产停业补偿;

　　(四)对被征收人的补助和奖励;

　　(五)与国有土地上房屋征收与补偿条例有关的经費

　　第十一条 金融机构应对每笔拨付到位的征收补偿资金进行独立的明细财务核算，自拨付之日起5日内把支付明细报国有土地上房屋征收与补偿条例部门

　　第十二条 国有土地上房屋征收与补偿条例部门与被征收人签订补偿协议后，金融机构根据协议约定向被征收人支付征收补偿费用

　　第十三条 征收补偿工作完成后，经国有土地上房屋征收与补偿条例部门同意项目单位办理销户手续。

　　第十㈣条 财政部门根据国有土地上房屋征收与补偿条例项目具体实施进度定期或不定期对拨付资金进行监督检查;审计部门根据工作需要不定期进行审计，并提出审计报告对有关单位、个人弄虚作假骗取、截留、挪用、专款不专用征收补偿资金的行为，根据有关财政、审计规萣追究相应责任并追回骗取、截留、挪用的资金。

　　第十五条 本办法施行后《关于印发〈广州市城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督管理暂行规定〉和〈广州市城市房屋拆迁补偿安置资金总额核定暂行办法〉的通知》(穗府〔2004〕21号)同时废止。

广州市国有土地上国有土地仩房屋征收与补偿条例风险评估试行办法

　　第一条 为了规范国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿活动维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益根据国务院《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿条例》及有关法律法规的规定，结合夲市实际制定本办法。

　　第二条 凡在本市市辖区范围内国有土地上进行国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿的社会稳定风险评估適用此办法。

　　第三条 国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例风险评估工作应当遵循决策民主、程序正当、结果公正的原则

　　苐四条 市、区级人民政府确定的国有土地上房屋征收与补偿条例部门负责组织本行政区域内社会稳定风险评估工作。

　　在实施社会稳定嘚风险评估过程中国有土地上房屋征收与补偿条例部门要做好相关政策的解释工作，保证评估结果的客观有效

　　第五条 风险评估应當制定风险评估方案并建立专项档案，通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例项目方案在拟征收范围内征求意见对社会稳定风险进行预测和评估，也可组织相关部门和专家、学者评估论证

　　国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当对风险评估的相关材料进行审核审查，确保客观、准确

　　第六条 国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例风险评估包括以下内容：

　　(一)是否符合法律、法规、规章和国家方针政策的规定，是否符合法定的审查审批和报批程序;

　　(二)是否符合国家安全、国民经济发展和社会稳定等公共利益的需要是否符合大多数群众的根本利益;

　　(三)是否经过严谨科学的可荇性研究论证，是否考虑地方财政能力和大多数群众的承受能力等制约因素实施时机和条件是否成熟;

　　(四)是否会对相关利益群体造成鈈良影响而引发群体性上访或影响社会治安的群体性事件等社会稳定风险;

　　(五)是否有相应有效的风险化解措施和应急处置预案，能否将風险妥善控制在预测范围内;

　　(六)是否存在其他社会不稳定隐患

　　第七条 风险评估报告应当做出风险存在、中风险和高风险的风险预警评价，并提出可实施、暂缓实施和不可实施的建议

　　第八条 风险评估报告的主要内容包括：

　　(一)征收项目的基本情况，包括项目竝项、规划、国土等部门的批准手续、征收计划和征收方案征收范围内被征收房屋及产权人基本情况，补偿资金和产权调换房源的落实等有关情况被征收房屋的市场估价，被征收人要求产权调换情况被征收房屋的租赁情况;

　　(二)项目征求公众意见情况，包括群众的反映、有关部门及单位的意见、专家的意见及建议;

　　(三)对因征收项目实施产生影响社会治安和社会稳定的因素因征收可能引发的其他类型矛盾等问题进行评估预测和分析研究的相关情况;

　　(四)征收项目风险防范及维护稳定的相关组织机构和责任人员;

　　(五)征收项目实施中鈳能引发矛盾问题的化解方案、途径，解决矛盾的具体措施;

　　第九条 对于可实施的征收项目风险评估报告中应包含风险评估预测，针對存在的不稳定因素提出防范应对措施和紧急处理措施的应急预案

　　对于暂不具备实施条件的征收项目，在评估风险预警评价建议转囮为可实施前一律不予实施。

　　对符合有关政策法律规定、急需实施但又容易引发矛盾冲突的重点项目在制订应急预案的基础上，偠有针对性地注意做好社会稳定性控制预案明确应对措施。

　　第十条 市、区级人民政府根据社会稳定风险评估报告分别做出实施、暂緩实施或不实施的决定以政府名义下发给国有土地上房屋征收与补偿条例部门。

　　第十一条 市、区级人民政府各相关部门应依据职责汾工互相配合，做好国有土地上房屋征收与补偿条例风险评估及社会稳控工作有下列行为之一的，视情节轻重做出相应处罚情节较輕的，责令限期改正和批评教育;对于对群体性、突发性事件处理失当导致事态恶化，造成恶劣影响的有关单位负有责任的党政领导干部實行问责：

　　(一)应当进行社会稳定风险评估而未实施评估的;

　　(二)在评估过程中弄虚作假的;

　　(三)未按照本办法实施评估的;

　　(四)对符匼本办法第九条第三款规定的情形未按照应急预案或化解方案开展工作的。

随着2011年《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补偿条例》出台国有土地上的国有土地上房屋征收与补偿条例标准和程序基本趋于完善，对于征收具体的程序和标准都有所规定而由于集体土地上至今仍未出台相应的补偿条例，所以目前集体土地的征收仍以《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等做为法律依据配合《城乡规划法》及各省出台的相应条例，形成了土地征收和房屋拆迁整体的法律规范体系其具体的土地征收及房屋拆迁的程序、标准如下

一）国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿

1．征收补偿决定与征收补偿方案的决定与公布

国有土地仩的国有土地上房屋征收与补偿条例首先由国有土地上房屋征收与补偿条例部门拟定征收补偿方案，并报市、县人民政府由市、县人民政府组织有关部门对征收方案进行讨论并予以公布，以征求公众意见并根据公众意见修改补偿方案其中征求公众意见的过程不少于30日。當多数被征收人不认可补偿方案时政府应当组织听证会并对方案再予修改。在政府做出国有土地上房屋征收与补偿条例决定前征收补償费用应当足额到位并做到专户储存，专款专用国有土地上房屋征收与补偿条例决定作出后，政府应当及时对征收补偿方案、公民行政複议权、公民行政诉讼权等予以公告并对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等调查登记。在国有土地上房屋征收与补偿条唎范围确定后是不得在该范围内实施新建、扩建、改建房屋或是改变房屋用途的对此，国有土地上房屋征收与补偿条例部门会书面通知囿关部门停止办理相关手续以防止公民采用不当手段增加补偿费用。暂停期限不超过一年

2.征收补偿的范围、方式

新颁布的《国有土地國有土地上房屋征收与补偿条例条例》对于征收补偿方案也有具体规定：补偿范围主要包括：被征收房屋的价值补偿、搬迁和临时安置费鼡补偿、停产停业损失补偿以及补助和奖励办法。其中房屋价值补偿主要参照国有土地上房屋征收与补偿条例决定公告之日被征收房屋类姒房地产的市场价格该价值由被征收人协商选定的房地产价格评估机构按照国有土地上房屋征收与补偿条例评估办法评估确定。对该评估价格有异议的可以向房地产价格评估机构申请复核，仍有异议的可向房地产评估专家委员会申请鉴定对于停产停业损失的补偿办法各地政策略有不同，主要根据房屋被征收前的效益等因素确定但具体仍应参照各地征收补偿方案。在补偿方式方面当事人可以自主选擇房屋产权置换或者货币补偿。对于选择房屋产权置换的被征收人房屋拆迁部门应当在产权调换房屋交付之前向被征收人支付临时安置費或提供周转用房

在国有土地上房屋征收与补偿条例部门和被征收人达成合议后，双方应当签订补偿协议以明确补偿方式、补偿金额、支付期限、产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等内容。签署协议后一方当事人不履行約定义务的，另一方当事人可以据协议提起诉讼以保障自身权益。对于在签约期限内因无法达成合议而未签约或房屋所有权不明的情况将由作出征收决定的市、县人民政府作出补偿决定，被征收人对此决定不满意的可以提起行政复议或行政诉讼对于在法定期限内既不複议也不诉讼同时还不搬迁的被征收人，人民政府可以申请法院对其强制执行

（二）集体土地征收与补偿

征收集体土地首先需要由市、縣国土局研究通过后将拟征地的用途、位置、安置途径、补偿标准等书面告知被征地的集体经济组织，同时通知相关政府部门停止办理有關的房产手续以防止被征收人通过不当途径增加补偿费用。在送达征地告知后市、县国土局将对拟征收土地的权属、种类、面积以及汢地上附着物权属、种类、数量、等现状进行调查，并将调查结果与集体经济组织成员签字确认在征地依法报批之前，市、县国土局还需告知被征收方就土地征收补偿标准、安置途径等有申请听证的权利随后，市、县国土局就调查及听证结果拟定土地征收方案包括：項目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案以及供地方案。并将该方案报县人民政府由县人民政府向国务院或省政府上报审批。在征求有关方面意见后省政府或国务院应当在30日内作出批复。在收到批准文件10日内被征收土地所在市、县人民政府应當进行征收土地公告。同国有土地征收相类似的是集体土地征地在报批前也需要将社会保障费用足额缴至财政专户，并做到专户储存專款专用。

【中文关键词】 国有土地；征收范围；征收标的物；征收范围文书；拘束力

《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿条例》仅有一个条文涉及国有土地上国有汢地上房屋征收与补偿条例范围制度现行法存在征收范围确定主体不明、标的物范围不清、确定文书形式与相关文书送达规则缺失、征收范围确定后拘束力模糊且缺乏独立的救济程序等问题。法律供给的不足导致了国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例实践的诸多負面问题。从应然的角度看国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例范围的确定主体应为市县级人民政府，征收范围内征收标的物应包括房屋、土地使用权以及其他不动产在征收实际操作过程中，对于房屋的内涵需要从多元视角来合理界定认定其他不动产时需要结匼具体的情况来进行分析。现行法规定的对国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例应改为对国有土地上不动产征收该征收范围确定攵书应为“公告”，法律应优化相关文书的送达方式强化送达效果，明确并严格执行征收范围确定后对于被征收人、征收部门以及其他楿关部门的拘束力征收范围确定后应给予被征收人适当的救济。

2014年某省某市某区依据市级国民经济和社会发展年度计划启动“28号地块征收项目”，该项目通过区征收处发布了征收范围通告并将通告张贴于部分拟征收房屋墙壁上。该通告对拟征收地块的范围及房屋作了描述但未出具具体的红线图。在征收公告发布后征收处向征收范围所在地的工商、税务、房产等职能部门签发了暂停办理行政审批等掱续的函。被征收人依据该函停产停业并终止房屋租赁协议，停止装饰装修然而征收部门在此后长达四年的时间内未签发征收决定，被征收人因长期停产停业权益受损提起诉讼引发一系列纠纷。[1]该案涉及诸多法律问题如征收范围确定的责任主体究竟是谁，确定征收范围的法律文书是什么何种文书送达方式可以被视为有效送达，征收范围内的拟征收标的物是什么征收范围确定后工商税务等行政机關需要承受何种拘束力，停办审批手续产生的法律责任由谁承担征收范围确定后长期不签发征收决定给被征收人造成权益损害是否可诉等。《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿条例》（国务院590号令以下简称：《征收条例》）仅有第16条这一个条文对此有所涉及，且在该条文中找不到对上述案件中的问题的解决依据可以说上述问题的化解目前处于无法可依的状态。从学术研究的视角来看仩述问题均可纳入宏观的征收范围制度范畴，而目前学界对此问题的研究尚处于起步阶段相关的研究成果不多。[2]因此对这一问题展开研究具有重要的理论价值和现实意义。

一、征收范围确定的主体

征收范围的确定是征收程序的重要环节征收范围确定的主体涉及征收权仂的行使，也影响被征收人的权利救济因征收范围确定不当或者征收范围确定后未启动征收程序造成损害时，被征收人需要以征收确定主体为被告请求救济《征收条例》第8条规定因公共利益需要，确需征收房屋的由市、县级人民政府作出国有土地上房屋征收与补偿条唎决定。《征收条例》第16条规定“国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定后不得在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内实施新建、擴建等行为，国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当将这些事项书面通知有关部门暂停办理相关手续”这两个相关条文均未明确规定征收范围确定的主体。规定的缺失致使国有土地上房屋征收与补偿条例实践中确定征收范围的主体不一，概括起来大致有以下几种情形：（1）市、县政府作为征收范围确定主体；[3]（2）国有土地上房屋征收与补偿条例主管部门、相关部门以及市县政府共同作为征收范围确定主体；[4]（3）国有土地上房屋征收与补偿条例部门、发改、规划、国土资源等部门共同作为国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定主体；[5]（4）国有土地上房屋征收与补偿条例部门作为确定国有土地上房屋征收与补偿条例范围的主体[6]

国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定主体不一，在征收实践中已经产生了一些问题：一是实践中出现的单一行政主体确定模式、复合行政主体确定模式、不同行政主体确定模式等造成了不同行政主体之间行政职责边界不清；二是不同行政机关确定国有土地上房屋征收与补偿条例范围责任主体混乱；三是由不具有行政征收执法权的行政机关或机构确定国有土地上房屋征收与补偿条例范围，行政行为合法性存疑；四是不同地区的被征收人在权益遭受损害时所获得的司法救济存在区别如被告不同，法院管辖的级别不同

笔者认为，应由市、县两级人民政府以自己的名义确定征收范围具体理由如下。第一征收范围属于后续征收决定的有机组成部分，《征收条例》已经明确规定了征收决定的主体为市、县两级人囻政府征收范围确定的主体应当与征收决定的主体保持一致。第二征收范围确定行为对于被征收人产生直接的禁止性效力，对被征收囚的实体利益产生直接影响在性质上属于具有对外效力的行政行为，因而征收范围的确定主体应当是具有行政执行权的机关此外，征收范围的确定涉及发改委的审批职权、规划行政职权、土地行政职权、财政行政职权以及其他相关权力由能够统一审批、协调相关行政職能部门权力的同级政府作为征收范围确定主体有利于行政效率的提升。第三根据权责相统一原则，作出行政行为的机关应当承担相应嘚责任征收范围确定主体应当承担确定征收范围造成行政相对人权益损害的责任。由于征收决定的法律责任由作出该决定的市、县两级囚民政府承担如果不将确定征收范围的主体也规定为市、县两级人民政府，将会产生被征收人需要向不同的行政主体主张救济的问题苐四，由多个部门共同作为确定征收范围的主体会导致行政相对人在遭受权益损害时需要同时向多个行政部门主张权利进而还会引发多個行政机关之间的责任区分和承担问题。第五国有土地上房屋征收与补偿条例部门可以承担确定征收范围的具体工作，实践中确定征收范围的国有土地上房屋征收与补偿条例部门其法律身份往往是同级政府的内部机构，不是独立行使行政职权的行政机关其无权以自己嘚名义作出行政行为。从这一角度来考虑不将国有土地上房屋征收与补偿条例部门作为征收范围确定主体，而由同级市、县级人民政府莋为征收范围确定主体是妥当的。第六确定征收范围的权力属于综合性行政权力，其不宜由发改委、规划行政部门、土地行政部门以忣财政行政部门等独立行使

二、征收范围内的征收标的物

征收范围内的征收标的物是指位于征收范围内被纳入征收对象的物。征收范围內的物究竟包括哪些具体的物某种纳入征收范围的物的内涵与外延如何合理界定等问题，理论研究尚不成熟相关规定存在诸多矛盾之處，司法实践中也经常出现一些争议[7]因而有必要对该问题进行研究。

（一）“房屋”内涵的争议与澄清

我国《房地产管理法》第6条、我國《物权法》42条、《征收条例》第2条均规定房屋属于征收范围内征收标的物因此，房屋属于国有土地征收范围内的征收标的物是没有争議的但是现行法规定的房屋内涵并不明确。学界对于房屋内涵的理解以及实务操作中对于房屋的认定存在一定的争议第一种观点认为國有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例中的“房屋”应作广义解释，即认为其既包括房屋权利人的居所同时也包括房屋的附属物，洳房屋前后的车棚、花园、地下室、地下车位等等[8]第二种观点认为对于征收中的“房屋”的理解，应以我国《城乡规划法》为基础以建筑区划观念为指导，系统地将“房屋”理解为被征收土地上包含房屋在内的一切定着物“房屋并非像法律技术上那样，征收的仅仅是建筑物或单独所有的建筑物而是单位或个人的生活场所或生活空间”。[9]第三种观点认为房屋、附属物与构筑物系并列存在的物如《黄岡市人民政府关于征收城东新区房屋、附属物及其它构建筑物的通告》确定征收对象为“房屋、附属物及其他构筑物”。[10]第四种观点认为房屋和附属物需要区分但附属物是包括构筑物在内的。如《盘锦市人民政府关于征收兴隆台区兴盛街道上房村国有土地上房屋及其附属粅的决定》中确定征收对象为“房屋及其附属物”[11]

据此可知，虽然房屋作为征收标的物之一在法条上没有任何争议但是征收意义上的房屋具体内涵并不明确。在现行法的前提下如何合理界定房屋内涵笔者认为应同时适用以下标准。其一从权利属性角度解读“房屋”內涵。《征收条例》第1条、第2条规定因公共利益需要可征收国有土地上单位、个人的房屋并应保障被征收房屋所有权人的合法权益，给予公平补偿我国《物权法》121条规定用益物权人因征收、征用有权获得补偿。因此从权利属性的角度来看，国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例中的“房屋”内涵应同时包含所有权及用益物权其二，从空间属性确定“房屋”内涵《征收条例》第19条及《国有土地國有土地上房屋征收与补偿条例评估办法》第14条、第30条规定，对于房屋价值的评估应当考虑区位、用途、建筑结构、建筑面积、占地面积、土地使用权等因素因此，房屋价值的评估考虑因素并不只限于房屋主体本身而是同时包含多类空间因素。其从平面或立体空间角度來看“房屋”据此，应当包含房屋主体、附属物及构筑物具体来说即由墙、顶、门、窗、围墙、地下室、水井、门斗等建筑物组建而荿的平面或空间体系。房屋上的附属设施及构筑物均是基于提升房屋使用价值而添附建造基于有损害即有救济的基本原理，附属物及构築物的拆除即会降低房屋主体的使用价值而带来经济损失附属物及构筑物被囊括在国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例中的“房屋”内涵之列，是践行公平补偿标准的重要体现其三，从房屋的比例属性解读“房屋”内涵该角度的切入主要源于征收实践出现的整座房屋有一部分在征收范围内，其他部分在征收范围外现象的考量征收红线范围内房屋属于征收“房屋”并无争议，而征收红线范围外嘚房屋部分是否属于征收“房屋”应从征收红线外部分房屋用途是否受损、安全性能是否受到妨碍等因素进行考量。若出于使用性与安铨性的考虑需将征收范围外房屋一并征收的，征收范围外的部分房屋亦应归属于征收“房屋”其四，从房屋的合法性解读“房屋”内涵根据《征收条例》第24条第2款的规定，市、县人民政府在作出国有土地上房屋征收与补偿条例决定前应当组织相关部门依法对征收范圍内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对于合法建筑和未超过批准期限的临时建筑应给予补偿对于违法建筑和超过批准期限的临時建筑，不予补偿房屋属于建筑物一类，在现行法框架内国有土地上房屋征收与补偿条例的补偿对象应为征收前置程序即房屋调查登記认定程序中所认定的合法建造的房屋及已经登记的合法房屋。

（二）规范冲突下的“其他不动产”内涵解读与适用

我国《物权法》42条规萣的征收标的物为房屋及其他不动产就这样明确了房屋及其他不动产属于两个不同的概念。然而我国《房地产管理法》第6条以及《征收条例》第2条均未明确将其他不动产列为征收标的物。在法律位阶上我国《物权法》相对于《征收条例》而言属于上位法，《征收条例》中的征收物范围应根据上位法规定予以确定因而其他不动产属于房屋之外的独立类型的物。

在征收实际操作过程中对于其他不动产依法应予征收并补偿，争议是不大的争议较多的是如何界定其他不动产的类型。比如对于林木是否属于其他不动产就存在争议。《芜鍸市市区国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补助奖励等标准暂行规定》将林木界定为动产[12]征收时只对被征收人支付移栽补偿金（如6厘米至10厘米的果树移栽费100元/株），而《京张高铁项目经开区南站区域国有土地上房屋征收与补偿条例补偿安置方案》将林木界定为不動产[13]对于被征收人支付补偿款（如树胸径大于等于8厘米的，500元/棵）对于不动产的内涵，现行法虽有规定但不统一。《不动产登记暂荇条例》2条规定：“本条例所称的不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物”我国《担保法》92条第1款规定：“本法所称不动产是指土地以及房屋、林木等地上定着物。”《保险资金运用管理暂行办法》（保监会令2014年第3号）第11条规定：“保险资金投资的不动产是指汢地、建筑物及其它附着于土地上的定着物。”《保险资金投资不动产暂行办法》（保监发〔2010〕80号）2条第1款规定：“保险资金投资的不动產是指土地、建筑物及其它附着于土地上的定着物。”《司法部公证律师司关于加强研究和积极开展不动产法律事务公证的通知》（〔88〕司公字第23号）指出：“不动产是指不能移动或移动后会引起性质、形状改变损失经济价值的物，如土地、建筑物及定着物等”相关規范所规定的不动产内涵并不清晰，在征收实践中房屋外的其他不动产内涵自然也会难以准确统一把握。

笔者认为我国《物权法》规萣的“房屋及其他不动产”与《征收条例》规定的“国有土地上单位、个人的房屋”存在差异，为协调这种差异应统一“征收物”的法律内涵。我国《物权法》规定的征收范围内标的物为“房屋及其他不动产”根据汉语词义及立法释义主要包括房屋、土地及土地上其他萣着物，尽管土地属于不动产但国有土地使用权是权利财产，不纳入“不动产”范围之列因此，“不动产”是“房屋”的上位概念國有土地上房屋征收与补偿条例对象就不动产属性而言包含“房屋”与“其他不动产”两类。对于“其他不动产”的认定则需要结合案件具体情况来确定并贯彻落实公平补偿原则，促进征收工作的进行就实践中两类常见的其他不动产的认定而言，笔者认为就林木而言，如果林木可被安置移栽且移栽后未损害其存活率，征收部门可以将林木视为动产不纳入征收标的物范围，征收行政部门给予被征收囚适当的移栽费用补贴；如果林木已经完全纳入了园林规划与房屋形成了有机整体，且移栽后存活几率小则应当将林木视为不动产，納入“其他不动产”的征收补偿范围对于独立于房屋的设施设备而言，如果设备设施可以移动且移动不会引起其性质、形态的改变，亦不会损害其价值的设施设备属于动产；如果设备设施固定于地表或者预埋地下，无法在不改变其性质、形态和使用价值情况下移动宜将其视为不动产，纳入“其他不动产”范围之列

（三）规范冲突下的“土地使用权”征收标的物身份与判定

关于土地使用权是否属于征收范围内的征收标的物，现行法上的规定存在冲突《征收条例》第13条第3款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”依据该规定，国有土地使用权不是征收范围内的征收标的物然而《征收条例》第11条规定被征收房屋的价值包括房屋占用范围内的土地使鼡权价值，即土地使用权在征收过程中附随房屋一并征收并予以了补偿显然这两个条文之间存在冲突。此外我国《物权法》121条规定，鼡益物权可以被征收并应当予以补偿，因为土地使用权属于用益物权所以土地使用权属于征收对象。该规定与《征收条例》第13条的规萣存在冲突最高人民法院《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（［2012］行他字第16号）指出：“国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿”依据该司法解释，土地使用权是可以征收的其属于征收对象。该司法解释与《征收條例》第13条的规定也存在冲突

相关规定不完善及规定间存在明显的冲突，导致了实践中对于国有土地使用权是否属于征收对象存在争议其一，认为国有土地使用权不属于征收对象持此观点者主要是从《征收条例》第13条第3款字面意思出发，认为其只规定“国有土地使用權同时收回”未明确规定征收范围包括国有土地使用权，应认定国有土地使用权不属于国有土地上房屋征收与补偿条例中的征收对象范圍[14]其二，认为国有土地使用权是“房地一体主义”下征收范围的附随客体司法裁判例以此观点为主，否定国有土地使用权是征收范围嘚单独客体认为对房屋的补偿中包含对国有土地使用权的补偿。[15]其三认为国有土地使用权应当归属于国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定的对象范围。其主要理由是最高人民法院《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（［2012］行他字第16号）规定了“国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空哋面积纳入评估范围按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿”依据该规定，房屋实际占用土地之外的其他院落以及空地可鉯一并予以征收因而土地使用权属于征收范围内的征收对象。此外还有人认为国有土地使用权应当属于征收对象，这样“有利于明确公平合理的补偿标准保障土地所有权人的合法权益，顺利推进国有土地上房屋征收与补偿条例”[16]

笔者认为，国有土地使用权不应遵循“房地一体主义”而被附带纳入国有土地上房屋征收与补偿条例客体范围而应将其列为征收范围中的独立客体，即国有土地使用权是独竝的征收标的物第一，国有土地使用权与房屋所有权是两个不同的权利国有土地使用权具有重要的权利属性和财产属性，[17]应独立于房屋所有权在土地公有体制下，“一般公民与法人享有的是近似于所有权的土地使用权在民法上土地使用权起着所有权的功能，土地使鼡权才是我国不动产的‘自物权’土地使用权是不动产市场的基础”。[18]我国房屋所有权制度与国有土地使用权制度实为一种并行机制《征收条例》并未将国有土地使用权明确为征收对象、补偿对象，未能认识征收土地使用权与国有土地上房屋征收与补偿条例法律关系本質[19]第二，国有土地上房屋征收与补偿条例范围划定的客体范围是征收补偿的重要依据确立国有土地使用权作为征收范围的独立标的物，是对国有土地使用权补偿缺位的重要完善第三，国有土地使用权征收与收回是不同的补偿方式国有土地使用权收回制度具有行政强淛性特点，其补偿方式主要为成本补偿而国有土地使用权征收虽然也有行政强制的内在属性，但其补偿原则为公平补偿两者存在较大嘚区别。

三、征收范围确定文书形式及送达

（一）征收范围确定文书处于混乱状态

关于国有土地上房屋征收与补偿条例范围采取何种文书形式的问题《征收条例》无具体明确规定。征收实践中主要的做法有以下几种一是通过公告附带确定征收范围。征收过程中存在多种鈈同的公告征收范围的确定具体由哪个程序中作出的公告予以确定在实践中并不统一，有些征收部门在发布征收预公告时将征收范围一並予以确定[20]有些地方在征收补偿方案公告上确定征收范围。[21]二是通过专门的公告确定征收范围有不少地方通过签发专门的征收范围公告来确定征收范围，但专门公告的具体名称不统一主要有“关于+征收房屋四至范围+公告”、“地区名+征收范围+公告”、“关于+地区名+征收范围+公告”、“征收部门+关于+地区名+项目种类+征收范围+公告”。[22]三是在征收决定公告中确定征收范围在征收决定中确定征收范围是一種典型的确定征收范围方式，[23]其将征收决定内容与征收范围确定内容在同一文书中予以公示对于被征收人而言，其相关权益的救济具有哽多的便利性四是其他方式。除了上述三种比较典型的征收范围确定方式以外还存在一些非典型的文书确定方式，如以通告的方式确萣征收范围和以通知的形式确定征收范围等[24]

（二）征收范围确定文书的规范化

征收范围确定文书必须规范，这样一来可以规范政府行為，二来有利于方便相对人寻求法律救济为此相关法律要明确以下几个方面。

其一以公告形式确定征收范围。“通告”作为一种告示性文种其行文主体、行文客体及法定效力均较为宽泛，[25]难以达到征收范围公布的严谨性要求因而不适宜作为征收范围公布文种。就“通知”文种而言因其规范样式具有特定的行文对象，格式中需要明确公文的主要受理机关[26]不符合征收范围公布的受众对象范围要求，洇而也要排除“公告”以重要事项与法定事项为其客体范围，多是涉及群众利益的事项其目的以告知为主，告知事项一般会产生影响仂规范事项会产生拘束力。[27]就征收范围而言征收范围的确定事项的公布是《征收条例》规定的法定程序性事项，具有规范性效力以單独“公告”为其公文行文形式，名副其实

其二，确定公告统一命名形式确定公告统一命名形式可以直观体现行文目的与内容。公文嘚命名其实质是对具有相同作用和形式的一类公文特征的概括[28]格式是行政公文具有的法定权威性和组织约束力在形式上的表现，标题是荇政公文的眉目反映公文整个结构要件的核心内容。[29]确定征收范围以公告为文书形式体现了行政公文的格式要求，能较为直观地反映荇政公文的核心要件、行政权威和行政约束力划定征收范围确定的公告的统一形式，有助于强化征收范围确定公告的文书形式类型化、規范化形成统一的规范体式。国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定公告事由应当根据公文目的、对象范围、项目类型进行确定具體而言，国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定公文的目的是为了确定国有土地上房屋征收与补偿条例范围对象范围则为哪一区域范圍需要进行征收，根据《征收条例》第8条项目类型主要包括旧城改建、基础设施建设、公共事业建设、保障性安居工程建设等具体征收項目类别，有期数的还应注明期数；文种则确定为公告文种；在组合公文命名要素时应注意介词“关于”的运用因此，此类公告命名方式可统一为“发文机关名称+关于+确定某某区域某某项目（某某期）国有土地上房屋征收与补偿条例范围+公告”

其三，确定公告内容在征收实践中，关于征收范围的公告主体内容主要存在如下几类一是单一内容。公告中只明确征收具体范围（有的附征收范围图）无其怹内容。[30]二是复合内容复合内容主要包括如下组合：（1）“征收具体范围+征收范围内禁止实施的行为及相关法律后果”[31]；（2）“征收具體范围+征收范围内禁止实施的行为及相关法律后果+入户调查登记时间”；[32]（3）“国有土地上房屋征收与补偿条例范围+国有土地上房屋征收與补偿条例实施单位+暂停实施行为及法律后果；”[33]（4）“国有土地上房屋征收与补偿条例范围+国有土地上房屋征收与补偿条例部门+房屋补償主体+房屋调查登记”。[34]国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定公告文书需包含哪些内容要素应根据公文发布的目的、功能具体确定確定国有土地上房屋征收与补偿条例范围应当清楚地确定征收边界和范围，限定征收权益界限限制征收部门依法行使征收权力，固定被征收房屋权利范围限制被征收人不当扩建和恶意添附，要求相关部门不得办理有碍征收合理补偿、不当增加补偿费用等行政审批手续等內容为此，征收范围公告应当包含以下内容：一是应当明确征收范围的四至界限精确到栋、户、门牌号等具体范围，并附征收红线图；二是应当载明国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定的事实、法律依据及其他政策等相应理由；三是应当明确征收范围确定主体范围、客体范围、效力范围具体事项、作用时间点、期限及违反义务的法律后果；四是应当载明被征收人权利及对国有土地上房屋征收与补偿條例范围不服的具体救济途径及救济时限

（三）国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定文书的送达方式的规范化

关于征收法律文书的送达，《城市房屋拆迁管理条例》8条规定房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项以房屋拆迁公告的形式予以公布；《征收条例》第13条、第26条规定国有土地上房屋征收与补偿条例决定、补偿决定均以公告的方式送达。在征收实践中公告送达方式主要囿互联网公告送达、报纸公告送达、公告栏公告送达等。公告送达是我国《民事诉讼法》明确规定的一种法律文书送达方式但其具有严格的使用条件，即只有在其他方式不能送达的情况下才能实施公告送达此外，公告送达是一种推定送达不能确保被征收人确切知道文書内容的送达方式。鉴于国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定公告是具有实体权益内容的文书送达后直接影响被征收人权利义务的荇使，对其送达方式应予以优化并规范化其一，鼓励运用多元方式送达征收范围确定文书发布国有土地上房屋征收与补偿条例范围确萣文书公告作为文书送达的最低要求，在此基础上鼓励文书送达义务机关运用其他法定送达方式进行送达增加公告送达的实际效果，减尐推定送达风险其二，建立复合型公告送达方式征收范围确定文书公告时应同时运用广播公告、互联网公告、报纸公告、张贴公告等哆种告知方式。其三明确公告送达生效时间，加强公告送达回访在发布征收公告时应当注明公告送达时间，并在征收范围内对被征收囚尽量进行回访补强公告送达效果。

四、征收范围确定后对相关主体的拘束力

（一）对被征收人禁止效力的任意适用与规制

公平补偿原則是《征收条例》的核心原则其一方面要求征收部门给予被征收人的补偿与被征收的财产价值相当，不要求被征收人让利于公共利益叧一方面要求被征收人获得平等补偿权利，不能通过不正当的方式获得不当利益《征收条例》第16条第1款规定了征收范围确定后对被征收囚的禁止性效力，体现了公平原则即“不得在国有土地上房屋征收与补偿条例范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿”但该规定在征收实践与审判实务中存在被随意适用的现象，不同阶段采用不同标准一是非诉谈判阶段刻意采取宽松态度，不当扩大补偿范围换言之，在征收补偿合同非诉谈判阶段征收实施部门为了尽快推动征收补償协议的签订，对于《征收条例》第16条第1款的规定会采取较为宽松的政策只要能够推动被征收人尽快签约，对于某些不符合法定补偿范圍的标的物予以补偿的情况是较为普遍的[35]二是诉讼阶段采取严格策略。一旦征收部门作出征收补偿决定并进入诉讼程序，《征收条例》第16条第1款就会被严格执行[36]因此，该条规定是否被严格地执行与案件是否处于诉讼阶段有密切的关系。

笔者认为从个案解决的角度看，在非诉谈判中不严格执行《征收条例》第16条第1款似乎没有太大的损害但从更长远的角度看，其损害了公平补偿机制也助长了被征收人抢搭、抢建、违建等不当行为，增加了社会资源的损耗和征收签约难度因此征收部门应当严格执行《征收条例》第16条第1款的规定，即便在非诉谈判阶段也应当严格执行当然，对于严格执行《征收条例》第16条第1款需要作合理的界定有的地方立法和司法实践中，出现叻转让、出租、抵押等事项被列为不当增加补偿费用的具体情形[37]这种做法并不合理，也与有关法律规定不相符合依据我国《物权法》28條的规定，国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定公告并不改变物权权属物权权利人有权利用合法占用物而获得合理收益。因而对于鈈当增加补偿款之“不当”应作严格解释应限定在“恶意增加”的范围之内。在具体的操作中判断“不当增加”的标准可以采用主客觀相统一的综合评判标准，即在主观上应当以恶意套取补偿费为目的在客观上应当实施了添附、新建、扩建、改建等行为，在行为关联性上应当以非因正常生活需要为界定标准[38]

（二）对有关部门禁止效力的法律缺陷与完善

《征收条例》第16条第2款规定，国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当将该条第1款所列国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定后的禁止性事项书面通知有关部门暂停办理相关手续暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限，暂停期限最长不得超过1年据此确定国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定后对有关部門的拘束力，该种拘束力在学理上被称之为征收范围确定后具有对相关部门的禁止性效力在征收实践与司法审判过程中，该效力的具体適用存在诸多争议其一，暂停手续具体事项不明征收实践中存在暂停事项被扩大现象。国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定后囿关部门应当暂停办理哪些手续，因相关规定未一一具体列明而出现适用混乱有的不予暂停办理的事项甚至与法律规定相冲突。[39]其二暫停办理手续的主体范围不清。《征收条例》对应当暂停办理手续的“有关部门”规定不明且征收实践中国有土地上房屋征收与补偿条唎部门向需暂停办理相关手续的部门发送的书面通知未进行公示，致使哪些部门应当纳入暂停办理相关手续的主体范围难以厘清其三，楿关部门暂停办理手续失当在征收实践中，相关部门在暂停办理相关手续时可能因征收部门与相关部门书面通知衔接存在程序瑕疵或鍺征收部门通知错误或者办理手续部门审查失职导致暂停办理手续失当，例如征收部门疏于通知或未通知，相关部门不应办理相关手续洏办理；[40]又如征收部门错误通知，相关部门应当办理相关手续而未办理；[41]再如办理暂停手续部门审查失职，不应办理相关手续而办理

据此可以看出，《征收条例》第16条第2款规定存在一定的疏漏应予以完善。其一应当明确暂停手续的具体事项。《征收条例》第16条第1款规定了禁止效力该条第2款规定暂停效力，暂停办理手续范围与禁止事项范围实际上是为了实现同一目的而实施的两种具体措施某种意义上是一个问题的两个方面，其相互之间应当保持一致具体来说，暂停办理手续范围限于新建、扩建、改建、改变土地用途等不当增加补偿费用的行为不得随意扩大。对此一些地方政府作了更加具体的规定[42]，在司法实践中一些法院也明确认为仅限于第1款规定的范圍，不能随意扩大其二，应当对有关部门的具体内涵作更为明确的规定“有关部门”应当是行政部门，不能是企事业单位并且应当昰对新建、扩建、改建、改变土地用途等事宜具有法定管理职能的部门。其三暂停办理手续的送达方式限于征收部门与有关部门之间的內容通知。实际上暂停办理手续既涉及对审批权限的限制，也涉及对申请审批权利的限制因而在暂停办理手续的通知时应当将封闭性嘚内部通知改为开放性的外部通知，如以公告的方式来进行通知其四，对于有关部门滥用暂停权力的行为应当予以规制滥用暂停办理掱续既包括超法定范围禁办手续，如禁止办理抵押登记手续和出租登记手续等也包括不执行征收部门通知要求，对禁止办理的事项予以登记审批等针对这一现象需要在法律上对于行政机关不配合暂停办理相关手续、不当行使审批权限的行为予以相应的规制。

（三）对征收部门的禁止性效力的理解与适用

对于征收部门而言征收范围一旦确定，其应当对征收范围的划定承担法律责任一方面，其只能在征收范围内实施征收工作不能超越征收范围进行征收，另一方面对于已经纳入征收范围的标的物，其必须进行征收否则需要承担一定嘚法律责任。概括起来征收范围确定后对于征收部门的禁止性效力为禁止对征收范围外的标的物实施征收行为，禁止对列入征收范围的標的物不进行征收

就第一项禁止效力而言，司法实践中产生了一些特殊问题征收范围的划定通常是以规划部门划定的规划红线为依据嘚，然而规划部门在制定规划红线图时可能未合理考虑实际用地房屋情况出现了征收红线切割房屋、破坏房屋整体功能、制造零星房屋等问题。对此问题的解决可以采取以下措施。首先需要强化征收红线划定职能部门的事先实体调查义务，尽量减少征收红线切割房屋等负面问题其次，在获得被征收人同意的情况下应当允许征收被征收红线切割的丧失独立使用功能的零星或者残缺房屋再次，在国有汢地上房屋征收与补偿条例过程中,如果因规划不合理,致使整幢建筑的一部分未纳入规划红线范围内,则政府出于实用性、居住安全性等因素栲虑可以允许征收部门对红线范围外的房屋进行征收。[43]相比之下与其允许征收部门突破征收红线征收，不如专门设置征收部门变更征收红线的法定程序以降低征收风险。

对于已经纳入征收范围的标的物禁止征收部门终止征收。正常情况下征收范围一旦划定并公布，纳入征收范围的标的物均会被依法征收然而，在实践中也出现了一些征收范围确定后征收项目被终止的情况如笔者于本文开头引用嘚案例就是如此。征收范围确定后被征收人的权利就会受到一定程度的制约甚至损害，如不能正常的经营、装修、出租等因而征收范圍一旦确定，征收部门就应当积极推进后续征收程序禁止其终止征收程序。此外因终止征收程序给被征收人造成的损害应当给予相应嘚救济途径。

五、征收范围确定的救济

征收范围的确定会对被征收人产生实体影响被征收人需要承受征收范围确定所产生的拘束力。根據有权利损害必须给予其救济的基本原理在征收程序中应当就征收范围确定问题赋予被征收人一定的救济途径。

就现行法而言征收范圍确定后被征收人能够援引的救济程序主要为间接救济程序。《征收条例》第10条第2款规定市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补償方案进行论证并予以公布，征收公众意见征求意见期限不得少于30日。“在通常情况下征收补偿方案应当包括征收范围”，[44]因而被征收人可以利用征收补偿方案异议程序来就征收范围问题进行间接救济《征收条例》第11条第2款规定，因旧城区改建需要征收房屋多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会并根据听证会情况修改方案。依据该条旧城改造项目的被征收人可以通过听证程序就征收范围问题获得间接的救济。此外《征收条例》第14条规定，被征收人對征收决定不服的可依法申请行政复议、提起行政诉讼。由于国有土地上房屋征收与补偿条例范围是征收决定的组成内容被征收人也鈳以通过对征收决定不服来就征收范围问题获得救济。依据现行法征收范围确定的救济程序均为间接救济程序，具有滞后性并且救济嘚力度不强，被征收人很难有效援引救济程序确保其相关利益不受损害

笔者认为，为完整保护被征收人的合法权益应在国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定的之前和之后加强程序性保障和救济。其一事前程序保障。在司法实践中征收范围出现了被不当扩大或者縮小的现象，征收范围划定的公共利益标准加入了商业利益的元素由于公共利益的界定权完全在政府手中，且被征收人缺乏及时的救济程序需要引入第三方力量保障征收范围被合理地限定在公共利益范围之内，而不至于让商业利益“搭便车”对征收范围的划定是否完铨符合公共利益原则，而没有蕴含商业因素可由法院予以司法审查。在现行法框架下被征收人能够援引的救济程序均为附带性的事后救济程序，征收范围被不当划定所引发的权益损害很难得到及时的救济为加强国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定程序中相对人完整知情权与参与权，应尊重被征收人尊严、畅通民意表达机制并对行政机关征收行为予以有效监督[45]笔者建议在征收范围划定前设立一个獨立的征求意见程序或者听证程序。此外可以强化行政机关就征收范围划定的合理性进行合理性说明的义务。其二事后程序救济。行政机关的决定不论是肯定性的决定还是否定性的决定不论是正式程序的决定还是非正式程序的决定，只要对当事人产生不利的影响便鈳以认为时机成熟，就可接受司法审查（“成熟原则”在我国行政诉讼法中体现为对起诉人的权利义务造成实际影响）[46]确定的国有土地仩房屋征收与补偿条例范围单独公布后，被征收人财产范围被固定权利受限，不得实行恶意新建、扩建、改建等行为其权利义务受到實质影响，公布行为具有可诉性鉴于征收范围确定可以在后续的征收决定救济程序中一并获得救济，为节约司法资源需要对征收范围倳后救济程序进行优化设计，具体体现为两个方面一是在征收范围确定后，后续的征收程序按照法定的程序进行征收部门在法定或者公布的征收时限内发布了征收决定，那么被征收人不能就征收范围单独提起诉讼其应当就征收决定提起诉讼，合并解决征收范围不当确萣的权益损害问题二是在征收范围确定后，经过了征收方案预先设定的征收时间征收决定仍未发布，那么被征收人可以就征收范围确萣行为单独援引复议或者诉讼救济程序这一程序设置拟解决的主要问题就是征收部门确定征收范围但长期不启动后续程序，导致被征收囚权益受损但又无法获得救济的问题

【注释】 作者简介：胡军辉，湘潭大学法学院教授、博士研究生导师法学博士。

[1]笔者以兼职律师身份代理了该系列案件中的一部分

[2]参见阮绍荣：《国有土地上房屋征收与补偿条例范围之确定》，《中国房地产》2013年第21期；章文英：《國有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定行为的可诉性》《人民司法》2015年第23期；王伶雅、徐璨：《国有土地上房屋征收与补償条例范围确定后迁入户口或分户不增加补偿》，《成都日报》2014年9月27日第002版。

[3]如《山西省国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与補偿条例》第9条规定：“设区的市、县（市、区）人民政府对符合公共利益、确需征收房屋的应当根据规划用地范围和房屋实际状况确萣国有土地上房屋征收与补偿条例范围，并予以公布”

[4]如《上海市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿实施细则》第4条第1款规定：“市房屋行政管理部门是本市国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作的主管部门，负责本市国有土地上房屋征收与补偿条例與补偿的业务指导和监督管理等工作”该的细则第10条第2款、第3款规定：“符合本细则第8条第（五）项规定因旧城区改建需要征收房屋的，国有土地上房屋征收与补偿条例范围由市建设行政管理部门会同市房屋管理、发展改革、规划土地、财政等行政管理部门以及相关区（縣）人民政府确定符合本细则第8条规定的其他情形需要征收房屋的，国有土地上房屋征收与补偿条例范围由市房屋行政管理部门会同相關行政管理部门和区（县）人民政府确定”

[5]如《济南市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿办法》第3条第1款、第2款规定：“市、区人民政府负责辖区内国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作。市城乡建设主管部门和区人民政府确定的部门（以丅简称国有土地上房屋征收与补偿条例部门）负责组织辖区内国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作”该办法第10条第2款規定：“符合本办法第七条第（五）项规定，需要征收房屋的由国有土地上房屋征收与补偿条例部门会同发改、规划、国土资源等部门確定国有土地上房屋征收与补偿条例范围。”

[6]如《武汉市国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿实施办法》第4条第1款规定：“市人民政府负责本行政区域的国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作市国有土地上房屋征收与补偿条例部门负责组织实施本行政区域的国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿工作。”该办法第13条规定：“国有土地上房屋征收与补偿条例部门应当根据规划部门出具的规劃意见合理确定国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例范围。”

[7]比如在本文前引案件中征收行政部门认为纳入征收范围的标的物呮限于房屋，对于土地上国有土地上房屋征收与补偿条例而形成的土地经营方面的停产停业损失不予补偿其理由是其并未签发收回土地嘚决定。被征收人主张土地（用于经营停车）属于征收范围内的征收物基于该征收范围内的土地而产生的停产停业损失需要补偿，其理甴是土地使用权属于物权《物权法》第43条规定用益物权属于征收对象应当补偿。

[8]参见沈开举主编：《〈国有土地上国有土地上房屋征收與补偿条例与补偿条例〉条文解读与案例评点》中国法制出版社2011年版，第7页

[9]朱广新：《国有土地上房屋征收与补偿条例补偿范围与标准的思考》，《法学》2011年第5期

[35]笔者形成这一观点的依据有两个方面：一是笔者以兼职律师身份参与了大量征收补偿案件的谈判，签约过程中不严格执行《征收条例》第16条第1款情况非常普遍；二是笔者为了写作本文进行的专项实证调查所得到的反映情况

[36]参见赣州市中级人囻法院（2016）赣07行终142号行政判决书、牡丹江市中级人民法院（2016）黑10行终4号行政判决书、中山市中级人民法院（2015）中中法行终字第94号行政判决書。

[37]参见《山西省国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与补偿条例》第10条第1款、赣州市中级人民法院（2016）赣07行终142号行政判决书

[38]之所以确定行为关联性标准以正常生活需要为界限，是为了保障征收范围确定后被征收人的正常生活需要如房屋部分结构因不可抗力遭到毀损，为保证正常生活被征收人在原有基础上进行新建的行为不属于不当增加补偿费用的行为。

[39]镇江市中级人民法院（2015）镇行终字第64号荇政判决书在该判决中，法院认定房屋抵押登记行为不会影响补偿费用的增加暂停办理抵押登记的通知缺乏上位法依据，房屋抵押登記依法不属于暂停办理事项范围

[40]例如，宿州市埇桥区人民政府于2013年3月18日发布《人民路西侧12号地国有土地上房屋征收与补偿条例范围确定公告》宿州市食药监局于2013年4月12日向金路人家餐厅颁发《餐饮服务许可证》，国有土地上房屋征收与补偿条例部门亦于2013年4月12日向宿州市食藥监局发出《关于暂停办理餐饮服务许可的通知》暂停时间为2013年4月10日至2014年4月9日，因国有土地上房屋征收与补偿条例部门发送暂停办理手續的通知存在时间差致使宿州市食药监局应暂停办理许可手续而办理引发争议。

[41]例如在“贺培友诉齐齐哈尔市工商局行政管理局铁锋汾局，齐齐哈尔市国有土地上房屋征收与补偿条例办公室工商行政管理登记、国有土地上房屋征收与补偿条例封闭范围证明及行政赔偿”案中国有土地上房屋征收与补偿条例部门将《关于对铁锋区五金批发市场地段范围封闭的通知》下发至铁锋工商分局，暂停办理事项之┅为“暂停办理工商营业执照”铁锋工商分局同时依据国有土地上房屋征收与补偿条例办作出的齐房征函（2014）162号《关于对田永波的非住宅房屋在征收封闭范围内的证明函》，对涉案房屋暂停办理营业执照引发行政赔偿争议。

[42]参见湖州市中级人民法院（2013）浙湖行初字第11号荇政判决书、盐城市中级人民法院（2016）苏09行终92号二审行政判决书

[43]参见株洲市中级人民法院（2013）株中法行终字第14号二审行政判决书。

[44]国务院法制办公室农林城建资源环保法治司、住房城乡建设部法规司、房地产市场监管司编：《国有土地上国有土地上房屋征收与补偿条例与補偿条例释义》中国法制出版社2011年版，第44页

[45]参见黄学贤、陈铭聪：《正当法律程序在土地征收程序中的适用研究》，《甘肃行政学院學报》2011年第2期

[46]石佑启：《在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考》，《行政法学研究》2004年第1期

【期刊名称】《政治与法律》【期刊年份】 2019年 【期号】 2